не может быть. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения - один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
Различают управление государством, городом, сферой социальной жизни общества (здравоохранением, образованием, социальным обеспечением и др.). По признаку собственности есть государственное, муниципальное, частное (некоммерческое и коммерческое) управление. Так или иначе, все названные различия управления свойственны и системе социального обеспечения.
С управлением неразрывно связаны такие понятия, как «администрация», «административная власть», «административная деятельность». Латинское слово administratio («администрация») является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией подразумеваются государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо предприятия, учреждения. Иными словами, администрировать означает «управлять, заведовать».
Следовательно, администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями других людей. Администрирование - это то, что делает администрация, т.е. управление, руководство людьми. Административная же власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых лиц.
На практике существует несколько видов администраций:
) администрация международных организаций;
) федеральная администрация;
) администрация субъекта Российской Федерации;
) муниципальная администрация;
) администрация предприятия, учреждения и др.
По признаку собственности выделяют международную, государственную, муниципальную и частную администрацию.
В системе государственной администрации по правовому положению и источникам ее финансирования существуют три вида администрации: федеральная; субъектов Российской Федерации; государственных организаций, предприятий, учреждений.
В юридическом смысле государственную административную власть можно понимать как право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти, считаются административными отношениями. Они регулируются нормами административного права.
В управлении социальным обеспечением выделяется два его вида: общее управление; оперативное управление.
Общее управление социальным обеспечением в стране осуществляет государственная федеральная администрация, а главной федеральной администрацией является Правительство РФ (Федеральное правительство). В соответствии с Конституцией Правительство РФ - это коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту РФ (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).).
В статье 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» сформулированы основные принципы его деятельности: верховенство закона, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Все это предопределяет общие принципы деятельности исполнительной власти как таковой. К ним можно также отнести принципы: законности (обеспечение прав и свобод человека и гражданина, верховенство закона); демократизма (народовластие, гласность, разделение властей, ответственность); федерализма. В указанном Законе не называется принцип целесообразности, эффективности деятельности. Но фактически этот принцип есть и проявляется в повседневной работе правительства.
Федеральное правительство является главным инструментом соблюдения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Как главный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности общества и государства, состояние международных связей России.
В пределах своих полномочий федеральное правительство организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Федеральное правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В свою очередь министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Федеральному правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий оно может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Федеральное правительство утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти. Оно также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных и федеральных органов исполнительной власти, решает вопросы их содержания.
Федеральное правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные и совещательные органы, иные органы.
В Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ говорится только о его общих полномочиях. В частности, в пределах своих полномочий функции Федерального правительства следующие: оно организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы (ст. 13).
К числу полномочий федерального правительства в социальной сфере относится проведение единой государственной социальной политики и реализация конституционных прав граждан в области социального обеспечения. Помимо этого на него возложено принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; Правительство РФ содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями и т.п.
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Федеральное правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений Правительства. Все его акты обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Порядок принятия этих актов устанавливается Федеральным правительством в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.
Федеральное правительство подготавливает программы экономического и социального развития, обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и пр. Наряду с общесоциальными Федеральное правительство решает также и конкретные вопросы поддержки наименее социально защищенных групп населения - малоимущих, безработных, беженцев и др.
На Федеральное правительство также возложены следующие полномочия: представление в Государственную Думу РФ проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов обязательного социального страхования; предоставление дотаций, субсидий, оказание иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ и др.
На Федеральное правительство возложено осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.
Если акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, Федеральное правительство вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов, принятых в субъектах РФ.
Но в настоящее время в законодательстве отсутствует конкретизация функций общего и оперативного управления Федеральным правительством государственной системой социального обеспечения. Поэтому не всегда ясно, каковы должны быть пределы управления и его функций в этой сфере. В целом же исполнительная власть характеризуется следующими признаками:
) вторичность, зависимость от высшей законодательной власти;
) организующий характер деятельности;
) систематический, постоянно осуществляемый характер деятельности;
) универсальная организационная деятельность;
) предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
) исполнительно-распорядительный характер деятельности;
) принудительность;
) наличие в качестве ее субъекта единой многоуровневой, иерархической государственной администрации;
) власть, которую осуществляет большое число служащих, власть чиновников;
) власть подзаконная;
) власть подконтрольная (Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности - исполнительной власти правового государства.).
В России продолжается создание правового и социального государства. Следовательно, должен идти процесс преобразования административной власти в исполнительную власть. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.
Управление всей системой социального обеспечения должно осуществляться с учетом трех основных организационно-правовых форм социального обеспечения: обязательного социального страхования, социального обеспечения отдельных категорий граждан за счет ассигнований из государственного бюджета, государственной социальной помощи.
Обратимся к нормам акта кодификационного значения, каковым является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». В нем говорится только о полномочиях федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования. К их полномочиям относится установление:
) основ правового регулирования обязательного социального страхования и их видов;
) круга лиц, подлежащих данному страхованию и имеющих право на страховое обеспечение;
) условий назначения и размеров страхового обеспечения;
) порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и порядка их исполнения, а также утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении;
) тарифов страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования;
) расчетной базы, с которой начисляются страховые взносы, в том числе верхнего и нижнего пределов этой базы, а также порядка взимания страховых взносов и порядка осуществления страховых выплат;
) ответственности субъектов обязательного социального страхования при нарушении законодательства РФ.
Помимо этого федеральные органы определяют порядок хранения средств обязательного социального страхования, а также гарантии устойчивости финансовой системы данного страхования.
