политическая солидарность.
Такие характеристики явно носят внутренний характер, относятся к региону как части национального государства и экономике региона как части национальной экономики. В этом случае развитие страны органически связывается с решением ряда региональных социально-экономических проблем, в частности с регулированием структуры экономики и решением конкретных социальных задач при учете природных, экономических и национальных особенностей развития отдельных регионов.
Центральным ядром любого региона (даже если он подобен стране) является его производственная специализация, целевая ориентация на решение "технических задач".
В группе определений, подчеркивающих экономическую или производственную специфику части территории, необходимо выделить несколько наиболее значимых.
В "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" под регионом понимается "часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации".
Таким образом, эту группу определений можно считать общетеоретической. Здесь главный фактор определения региона - соответствие границ региона той или иной единице территориально-политического устройства.
Понятие "регион" характеризует определенный социально-экономический организм, структура которого должна обеспечить повышение эффективности использования общественных фондов потребления, развития социальной и производственной инфраструктур. При этом возможно, хотя и необязательно, отождествление региона с административной структурой.
Признано, что при определении понятия региона возможна и опора на его международную специализацию, участие в международном разделении труда.
"Каждая страна в отдельности также представляет собой определенный регион с точки зрения мирового сообщества".
Таким образом, понятие регион относится к универсальным категориям обществоведения.
Интегративные возможности данного термина позволяют не только отнести его к ряду наук, но и связывать эти науки, трансформируя их компоненты в единую систему региональных исследований. При этом регион - ключевое понятие региональной экономики. Внимание к территориальному аспекту в случае с региональной экономикой - это основа методологического подхода.
В большинстве современных публикаций, посвященных российской региональной политике, так или иначе затрагивается тема политической централизации. Данная проблематика рассматривается в различных аспектах и ракурсах, оценки этого явления тоже неоднозначны, но общий мотив публикаций состоит в том, что проводимая федеральным центром в 2000 гг. политика централизации кардинально изменила характер отношений центра и регионов в современной России.
Эпоха "федерализации", "регионализации" и центробежных тенденций, характерных для политики 1990 гг., сменилась в 2000 гг. эпохой централизации. Это означало, что центр или общегосударственные органы власти и управления перешли к постоянному наращиванию контроля за региональными политическими процессами, одновременно ограничивая влияние органов власти регионов на общенациональном уровне и автономию их действий в самих регионах.
В итоге баланс отношений центра и регионов явно изменился в пользу центра, а федерация в России приняла ярко выраженную централистскую форму. В литературе анализируются причины и условия возникновения этого процесса, исследуются достигнутые результаты и перспективы его возможного развития, подробно рассмотрен и сам ход централизации, выделяются его этапы.
В дальнейшем централизация, осуществлявшаяся при Путине, только нарастала. Ряд исследователей склонны выделять в ней еще один этап, соотнося его со вторым сроком путинского президентства (2004-2008 гг.). На этом этапе централизация приняла еще более выраженный и всеохватный характер, а политическое доминирование центра в регионах еще больше возросло.
В публикациях экспертов и аналитиков период после оставления Путиным президентского поста (2008-2009 гг.) характеризуется как время нарастания проблем в политике централизации, отмечается появление в ней неопределенности, новых аспектов и векторов, что позволяет говорить о возможных перспективах формирования нового этапа.
На наш взгляд, в политике централизации 2000 гг. можно условно выделить три этапа.
Первый этап (2000-2003 гг.) в целом характеризовался переходом от предшествующей модели отношений центра и регионов к новой, более централизованной.
На этом этапе происходил демонтаж первой и институционализация второй, при этом продолжал сохраняться целый ряд особенностей прежней модели, что вело к присутствию в самой политике централизации элементов неопределенности, постепенно сокращающихся.
Второй этап (2004-2008 гг.) в целом характеризовался закреплением и развитием новой централистской политической модели, которой неопределенность была присуща в меньшей степени. Она приобрела собственную логику функционирования и воспроизводства.
Однако третий этап, начавшийся с 2008 г., пока не проявляет тенденций к дальнейшему усилению централизации, он характеризуется нарастанием проблем и противоречий сформировавшейся модели, симптомами ее эрозии и необходимости пересмотра. В этот период в ней вновь усиливаются элементы неопределенности и четкая тенденция к ее демонтажу.
В нашем анализе политики централизации на разных ее этапах предполагается использовать концепцию "межполитических отношений", которая применялась в ряде исследовательских проектов. В общем плане она направлена на исследование взаимодействий политики центра с политическими, экономическими и социальными условиями и процессами в регионах, а также на отслеживание изменений, вызываемых этой политикой.
С одной стороны, эта концепция направлена против чрезмерных дуалистических проявлений в исследованиях, посвященных общенациональным и территориальным аспектам общенациональной внутренней политики и политическим процессам собственно регионального уровня.
С другой стороны, концепция "межполитических отношений" не предполагает упразднения региональной политической специфики, "растворения" и "поглощения" региональных политических процессов общенациональной политикой центра. Блок политики регионального уровня в ней неустраним.
Вопреки централизации и политическому давлению центра этот уровень неизбежно сохраняет ту или иную степень политической автономии.
По сравнению с концепцией "баланса отношений", применяемой во многих исследованиях, посвященных политической регионалистике, направленной на анализ изменений (смещений) в общем балансе политических отношений центра и регионов, концепция "межполитических отношений" имеет определенные отличия.
Она предполагает различение взаимодействий между политикой центра и политикой в регионах на двух уровнях: по линии управленческой "вертикали" (политического взаимодействия между органами власти и управления) и по линии политического процесса в целом. Разумеется, эти измерения политики взаимно пересекаются и влияют друг на друга, в них прослеживаются зависимости и обратные связи.
Тем не менее, различение этих двух измерений может быть методологически продуктивно. На его базе в рамках концепции "межполитических отношений" формулируется идея двух "автономий", позволяющих фиксировать степень централизации политического процесса в регионах в двух выделенных "измерениях" (на уровне органов власти и управления, а также в рамках политического процесса в целом).
Образуемое двумя шкалами "автономии" аналитическое пространство дает возможность сопоставлять изменения в политических отношениях центра и регионов как в сфере властной "вертикали", так и в других областях политического процесса, выделяя сходства и различия происходящих в них явлений.
В целом этот подход позволяет, на наш взгляд, более объемно и всесторонне рассмотреть различные аспекты политических отношений центра и регионов, фиксировать определенные ритмы, тенденции, векторы происходящих изменений, выявлять связанные с этим проблемы.
.2 Основные этапы централизации
Политика централизация в 2000-2003 гг. Этот начальный этап реализации политики централизации уже достаточно хорошо изучен. В основном подробно рассматривались мероприятия "федеративной реформы", начавшейся в мае 2000 г., вскоре после вступления В.В. Путина в должность Президента РФ.
Хотя в политическом плане поворот к централизации начался, на наш взгляд, несколько раньше - в конце 1999 г., после успеха на выборах в Госдуму пропрезидентского избирательного объединения "Единство". Этот успех означал политическое ослабление сил регионов, сплотившихся вокруг блока "Отечество - Вся Россия" (ОВР), получившего на выборах существенно более скромный результат, что и открыло путь к централизации.
В начале 2000 г., еще до старта "федеративной реформы" произошло еще несколько значимых событий, способствовавших переходу к новой политике.
Прежде всего, это отказ блока ОВР в лице его лидера Е.М. Примакова от борьбы за президентский пост, что означало дальнейшее политическое разоружение регионалистских сил передлицом центра. Они признавали его приоритет и отказывались от конфронтационного сценария президентских выборов. В этот же период центр начал массовые замены ельцинских полпредов в регионах на выходцев из силовых структур, формируя в регионах кадры будущей "федеративной реформы".
Можно также добавить, что все это происходило на фоне достаточно успешного подавления вооруженного сепаратизма в Чечне, демонстрирующего решительность намерений центра. Победа Путина на президентских выборах в первом же туре показала, что ресурсы центра в регионах весьма значительны и путь к "федеративной реформе" открыт.
Сама реформа, как отмечали многие исследователи процессов централизации, прошла относительно бесконфликтно. И введение федеральных округов, и назначение полпредов, и формирование института федеральных инспекторов в регионах, и консолидация в регионах федеральных ведомств, и изменение способа формирования Совета Федерации прошли достаточно спокойно.
Критики реформы со стороны региональных лидеров было немного. Но отдельные критические выступления все же были. Они исходили, как правило, не от ведущих "губернаторов-тяжеловесов", а от глав сравнительно небольших регионов, связанных с оппозицией.
Таким образом, в целом реформа прошла относительно гладко. Хотя введенные в ходе ее институциональные изменения заметно меняли баланс политических отношений в пользу центра, вели к значительному сокращению ресурсов и автономии региональной власти.
Централизация в этот период часто осуществлялась на основе сотрудничества ("пакта") центра и агрегированных с ним региональных сил вокруг сильнейшего из местных "боссов", которым, как правило, был глава субъекта Федерации.
Система его господства в регионе не затрагивалась, борьба местных элитных кланов с ним не поощрялась. Центр делал ставку на сильнейший клан, с лидером которого и заключал "пакт" о его поддержке в обмен на лояльность по отношению к проводимой центром политике. В итоге этот клан и его глава становились еще сильнее, и другие группы вынуждены были прекращать с ним борьбу, предпочитая подчиниться, а не соперничать с ним. Монопольное правление господствующей группировки усиливалось, а ее лидер (губернатор) одновременно становился более лояльным и подконтрольным центру. Этот механизм в основном и обеспечивал относительную политическую стабильность в регионах в условиях проводимой централизации.
Разумеется, модель "боссизма" была не безупречна. Она могла давать сбои. Центр, например, мог ошибиться в ставке на сильнейший элитный клан, поддержанная им фигура могла проиграть на выборах более влиятельной местной группе, либо столкнуться со значимым противодействием других сильных игроков. В этом случае политика в регионе, как правило, дестабилизировалась, а соперничество элитных кланов возрастало.
Но все же это было, скорее, исключением, чем правилом. К тому же сама по себе их лояльность по отношению к центру и в этих случаях не страдала, т. к. сами соперничающие в регионах группировки вели борьбу за статус наиболее лояльной по отношению к центру.
За пределами властной "вертикали" централизация на этом этапе в основном ограничивалась началом строительства "партии власти" - "Единой России" (ЕР).
Хотя формулировка "за пределами" здесь, конечно же, условна. "Партия власти" по определению была составной частью, встроенной в "вертикаль" власти, но этот институт простирался также и за ее пределы, охватывая значительно более широкий круг региональных элит, и был нацелен на контроль политического процесса в целом.
Строительство "партии власти" входило в стратегический план централизации, но в начальный период "федеративной реформы", во всяком случае, до конца 2003 г. имело второстепенное значение.
По существу, самым значительным событием в реализации этого направления централизации стало организационное оформление в 2002 г. "Единой России". В ней были объединены сегменты региональных элит, распределенные ранее между двумя "партиями власти" - "Единством" и "Отечеством". С точки зрения политики централизации, это событие полностью соответствовало модели договоренностей или "пактов" центра и региональных "боссов".
В созданную центром "Единую Россию" вливались ресурсы регионалистских сил "Отечества" на определенных условиях. Об этом свидетельствовали и необычайно сложные в начальный период руководящие структуры новой партии, в которых были представлены видные региональные "тяжеловесы", а также проявлялась существенная автономия региональных отделений от центрального руководства.
Большего уровня централизации, чем модель "пактов" и "обменов" с "регионалами" под эгидой центра, на партийном направлении этой политики в тот период добиться не удалось.
Таким образом, в целом результаты осуществления централизации на этом этапе можно оценить как стратегический успех централистских сил и отступление регионализма. Но одновременно они свидетельствовали и об определенных ограничениях и несовершенстве этой политики, что определялось сохранявшейся практикой элитных "пактов" в отношениях центра и региональных элит, не позволявших центру проводить свою политику более решительными и, если угодно, авторитарными методами. Кроме того, эта политика была сосредоточена в основном в сфере бюрократической "вертикали" и весьма скромно затрагивала региональные политические процессы за ее пределами, что порождало неопределенность ее дальнейшего развития.
Усиление централизации (2004-2008 гг.). Обычно этот этап, прежде всего, связывают с отменой в регионах губернаторских выборов и переходом к фактическому назначению региональных глав. Данное институциональное изменение действительно было весьма существенным и повлекло за собой дальнейшую перестройку в системе отношений регионов и центра. Формально этот переход был мотивирован необходимостью дальнейшего укрепления "президентской вертикали" в обстановке террористической угрозы. (Президент огласил это решение в сентябре 2004 г. после серии терактов на Северном Кавказе.) Но фактически, как считается, оно готовилось и прорабатывалось заранее, вероятно, даже еще до переизбрания В.В. Путина на второй президентский срок.
Основанием для этого перехода могли служить многие обстоятельства самого разного характера. Это и выше упомянутый относительный успех централизации на предыдущем этапе, дающий возможность двигаться дальше, и соображения геополитического и внешнеполитического характера, и вопросы дальнейшего проведения реформ в условиях экономического роста, и тренд укрепления личной власти Путина и влияния "питерской команды" президента в высшем руководстве страны, и многое другое.
Как и в случае с "федеративной реформой" на предшествующем этапе, отмена губернаторских выборов прошла относительно спокойно.
Несмотря на критические высказывания ряда политиков, экспертов и данные опросов общественного мнения, губернаторский корпус заметного противодействия этому нововведению не оказал.
Победа В.В. Путина на президентских выборах 2004 г. с более убедительным, чем в 2000 г., результатом, интерпретировалась как легитимация его предшествующего курса, в том числе и в сфере отношений с регионами, что позволяло действовать еще более решительно в направлении укрепления "президентской вертикали". В то же время дальнейшее движение по этому пути требовало вовлечения в централизацию и более широкого пласта региональных политических процессов.