К полномочиям федеральных органов относится и управление системой обязательного социального страхования.
Как видим, конкретного указания на то, какие именно федеральные органы управляют системой обязательного социального страхования, не дается.
В этом же законе имеется глава 3 «Управление системой обязательного социального страхования», состоящая из двух статей. В одной из них, ст. 13, говорится, что Федеральное правительство в соответствии с Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации осуществляет управление системой обязательного социального страхования; это страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Организационно-правовая форма страховщиков определяется федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования. Страховщики осуществляют оперативное управление средствами обязательного социального страхования.
Профсоюзы и другие социальные партнеры имеют право на паритетное представительство в органах управления фондов конкретных видов обязательного социального страхования, бюджеты которых формируются за счет страховых взносов.
В другой статье - 14 говорится о контроле за финансовой деятельностью страховщиков в системе обязательного социального страхования, который осуществляется в соответствии с законодательством РФ, и о праве профсоюзов в соответствии с законодательством РФ на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования.
Итак, базовый Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» содержит лишь указание на то, что страховщики осуществляют оперативное управление только средствами обязательного социального страхования.
На практике функции оперативного управления обязательным социальным страхованием осуществляют социальные внебюджетные фонды - ПФР, ФСС России, фонды ОМС. Таким правом они наделены в силу того, что являются обязательными субъектами, т.е. непременными участниками отношений по данному страхованию. Они также наделены статусом страховщиков - некоммерческих организаций, создаваемых в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Их организационно-правовая форма определяется федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования.
Цель деятельности таких фондов четко определена в законодательстве - это обеспечение прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев. Указанные фонды не входят и не должны входить в систему государственной исполнительной власти.
Оперативное управления органами, осуществляющими социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета, возложено на органы государственной исполнительной власти - Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России Минобороны России и др., а также подведомственные им органы.
Деятельность органов, осуществляющих социальное обеспечение, не должна быть произвольной. Она должна подчиняться определенным правилам, т.е. должна быть организованной. (Об этом будет сказано в последующих разделах настоящего учебного пособия.)
Управление социальным обеспечением является частью другого понятия - осуществления социального обеспечения.
1.3 Понятие осуществления социального обеспечения
Осуществление - это достаточно емкое и сложное понятие. Оно включает в себя весь процесс возникновения, формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению, от установления правовых норм и до реализации прав и исполнения обязанностей субъектов общественных отношений. В широком смысле здесь идет речь о существующем в стране порядке отношений по социальному обеспечению. Поддерживается этот порядок с помощью юридических, экономических и организационных мер (средств) государства.
К основным юридическим средствам поддержания должного порядка отношений по социальному обеспечению относят нормотворчество, правовые отношения, реализацию норм права, толкование норм права, юридическую ответственность и пр.
Экономические меры проявляются в особом характере общественных отношений, связанных с формированием финансовой основы государственной системы социального обеспечения и ее финансированием (Правовые отношения и экономические меры по социальному обеспечению широко освещаются в учебной литературе по дисциплинам «Право социального обеспечения», «Страховое дело», «Обязательное социальное страхование», поэтому здесь эти вопросы не рассматриваются.).
Специфичность организационных средств поддержки отношений по социальному обеспечению заключается в том, что непосредственное участие государственной административной власти в нем ограничено.
Рассмотрим, каким образом проявляются юридические и организационные меры в ходе осуществления социального обеспечения.
Связь правовых норм и общественных отношений очевидна. Правовые нормы социального обеспечения существуют для того, чтобы регулировать общественные отношения в этой сфере.
В правовом аспекте осуществления социального обеспечения соответствующие компетентные органы и должностные лица выполняют две основные функции: а) нормотворчество (правотворчество); б) правоприменение.
Нормотворчество - это основной путь воздействия на общественные отношения по социальному обеспечению. Нормотворчество представляет собой процесс разработки и принятия тех или иных нормативных правовых актов о социальном обеспечении, например о пенсиях, пособиях, социальном обслуживании, льготах и т.д. Его (нормотворчество) еще называют правотворческим процессом, который может складываться из нескольких последовательных стадий:
) законодательная инициатива;
) решение о необходимости издания акта;
) разработка проекта акта;
) рассмотрение проекта акта;
) принятие акта;
) доведение акта до его адресатов.
Рассмотрим каждую стадию правотворческого процесса.
. Стадия законодательной инициативы (в более широком смысле - нормотворческой инициативы) означает, что здесь идет речь о первичном официальном действии компетентного органа (субъекта). Он вносит предложения об издании нормативного правового акта или уже подготовленного проекта акта.
. Решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включение в план законопроектных работ и пр.
. Разработка проекта акта и его предварительное обсуждение. Данная стадия может состоять из одной процедуры - только разработки проекта акта - или двух процедур - разработки и предварительного обсуждения проекта акта. Это зависит от важности проекта, от характера будущего акта (общегосударственный акт или ведомственный).
. Рассмотрение проекта акта в том органе, который, согласно своей компетенции, может (правомочен) его принять.
. Принятие нормативного правового акта.
. Доведение содержания принятого нормативного акта до его адресатов.
Правотворчество может быть выражено в принятии тех или иных актов. Например, в виде единичного нормативного акта. В нем содержатся отдельные юридические нормы. Примером такого акта может служить Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Другой пример - в виде систематизированного (кодификационного) акта, содержащего определенные совокупности, группы норм. Такими актами являются Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан - 1993 г., Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и др.
Правом издания нормативных правовых актов обладает достаточно широкий круг правотворческих органов. К ним относятся Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, федеральные службы, соответствующие органы субъектов РФ, органы местного самоуправления. Нормотворческими функциями наделены также внебюджетные фонды обязательного социального страхования (ПФР, ФСС России, Федеральный фонд ОМС) и иные органы и организации.
В зависимости от уровня государственного органа и его положения в иерархии органов ими принимаются соответствующие нормативные правовые акты - законы, постановления, приказы, инструкции, указания и пр.
Нормативные правовые акты могут издаваться одним органом или несколькими, исходя из круга вопросов, по которым акты принимаются.
Принятые нормативные правовые акты сами по себе «мертвы», если они не применяются на практике, т.е. в ходе функционирования соответствующих (видовых) правоотношений по социальному обеспечению.
Правоприменение - это решение конкретного дела, в определенной жизненной ситуации. Другими словами, это «приложение» закона, общих правовых норм к конкретным лицам, к конкретным жизненным обстоятельствам.
Применением нормативных правовых актов занимаются компетентные органы и должностные лица только в рамках предоставленных им полномочий. В качестве исключения по воле государства полномочиями в применении отдельных актов могут наделяться работодатели. Например, администрация организации или физические лица, индивидуальные предприниматели или физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями и использующие труд работников, применяют некоторые нормы законодательства о пособиях, выдаваемых в порядке обязательного социального страхования: пособия по временной нетрудоспособности, пособия при постановке женщин на учет в медицинские учреждения на ранних стадиях беременности, пособия по беременности и родам, пособие на погребение и др.
Такое применение нормативных актов имеет место там, где адресаты правовых норм не могут реализовать своих предусмотренных законом прав без посредничества компетентных органов. Например, нельзя получить пенсию без решения соответствующего пенсионного органа (ПФР или МВД России и т.п.). Иными словами, правовые нормы в сфере социального обеспечения реализуются через правоприменение, правоприменительную деятельность, равоприменительные акты.
Применение норм права социального обеспечения - это организующая деятельность компетентных органов и должностных лиц, цель которой - обеспечить адресатам правовых норм реализацию их прав и обязанностей по социальному обеспечению, а также обеспечить гарантии контроля за данным процессом.
Последовательность совершения ряда действий свидетельствует о том, что существует несколько стадий правоприменительной деятельности. Выделим основные из них.
Первая стадия - установление фактических обстоятельств конкретного дела. На этой стадии происходит исследование фактических обстоятельств дела, т.е. документов, свидетельских показаний. Например, гражданин обратился в местный орган ПФР по вопросу о назначении ему трудовой пенсии по старости. Этот пенсионный орган проверяет наличие у него гражданства РФ, возраст, страховой стаж, заработок, уплату страховых взносов и другие обстоятельства. Без выяснения всех фактов, обстоятельств невозможно нормальное разрешение пенсионного вопроса, по поводу которого обратился гражданин. Круг таких обстоятельств достаточно подробно излагается в нормативных правовых актах по социальному обеспечению.
Таким образом, результатом первой стадии правоприменительного процесса должно быть достижение фактической объективной истины. С целью достижения истины в ходе этой стадии особое внимание отраслевое законодательство уделяет доказыванию. В нем фиксируется, какие обстоятельства нуждаются в доказывании, а какие - нет. Например, постановлением Минтруда России от 27 февраля 2002 г. «Об утверждении Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»» прямо говорится, что подлежит доказыванию и как это делается. Окончательную оценку доказательства всегда производит правоприменительный орган.
Вторая стадия правоприменительной деятельности - установление юридической основы дела. Другими словами, на этой стадии осуществляется выбор надлежащей правовой нормы. Она включает в себя ряд последовательных действий:
) нахождение конкретной нормы, подлежащей применению;
) проверка правильности того текста, в котором содержится требуемая норма;
) проверка подлинности нормы и ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
) уяснение содержания нормы.
Все перечисленные действия подчинены одной цели; правильно квалифицировать факты, имеющие значение для социального обеспечения конкретного лица. Иначе говоря, на этой стадии осуществляется правовая квалификация существа дела.
Решение дела по существу является третьей стадией правоприменительной деятельности. Как правило, решения по тому или иному вопросу о социальном обеспечении лица принимаются в виде правоприменительного акта. Под ним подразумевается индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным органом по конкретному юридическому делу с целью определить субъективное право (или указать на отсутствие такового) на тот или иной вид социального обеспечения или определить юридическую обязанность на основе соответствующих правовых норм.
Акты правоприменения являются индивидуальными (персонифицированными) актами. Они порождают конкретные правовые последствия для участников социально-обеспечительных правоотношений, в том числе конкретного гражданина. Не все органы, осуществляющие социальное обеспечение, принимают такие акты. О праве на их издание можно судить только тогда, когда об этом сказано в том или ином акте, регламентирующем их деятельность, или прямо говорится об их правомочиях на этот счет.
Применение норм права социального обеспечения подразделяется на несколько форм. Преобладающими из них являются две формы: оперативно-исполнительная деятельность; правоохранительная деятельность или контроль (охрана нрав от нарушений).
Под оперативно-исполнительной деятельностью понимается организация выполнения правовых норм социального обеспечения. Под данной деятельностью подразумевается также позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов, например решение об установлении пенсии. При этом применяется диспозиция норм права социального обеспечения, имеющая положительное (позитивное) содержание.