Наращивание "вертикали" по линии исполнительной власти должно было подкрепляться и другими мероприятиями. В политическом плане для развития централизации особое значение имело дальнейшее выстраивание централизованной модели "партии власти" - "Единой России", а затем и централизация всей партийной системы в рамках проводившейся партийной реформы. Эти процессы, на наш взгляд, подготовили, а затем и постоянно сопровождали новый этап централизации "властной вертикали", включавший и отмену губернаторских выборов.
Но политика централизации, осуществлявшаяся через партийную "вертикаль" ЕР, столкнулась в ряде регионов с определенными проблемами. На выборах региональных законодательных собраний вплоть до 2004-2005 гг. местные элиты предпринимали достаточно успешные попытки формирования региональных партий и партийных блоков из отделений малых партий.
Эти образования получали значительный процент голосов, создавая конкуренцию отделениям крупных федеральных партий, прежде всего ЕР, а в некоторых случаях даже получали большинство. ЕР, несмотря на все усилия, еще не могла претендовать во многих регионах на электоральное доминирование, а "автономия" политических процессов в регионах оставалась достаточно высокой. Это влияло и на губернаторов. Некоторые из них пытались маневрировать между установками центра на поддержку "Единой России" и альтернативными доминирующими партиями и блоками, чтобы обеспечить себе "коалиции поддержки" при одобрении в региональном представительном органе власти.
Для устранения этих проблем понадобилось новое ужесточение партийного и избирательного законодательства, вследствие которого запрещались региональные партии и партийные блоки, резко ужесточались критерии партийной деятельности и вводились преференции для крупных парламентских партий.
Централизация партийной политики в условиях полного доминирования ЕР в общенациональном парламенте практически не оставляла губернаторам и региональным элитам другого выбора, кроме поддержки "Единой России". После введения всех этих партийных и избирательных новаций ее показатели на региональных выборах заметно возросли, а роль в политических процессах в регионах существенно усилилась.
Новый раунд централизации привел и к модификации практики "боссизма". Для центра он становился все менее нужным, поскольку в условиях жесткой централизации как по административной, так и по партийной линии "обмены" и "пакты" с региональными "боссами" теряли смысл. Требовавший каких-то уступок от центра региональный лидер мог быть просто заменен человеком центра при одобрении региональных законодателей, оценка большинства которых контролировалась через "Единую Россию".
Практика "боссизма" на этом этапе стала постепенно вытесняться тактикой авторитарного администрирования. Но полностью отказаться от "пактов с боссами" центр не решался. Об этом говорила практика "назначения" глав регионов по новым правилам.
Более чем в половине случаев центр сохранял "контракты" с прежними главами регионов, в том числе и с теми, кто находился у власти несколько сроков подряд или вполне подходил под образ региональных "боссов". Естественно, что условия "контракта" со стороны центра на этапе более жесткой централизации становились жестче. Вместе с тем они вполне уживались и с новой практикой "назначений", и с практикой партийной "вертикали".
.3 Политика централизации и поляризации российского социально-экономического пространства
Cпособность осмысления существующих проблем и попытки их решения являются объективным фактором, свидетельствующим о зрелости уровня развития общества и государственной власти. Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственных юридических актах. в ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия определяется как федеративное государство. это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным собранием Российской Федерации. следует подчеркнуть, что роль принципов особенно высока при формировании многонационального государства, в котором основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности самого государства.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.
Принципы, закрепленные в Конституции, по существу являются выражением реально существующих основ общественного и государственного строя. Вместе с тем они представляют собой исходные начала правового регулирования важнейших сторон жизни российского общества и, таким образом, определяют сущность российского государства: выступают как высшие социальные ценности и ограничители государственной власти. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Основные принципы и установки федерализма сформулированы в самой Конституции Российской Федерации. Показательно, что почти третья часть статей Конституции России прямо или косвенно посвящена принципам федерализма. Эти же принципы нашли отражение в более чем четырех десятках федеральных законов, регулирующих те или иные сферы общественно-политической жизни.
Можно выделить следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Необходимо заметить, что конституционные принципы федеративного устройства объективно взаимосвязаны, каждый не существует изолированно друг от друга. они оказывают друг на друга влияние, представляют собой не "простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания".
Кратко охарактеризуем каждый из конституционных принципов федерализма.
Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете, который представляет собой независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Реализация этого принципа предполагает наличие четко определенного объема прав, которыми должна обладать федерация, так называемых неотчуждаемых или исключительных прав федерации. Их потеря означает утрату внешнего государственного суверенитета, т.е. потерю независимости государства как некоего политического единства.
Однако есть момент, заслуживающий специального внимания, который связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Безусловно, государство, в том числе и Российская Федерация, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. оно также имеет правомочия по воплощению своей воли во внутриполитических делах. говоря же о субъектах федерации, необходимо констатировать, что во внешнеполитических делах они либо вообще перестают участвовать, либо осуществляют свои полномочия по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации, и не решают ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны.
Однако во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. Поэтому в пределах тех полномочий, которые ему переданы, субъект самостоятелен. В Конституции отсутствует упоминание о суверенитете республик в составе Федерации, но и не содержится прямого его отрицания. Тем не менее республики определяются как государства, а неотъемлемым свойством любого государства является его суверенитет. До принятия Указа Президента РФ № 1486 "о дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" от 10 августа 2000 года девятнадцать из двадцати одной республики провозглашали себя суверенными государствами в составе Российской Федерации, а в статье 1 Конституции республики Татарстан, было провозглашено: "Республика Татарстан - суверенное демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией...". Исключение составляли Калмыкия и Республика Марий Эл, где понятие "государственный суверенитет" отсутствовало.
Пытаясь выйти из этой противоречивой ситуации, Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений и определений, в которых указал: "Использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера". Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России.
Таким образом, по справедливому замечанию Б.С. Эбзеева, суверенитет является прерогативой государства и реализуется его высшими органами власти, и им не могут быть наделены органы субъектов федерации: "не может быть суверенитета в суверенитете".
При вхождении одного государства в состав другого потеря суверенитета неизбежна. Субъект федерации, даже обладающий большими полномочиями, не является суверенным образованием.
Принцип государственной целостности помимо территориальной целостности (которая обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, отсутствием права выхода у субъектов РФ из состава федерации) включает в себя и целостность единства системы государственной власти.
Принцип единства системы государственной власти Российской Федерации выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Этот принцип в соответствии с Конституцией РФ закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Причем если говорить о системе исполнительной власти, то здесь существует вертикаль федеральных и региональных органов, находящихся в четкой взаимосвязи и подчинении. сложнее обстоит дело с судебной системой. суды общей юрисдикции, в меньшей степени арбитражные суды представляют такую единую систему, однако Конституционные (Уставные) суды субъектов уже не находятся в непосредственном подчинении Конституционного суда РФ, поскольку в их полномочия входит проверка соответствия лишь регионального законодательства на предмет соответствия основного Закона субъекта РФ.
Законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему представительной власти, поскольку законотворчество на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве разделено.
Наиболее важным, тем не менее, вызывающим многочисленные споры, а потому заслуживающим особого внимания можно назвать принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ). Равноправие субъектов выражается в следующем: территория Федерации состоит из территорий ее субъектов; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъекты равны; территория субъекта не может быть изменена без его согласия; Конституция РФ не предусматривает право выхода субъектов из своего состава (сецессии); на все субъекты Федерации распространяется федеральная юрисдикция.
Принцип равноправия субъектов Федерации имеет право на существование, но только в области взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Уже указанное положение о равных возможностях субъектов Федерации в формировании федеральных органов власти подтверждает именно данную мысль, а не абсолютное равноправие субъектов России. При исследовании вопросов равноправия частей Российской Федерации надо принимать во внимание тот факт, что федерализм складывался эволюционно. Нельзя не опираться на исторические реалии, которые привели к неравноправию субъектов Федерации. ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.).
Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города). но все названные отличительные признаки не могут влиять на равноправие субъектов страны, так как принцип равноправия предполагает не фактическое равенство, а равные возможности в определении своих прав и обязанностей по отношении к государству. Суть конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. однако фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации.
Позиция, отрицающая равноправие субъектов, обосновывается несколькими аргументами. В частности, указывается, что республики наделяются правом устанавливать свой язык, принимать конституции, а остальные субъекты - уставы, и способы принятия этих актов различаются. Отличие в наименовании основных законов субъектов РФ влечет за собой и их отличие в юридической природе и сущности.
Конституция РФ не определила формы отношений между автономным округом и краем (областью), в который он входит. Четыре автономных округа, разные по величине, находятся в различных природных условиях и юридических ситуациях. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время реального равноправия субъектов федерации нет, хотя многие авторы высказываются за построение симметричной федерации и достижение реального равноправия ее субъектов.
Одним из фундаментальных принципов федеративного устройства государства является принцип разграничения предметов ведения между органами государственной власти Федерации и органами власти ее субъектов. федерализм регионализм децентрализация
Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный Конституцией и Федеративным Договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на: принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты (ст. 71 Конституции РФ); принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и ее субъектов. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами субъектов Федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения (ст. 72 Конституции РФ); принцип собственной компетенции субъекта федерации (ст. 73 Конституции РФ).
Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений, такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).
В практике Российской Федерации появился и такой способ распределения компетенции между федерацией и ее частями, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.
Также конституционным принципом федерализма является принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих Россию.
Многонациональный народ России, принимая Конституцию в 1993 году, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу "Федеративное устройство" Конституции. Все народы в Российской Федерации пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.
Впервые в российской Конституции установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих РФ (ст. 69). Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельным этносом и, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых около половины не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них - ханты, манси, алеуты, ительмены, кеты, вогулы, нганасаны и другие.
В многонациональном государстве самоопределяться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориального, а также национально-культурной автономии. Конституция РФ предусматривает конкретную правовую форму урегулирования порядка осуществления права на самоопределение в Российской Федерации в виде образования субъекта Федерации или изменения его статуса.
Самоопределение народа возможно, если его осуществление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав других народов и целого ряда принципов, закрепленных в Конституции РФ, таких как государственный суверенитет, целостность и т.д.
Таким образом, система конституционных принципов российского федерализма представляет собой совокупность фундаментальных начал построения федеративных отношений, определяемых Конституцией.
.4 Анализ нормативно-правовой базы, связанной с отношениями центр - регионы
Для Российской Федерации, как и для большинства федераций мира, важнейшим приоритетом в деятельности органов государственной власти и управления является государственная региональная политика. Несмотря на то что в каждой стране она носит индивидуальный характер в силу исторических, географических, культурных и иных особенностей, в основе ее лежит экономическая и политическая составляющие, которые и определяют основной вектор социально-экономического развития как отдельных субъектов, так и федерации в целом.
Разграничение полномочий и перенос значительной полноты ответственности на уровень регионов должны обеспечить большую самостоятельность субъектам Федерации в решении ключевых вопросов государственного управления. Задача состоит в том, чтобы как можно быстрее укрепить региональный уровень власти, перевести вектор устойчивого развития с федерального на уровень субъектов Российской Федерации. Было время, когда Минфин России полностью контролировал вопросы межбюджетных отношений, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации курировало программно-целевые методы. Отдельные вопросы развития регионов были рассредоточены по иным ведомствам. А Минрегион России (казалось бы, одно из важнейших в федеративном государстве) во многом играл роль стороннего наблюдателя, констатирующего все более возрастающую дифференциацию регионов, но не обладало достаточными рычагами влияния на разрешение ситуации.
С восстановлением управляемости страной ситуация коренным образом изменилась. Вопросы региональной политики выходят на первый план. Главное, что основные рычаги влияния сосредоточены в руках одного ведомства - Министерства регионального развития Российской Федерации.
В нашей стране правовое регулирование региональной политики еще находится на начальном этапе развития. При этом основополагающим нормативным правовым актом в данной сфере и по сей день остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", в котором ее содержание раскрывается через перечень из 9 задач - от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.
На определенном этапе развития страны этот документ сыграл свою роль. В нем была сформулирована цель региональной политики, дано ее определение, названы главные задачи. Однако дальнейшего правового регулирования региональная политика не получила.
Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный акт не позволил четко определить конкретное содержание региональной экономической политики России. Его оказалось явно недостаточно для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики.
Это потребовало подготовки новых законопроектов - "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации", "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации", "О федеральных целевых программах регионального развития", принятых Государственной Думой в двух чтениях.
Базовый законопроект "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации" был призван установить основные понятия и принципы деятельности государства по развитию регионов и росту благосостояния населения. С установлением новой системы разграничения полномочий между уровнями государственной власти и реформой местного самоуправления, а также с внесением концептуальных изменений в базовые законодательные акты бюджетного и налогового законодательства многие положения указанного законопроекта утратили свою значимость и теперь требуют корректировки.
Вместе с тем сохраняется актуальность принятия законодательного акта, посвященного закреплению основ государственной региональной политики. Позитивным итогом на сегодняшний момент явилось то, что в стране был начат процесс реализации крупных проектов, например, по развитию города Сочи и близлежащих районов, а также Дальнего Востока и другие. Эти проекты основаны на принятии решений по воссозданию инфраструктуры регионов, повышению уровня их социально-экономического развития и другим наиболее существенным проблемам. Под эти цели выделяются средства бюджетов различных уровней.
Однако реализация принятых на высшем уровне решений не имеет комплексного характера и не распространяется на всю территорию страны. Существует некоторая избирательность в выборе точек территориального развития. Нет объективных критериев оценки состояния и возможностей регионов по достижению поставленных целей их развития, механизмов привлечения государственных инвестиций для решения существующих проблем и реализации наиболее значимых проектов.