С помощью оперативно-исполнительной деятельности государство должно обеспечивать прогрессивное развитие всех отраслей экономики, включая и сферу государственного социального обеспечения. Поэтому эта форма применения права является для общества главной и основной. Посредством этой формы объединяется и направляется деятельность министерств, ведомств и организаций, осуществляющих социальное обеспечение, обеспечиваются права граждан в этой сфере.
Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких-либо нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания, а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем. На практике это означает, что органы и организации, осуществляющие социальное обеспечение, занимаются такой деятельностью. Так, органы ПФР могут выносить решения о наложении денежного начета на получаемую гражданином пенсию (в виде удержания части причитающейся ему общей суммы пенсии), например, при представлении документов о стаже, в результате которых был установлен более высокий размер пенсии, чем ему полагался.
Особое значение в правоохранительной деятельности имеет процедурный и процессуальный порядок рассмотрения дел, связанных с социальным обеспечением. С их помощью гарантируется полное и всестороннее изучение обстоятельств, повлекших правонарушение; охраняются права граждан, привлекаемых к юридической ответственности, устраняется возможность ошибок и неправильных решений.
Таким образом, правоприменение как форма реализации права представляет собой воплощение в жизнь требований норм различных нормативных правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами.
К применению права предъявляются соответствующие требования: законность, обоснованность, целесообразность, справедливость.
Требование законности означает, что при решении конкретного случая - по предоставлению того или иного вида социального обеспечения - правоприменительный орган должен основываться на определенной норме или их совокупности, прямо относящейся к рассматриваемому виду обеспечения. Кроме того, этот орган обязан строго и неукоснительно следовать точному смыслу нормы, действовать в рамках своей компетенции. При решении вопроса правоприменитель не имеет права присваивать себе полномочий, которые за ним не закреплены и не зафиксированы в законе.
Требование обоснованности подразумевает, что, во-первых, должны быть выявлены все факты, относящиеся к тому или иному вопросу социального обеспечения; во-вторых, такие факты должны быть тщательно и объективно изучены и признаны достоверными; в-третьих, все недоказанные факты должны быть отвергнуты.
Требование целесообразности означает, что правоприменитель выбирает оптимальную норму при решении вопроса о предоставлении какого-либо вида социального обеспечения конкретному гражданину. Иными словами, целесообразное решение вопроса - это следование той цели, которую ставил законодатель, издавая соответствующую правовую норму о социальном обеспечении.
Требование справедливости предполагает беспристрастность органа или уполномоченного лица, применяющего нормы права социального обеспечения, объективный подход к исследованию всех обстоятельств дела, к участвующим в нем лицам, к окончательному решению.
Для работников правоприменительных органов имеет важное значение толкование норм права. Под ним понимается деятельность органов, организаций, осуществляющих социальное обеспечение, которая направлена на установление содержания правовых норм, на раскрытие в них воли государственной власти.
Целью толкования является правильное, точное и единообразное понимание и применение закона, выявление его сути, которую законодатель вложил в формулировку.
Познание правовых норм о социальном обеспечении чаще всего связано с конкретным случаем, который необходимо решить. Мысленно «прилагая» толкуемую норму к конкретному случаю, устанавливая, применима ли она к нему, мы тем самым познаем норму. Только так можно понять смысл (содержание) той или иной нормы, ее применимость к рассматриваемому случаю. Трудно на основе абстрактных рассуждений уяснить для себя многие понятия и термины того или иного нормативного акта. Например, длительность страхового стажа влияет на размер трудовой пенсии. В законодательстве есть термин «периоды, включаемые в страховой стаж». Какие именно периоды включаются в страховой стаж, мы выясняем, обратившись к соответствующим нормам пенсионного акта, толкующим эти периоды.
Толкование - это сложное, комплексное и многоаспектное явление. Рассмотрим такой аспект толкования, как разъяснение содержания нормы. Под ним понимается деятельность определенных органов, имеющая целью обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Такое толкование дается в форме официального акта. Такие акты издаются в виде разъяснения, рекомендации, письма, обзоров практики. Правом издания таких актов обладают Минздравсоцразвития России, ПФР, ФСС России, Федеральный фонд ОМС, Минобороны России и иные организации, осуществляющие социальное обеспечение.
Таким образом, конечной (главной) целью осуществления социального обеспечения является воплощение в жизнь прав граждан на социальное обеспечение и обязанность соответствующих органов создать условия для этого и, наконец, предоставление социального обеспечения. Что достигается, как отмечалось выше, в ходе формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению. (О субъектах, объекте и содержании правовых отношений достаточно подробно говорится в учебной литературе по курсу «Право социального обеспечения».)
Итак, в содержание осуществления социального обеспечения входит управление социальным обеспечением.
2. Характеристика органов социального обеспечения и понятие об организации их работы
.1 Общая характеристика органов социального обеспечения
Государственная система социального обеспечения населения по видам обеспечения, включает в себя: пенсионную систему; систему социальных пособий и компенсационных выплат; систему социальных услуг (социального обслуживания); систему социальной медицинской помощи и лечения; систему социальной помощи; систему социальных льгот и преимуществ.
Логично предположить, что каждой из названных систем должна соответствовать аналогичная, органично связанная с ней государственная система органов, непосредственно предоставляющих населению перечисленные виды социального обеспечения. Но этого нет. Причин множество: различия в финансовых источниках социального обеспечения, субъектном составе, в организационно-правовых формах обеспечения граждан и др. Нет и единого нормативного правового акта, в котором бы содержался конкретный перечень органов, предоставляющих те или иные виды социального обеспечения. Указание на такие органы можно найти только в результате анализа норм многочисленных правовых актов, так или иначе касающихся вопросов социального обеспечения граждан.