В правовом акте о региональной политике должны быть отражены вопросы о конкретных механизмах регионального развития - целевых программах, государственных инвестициях, поддержке региональных проектов по развитию инфраструктуры и другие. Причем правовое регулирование не должно осуществляться исключительно в виде закона; это, например, может быть нормативный акт Президента Российской Федерации, на базе которого должна осуществляться подготовка долгосрочной Стратегии региональной политики в стране.
Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких как Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 года) и Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.
Решение ключевой проблемы региональной политики - выравнивание уровней социально-экономического развития территорий - осуществляется путем оказания отдельным регионам селективной поддержки за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам Российской Федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. Используемые правовые нормы рассредоточены по множеству нормативных правовых документов, относятся к различным отраслям законодательства, при этом акты подзаконного характера фактически преобладают над собственно федеральными законами.
Сложившийся подход привел к появлению ряда негативных факторов в сфере регионального развития:
-во-первых, "недовольство" наиболее богатых регионов, у которых изымаются ресурсы в пользу более бедных;
-во-вторых, негативное отношение субъектов Российской Федерации к существующей тенденции централизации на федеральном уровне доходов от использования имеющихся ресурсов регионов;
-в-третьих, наличие политических, экономических и иных преференций в отношении некоторых регионов;
-в-четвертых, отсутствие возможности самостоятельного развития у депрессивных регионов без участия федерального центра.
Политика социально-экономического развития регионов, ориентированная на финансовое (бюджетное) выравнивание, неизбежно влечет приоритетное финансирование депрессивных регионов за счет дополнительной концентрации в них бюджетных средств, получаемых из наиболее развитых регионов. В итоге потенциальные "точки роста" в российских регионах теряют стимул зарабатывать и инвестировать средства в развитие. В депрессивных регионах возникают иждивенческие настроения.
Однако за последние 7 лет в стране были проведены существенные преобразования: осуществлено законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти, внесены коррективы в сферы межбюджетных, имущественных, земельных, налоговых отношений. Все это позволило сместить акценты государственной региональной политики с решения проблем выживания и преодоления дезинтеграции страны на создание условий, обеспечивающих поступательное развитие регионов, создание сбалансированной системы взаимоотношений всех уровней власти.
Центральным звеном государственной региональной политики стали средства планирования и программирования. Федеральные целевые программы, региональные программы позволили концентрировать усилия и ресурсы на решении наиболее актуальных задач территориального развития.
Вместе с тем нельзя не отметить, что сегодня допускается недооценка комплексного характера развития регионов. Принимаемые в регионах программы имеют низкую результативность и слабо согласованы с соответствующими федеральными программами. Так, среднесрочная программа развития страны в целом не подкреплена соответствующими среднесрочными программами социально-экономического развития регионов. Существующие система межбюджетных отношений, механизм финансирования федеральных целевых программ развития регионов не способствуют достижению поставленных целей. При отсутствии необходимых критериев территориального развития отмечается произвольность в выборе "точек роста". Имеющихся доходных источников в большинстве регионов недостаточно для исполнения возложенных полномочий, тем более для развития.
Это выдвигает на передний план задачу по поиску новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе, тем более что в ряде субъектов Российской Федерации имеется опыт по решению вопросов собственного развития, сформированы механизмы реализации инвестиционных проектов, в том числе межрегиональных, с привлечением бюджетных и внебюджетных средств.
Поэтому особенно важно, чтобы законодательство обеспечивало условия, способствующие как можно более полному использованию ресурсного и хозяйственного потенциала каждого региона, обеспечению достойного уровня и качества жизни граждан.
Исходной нормативной правовой базой федеральной региональной политики должно выступать тщательно проработанное федеральное законодательство, обеспечивающее регионам необходимые условия устойчивого развития. Базовым в этой сфере должен стать федеральный закон о государственной региональной политике в Российской Федерации.
Глава 2. Проблемы и эффективность отношений между центром и регионами
.1 Роль централизации и децентрализации при финансовом обеспечении развития регионов
Федеративное государство - сложная организационная система, изначально предполагающая определенный уровень сочетания централизации и децентрализации как основной принцип ее построения. Сама по себе определенная форма единства централизации и децентрализации не является самоцелью, а создается для выполнения конкретных функций. При этом как централизация, так и децентрализация не должны восприниматься позитивно или исключительно негативно, хотя бы потому что каждая из них существует и проявляет свои особенности через противоположность относительно друг друга.
Так, стремление к децентрализации является реакцией на наличие всевластного центра, чрезмерно сосредоточившего полномочия и ресурсы и не учитывающего в достаточной мере интересы своих субъектов и муниципальных образований, а потому разрушающего целое. В свою очередь в любой целостной системе децентрализация имеет место до тех пор, пока существует центр. А перед центром в качестве главной задачи стоит координация деятельности децентрализованных структур и контроль выполнения ими общественно значимых функций. В связи с этим в федеративном государстве процесс управления даже в рациональной (по меркам своего времени) форме требует для поддержания целостности неизмеримо сложного механизма, нежели в унитарном государстве.
Формально отношения централизации и децентрализации в федеративных государствах определяются на основе конституционного (или договорного) разграничения функций государственного управления между Федерацией и ее субъектами. Данное разграничение определяет уровень децентрализации в бюджетной системе, который реализуется, прежде всего, через законодательно утвержденный принцип самостоятельности бюджетов различных уровней.
Под самостоятельностью бюджетов понимают право федеральных, региональных и местных органов власти автономно осуществлять бюджетный процесс. Это право формально обеспечивается наличием собственных источников бюджетных доходов, а также самостоятельным определением направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с закрепленными полномочиями) и источников финансирования бюджетного дефицита каждым уровнем власти. При этом существенна в системе бюджетной децентрализации реализация принципа покрытия расходов бюджета его доходами и поступлениями из источников финансирования бюджетного дефицита.
Однако на практике пока нигде не удавалось обеспечить полное соответствие величины бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти. Поэтому децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в центре, соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но полностью никогда не избавляет от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания.
Проблема централизации и децентрализации развивается диалектически, если в государстве, во-первых, сформирована прозрачность исполнения полномочий федеральной, региональной и муниципальной власти (использование казначейских технологий в исполнении бюджетов), а во-вторых, предоставление финансовой самостоятельности сочетается с мониторингом не только целевого использования ресурсов, но и с предоставлением соответствующего объема государственных и муниципальных услуг.
Чем больше децентрализации в государстве, тем сильнее и сложнее функции центра, поскольку они дополняются функциями координации деятельности децентрализованных структур, а это на любом этапе ново и не отработано. Поэтому на практике иногда проще оставить все как есть, т.к. уже разработан и действует определенный механизм взаимоотношений центра и его структур, при этом функции центра следует переориентировать на координацию и мониторинг.
Отсутствие мониторинга в бюджетной системе (и в системе управления вообще) разрушает целое и ведет к обратному процессу - централизации. Но нельзя забывать, что есть и обратная сторона такого процесса. "Существенной опасностью... становится чрезмерная самостоятельность (негласное верховенство) отдельных государственных органов. Периодически такие тенденции возникают во всех странах (чаще всего на роль особых лидеров претендуют "силовые ведомства", реже - министерства финансов); известны и прецеденты, когда конкретные правительственные учреждения фактически управляли остальными "субъектами административной централизации".
Нельзя не отметить, что реальная ситуация при реализации любой экономической проблемы имеет множество отличий по сравнению с ее абстрактной, теоретической природой и с существующими нормами права.
Это касается территориальной, а также бюджетной децентрализации в федеративном государстве и связано с рядом уникальных особенностей, свойственных России как федеративному государству:
·во-первых, с очень высокой несбалансированностью собственных ресурсов и статусных полномочий органов власти субъектов РФ;
·во-вторых, с национальной окрашенностью (около 30% субъектов РФ образованы по национально-этническим признакам);
·в-третьих, с существенным отличием (в ряде случаев в десятки раз) уровня социально-экономического развития территорий, с дифференциацией уровня жизни населения и возможностей саморазвития личности в различных субъектах;
·в-четвертых, с различием в географическом пространстве, природно-климатических условиях; в-пятых, с неразвитостью транспортно-инфраструктурной связи отдельных территорий.
Так, различия между субъектами РФ по численности населения достигают 340 раз, стоимости основных фондов - 118, по производству ВРП - 191, по объему промышленной продукции - 9272, а сельскохозяйственной - 1847, что обусловило огромную дифференциацию регионов по располагаемому экономическому потенциалу, объему региональных бюджетов, уровню и качеству жизни населения. Это накладывает отпечаток на разграничение предметов ведения и ресурсов между органами центральной власти и органами власти субъектов РФ, резко усложняет решение проблемы централизации и децентрализации на территории страны.
Однако устранить существующие диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, привести в соответствие объем расходных бюджетных обязательств с величиной доходных поступлений, сблизить уровни бюджетных расходов "богатых" и "бедных" регионов практически невозможно одновременно и с одинаковым успехом. Поэтому приходится выявлять систему предпочтений (особенно в условиях нынешнего кризиса) и ранжировать ее по степени актуальности как для Федерации в целом, так для отдельных ее субъектов. В связи с этим проблема централизации и децентрализации всегда конкретна исходя из текущих потребностей и финансовых возможностей, как центра, так и регионов.
Проявление повышенной централизации в финансовых взаимоотношениях центра и его субъектов (значительная по объему финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ) привело к сохранению тенденции предыдущего десятилетия: к отсутствию заинтересованности в зарабатывании собственных доходов и стремлению оптимизировать свои расходы.
Одним из условий роста собственных доходов регионов является стимулирование спроса, рост занятости и уровня благосостояния населения, в том числе через развитие инфраструктуры: строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения и спорта, строительство и ремонт дорог, развитие общественного транспорта, поддержку и развитие отраслей специализации регионов, производящих конкурентоспособную конечную продукцию. Перечисленные меры организационно могут воплощаться в практику на базе региональных программ.
Самая сложная сторона в данной проблеме - это финансовое обеспечение региональных программ. При этом практика показывает, что без централизованного финансирования не обходится ни одна региональная программа. В последние годы централизованное финансирование осуществляется в соответствии с классическим подходом, учитывающим бюджетный потенциал территории (чем беднее территория, тем больше средств из федерального центра она получает), порождая иждивенческие настроения регионов.
Чтобы преодолеть существующую проблему и обеспечить социально-экономическое развитие регионов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, предлагают сконцентрировать финансовые ресурсы на отдельных регионах, которые представляют собой точки роста или выполняют функцию "локомотива", подтягивающего остальные регионы. Такой подход основывается на теории пространственной организации экономики, в основе которой лежит концепция полюсов роста, сформулированная в работах Ф. Перру и развитая Ж. Бурвилем и Х.Р. Ласуэном. Согласно данной теории регионы имеют свои центры или полюса развития.
Инновации, новые производства образуются и группируются вокруг лидирующей отрасли (такую отрасль Ф. Перру называет "пропульсивной"), которая определяет развитие других отраслей. При этом полюсом роста может быть региональный комплекс предприятий, связанный с экспортом региона, а не просто с ведущей отраслью, либо система полюсов, которые развиваются за счет общенационального спроса на их продукцию (услуги). Концептульные положения теории полюсов роста нашли практическое применение при разработке стратегии регионального развития во многих странах (Франция, Нидерланды, Великобритания, Германия).
Так, полюса роста формировались в результате модернизации промышленных и аграрных регионов и при создании на их базе инновационных производств вместе с объектами производственной и социальной инфраструктуры. В нашей стране практика создания полюсов роста осуществлялась в форме территориально-производственных комплексов, целью которых являлось комплексное освоение природных ресурсов на базе формирования технологической цепочки производств вместе с объектами инфраструктуры.
Однако не каждый региональный центр - полюс роста, а только тот, где есть пропульсивные отрасли, которые дадут толчок к развитию всей экономики региона. Поэтому в условиях современной России переход в региональной стратегии от политики выравнивания к политике финансирования по центрам роста может привести к дискриминации регионов, не имеющих полюсов роста, поскольку в условиях ограниченности финансовых ресурсов предоставление дополнительного финансирования регионам, выступающим в качестве "локомотивов роста", означает сокращение ресурсной поддержки остальных регионов.
Кроме того, надежда на подтягивание других регионов через межрегиональное сотрудничество может не оправдаться, поскольку межрегиональные связи не всегда взаимовыгодны, когда импульс роста передается второстепенным отраслям посредством рыночной кооперации.
В любом случае сложна разработка механизма сочетания регионами при управлении меры влияния федерального центра на социально-экономическое развитие региона и использование его внутренних резервов (природных, экономических, финансовых, трудовых). Но без практики эту меру определить невозможно. А чтобы эта мера не тяготела к централизации, региону необходимо определить приоритеты в развитии (найти полюсы роста), выстроить их иерархию и обеспечить концентрацию ресурсов в точках роста.
Так, среди полюсов устойчивого экономического развития ЮФО выделяют три отрасли, обеспечивающие наибольший прирост: промышленность, аграрный сектор и туристско-рекреационный комплекс. При этом регион не может осуществлять социально-экономическое воспроизводство в современных условиях без участия в межрегиональном разделении труда и включения в межрегиональные (и международные) внешнеэкономические связи на базе развития конкурентоспособности основных отраслей специализации.
Концентрация централизованных финансовых ресурсов на проблемах отдельных регионов, являющихся "точками роста", приведет к еще большей дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. Чтобы не допустить этого, необходимо часть централизованных ресурсов пустить на финансирование программ по модернизации социальной инфраструктуры в регионах, не отнесенных к локомотивам роста. К тому же практика регионального развития в западных странах показывает, что один доллар, вложенный в развитие социальной инфраструктуры, дает рост валового регионального продукта в два доллара.