Рассмотрим, что в общих чертах представляют собой органы, функционирующие в сфере социального обеспечения, и каковы их различия.
Обязательными участниками (субъектами) отношений по непосредственному социальному обеспечению каким-либо видом социального материального блага считаются, с одной стороны, имеющие право или притязающие на него граждане, с другой - компетентные органы и организации, предоставляющие тот или иной вид социального обеспечения, и которые определены законодательством.
Прежде выясним, о каких именно органах пойдет речь, если существуют две основные организационные формы социального обес печения - обязательное социальное страхование и обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета.
Вот два конкретных участника пенсионных отношений - застрахованный по обязательному пенсионному страхованию работник завода и военнослужащий из числа лиц офицерского состава. Предположим, что оба они имеют право на трудовую пенсию по старости и пенсию за выслугу лет.
Как было сказано ранее, пенсионная система состоит из двух относительно самостоятельных систем - страховой и бюджетной. Значит, работник завода по поводу своей пенсии должен будет обратиться в местный орган ПФР. А если у него есть накопительная пенсия (накопительная часть трудовой пенсии), которую он передавал в управление негосударственному пенсионному фонду, то он может обратиться и к данному фонду. Военнослужащий в свою очередь обращается через военный комиссариат по месту жительства в пенсионный орган Минобороны России. На этом примере отчетливо видно различие пенсионных органов, куда указанным лицам следует обращаться по поводу своей пенсии. Разграничивающими критериями, здесь выступают формы организации пенсионного обеспечения - обязательное пенсионное страхование и государственное пенсионное обеспечение; виды государственных пенсий - трудовая и бюджетная; источники финансирования - бюджет ПФР и ассигнования из государственного бюджета и др.
Можно предположить, что такой подход можно использовать в отношении всех видов государственных пенсий, которые сгруппированы по двум пенсионным системам. Но это не так. Например, выплата социальной пенсии производится органом ПФР, хотя такая пенсия входит в состав бюджетной пенсионной системы.
Таким образом, не всегда имеющиеся критерии, например формы и виды социального обеспечения, могут прямо указывать на орган, предоставляющий тот или иной вид обеспечения.
Теперь выясним, какими могут быть компетентные органы в зависимости от такого вида социального обеспечения, как социальные пособия, и каковы категории их получателей. Наиболее типичный пример - предоставление пособия по беременности и родам.
Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» устанавливается право на пособие по беременности и родам разным категориям женщин. Например, такое пособие выдается женщинам, подлежащим социальному страхованию; обучающимся с отрывом от производства в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования; проходящим военную службу по контракту, службу в каче стве лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, и в других случаях.
По действующим правилам, указанным категориям женщин рассматриваемое социальное пособие назначается и выплачивается соответственно по месту их работы, учебы или службы. Но есть исключение. Так, это пособие назначается и выплачивается женщине по последнему месту работы (службы), если отпуск по беременности и родам наступил в течение месячного срока после увольнения с работы (службы) в следующих случаях: а) перевода мужа на работу в другую местность, переезда к месту жительства мужа; б) болезни, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности (в соответствии с медицинским заключением, выданным в установленном порядке); в) необходимости ухода за больными членами семьи (при наличии медицинского заключения) или инвалидами I группы. Таким образом, в дело вступят различные органы, обязанные выплачивать это пособие.
Другой пример. Теперь речь пойдет о таком разграничивающем критерии, как финансовые источники выплаты пособия по беременности и родам. Они могут быть разные. Так, женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию, эти пособия выплачиваются работодателем за счет средств ФСС России. Этим же фондом финансируются расходы на пособия женщинам, обучающимся с отрывом от производства в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования. Непосредственную же выплату такого пособия осуществляет администрация образовательного учреждения. Женщины, проходящие военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, в Государственной противопожарной службе, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в таможенных органах, получают это пособие за счет средств государственного бюджета в соответствующем органе.
Как видно из примера, один и тот же вид социального обеспечения может осуществляться за счет одних и тех же денежных средств, но выдаваться разными органами. Или, наоборот, один и тот же орган может предоставлять несколько видов социального обеспечения за счет разных финансовых источников.
Итак, существует многообразие органов, непосредственно предоставляющих социальное обеспечение. Чтобы выяснить, какой именно орган предоставляет тот или иной вид социального обеспечения, в каждом конкретном случае необходимо анализировать многочисленные нормативные правовые акты. Их исследование показывает следующее. Помимо органов, непосредственно предоставляющих какой-либо вид социального обеспечения, существуют и другие. К их числу, так или иначе имеющих отношение к вопросам социального обеспечения, можно отнести, например, федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, соответствующие органы субъектов РФ и местного самоуправления, фонды обязательного социального страхования, некоммерческие и иные организации, администрацию организаций и учреждений.
Не все из перечисленных органов напрямую соприкасаются с гражданами и предоставляют им тот или иной вид обеспечения. Они могут прямо или косвенно (опосредованно) иметь касательство к сфере социального обеспечения населения. Примером косвенного отношения к сфере социального обеспечения может служить деятельность федеральных органов законодательной власти. Так, Федеральное Собрание, как высший орган законодательной власти, нельзя назвать органом социального обеспечения, так как он не имеет непосредственной связи с конкретным гражданином. Но от принимаемых этим законодательным органом федеральных законов зависит само социальное обеспечение российских граждан.