Россия уже имеет многолетний опыт применения программ регионального развития, которые подразделяют на федеральные (разработанные Правительством РФ) и субфедеральные (разработанные субъектами РФ). Практика применения федеральных программ регионального развития выявила ряд проблем, требующих не просто своевременного решения, а изменения подхода к использованию программных расходов. Эти проблемы отмечены в докладе Минэкономразвития РФ "О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации".
К ним относятся следующие:
) удавалось утвердить расходы на финансирование федеральной целевой программы (ФЦП), кратно превышающие возможности федерального бюджета. Госзаказчики программ предоставляли данные о якобы имеющихся значительных резервах их финансирования из внебюджетных источников и за счет бюджета субъекта РФ. А на следующий год после начала реализации программы они корректировали финансовые показатели, соответственно пересматривали цели и задачи программы и ее сроки;
) неравномерность финансирования программ в течение финансового года, а также различие уровни финансирования АО с отдельными программами. Так, четыре программы в первом полугодии 2010г. не финансировались совсем, уровень финансирования пятнадцати программ не превысил 10%, только по двум программам он оказался выше 50%;
) недостаточным (по сравнению с запланированным) оставался уровень финансирования из региональных и местных бюджетов, а также из внебюджетных источников. В первом полугодии 2010г. из этих источников поступило менее 30% от предусмотренных за год ассигнований, в том числе из внебюджетных источников - менее 25%;
) не налажена координация вовлеченных в выполнение программных мероприятий десятков федеральных органов власти, представляющих различные отрасли экономики и социальной сферы;
) дисциплина своевременного предоставления отчетности о реализации программ остается низкой, затрудняя своевременную оценку результативности ФЦП, степень выполнения запланированных показателей.
Перечисленные проблемы показывают, что регионы зачастую относятся к ФЦП не как к инструменту целевого регионального развития, а только как к дополнительному источнику финансирования.
.2 Проблема эффективности отношений между центром и регионами в России
Проблема оптимизации отношений между центром и регионами в современной России является одной из самой актуальных, ей посвящено множество дискуссий. На наш взгляд, решение этой проблемы должно быть тесно увязано с основными тенденциями развития этих отношений в последние годы на ближайшую перспективу. Дело в том, что эффективные отношения между центром и регионами являются возможными как в условиях федерализации и более глубокой децентрализации России, так и в условиях наблюдаемой ныне централизации. В каждом случае может сложиться своя эффективная модель отношений, устраивающая обе стороны.
Как принято считать, децентрализация способствует повышению региональной автономии, расширению полномочий, развитию самоуправления и выборных органов власти. Ее эффективность в том, что она дает возможность обеспечить реализацию региональных интересов. С другой стороны, централизация может быть эффективна при необходимости решения общенациональных задач, от чего в конечном итоге могут выигрывать те же самые регионы, пусть даже ценой потери определенной автономии, которая вряд ли должна считаться абсолютной самоцелью для региональных сообществ.
История России и многих других стран показывает, что вопросы регионального развития могут решаться, а могут и не решаться при любой модели территориального устройства, будь то федерализм или централизация в унитарном государстве.
Ключевая проблема, на наш взгляд, имеет не собственно политическое, а больше экономическое происхождение: регионы далеко не всегда располагают достаточными ресурсами для обеспечения своей автономии и, следовательно, могут быть заинтересованы в помощи со стороны сильного центра, жертвуя, таким образом, своей автономией, но никак не жертвуя благополучием.
Российская ситуация очень ярко подтверждает последний тезис. Поэтому важнейшим вопросом становится согласование интересов между центром и регионами, позволяющее при решении конкретных вопросов находить "формулу согласия".
Однако формальные институты регионального представительства на федеральном уровне в России являются недостаточно развитыми. Их создание началось сравнительно недавно - ведь, например, палата регионов, т.е. Совет Федерации, появилась в России только в 1993 г. Налицо неустойчивость этих институтов, приводящая к искажению их деятельности.
Тот же Совет Федерации, призванный стать ключевым институтом регионального представительства и согласования интересов по линии "центр - регионы", располагает, во-первых, весьма ограниченной властью. Совету Федерации так и не удалось, на наш взгляд, разработать механизм утверждения или отклонения законопроектов, основанный на анализе объективных региональных интересов, а не на конъюнктурных факторах.
В остальном же полномочия Совета Федерации связаны с решением довольно узкого круга "федеральных" задач.
Во-вторых, в условиях централизации 2000-х гг. состав Совета Федерации резко изменился не в пользу регионов, поскольку в нем оказалось очень большое число представителей столичной элиты. Опять же, проблема не столько в самом этом факте, сколько в том, что регионы и формально представляющие их интересы "москвичи" не смогли выработать механизм, позволяющий задействовать возможности столичных элит для развития территорий. В целом ряде случаев региональные власти пытались даже каким-то образом формализовать отношения со своими представителями в Совете Федерации, но эти попытки закончились ничем.
Другие формальные институты регионального представительства тоже остаются слаборазвитыми. Например, Государственный Совет, в состав которого входят все высшие должностные лица субъектов федерации, является сугубо консультативным органом.
Региональные лидеры могут только рассчитывать на то, что по итогам обсуждений на заседаниях Государственного Совета и его президиума, докладов рабочих групп, рекомендаций и т.п. федеральный центр будет принимать решения. Однако никаких гарантий для этого, закрепленных в законодательстве, не существует, как не прописан в российских законах и сам Государственный Совет.
Аналогичная проблема связана и с деятельностью Совета законодателей, в состав которого входят все руководители законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
Не следует, впрочем, забывать, что регионы представлены в федеральной власти и через Государственную Думу, поскольку основная часть депутатов избирается от региональных частей партийных списков. Но в случае Государственной Думы проблема состоит в том, что она формально не должна обеспечивать региональное представительство и тем более - равное, как это должен делать Совет Федерации, не говоря уже о низкой политической самостоятельности этого органа власти. Поэтому обеспечить эффективное влияние регионов на законотворческий процесс Государственная Дума также не в состоянии.
Таким образом, органы прямого или косвенного регионального представительства на федеральном уровне не в состоянии стать полноценными институтами согласования интересов в отношениях между центром и регионами.
Основные проблемы, ограничивающие эти возможности, сводятся, во-первых, к низкому фактическому статусу и объему полномочий соответствующих органов и, во-вторых, к отсутствию эффективного механизма взаимодействия между собственно регионами и их формальными представителями в центре.
В теории, а также на практике некоторых федеративных государств, таких как Германия и Австрия, отношения между центром и регионами, рассматриваемые в терминах межправительственных отношений, предполагают также эффективные горизонтальные связи между регионами. Форматы взаимодействия центра и регионов, таким образом, могут быть сугубо горизонтальными (только при участии регионов, вырабатывающих общие интересы для их продвижения в центре) или горизонтально-вертикальными (т.е. включающими, в отличие от предыдущих, диалог, в котором участвуют представители как региональных властей, так и центральной власти). В российских условиях межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия играли заметную роль в региональной политике 1990-х гг. Такие ассоциации, как "Сибирское соглашение", были очень важными игроками и действительно способствовали выработке общих позиций.
Недостатком было то, что к их рекомендациям не всегда прислушивался центр. Тем не менее, важно отметить, что деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия была институционализирована через принятие специального федерального закона. Этот закон создавал ассоциациям хорошие перспективы.
Но в 2000-х гг. влияние этих ассоциаций резко снизилось, и многие из них практически перестали собираться. Возник новый, горизонтально-вертикальный формат взаимодействия регионов и центра в рамках созданных в 2000 г. федеральных округов и при участии полномочных представителей президента в федеральных округах.
В данном случае недостатком этой модели взаимодействия между центром и регионами стала преимущественная ориентация системы федеральных округов на продвижение решений федерального центра, а не на диалог между центром и регионами. Как результат, данный формат кооперации центра и регионов не реализовал свой потенциал. Кроме того, в последние годы часто говорят о снижении роли федеральных округов, о том, что даже с точки зрения самого центра они выполнили свои основные задачи.
Итак, межрегиональные ассоциации и система федеральных округов также не смогли пока стать эффективными институтами для организации взаимодействия между центром и регионами. Ассоциациям не хватило внимания со стороны центра, а федеральные округа, наоборот, работали, прежде всего, в интересах центра. Взаимодействия не получилось ни в том, ни в другом случае.
Как показывает наш анализ, процессы формирования в постсоветской федеративной России институтов, обеспечивающих взаимодействие между центром и регионами, не привели к желаемым результатам. Скорее, они отразили глубокие противоречия между центром и регионами, которые усиливаются низкой активностью и слабыми горизонтальными связями самих регионов, с одной стороны, и стремлением центра взять регионы под свой полный контроль - с другой.
Как и в российской политике в целом, слабость формальных институтов межправительственных отношений в срезе "центр - регионы" и отсутствие прогресса в их развитии сочетались с бурным ростом неформальных процедур. Отчасти эти процедуры складывались и в рамках формальных институтов. Например, отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могли сыграть роль эффективных коммуникаторов в отношениях между центром и регионами и обеспечить, например, запуск важных региональных проектов.
Аналогично в рамках Государственного Совета некоторые главы регионов могли заручиться поддержкой федерального центра, проявляя свою активность в этом органе.
Но, конечно, еще более важными являются неформальные или частично формализованные процедуры согласования интересов в президентских и правительственных структурах. Именно эти процедуры и обеспечивают в условиях слабости формальных институтов взаимодействие между центром и регионами при принятии наиболее важных политических и экономических решений.
В сущности, речь идет о формировании патрон-клиентских отношений между федеральными и региональными чиновниками. В одних случаях эти отношения базируются на региональном происхождении федеральных чиновников, в других - связаны с установившимися межличностными и межгрупповыми отношениями.
Однако проблемой неформальных практик согласования отношений между центром и регионами становится их несбалансированность с точки зрения регионального развития. Очевидно, что в выигрыше оказываются те немногочисленные регионы, элиты которых имеют налаженные связи в верхах, где и принимаются основные решения. Значительная часть регионов остается за рамками этих отношений.
Нельзя сказать, что данная модель полностью неэффективна, поскольку ее "бенефициарами", причем нередко очень крупными, становятся регионы. Проблема в том, что при такой модели не могут эффективно решаться задачи, связанные с централизацией, а именно задачи по обеспечению более равномерного, сбалансированного развития регионов и в особенности задачи развития "слабых" регионов, составляющих проблемную часть страны.
В этой связи в условиях централизации и доминирования неформальных отношений по линии "центр - регионы" растет актуальность вопроса о действительно эффективной модели этих отношений, причем не обязательно отрицающей централизацию. В сущности, эффективная модель отношений "центр - регионы" зависит и от самого региона (т.е. она может быть разной для разных регионов в рамках одного государства), и от территориального устройства.
Например, "сильные" регионы, обладающие хорошо выраженными экономическими и, возможно, этническими интересами, больше заинтересованы в той идеально-типической модели, которая в американской практике получила название дуалистического федерализма.
Однако история американского федерализма показала, что в ситуации резкого ухудшения общей социально- экономической ситуации, как это было во времена Великой депрессии, регионы оказываются заинтересованными в развитии конструктивных взаимоотношений с центром и помощи с его стороны.
Отсюда развитие модели кооперативного федерализма, для которого, наоборот, типично взаимодействие двух сторон, направленное на достижение взаимной выгоды. В целом экономически слабые регионы куда больше заинтересованы в модели кооперативного федерализма, когда, сохраняя политическую автономию, они интегрируются в единое общенациональное пространство, получая от центра помощь и поддержку.
В условиях более централизованного государства регионы оказываются в решающей степени зависимыми от центра. Поэтому особенно важна организация формального и неформального представительства регионов в центре. В противном случае без согласования интересов центра и регионов, без продвижения региональных интересов территории окажутся в совершенно невыгодном, рискованном положении.
Следует заметить, что на первом месте для регионов в условиях централизованного государства будут находиться экономические решения, вокруг которых и может возникать политический торг.
Таким образом, российские регионы заинтересованы сегодня не столько в политической автономии, сколько в финансово-экономической помощи со стороны центра, и это является объективным следствием неравномерности развития российской территории.
Распределение этой помощи, разработка перспективных проектов являются общим интересом центра и регионов, реализация которого, однако, не может считаться эффективной, пока не преодолены крайности внутрироссийской региональной поляризации. В этой связи центру важно не поддаваться на соблазны проведения централизации ради централизации, когда власти в столице стремятся все регламентировать и брать под свой контроль, на соблазны полного подавления региональной самостоятельности. Зато наибольшую значимость обретают общенациональные стратегии социально-экономического и политического развития, учитывающие региональные интересы.
Эти стратегии призваны решать как задачи геополитического характера, связанные с укреплением российской государственности, так и внутриполитические задачи по снижению регионального неравенства, ставшего очень сложной проблемой, имеющей свое политическое измерение.
Также существует большая потребность в осознании центром проблемы межрегиональных социально-экономических различий как политической опасности.
Складывается впечатление, что федеральные власти не всегда это понимают, особенно на фоне сверхвысоких результатов голосования за "партию власти", которые обычно демонстрируют периферийные территории. Ведь и так внимания центра чаще, чем следовало бы, удостаиваются наиболее сильные регионы.
Итак, от центра требуется более объективное отношение к регионам, выработка и реализация стратегического курса в региональной политике вместо конъюнктурных решений в пользу привилегированных территорий. В противном случае дальнейшее усиление поляризации станет одной из основных издержек централизации в условиях неравномерного развития.
.3 Бюджетная политика как элемент государственного регулирования отношений между центром и регионами
Бюджетную политику, определяющие финансовые отношения региона и центров можно охарактеризовать, как бюджетный федерализм.