Правительство РФ является федеральным государственным органом исполнительной власти общей компетенции, который следует считать главным инструментом исполнения конституционных норм, реализации основных направлений политики государства, в том числе и в социальной сфере. Для этого правительство наделено широкими полномочиями во всех областях жизни населения. На него также возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, включая и их социальное обеспечение. Само же федеральное правительство тоже не имеет прямого контакта с гражданами по поводу непосредственного предоставления им социального обеспечения.
Следовательно, имеются органы, на которые возложены вопросы осуществления (и общего управления) сферой социального обеспечения (О чем говорилось в первой главе настоящего учебного пособия.).
Правительству РФ подчиняются центральные органы федеральной исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т.п.
Через них правительство проводит всю работу по выполнению возложенных на него законодательством задач, в том числе по социальному обеспечению. Так, в структуру федерального правительства входит Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России). Через это министерство правительство обеспечивает осуществление государственной политики в области социального обеспечения. В свою очередь нижестоящие органы, подведомственные Минздравсоцразвития России, например районные или городские отделы (комитеты, управления, службы) социальной защиты населения (Так официально именуются данные органы.) или занятости населения, напрямую связаны с гражданами, поскольку предоставляют им тот или иной вид социального обеспечения.
Таким образом, существуют органы, входящие в систему государственной исполнительной власти. Они в зависимости от своего положения (иерархического уровня по властной вертикали) могут иметь или не иметь прямую связь с гражданами по поводу их социального обеспечения. Все связи между указанными государственными органами (по вертикали - сверху вниз) основаны на принципе подчинения друг другу, т.е. отношений подчинения и власти. (Эти отношения регулируются нормами административного права. Они складываются в сфере деятельности исполнительной власти, например между органами, подведомственными Минздравсоцразвития России.)
Подобную аналогию можно проследить и во взаимоотношениях между органами, входящими в систему каждого социального страхового фонда (ПФР, ФСС России, фондов ОМС). Эти фонды не являются органами государственной исполнительной власти. Содержание же отношений между органами внутри структуры каждого фонда носит административный характер. Иными словами, во внутренних взаимосвязях указанных органов наблюдаются также отношения подчинения и власти. Поэтому такие отношения могут также регламентироваться нормами административного права. Следовательно, четко выраженные отношения административно-правового характера по вертикали имеются внутри самой системы некоторых органов, предоставляющих тот или иной вид социального обеспечения. Такие отношения есть между органами, входящими в структуру ПФР, ФСС России, фондов ОМС. Между самими органами (по вертикали) действует принцип подчинения и власти.
Как было сказано выше, в отдельных случаях предоставление некоторых видов социального обеспечения осуществляет работодатель в лице администрации организаций и учреждений. Тем самым государство делегировало им часть своих полномочий. В этом проявляется действие основного принципа права социального обеспечения - создание максимальных удобств гражданам при реализации ими своего права на тот или иной вид социального обеспечения.
При этом отметим главную особенность. Между субъектами материальных отношений по социальному обеспечению - гражданами и органами (организациями) - нет отношений подчинения и власти. Следовательно, административно-правовых отношений между гражданами - получателями материального блага, т.е. того или иного вида социального обеспечения, и органами, их предоставляющими, нет.
Таким образом, в сфере социального обеспечения существуют различные органы и организации. Условно мы их выделим в два основных типа. Первый тип - это органы, непосредственно предоставляющие соответствующие виды социального обеспечения. Ко второму типу отнесем органы, имеющие опосредованное отношение к социальному обеспечению. И те и другие так или иначе связаны друг с другом. Их деятельность одинаково важна, поскольку является гарантией осуществления прав граждан на социальное обеспечение.
Принимая во внимание объем правомочий органов, степень их участия в социальном обеспечении населения, можно выделить пять основных классов органов, осуществляющих свои функции по социальному обеспечению.
Второй класс - органы обязательного социального страхования. В данном случае речь идет об органах, входящих в структуру ПФР, ФСС России, фондов ОМС, начиная с федерального уровня и заканчивая местным уровнем.
Третий класс - негосударственные органы, например негосударственные пенсионные фонды. Им государство передало некоторые полномочия по накопительным пенсиям (накопительной части трудовой пенсии).
Четвертый класс - общественные организации: это профсоюзы, общественные организации инвалидов, например Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухих.
Пятый класс - это работодатели (администрация организаций и учреждений), которые непосредственно осуществляют выдачу гражданам отдельных видов социального обеспечения.
Участие и роль этих органов в социальном обеспечении населения различна и зависит от того, какими полномочиями они наделены согласно действующему законодательству. Несмотря на имеющиеся различия, у лих есть одна общая и объединяющая их цель - социальное обеспечение граждан. Названные выше органы и осуществляют в целом социальное обеспечение в стране (Общие понятия и характеристика механизма осуществления социального обеспечения и его управления могут отдельно изучаться на факультативных занятиях.).
2.2 Понятие об организации работы органов, осуществляющих социальное обеспечение
Одно из значений слова «организация» - это «организованность, планомерное продуманное устройство» (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 824-825.). Другими словами, организация - это совокупность разнообразных мер, принимаемых руководством органов социального обеспечения. Такие меры способствуют развитию, упорядочению и совершенствованию работы этих органов. Главная цель таких мер - упорядочить всю многогранную деятельность органов социального обеспечения.
Вне зависимости от типа, класса и уровня органов (федеральные, региональные или местные) и организационно-правовой формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование, обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета) им свойственны одинаковые принципы, формы, методы и приемы организации своей работы. Это касается планирования работы; работы с обращениями граждан; с общественными организациями; ведения справочно-кодификационной работы.