Обычно бюджетный федерализм определяют как совокупность финансовых взаимоотношений трех ветвей власти: федеральной, региональной и местной. Это не совсем точно, потому что на самом деле здесь есть еще один участник взаимоотношений, притом главный, - Гражданин страны. Именно он избирает состав каждой из этих трех властей на отдельных выборах, именно он дает каждой из них отдельные поручения и наделяет их соответствующими полномочиями, именно он дает им из своего, образно выражаясь, кармана те финансовые средства, которые потребны каждой из них для исполнения поручений Гражданина. В самом деле, в нашей стране, как и в каждом федеративном государстве, каждая ветвь избирается на отдельных выборах прямым голосованием граждан. Благодаря этому она ответственна только перед гражданами и не подчинена другим ветвям, что называется, по определению: федеральная власть не может приказывать властям субъектов федерации, потому что не она "породила" их, а граждане, власти же субъектов по тем же причинам не могут приказывать властям муниципальным. Ни о какой властной вертикали в буквальном ее понимании тут не может быть и речи. Кроме того, каждая ветвь власти имеет свои специфические полномочия: одна защищает страну и печатает деньги, другая строит дороги и больницы, третья обеспечивает бытовые потребности граждан. В этом свете соподчиненность властей друг другу становится просто ненужной: ведь у них просто разные задачи. Наконец, каждая ветвь обладает правом собирать с граждан средства на свою деятельность и располагает поэтому самостоятельным бюджетом.
Существуют два канонических определения бюджетного федерализма, которые в корне противоречат друг другу. Каждое из них основано на своем понимании федерализма как такового.
Первое определение исходит из классического понимания федерализма как формы союза независимых государств, где независимость воплощается не только политически, но и фискально - в независимых друг от друга, автономных бюджетах, притом независимых полностью. Это т. н. независимый бюджетный федерализм. Второе же определение сводит бюджетный федерализм к межбюджетным отношениям - к перетокам средств между бюджетами разных уровней. Это т. н. выравнивающий бюджетный федерализм.
Суть противоречия между ними очевидна: если есть автономия, то не может быть потоков между бюджетами, а если есть потоки, то нет полной автономии. Оба определения имеют право на существование, и оба применимы к бюджетной системе нашей страны хотя бы частично. Поэтому стоит рассмотреть их последовательно.
Независимый бюджетный федерализм можно счесть классическим. Его суть - это автономия бюджетов. Ее можно свести к четырем правам: право вводить налоги, право регулировать ставку налога, право осуществлять расходы по своему усмотрению и право заимствовать на свой страх и риск. Именно таков бюджетный федерализм, например, в США .
Федерации мира сильно отличаются по размаху этих прав. Их можно легко измерить по той доле, которую в бюджетах субъектов федерации имеют т. н. гибкие налоги (то есть те, ставку которых могут менять власти этих субъектов). Судя по расчетам Р. Уоттса (табл. 2.1), практически во всех федерациях мира общегосударственный уровень власти собирает больше финансовых средств, чем ему нужно для выполнения своих полномочий, а субфедеральные органы власти (т. е. власти субъектов федерации и муниципалитетов), наоборот, меньше своих нужд. Поэтому перетоки средств из федерального бюджета в субфедеральные существуют повсюду, а это значит, что не существует идеального независимого федерализма. Однако в странах классического федерализма (США, Швейцария, Канада) размах разницы между доходами и расходами субфедеральных органов власти не слишком велик (табл. 2.1).
Таблица 2.1 Доля субфедеральных органов власти в консолидированном бюджете, 2011 г. (%)
СтранаДоходыРасходыРазницаРоссия954-45Австралия3146-15США3346-13ФРГ3563-28Канада5663-7Швейцария6068-8Испания1749-32ЮАР550-45Бразилия3136-5Индия3455-21Для сравнения: унитарные государстваЯпония4262-20Швеция4346-3
При этом в странах классического федерализма эти перетоки в субфедеральные органы власти представляют собою в основном т. н. обусловленные трансферты; иными словами, эти средства передаются субфедеральным властям на строго предписанные цели и тем самым могут считаться формой конкретного взаимодействия уровней власти, а не простым перераспределением государственных доходов между ветвями власти. Самое же важное то, что в таких странах субфедеральные власти опираются в основном на собственные доходы, которые составляют 70-80% их казны (табл. 2.2.).
Таблица 2.2 Структура доходов субфедеральных властей в 2011 г. (%)
СтранаСвои доходыИз других бюджетовВ т. ч. обусловленные трансфертыРоссия17839Австралия54,745,321,3США70,429,629,6ФРГ56,243,69,8Канада80,219,815,8Швейцария75,224,817Испания27,272,841,9ЮАР3,996,111Бразилия60307,5Индия544618,7Для сравнения: унитарные государстваЯпония62,837,216,2Швеция84,215,84,4
Российский бюджетный федерализм представляет собою причудливую смесь двух подходов, описанных выше, но с явным уклоном ко второму. Об этом красноречиво свидетельствуют параметры, приведенные Р. Уоттсом: в табл. 2.1 и 2.2 Россия выглядит чемпионом мира по узости финансовой автономии субфедеральных властей. Ведь им достаются напрямую (без посредства федеральных властей) меньше 10% общих доходов всех видов властей, а их доля в общих расходах превышает половину. Это вовсе не значит, что в нашей стране разницу полностью покрывают потоки из федерального бюджета. Нет, у субфедеральных властей есть не только собственные налоги, но и доли во многих других налогах. Проблема в том, что более 80% их казны составляют те источники доходов, судьбу которых определяют не они сами, а федеральные органы власти. В самом деле, у нас судьба практически всех налогов определяется только федеральным уровнем власти в виде Бюджетного и Налогового кодексов и, что особенно плохо, ежегодно принимаемых федеральных законов о бюджете, где эта судьба может быть круто изменена. Гибкие доходы (то есть те, которые могут быть изменены самими властями) составляют у субъектов только 10%, а у муниципалитетов и вовсе 5%. Более того, федерация диктует регионам и городам не только доходы, но и расходы, запрещая одни их виды и жестко регулируя другие. Налоговая система организована таким образом, что подавляющее большинство муниципалитетов и огромная доля субъектов федерации хронически дотационны. Из-за этого приходится отправлять большие средства на выравнивание бюджетной обеспеченности. Непосредственно на эти цели уходит около 15% федерального бюджета, которые адресованы особенно скудным бюджетам субъектов федерации и муниципалитетов.
Благодаря этому федеральная власть располагает многочисленными и действенными рычагами жесткого контроля за бюджетами других уровней власти. Это не только Налоговый и Бюджетный кодексы или ежегодный закон о бюджете, но и сотни федеральных ведомственных нормативов и стандартов. Не стоит к тому же забывать, что у нас в России все виды налогов собирают только федеральные службы. Огромную власть приобрело Федеральное казначейство, через которое идут сейчас все финансовые потоки всех ветвей власти. Это выглядело бы вполне логичным следствием принятой системы бюджетного федерализма, но только если бы казначейство, как ему и положено, работало строго в роли передаточной станции. На деле же оно сплошь и рядом узурпирует функции этакого контролера за поведением субфедеральных властей и считает себя вправе приостановить какой-то конкретный поток финансов в бюджет субъекта или муниципалитета, если сочтет этот поток сомнительным с юридической точки зрения.
Низкая автономия субфедеральных бюджетов выглядит на мировом фоне серьезным недостатком российского бюджетного федерализма. Из-за этого субфедеральные власти лишаются реальной возможности планировать свою финансовую стратегию, осуществлять долговременные мероприятия, заимствовать средства на них. Федеральные акты в бюджетной сфере отличаются категоричностью, жесткостью предписаний того, что можно и чего нельзя делать субфедеральным властям, а детальность этих предписаний выглядит явно чрезмерной. Многие эксперты считают это пережитками сталинской бюджетной системы с ее тщательной и мелочной опекой всех звеньев иерархической пирамиды институтов государства с самого ее верха. В федеративном государстве это выглядит нонсенсом, и влияние сталинской бюджетной системы в нашей стране неуклонно сокращается, хотя и не так быстро, как хотелось бы.
Вдобавок межбюджетные потоки в России отличаются крайней запутанностью. Помимо трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности, федеральный бюджет передает свои средства в другие бюджеты еще по нескольким десяткам каналов в виде субвенций и субсидий. Таковы субвенции на капитальные вложения, на компенсацию тарифов РАО ЕЭС для Дальнего Востока и Архангельской области, на отселение с Крайнего Севера, на выполнение Москвой столичных функций, на наукограды, на автодорожное строительство и т. п.
Еще один недостаток нашего бюджетного федерализма - т. н. федеральные мандаты. Речь о том, что федеральные власти принимают решения, которые приводят к дополнительным тратам на субфедеральных уровнях власти, но средства на компенсацию этих трат не выделяются. Мандаты - общая болезнь всех федераций мира, в т. ч. В США, и у нас они на первых порах расцвели было махровым цветом. Широко известен случай, когда Президент Б. Ельцин во время празднования Дня Победы в порыве благих чувств подписал, что называется, на колене указ о том, чтобы муниципальные власти выплатили ветеранам войны солидные пособия; это стало классическим примером федерального мандата. Справедливости ради надо сказать, что в России было сделано очень много для того, чтобы изжить практику мандатов, и для такого молодого федерализма, как российский, это можно счесть успехом весьма значительным (в США, например, с практикой мандатов борются до сих пор). Мандаты все еще остаются актуальной проблемой в нашей стране, но уже сложилась традиция тщательно следить за ее обострениями. К сожалению, нередки случаи, когда власти регионов и, особенно, муниципалитетов добровольно берут на себя функции властей федерального уровня по самым разным соображениям. Например, мэры мелких городов часто и с удовольствием занимаются военным призывом, так как это повышает авторитет мэра у граждан. А ведь это полностью федеральные полномочия!
Если учесть вдобавок общую слабость субфедеральных структур (численность федеральных служащих вне Москвы - 450 тыс. человек, в то время как региональных - всего 150 тыс.), то невольно возникает довольно удручающая картина "недофедерализма", с мелочной опекой федеральных властей над всеми сторонами деятельности властей регионов и мест, и прежде всего над их бюджетами. Неэффективность такой опеки очевидна. В условиях, когда государственность выстроена по федералистским формам, она неминуемо ведет к немалым потерям, в том числе и финансовым. Расплачиваться за это приходится массовым финансовым крахом муниципальных служб (по данным Госстроя, около 30 тыс. коммунальных предприятий - банкроты), ветшанием инфраструктуры, ростом числа техногенных катастроф. Субфедеральные власти поневоле идут на разные уловки, чтобы ускользнуть от федеральной опеки в интересах дела. Это порождает обширную "экстралегальную" деятельность - сговор властей с главными налогоплательщиками, теневые операции с основными средствами и т. п.
Характерный штрих: в структуре муниципальных расходов доля т. н. непредвиденных расходов доходит порою до четверти. За этим стоит, как правило, простая причина: отчаявшись получить средства на капитальный ремонт инфраструктурных сетей, многие муниципальные власти намеренно доводят дело до их катастрофы, и тогда на ее ликвидацию спешно выделяются средства "сверху", которые и проходят по статье "непредвиденные расходы"...
Если рассматривать бюджетную систему России с точки зрения отношений центр - регионы, то главным в этой системе окажутся межбюджетные отношения - распределение налоговой базы между уровнями власти и финансовые потоки между ними.
Как явствует из данных табл. 2.3, за два президентских срока В.В. Путина это распределение претерпело существенные изменения. Произошла существенная централизация бюджета. Как доходы, так и расходы все более концентрировались на федеральном уровне. Доля субфедеральных бюджетов сократилась за это время с 48,5 до 38,4% по доходам (т. е. примерно на пятую часть) и с 56,4 до 44,5% по расходам.
Это вполне соответствовало общей тенденции укрепления прежде всего федерального уровня власти и повышения роли центра во всем бюджетном процессе. Сокращение на пятую часть - это весьма существенно, однако благодаря стремительному росту российской экономики столь же быстро росли и бюджеты всех уровней. Так, субфедеральные доходы в абсолютном выражении выросли за это время в 3,5 раза, а расходы - в 2,5 раза.
Таблица 2.3 Соотношение федеральных и субфедеральных бюджетов России в 2004-2011 годах
Доходы (млрд руб.)20042005200620072008200920102011Федеральный бюджет1132,11594,02204,72586,23428,95125,16278,97779,1Cубфедеральные бюджеты1065,91322,41633,61930,42403,22997,63797,34841,8Всего2198,02916,43838,44516,65832,08122,710076,212620,9Расходы (млрд руб.)Федеральный бюджет1029,21321,92012,22358,52698,93512,24284,8983,0Cубфедеральные бюджеты1330,21330,21687,11984,32371,92940,43657,84803,3Всего2359,42652,13699,34342,85070,86452,67942,610786,3Первичный баланс доходов и расходов (млрд руб.)Федеральный бюджет0,0503,2422,2448,5934,71821,32162,21939,2Cубфедеральные бюджеты-264,3-7,8-53,5-53,831,257,1139,638,5Всего-264,3495,4368,7394,7965,91878,42301,81977,6Доли субфедеральных бюджетов (%)Доходы48,545,342,642,741,236,937,738,4Расходы56,450,245,645,746,845,646,144,5
После долгих лет экспериментов расщепление федеральных налогов между уровнями власти сложилось к 2011 году следующим образом (табл. 2.4). Около 80% всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней дают всего три вида налогов - налог на прибыль, налог на добавленную стоимость (НДС) и подоходный налог (с доходов граждан). Первые два обеспечивают примерно по трети налоговых поступлений, а подоходный налог - приблизительно пятую часть. Федерация полностью усваивает НДС, налог на прибыль делит с субъектами федерации в соотношении 27,1:72,9, а подоходный налог передает полностью на субфедеральный уровень, где он делится между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетами пополам. Для бюджетов регионов заметную роль играют акцизы (в т. ч. на ликерно-водочные изделия).