Планирование работы
В основе планирования - основной метод осуществления организаторской функции и социальной политики государства. Планирование включает в себя следующие аспекты: разработку плана, организацию его осуществления, контроль по его выполнению. С помощью планирования решаются многие задачи, в том числе задачи повышения эффективности работы органов социального обеспечения.
В районных (городских) органах социального обеспечения составляются графики и планы работы. Графики работы утверждаются администрацией города (района) или руководителем органа социального страхового фонда. График работы предполагает обязательное указание рабочих и выходных дней, начала и окончания работы, перерыва в работе. Приемные дни указываются отдельно, с указанием времени приема. В органах социального обеспечения используются разные системы (способы) приема: участковая система или функциональная. При участковой системе в органе социального обеспечения обычно бывает 2-3 приемных дня. Если орган применяет функциональную специализацию, то, как правило, все рабочие дни считаются приемными.
Каждый специалист органа социального обеспечения (в дальнейшем - работник) имеет свой график работы. На двери его рабочего кабинета указывается фамилия, имя, отчество, занимаемая должность, дни и время приема.
Приемные дни должны совпадать у всех работников органа социального обеспечения. Это необходимо для того, чтобы гражданам в определенных случаях можно было обратиться к руководителю или заместителю учреждения.
Некоторые органы социального обеспечения имеют консультационные пункты, расположенные на территории района или города. В таких случаях обязательно должен быть график работы этих пунктов с указанием их адреса.
Если в структуре учреждения социального обеспечения имеются структурные подразделения, например учреждения медико-социальной экспертизы, то в обязательном порядке вывешивается график их работы. Кроме того, на видном месте помещается график работы вышестоящего органа социального обеспечения.
Кроме графиков, в учреждении социального обеспечения составляется годовой перспективный план и текущий план работы.
Годовой план основных мероприятий утверждается администрацией района (города) или руководителем социального страхового фонда. В этот план обязательно включаются следующие разделы:
) обеспечение граждан пенсиями;
) обеспечение граждан социальными пособиями;
) социальное обслуживание пожилых и инвалидов;
) обеспечение трудового устройства и профессионального обучения инвалидов;
) материально-бытовое обслуживание пенсионеров;
) повышение квалификации работников органа;
) методическая работа;
) научная организация труда;
) работа с общественностью;
) просветительская работа - пропаганда правовых знаний;
) культурно-массовая работа.
Эти разделы могут быть оформлены в виде самостоятельных годовых планов органа социального обеспечения.
На основе годового плана мероприятий составляются квартальные планы основных мероприятий, утверждаемые руководителем органа социального обеспечения.
Сотрудники учреждения составляют свои текущие рабочие планы на месяц, конкретизируя их с разбивкой на недели и дни.
К рабочим планам предъявляются соответствующие требования. Они должны быть конкретными, реально выполнимыми, содержать дату исполнения и исполнителя.
Все планы и графики, составляемые в учреждении социального обеспечения, подписываются его руководителем.
На практике применяется форма плана, содержащая следующие атрибуты: гриф утверждения (кем и когда утвержден план работы); наименование мероприятия; срок исполнения; исполнители (с указанием фамилии, имени, отчества, должности работника); отметка об исполнении; подпись составителя плана.
Работа с обращениями граждан
Согласно законодательству, каждый гражданин имеет право на обращение в органы законодательной, исполнительной власти и иные ведомства, представляющие интересы государства. Должностные лица этих органов в пределах установленной для них компетенции обязаны рассматривать эти обращения, принимать по ним решения и давать мотивированные ответы в сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В целях установления единого порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц, а также организации приема населения в каждом органе социального обеспечения должны быть приняты соответствующие нормативные акты (Например, инструкция по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Исполнительной дирекции ПФР и Ревизионной комиссии ПФР и Положение об организации приема граждан, застрахованных лиц, представителей организаций и страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденные постановлением ПФР от 2 ноября 2007 г. №275 п.).
Обращения граждан бывают разного характера. Чаще всего обращения оформляются в письменной форме. Можно выделить три основных вида обращения: заявление, жалоба, предложения. (Хотя заявители могут именовать свои обращения по-разному: просьба, обращение и пр.)
Заявление - это официальное обращение лица в орган или к должностному лицу органа социального обеспечения, например, по поводу реализации своего субъективного права на тот или иной вид обеспечения; реализации своего законного интереса в сфере социального обеспечения; по поводу недостатков в работе подразделений данных органов и пр. Заявления могут быть единоличными или коллективными.
Жалоба - вид обращения по поводу нарушения:
а) субъективного права на какой-либо вид социального обеспечения;
б) охраняемых законом интересов гражданина в этой сфере.
Жалобы могут быть обоснованными или необоснованными.
Предложения - вид обращения, целью которого является совершенствование работы органов социального обеспечения.
При работе с приведенными видами обращений применяется инструкция о работе с письменными обращениями граждан. В инструкции обычно устанавливается порядок рассмотрения таких обращений. Он состоит из нескольких этапов работы с ними: приема, регистрации, рассмотрении по существу, анализа, подготовки проекта ответа, отве та заявителю.
Схема анализа поступающих обращений может состоять из следующих разделов: 1) общее количество поступивших обращений, в том числе повторных; 2) характер (содержание) обращения; 3) откуда поступило обращение; 4) обоснованность или необоснованность обращения; 5) сроки рассмотрения обращения; 6) исполнитель; 7) принятые меры по конкретному обращению гражданина.
Работа с письмами складывается из нескольких этапов: приема, регистрации, учета, рассмотрения, подготовки ответа, отправки ответа.