Таблица 2.4 Структура доходов в бюджетах уровней власти России, 2011 год
ФедерацияРегионыМСУВсегоНормативы распределения налогов для бюджета 2011 г. (%)Налог на прибыль27,172,90100НДС10000100Подоходный налог05050100Налог на собственность физлиц00100100Земельный налог00100100Вмененный налог06040100Выполнение, 2011 г. (млрд руб.)Налог на прибыль641,31 497,702 139,0НДС2 261,5002 261,5Подоходный налог0877,3388,71 266,0Налог на собственность физлиц007,67,6Акцизы108,8178,80,5288,1Прочие налоги735,9481,5172,81 390,2Всего налоги3 747,63 035,3569,17 352,0Прочие доходы4 031,5978,91 288,46 298,8Всего доходы7 779,14 014,21 857,513 650,8Структура по уровням власти (%)Налог на прибыль8,237,30,015,7НДС29,10,00,016,6Подоходный налог0,021,920,99,3Налог на собственность физлиц0,00,00,40,1Акцизы1,44,50,02,1Прочие налоги9,512,09,310,2Всего налоги48,275,630,653,9Прочие доходы51,824,469,446,1Всего доходы100,0100,0100,0100,0
Впрочем, налоги играют решающую роль в доходах только для региональных бюджетов.
Для федерального бюджета больше половины доходов - неналоговые (пошлины, доход от экономической деятельности и т. п.), у местных же бюджетов налоги - это меньше трети поступлений, потому что решающее значение имеют для них трансферты из других уровней бюджетов.
Этим, собственно, и предопределена огромная роль межбюджетных потоков в российском бюджетном федерализме.
Глава 3. Проблемы отношений центр - регионы Франции
.1 Цели реализации федерализма и регионализма во Франции
Исторически Франция создавалась как конгломерат феодальных княжеств, заметно отличающихся друг от друга в культурном и языковом отношении. Начиная с XV в. прослеживается постоянное противостояние между центральной королевской властью и "провинциями", постепенно теряющими свою автономию.
На протяжении XVII в. прекращают свою деятельность большинство провинциальных ассамблей, они сохраняются лишь в периферийных или недавно присоединенных землях: Бретани, Лангедоке, Артуа, Бургундии и некоторых других, где в то же самое время организуются королевские администрации, наделяемые прерогативой сбора налогов. Излишняя централизация, однако, снижает эффективность управления страной, и уже с начала XVIII в. появляются проекты регионализации.
Дидро считал, в частности, передачу фискальных и некоторых других полномочий провинциям лучшим средством против неудобств, порождаемых слишком большими размерами монархии. Ни один из предложенных проектов, тем не менее, так и не был реализован.
Вопрос о соотношении сил между Парижем и провинцией вновь встал во время Революции 1789 г., приняв форму идеологического спора между жирондистами - сторонниками децентрализации и якобинцами - ее противниками. Последние одержали убедительную победу. В 1790 г. провинции были разделены на департаменты, что фактически означало конец их политического существования.
К XIX в. Париж установил не только безусловную и абсолютную политическую власть над всей территорией страны, но и непререкаемый идеологический и культурный авторитет. Тем не менее, идеи политического и географического регионализма, так же как непрекращающееся противопоставление центра и периферии, Парижа и провинции не утратили своего значения.
Республиканцы-либералы, в частности О. Конт и А. Токвиль, предлагали свои проекты регионального деления страны, а социалист Прудон в 1863 г. опубликовал работу, озаглавленную "О федеративном принципе", в которой выдвигал идею создания федеративного государства на основе союза двенадцати-пятнадцати народов, составляющих французский народ. В мае 1890 г. проект закона, предполагавшего разделение Франции на 18 регионов, обсуждал парламент III Республики.
К концу XIX в. относится и появление термина "регионализм" в значении идеологии сохранения и развития региональных языков и культуры. У истоков этой идеологии стояли деятели провансальского культурного течения "Фелибриж" и бретонская литературно-художественная элита. В 1898 г. был создан Бретонский регионалистский союз, а двумя годами позже - Французская регионалистская федерация, сделавшая своим программным требованием "управление делами региона на уровне региона".
В начале ХХ-го в. вопрос о регионализации увязывается с потребностями экономического развития страны, для которого нужна гибкая, но прочная структура территориальной организации. Департаменты, эти искусственные административные образования, не отвечают данным требованиям. Одновременно приходит осознание того факта, что излишняя централизация не является ни необходимым условием, ни гарантией могущества государства.
Основоположник французской географии П. Видаль де ла Блаш предлагает контуры регионального деления, учитывающие природно-географические факторы и традиционные социально-экономические связи. Его вариант предполагает 17 регионов (без учета Эльзаса-Мозеля, в то время аннексированного Германией), каждый из которых формируется вокруг крупного города и имеет выборную ассамблею. Этому проекту также не суждено было реализоваться из-за начавшейся вскоре первой мировой войны, потребовавшей возврата к централизации для организации отпора врагу и послевоенного восстановления страны, которой был нанесен тяжелый экономический и демографический урон.
В годы второй мировой войны многие регионалистские движения скомпрометировали себя сотрудничеством с нацистами. Последние, в свою очередь, желая ослабить Францию, поддерживали претензии на региональную самостоятельность и благосклонно смотрели на изучение "диалектов". Этот прискорбный факт нанес серьезный ущерб организациям регионалистов и надолго дискредитировал в глазах населения саму идею регионализма как политического и культурного проекта.
Между тем, вопрос о реформировании административно-территориальной структуры как части экономической стратегии государства продолжал обсуждаться. Регионализация рассматривалась в этом контексте в неразрывной связи с децентрализацией: создание региональных экономических советов, формирование региональных бюджетов, передача в ведение регионов ряда жизнеобеспечивающих систем (здравоохранения, образования, полиции) - все это должно было повысить эффективность экономики и ускорить ее модернизацию, а перераспределение налоговых поступлений - сгладить неравномерность развития территорий.
В основу нынешнего регионального деления Франции, таким образом, был сознательно положен экономический, а не историко-культурный принцип. 28 октября 1955 г. было принято постановление, разделившее страну (без учета заморских территорий и департаментов) на 21 регион.
Эта структура сохраняется и поныне, за единственным исключением: в 1972 г. Корсика стала самостоятельным регионом, состоящим из двух департаментов; таким образом, число регионов достигло двадцати двух.
Новый период в развитии регионализма, ведущий отсчет с 1950-х гг., характеризуется объединением двух задач: борьбы против административно-политического централизма и против культурной ассимиляции. Францию его идеологи представляют как "искусственную" нацию, насильственно поглотившую "настоящие" народы - бретонцев, корсиканцев, басков, окситанцев...
Ф. Патэ выделяет три этапа в истории нового регионализма. Первый - этап региональных национализмов 1950-х гг. Этот "микронационализм" в точности следует образцу государственного национализма, перенося его принципы на те общности, которые объявляются "настоящими" нациями или "настоящими" культурами. Цель регионального национализма - пересмотр государственных границ в соответствии с "этническими" границами, обеспечение права наций на самоопределение и государственный суверенитет.
В 1960-е гг., после окончания Алжирской войны, появляется так называемый "националитаризм", или националистический регионализм. Его идеологи проводят параллель между положением колонизованных народов и меньшинств во французской метрополии (интересно, что корсиканские националисты даже заимствовали название у алжирского Фронта национального освобождения - FNLA, заменив последнюю букву в аббревиатуре с "А", означавшей "Алжир", на "С" - Корсика).
Борьба против "внутреннего колониализма" становится лейтмотивом нового течения. Его активисты требуют признания прав меньшинств на сохранение языка и культуры, но, в отличие от националистов, не призывают к сепаратизму и не требуют независимости регионов. Вместо этого они выступают за реформу, дающую регионам политическую, экономическую и культурную автономию в рамках французского государства. Находящиеся на левом фланге политического спектра "националитаристы" стремятся объединить классовую борьбу с борьбой за права меньшинств и требуют, в том числе, пересмотра границ регионов таким образом, чтобы они учитывали не только экономические потребности, но и культурные и исторические связи.
Регионалистские движения этого типа набирают силу на волне событий 1968г. с их лозунгом "запрещено запрещать", когда разговоры о "культурном геноциде" и требования "компенсации ущерба" от центральной власти становятся частью общего дискурса о праве на отличительность и разнообразие. Это также время роста интереса к культурному наследию, создания краеведческих музеев, поворота этнографии к изучению традиционной, особенно сельской, повседневности.
Альянс с левыми силами приводит к тому, что социалисты включают региональные проблемы в свою политическую программу. Пришедшее к власти правительство Ф. Миттерана буквально с первых дней провозглашает курс на децентрализацию, и 2 марта 1982г. вступает в силу закон, наделяющий регионы статусом территориальной общности и органом представительной власти - ассамблеей, избираемой всеобщим голосованием.
Фактически одновременно социалисты официально признают право регионов на культурную отличительность. И в это же время, на рубеже 1970 - 1980-х гг., происходит принципиально важное изменение идеологической доктрины регионализма: детерриториализация и деколлективизация культуры.
Это знаменует третий этап - этап культурного регионализма. На смену борьбе за право наций на самоопределение и, позже, борьбе за права меньшинств на экономическую, политическую и культурную автономию приходит борьба за право индивида на культурную отличительность. Понятие "культура меньшинств" уступает место понятию "культурная идентичность". Социалистам удалось, таким образом, разорвать связь между претензиями на территорию и культурными требованиями.
Такое изменение содержания регионализма объясняет большую или меньшую активность его сторонников, а равно большую или меньшую широту социальной базы различных регионалистских движений. На общем фоне явственно выделяются регионы, отличающиеся выраженным "идентификационным потенциалом", жители и уроженцы которых идентифицируют себя с соответствующими культурными символами (о природе этих символов и глубине их традиционности - разговор особый).
Проведенное в 2003 г. общенациональное исследование "История жизни" выявило, в частности, что "референтными" регионами для опрошенных чаще других выступают Бретань, Корсика, Эльзас, Лотарингия, Бургундия и Иль-де-Франс.
Претензии на региональную идентичность совершенно очевидно более выражены на периферии национальной территории, в пограничных культурных зонах; на территориях, позже других вошедших в состав французского государства; наконец, в тех регионах, название которых имеет давнюю историческую традицию и восходит к провинциям Старого режима (помимо уже названных выше, это Овернь, Аквитания, Пикардия, Лимузен и Франш-Конте), хотя и не совпадает в точности с их границами.
Требование восстановления этих границ, кстати, не снимается с повестки дня некоторых региональных движений: в частности, неоднократно поднимался вопрос о возвращении в состав региона Бретань департамента Атлантическая Луара, где расположена древняя столица Бретани город Нант, а также о воссоединении Верхней и Нижней Нормандии.
В книжных магазинах Бретани сегодня можно купить географические карты, на которых регион изображен в его исторических границах, причем ни по каким признакам (заливка фона, толщина линий и т. п.) невозможно определить, что один из пяти департаментов de jure не входит в его состав.
В то же время, вопреки распространенному мнению о выраженной региональной идентичности жителей Франции, регион как референтная единица значительно уступает коммуне и даже департаменту (по данным исследования, о котором речь шла выше, 50% опрошенных на вопрос "откуда вы?" назвали коммуну, 15% департамент и только 10% регион).
Не следует забывать о том, что регионы - недавнее нововведение, к тому же сформированы они путем объединения нескольких департаментов, то есть новая структура организации национальной территории не заменила старую, а наложилась на нее.
Особенно сложно обстоит дело с обретением собственной идентичности у регионов, собранных из кусочков, в прошлом не составлявших никакой целостности. Об отсутствии "корней" свидетельствуют уже их названия: Юг-Пиринеи, Рона-Альпы, Земли Луары, Центр.
Напротив, сохраняют свою притягательность в качестве культурно-идентификационных ориентиров исторические провинции - Прованс, "растворенный" в границах региона Прованс-Альпы-Лазурный Берег; Лангедок, "отрезанный" от своей исторической столицы - Тулузы, ставшей административным центром региона Юг-Пиринеи; Фландрия, вошедшая в состав Нор-Па-де-Кале, Берри и Турен, скрытые под безликим названием Центр.
Эти "исторические" идентичности вовсе не обязательно находят свое выражение в регионалистских устремлениях. Они скорее служат опорой для формирования чувства локальной принадлежности у населения, а также для создания имиджа новообразованных регионов путем их привязки к культурным ориентирам прошлого.
Поискам таких ориентиров - будь то природные или архитектурные достопримечательности, рецепты приготовления блюд, сыры или вина, специфические для каждой местности, фольклор, местные праздники и прочее - уделяется много внимания.
Так, президент Регионального совета Шампани-Арденн (единственный регион Франции, который в силу депрессивности своей экономики и одновременно близости к столице теряет население), выступая на открытии международной конференции "Идентичность и пространство" в университете г. Реймса в ноябре 2009 г. обратился к академическому сообществу с призывом: "Помогите нам найти в нашей культуре и истории что-то такое, что могло бы послужить созданию региональной идентичности". Понятно, что руководит региональными политическими элитами, выступающими под лозунгом "Все вместе защитим наш регион".
Риторика региональных депутатов традиционна: "забудьте взаимные обиды и противоречия в интересах развития нашей территории и голосуйте за меня, стоящего выше идеологических разногласий". Но правомерен вопрос: что за идентичность возникает в итоге такого конструирования?
Опора на "культурное наследие" и восторженное увлечение собственными "корнями" не только не достаточны, чтобы на их основе сформировать жизнеспособный проект развития территории и внушить населению необходимость совместных усилий для его осуществления, но и несет в себе опасность "музеефикации" некоторых территорий, превращения их в туристические объекты и "модные" места обитания.
Особо следует упомянуть регионалистские движения, которым не находится никакого соответствия во французской административно-территориальной системе.
Во-первых, это те, что выступают от имени французской части басков и каталонцев. Их требования варьируют от автономного статуса в составе французского государства (баски безуспешно поднимают вопрос о создании отдельного департамента с 1790 г., когда они были объединены с Беарном в составе департамента Нижние Пиринеи) до воссоединения с испанской Каталонией; популярна также идея федеративной Европы, Европы регионов, в рамках которой "объединение французских и испанских басков и каталонцев произойдет естественно и ненасильственно". Французские баскские организации отказываются от контактов с ЭТА и декларируют отказ от насилия как политического инструмента.
Во-вторых, это окситанские партии и движения, претендующие на объединение под своим крылом обширных территорий юга Франции от Атлантики до Средиземноморья. На чем, однако, может базироваться единство этой вымышленной страны, чья культурная идентичность должна "поглотить" вполне реальные локальные идентичности Беарна и Гаскони, Оверни и Прованса, Ниццы и Лиможа? Страны "без столицы, без географического, исторического и культурного единства"?
П. Бурдье так охарактеризовал процесс объективизации реалий, изначально существующих лишь в научном и политическом дискурсе: "Называть "окситанским" язык, на котором говорят те, кого называют "окситанцами" на том основании, что они говорят на этом языке (на котором, в сущности, не говорит ни один человек, поскольку это не единый язык, а множество различных местных говоров), равно как называть "Окситанией", подразумевая, что это "регион" или "нация" (со всеми исторически сложившимися представлениями, заключенными в этих понятиях в рассматриваемый период), географическое пространство, где говорят на этом языке, - вовсе не безобидные фантазии".
Регионы, где существуют политические организации, выступающие если не за независимость, то, по крайней мере, за ту или иную степень административной и экономической автономии, обладают пространственно-географической и культурной идентичностью. Можно ли говорить применительно к ним об "этнической" идентичности, как это делают некоторые (впрочем, немногочисленные) идеологи регионализма?
История Франции предоставляет в их распоряжение определенные аргументы, - признает, в частности, Ж. Мартине. "Невозможно отрицать, что основу королевства составили земли в междуречье Сомы и Луары, где был распространен язык лангедойл (langue d'oil).
В дальнейшем разными путями к ним были присоединены Тулуза и Лангедок в 1271 году, Аквитания в 1472, Прованс, Анжу и Бургундия в 1482, Бретань в 1524, Руссильон в 1659, Эльзас в 1675, Корсика в 1768 году. Население ни одной из этих территорий не было франкоязычным, за исключением тонкой прослойки аристократии. Эта ситуация сохранялась длительное время, но сегодня все это в прошлом. Не только вся страна говорит по-французски, но и невозможно утверждать, что ее культурная, политическая и экономическая элита происходит из одного и того же региона или принадлежит к одной и той же ethnie.
При сохранении доминирующей позиции Парижа, в самом населении столицы представлены выходцы из всех регионов страны и потомки различных волн иммиграции. Что же до регионов, то границы большинства из них искусственны, и для многих французов принадлежность к департаменту остается более значимой". Добавим, что и население регионов состоит отнюдь не только из их уроженцев, что лишь усиливает тенденцию детерриториализации культурной идентичности.
Наконец, "концепт этничности представляет собой нечто неопределенное и трудноуловимое: ethnie - это, прежде всего культурная общность с размытыми границами", - пишет автор исследования "Бретонская идентичность" Р. Ле Коадик. "Некоторые авторы используют понятие ethnie применительно к бретонцам, но нас не удовлетворяет такое употребление.
Во-первых, потому что оно вызывает нежлательные ассоциации с расизмом.
Во-вторых, потому, что существующие определения ethnie неприложимы к бретонцам, которые скорее с давних времен состоят из двух разных ethnie, нежели составляют одну: запад полуострова говорит на бретонском языке, на востоке употребляется галло-романский диалект, что позволяет говорить о древнем заселении Бретани из двух источников".
Для современного состояния регионалистских движений в целом характерны, во-первых, отсутствие внутреннего единства: в одном и том же регионе действуют одновременно несколько партий и движений разной политической окраски, нередко соперничающих между собой.
Во-вторых, слабая поддержка со стороны населения: только корсиканским националистам удалось получить на региональных выборах в 2004 г. 17% голосов, что обеспечило им 8 мест в парламенте. В-третьих, невысокая радикализация: нелегальные организации, использующие насильственные формы борьбы, существуют сегодня только на Корсике и в Бретани.
Французское государство по-прежнему занимает достаточно жесткую позицию по отношению к каким бы то ни было проявлениям автономизма. Общественное мнение также относится к ним с недоверием. "Бретонцы, с их склонностью к индивидуальной автономии, не в меньшей степени опасаются авторитаризма автономистов, чем диктата Государства", - пишет Р. Ле Коадик. - "К тому же автономию часто путают с автаркией, что порождает страх оказаться в один прекрасный день "запертыми" на своем полуострове, окруженными колючей проволокой и сторожевыми вышками, и потерять возможность сбывать свою цветную капусту или крабов. Все это, вероятно, объясняет низкие результаты автономистских и сепаратистских бретонских партий на выборах".
Высказываются опасения, что любое признание правомочности претензий на автономию какой-либо части национальной территории на основании культурной специфики ее "коренного" населения повлечет за собой возникновение понятия "французский народ", так же как признание права на существование иммигрантских общин неминуемо будет способствовать "этнизации" французской идентичности.
В то же время, по мнению некоторых, не следует преувеличивать реальность угрозы, исходящей от регионализма. А. Адлер пишет по этому поводу: "На фоне драмы европейского сознания французская идентичность держит удар. Испанская Страна Басков находится на грани разрыва с Мадридом, она погубила себя двадцатью годами насилия и террора; французская Страна Басков спокойна и не противопоставляет себя Франции.
Бретонский автономизм - удел нескольких десятков безнадежных глупцов, тогда как настоящая бретонская идентичность, в том числе в форме возрождения бретонского языка, гармонично сочетается с национальной идентичностью, а экономическое и культурное значение армориканского полуострова постоянно растет. В Эльзасе разговорный немецкий язык уступает свои позиции, так же как местный диалект, по крайней мере, в больших городах. Эльзас вновь чувствует себя французским, как это было в последние годы Второй империи. Даже корсиканцы сами отказались от расширения автономии, настоятельно предлагавшегося Парижем.
Опрос, проведенный в августе 2010 г. по репрезентативной выборке одновременно на Корсике и в материковой части Франции, выявил, что абсолютное большинство населения острова (80%) хочет, чтобы он оставался французским, и лишь 13% выступают за его независимость. Ответы остальных французов распределились в соотношении 59% против 24%.
В беседах с респондентами "на материке" мне нередко приходилось слышать, что "Корсика обходится нам слишком дорого", и что "если корсиканцы хотят независимости - пусть ее получат". Летом 2011 г. на региональном референдуме корсиканцы не поддержали предложение центрального правительства о предоставлении острову более широкой автономии, предпочтя сохранить государственные субвенции и налоговые льготы.
3.2 Проблемы и перспективы взаимоотношений центра и регионов во Франции
Нельзя сказать, что федерализм во Франции существует в "чистом" виде. Это скорее квазифедеративная форма.
Известны следующие квазифедеративные формы:
·государство автономий (Испания);
·конституциональная регионализация (Италия);
·кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа [Испания]);
·конституциональное самоуправление (Япония);
·унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);
·содружества или сообщества (Британское Содружество наций - объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших суверенную независимость, Французское Сообщество - федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости).
На сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х гг. во Франции предпринимались попытки реформирования административно-территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшало бы возможности управления из центра.
Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно сильны, эти планы вызвали широкое противодействие. "Против" высказались и левые, рассматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления.
Тем не менее, Франция не осталась в стороне от процессов "автономизации". В 1991 г. Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами?
После ожесточенных споров была одобрена следующая формулировка: "Французская Республика гарантирует... корсиканскому народу - составной части французского народа - право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции" Этот пример, несомненно, можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики.
Современные французские интеллектуалы, исследующих процессы регионализации в современной Европе, стремятся обойти противоречия между концепцией "государства-нации" и идеей политического самоопределения регионов.
Признавая процесс регионализации и рассматривая "территорию" как автономное социально-политическое пространство "между Европой и государством-нацией", они, тем не менее, пока не готовы признать неизбежность глубокой трансформации института национального государства и связанного с ним типа идентичности в современную эпоху.
Вторая весьма важная для французских регионалистов идея - идея сосуществования национально-государственных, региональных и локальных идентичностей, которую они считают возможным положить в основание "европейского проекта".
Как следствие, некоторые из них предпочитают рассматривать "локальное" как форму "европейской идентичности", затушевывая существующее противоречие между централизованным характером европейских национальных государств и моделью "Европы регионов".
Другие предпочитают различать логику "национальной политики" и "коммунитарную" логику единого европейского пространства, говоря об их взаимозависимости.
Третьи, в свою очередь, постулируя неизбежность умножения "региональных, национальных и европейских идентичностей", не считают их конфликт неизбежным, говоря о "мутации" локальной и европейской идентичностей, фактически камуфлируя существующее противоречие между официальным "еврорегионализмом" и все активнее заявляющем о себе в Европе (особенно в Восточной ее части) феномене регионального национализма.
В 2003 г. французский конгресс одобрил поправку к Конституции, закрепляющую "децентрализованную организацию" Республики и принял новый закон о децентрализации, предоставивший многочисленные полномочия местным органам самоуправления. А еще раньше, в январе 2003г., правительство Ж.-П. Раффарена предоставило право Эльзасскому региону самостоятельно, минуя центральные власти, обращаться в Брюссель для решения вопроса о выплатах из Структурных фондов, после чего такого же права стали добиваться другие французские регионы.
Эльзасский регион стал первопроходцем и еще в одной сфере: когда весной 2006 г. в Интернете появился адрес ЕС ".eu", региональный совет Эльзаса создал прецедент, убрав со своего сайта адрес ".fr" и заменив его на европейский "eu". С новым сайтом Эльзас выступает уже не как французский, а как европейский регион.
После принятия законов 1982 года о децентрализации и начала регионализации, а также в результате влияния общего процесса глобализации и углубления европейской интеграции, во Франции происходит, по-видимому, ослабление центральных государственных функций и по этой же причине становится менее выраженной традиционная французская исключительность.
Однако, несмотря на бесспорный прогресс, успехи децентрализации оставляют желать лучшего, процесс роста самостоятельности регионов протекает с трудностями.
Кроме того, политика регионализации Европейского Союза ("Европа регионов") наталкивается на жёсткую позицию Франции, желающей участвовать в интеграционном процессе лишь как однородное, единое целое, а не в качестве территории, разделённой на регионы. Эти регионы и без того до сих пор получают инструкции из Парижа по поводу своих контактов с Брюсселем.
Кроме того возникает, на первый взгляд, парадоксальная ситуация, когда центральное правительство использует регионы (лишь в 1982 году получившие официальный организационный статус) для проведения своей унитарной политики.
Два недавно принятых закона в области территориальной организации также усилили позиции государства в регионах. Не является ли это снова повторением старого "правила" из французской истории, гласящего, что каждая попытка децентрализации порождает соответствующие мероприятия по укреплению централизма? Эта диалектика подтверждается, по-видимому, и в политике центрального правительства по отношению к столице страны, Парижу.
С одной стороны, унитарное государство не может допустить ни слишком сильной конкуренции на локальном уровне, ни каких-либо проявлений, ставящих под вопрос его политику равных возможностей.
С другой стороны, регион Иль-де-Франс и город Париж не желают препятствовать динамичному развитию столицы страны.
При этом все - и государство и регион и город - едины в своём стремлении обеспечить столице Франции выдающуюся роль в Европе. Это стремление является, кроме всего прочего, вынужденным: система городского расселения Франции без Парижа не является достаточно стабильной и весомой, чтобы вписаться в систему городов Европейского Союза; следует, таким образом, опираться на столичный центр.
Получается, что необходимость постоянного улучшения инфраструктуры региона Иль-де-Франс (жилой фонд, дорожная сеть и т.д.) неразрывно связана с волюнтаристскими, порой порождаемыми излишним тщеславием, действиями (монументальное строительство представительских объектов, третий международный аэропорт и др.).
Франция, с её традиционным централизмом, с "провинцией", которую всё ещё заслоняет собой непомерно раздутая столица, сталкивается с определёнными трудностями при интеграции в Европейском Союзе.
Следует учитывать эти обстоятельства и не пытаться опрометчиво изменить соответствующие, тысячелетиями складывавшиеся, расселенческие структуры.
С другой стороны, Европа ещё только формируется, этот процесс допускает компромиссы. Не является ли, в связи с этим, необходимым во всех странах-членах Евросоюза, а также в Брюсселе, серьёзно подумать о том, как можно достаточно гибко осуществить объединение такого большого количества стран, столь различающихся между собой.
.3 Французская модель регионального развития: опыт применения в России
Россия - одно из государств, ведущее поиск методов и форм эффективного государственного управления, включающего в себе соединение интересов государства и его территориальных частей. Эти поиски начались одновременно с возникновением первых государств, и еще нигде они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур.
Проблема осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых заимствований стороннего опыта. В отличие от экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны.
В то же время человечество выработало некоторые общие принципы и механизмы результативных действий в этой области. Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к "месту и времени", практически использовать достижения в данной сфере научного знания в современных региональных ситуациях.
Отношения "центр-регионы" являются важной и актуальной проблемой. Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны. Это - обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренного преобразования прежних и формирования новых общественных отношений.
История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным изменениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.
Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития вызвана событиями настоящего времени.
Региональные политические исследования в настоящее время являются предметом особого интереса со стороны современной российской науки. Это оправдано возможностью сравнительного анализа региональных аспектов политических институтов, политических процессов, развития партийной структуры, элит и прочих политических институтов в рамках определенного государства.
Исследование обозначенной проблемы возможно на основе изучения двух моделей территориально-государственного устройства - федеральной и унитарной. Представляется возможным проведение сравнительного анализа федеральной (Россия) и унитарной (Франция) практик государственного регионального развития.
Специфика данного сравнения состоит в самой возможности проведения данного сравнения при разности форм территориально-государственного устройства представленных государств. Форма государственного устройства представляет собой национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.
Франция - это унитарное государство, в котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общегосударственным, в силу чего они оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Основная черта французской модели управления - достаточно высокая степень централизации власти.
Обращение к региональному развитию современной Франции позволит отечественной региональной политической науке развиваться на основе тенденций политического развития отдельно взятых стран. Соответственно, в рамках конституционного строительства - найти единственно правильную модель федеративного устройства, то есть синтезировать многообразие особенностей политического развития региональных единиц, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.
Проблема отношений центральной власти и регионов имеет большую теоретическую и практико-политическую значимость в развитии региональной и сравнительной политологии, занимает важное место в истории государственного управления.
В этой связи очевидна актуальность разработки некой модели региональной политики, применение которой с учетом особенностей и соответственно специфики определенной политической системы возможно в рамках конкретного государственного устройства. Вместе с тем данная проблема представляется недостаточно исследованной, более того - актуально теоретическое осмысление ряда проблем, относящихся к практике региональных политических процессов.
Франция - одна из стран, которую можно определить понятием "территориально гетерогенная страна". В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 96 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения), 4 заморских округа с особым статусом.
В начале 80-х гг. ХХ века во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (распределения полномочий между различными ветвями власти). Особенностью системы регионального управления и местного самоуправления в этой стране является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти.
В современной Франции сложилась трехуровневая система местного самоуправления, включающая регионы, департаменты и коммуны. В коммунах население избирает мэра и совет коммуны. В департаментах - генеральный совет; в регионах - региональный совет. Эти советы избирают председателей.
Комиссар самого большого департамента является одновременно и комиссаром региона - региональным комиссаром республики, который контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне всего региона. Все указанные выше "этажи власти" находятся под контролем национального правительства.
Однако особенность Франции в том, что представители государственной администрации присутствуют только в крупных территориальных образованиях, начиная с департамента. Чиновники государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней (например, муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальным советом).
Таким образом, на уровне регионов и департаментов совмещаются принципы самоуправления (совет, председатель совета, администрация) и управления из центра (комиссар республики). Французскую модель самоуправления характеризует наличие на местном уровне специального должностного лица, которое от имени центрального правительства контролирует деятельность органов местного самоуправления. Во Франции четко проявляется политическое "давление" регионов на центр, поэтому региональный фактор становится определяющим в некоторой степени в политическом развитии страны.
В целом, следует заметить, что региональное управление французского государства строится на основе сочетания государственного управления от лица назначаемых чиновников (комиссаров республики, супрефектов и пр.) и самоуправления, предоставленного выборным органом.
Становление местного самоуправления в России осуществляется также на основе континентальной модели, принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр.
Взаимодействие центра и регионов относится сегодня к числу жизненно важных для России проблем.
Проблема интересов является ключевой в сфере государственного управления. Правильное отражение интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позволяет выстроить следующие модели отношений "центр-регионы" (табл. 3.1):
Таблица 3.1 Модели отношений "центр-регионы"
Модели отношенийОписание основных параметровУровень влияния центраСтруктура интересовПроцедуры принятия решенийДоминированиеПовсеместный, всеобъемлющийОтсутствие конфликтов в условиях доминирования центраРешение центра без согласования с регионамиВлияниеВысокий, но не всеобъемлющийСтратегические интересы центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересовЦентр способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая сугубо региональных интересовСоприсутствиеВысокий в ограниченной сфереСосуществование и тщательное разграничение интересовПолитический договорВзаимодействиеВлияние через сотрудничествоВзаимозависимость и взаимодополняемостьПозитивные процедуры согласования. Компромиссы.ОтстраненностьНизкий и невыраженныйОтсутствие выраженных интересов центра и недопущение вмешательства со стороны местных властейКонтролируется местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств
Властные структуры регионов становятся реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление авторитарных режимов.
Властные структуры регионов становятся реальными субъектами преобразований. Они призваны обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач. Необходимы новые технологии контроля над ситуацией в регионах и создание механизмов, исключающих появление авторитарных режимов.
Понимание природы местного самоуправления вызывает многочисленные дискуссии. Поднимается вопрос о самой возможности реорганизации основ управления на местах. Согласно Конституции РФ принцип горизонтального разделения властей дополняется вертикальным делением на уровни: федеральный (центр), субъекты федерации (регионы) и муниципальный (муниципальные образования).
Поскольку местное самоуправление выделяется как уровень, оно обособлено от государственно-властного механизма. Проблема решается через согласование предметов ведения, полномочий и ответственности всех уровней власти - федерального, регионального и местного, обеспечение реального единства власти.
Местное самоуправление должно стать институтом гражданского общества, условием конструктивной его трансформации. Демократическое правовое государство, верховенство закона, самоуправление являются основными целями гражданского общества в России. Их достижение позволит говорить о гражданине и государстве как равных субъектах политического права.
Необходим вариант структурного обустройства страны, максимально нейтрализующий существующие противоречия современной модели российского федерализма, изучение опыта воздействия начал централизации на развитие местного самоуправления.
Заключение
В целом можно полагать, что изменения в политике централизации в России весьма вероятны. Изменение экономических и политических условий ведет к тому, что курс на централизацию постепенно теряет прежнюю жесткость и определенность. Порождаемые им проблемы вызывают формирование новых тенденций, ограничивающих централизацию и намечающих переход к "новой региональной политике", которая может характеризоваться большей гибкостью, многообразием и диалогом в отношениях регионов и центра.
Помимо федеральных программ регионального развития субъекты РФ разрабатывают собственные программы социально-экономического развития, которые распространены практически во всех регионах. Однако программно-целевое развитие в регионах изобилует теми же проблемами, что и на федеральном уровне - недофинансированием, распылением и нецелевым использованием средств.
В этой связи уместно отметить еще одну, не менее важную, проблему, связанную с тем, что в условиях перехода к рыночным отношениям в РФ ответственность по социальной поддержке населения полностью взяли на себя государственные и муниципальные органы власти и ограничили участие компаний в выполнении социальных функций, как во внешней, так и во внутренней средах хозяйствования. Участие частных компаний в социальных проектах реализуется через профсоюзное движение, соблюдение трудового и экологического законодательства, внутренней ответственности бизнеса перед акционерами (размеры и периодичность выплаты дивидендов) и работниками (достойная заработная плата), через благотворительность. А ведь в советские времена большинство крупных предприятий обладали значительной социальной инфраструктурой (дома отдыха, детские лагеря, иные объекты социально-культурного быта) и "социальным пакетом", содержание которых требовало значительных финансовых ресурсов.
Следует пересмотреть государственные приоритеты в оценке поведения экономических субъектов не только с точки зрения законопослушности и выплаты налогов, но и участия бизнеса в социальных проектах и национальных (региональных) программах. Государство через налоговые льготы должно поощрять формирование корпоративных фондов для участия бизнеса в общественно-значимых проектах по здравоохранению, образованию, организации свободного времени населения. Кроме того, участие компаний в социальных проектах должно рассматриваться как один из показателей оценки качества корпоративного управления.
Таким образом, для определения наиболее оптимальной меры в решении проблем регионального развития с использованием федеральных средств необходимо исходить не только из региональной и федеральной значимости региональных программ, но и учитывать благоприятные условия развития видов экономической деятельности, заложенных в программе, способность самостоятельно формировать в достаточном объеме доходную часть регионального и местного бюджетов, высокую активность в осуществлении рыночных отношений на территории, которая позволит привлечь в регион частные инвестиции, степень формирования и реализацию в регионе норм и стандартов социально ориентированного поведения (деятельности) представителей власти и бизнеса.
Российские регионы заинтересованы сегодня не столько в политической автономии, сколько в финансово-экономической помощи со стороны центра, и это является объективным следствием неравномерности развития российской территории. Распределение этой помощи, разработка перспективных проектов являются общим интересом центра и регионов, реализация которого, однако, не может считаться эффективной, пока не преодолены крайности внутрироссийской региональной поляризации. В этой связи центру важно не поддаваться на соблазны проведения централизации ради централизации, когда власти в столице стремятся все регламентировать и брать под свой контроль, на соблазны полного подавления региональной самостоятельности. Зато наибольшую значимость обретают общенациональные стратегии социально-экономического и политического развития, учитывающие региональные интересы. Эти стратегии призваны решать как задачи геополитического характера, связанные с укреплением российской государственности, так и внутриполитические задачи по снижению регионального неравенства, ставшего очень сложной проблемой, имеющей свое политическое измерение.
Также существует большая потребность в осознании центром проблемы межрегиональных социально-экономических различий как политической опасности.
Складывается впечатление, что федеральные власти не всегда это понимают, особенно на фоне сверхвысоких результатов голосования за "партию власти", которые обычно демонстрируют периферийные территории. Ведь и так внимания центра чаще, чем следовало бы, удостаиваются наиболее сильные регионы.
Итак, от центра требуется более объективное отношение к регионам, выработка и реализация стратегического курса в региональной политике вместо конъюнктурных решений в пользу привилегированных территорий. В противном случае дальнейшее усиление поляризации станет одной из основных издержек централизации в условиях неравномерного развития.
Список использованной литературы
.Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (ред. от 30.03.2010 №10-ЗРТ) // Республика Татарстан. №87-88. 30.04.2002.
2.Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика// Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 72-86.
.Бирюков С. Косово как вызов европейскому регионализму. - http://www.apn.ru/publications/article19808.htm
.Герен-Пас, Франс. Откуда мы? О географической идентичности жителей Франции // Этнографическое обозрение. 2011. № 5.
6.Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Соптіа. 2008. № 1.
.Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М: ГУ ВШЭ, 2010.
.Зотова, З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А. Попова. - М.: ИКФ "Омега-Л", 2011.
.Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис, 2011, № 5.
.Казиев К.Т. Роль государства в формировании института социальной ответственности // Региональная экономика: теория и практика. 2009. №24.
.Лексин В., Шевцов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2008. №7.
.Лукьяновская О.В. Конституционные принципы федеративного устройства российского государства: Дисс. ... канд. юрид. наук: Волгоград. 2010.
.Любимов В.Н. Запрягаем... Куда поскачем? // Советская Россия. 2000. 22 июня.
.Михалева Н.А. Понятие и система принципов социалистической конституции // Правоведение. 2007. №6.
.Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 11 июня. С. 4.
.Петров Н. Силовое измерение федеральной реформы // Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005.
.Пространственные факторы в формировании партийных систем: диалог американистов и постсоветологов / под ред. К. Мацузато. Саппоро; Екатеринбург, 2008.
.Региональное пространство в современной политической организации мира. - М., 2009.
.Рощупкжа В.В. Тенденции финансового развития Южного Федерального Округа// Региональная экономика: теория и практика. 2009. №3
.Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург, 2008
.Салмин А.М. Российская Федерация и федерация в России // МЭиМО, 2011, № 2, с. 40-60.
.Сигов И.И. Регионоведение, как наука о территориальной организации общества // Регион: политика, экономика, социология. 2011. № 1. С. 16.
.Смирнов В.В. Особенности развития региона в условиях модернизации социально-экономической системы Российской Федерации //Региональная экономика: теория и практика. 2009. №4.
.Столяров М.В. Федерализм и державность: российский вариант. - М., 2010.
.Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007.
.Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. - М., 2009.
.Федеральная реформа 2000-2004. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005. Т. 2.
.Федорященко А.С. О равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти // Законодательство и экономика. 2011. №10.
.Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / под ред. К. Мацузато. М., 2004.
.Шевцов А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения // Российский экономический журнал. 2011. №3.
.Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 2010.
.Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 2010. № 5.
33.Adler, Alexandre. La persistance d'un miracle identitaire // Le Figaro. 09.06.2010.
34.Bourdieu, Pierre. L'identite et la representation. Elements pour une reflexion critique sur l'idee de region // Actes de la recherche en sciences sociales. № 35 - novembre 2011. р. 66.
.Bromberger, Christian et Meyer, Mireille. L'idee de region dans la France d'aujourd'hui. Entretien avec Maurice Aughlon (prof. au College de France). Ethnologie Franjaise 2010.
.Denis, Michel. Le mouvement breton. Aperju historique. Dans: Debats sur l'identite et le multiculturalisme. Sous la direction de Ronan Le Coadic et Elena Filippova. Moscou, 2010
37.Dumont, Gerard-Franjois. Les regions et le regionalisme en France. Paris. 2010
.Guermond, Yves. L'identite territoriale : l'ambigttite d'un concept geographique. Espace geographique. 2009. № 4.
.Hurrell A. Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics // Review of International Studies. 2005. October. Vol. 21. P. 333.
.Le Coadic, Ronan. L'Identite bretonne. Presse universitaire de Rennes, 2008. р. 45-46.
41.Martinet, Gilles. Le reveil des nationalismes franjais. Paris: Editions Seuil, 2010. р. 98-99.