При приеме писем проверяется правильность указания их адреса; письма, доставленные не по назначению, немедленно возвращаются почтовому предприятию связи для возврата адресату. Вложения, содержащиеся в конверте, проверяются, пересчитываются и скрепляются с конвертом, Отсутствие указанных в письме приложений или их части отражается в акте, о чем сообщается заявителю. На письмах граждан, полученных на личном приеме, делается пометка «с личного приема».
Письма должны быть зарегистрированы в день их поступления в специальном журнале поступившей корреспонденции. Анонимные письма не регистрируются и не рассматриваются. На каждое письмо заводится регистрационная контрольная карточка установленного образца.
Зарегистрированное письмо гражданина в день регистрации подается руководителю органа социального обеспечения. Он поручает работнику органа рассмотреть поставленные в обращении вопросы и подготовить проект ответа на него. (Это называется письменная резолюция руководителя.)
Письма передаются исполнителю под расписку в журнале или в регистрационной контрольной карточке. Если исполнителей по письму несколько, то ответственным считается первый исполнитель, указанный в резолюции руководителя. Ответственность за это в таких случаях в равной степени несут все указанные в резолюции исполнители.
Запрещается передавать жалобы тем лицам, на которых жалуется заявитель.
Полученные от заявителя документы возвращаются ему заказным письмом вместе с ответом. В тех случаях, когда документы приобщены к материалам проверки, пенсионному или медицинскому делу или делу получателя социального пособия, об этом сообщается заявителю.
При возвращении документов в письме перечисляются наименования их подлинников (например, о составе семьи, медицинские или иные документы) и указывается общее число приложений.
Письма, находящиеся на контроле в вышестоящих органах социальной защиты или социального обеспечения, подлежат возврату вместе с ответом. В другие контролирующие органы письма возвращаются только по их требованию.
Подписанные письма передаются для отметки на алфавитно-регистрационной карточке. После этого регистрируются в журнале исходящей корреспонденции и потом отправляются адресату.
Сроки рассмотрения писем граждан и контроль за своевременным их рассмотрением предусмотрены Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» (Например: Положение об организации приема граждан в Федеральной службе по труду и занятости, План-график приема граждан Федеральной службой по труду и занятости, утвержденные приказом Роструда от 11 декабря 2006 г. №325.).
По общему правилу письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Кроме этого, установлена и возможность продления срока рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другие органы может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностных лиц документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.
Началом срока исполнения дела в связи с обращением гражданина считается день поступления письма в учреждение, а его окончанием - день направления окончательного ответа заявителю или в контролирующий орган.
Для соблюдения установленных сроков в письмах-запросах обязательно указывается ожидаемый срок получения ответа.
Анализ писем граждан является обязанностью государственных органов и органов социальных страховых фондов.
Для изучения характера писем и причин, порождающих обращения граждан, ежеквартально проводится их анализ. При проведении анализа писем особое внимание уделяется тем жалобам, по которым были восстановлены нарушенные права и законные интересы граждан или выявлены недостатки в деятельности органов или учреждений социального обеспечения или отдельных должностных лиц, а также фактам несвоевременного рассмотрения писем.
На основании результатов проведенного анализа разрабатываются мероприятия по устранению причин и условий, порождающих обращения граждан, по улучшению социального обслуживания населения и других направлений деятельности органов или учреждений социального обеспечения.
Предложения, направленные на совершенствование законодательства о социальном обеспечении и улучшение работы органов или учреждений социального обеспечения, систематически обобщаются. Информация о них высылается в вышестоящие органы государственной власти и учреждения.
Таким образом, обращения граждан выполняют несколько функций:
) обращения граждан - это одна из форм участия граждан в управлении делами государства;
) один из способов восстановления нарушенного права;
) один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления;
) обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.
Во-вторых, если сравнить установленный в названных документах порядок рассмотрения обращений, то выяснится, что сроки рассмотрения обращений изменились не в пользу заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30 дней с момента регистрации. Ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не позднее чем в течение 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не требовало дополнительной проверки.
В-третьих, ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в настоящее время регламентирующая порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, обязывает служащего только доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как п. 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» устанавливалось, что прием граждан должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, по необходимости - в вечерние часы, по месту работы и жительства.
В-четвертых, Указ Президиума Верховного Совета СССР содержал положение о том, что предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, радио, телевидения и других средств массовой информации, и связанные с ними опубликованные в СМИ материалы рассматриваются в том же порядке и в те же сроки, что и письменные обращения граждан. Подобное положение отсутствует в действующем в настоящее время федеральном законе.
В-пятых, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает возможность должностного лица принять решение о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Это позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь разные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае.
Таким образом, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несовершенен, так как не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований.
Организация справочно-кодификационной работы
Законодательство о социальном обеспечении, как отмечалось ранее, не кодифицировано. По этой причине правовая база не систематизирована в достаточной мере.
Во всех органах социального обеспечения проводится справочно-кодификационная работа. Такая работа позволяет правильно применять действующее отраслевое законодательство. Для этого необходимо обеспечить надлежащий учет, систематизацию и хранение нормативных правовых актов (Под систематизацией понимается деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему.).
Правильное ведение систематизации законодательства позволяет работнику органа социального обеспечения быстро найти конкретную норму соответствующего нормативного правового акта, дать исчерпывающий ответ на любой вопрос. Иными словами, систематизация способствует правильному применению отраслевых норм. В настоящее время существует два вида (или формы) систематизации законодательства: в электронном виде и на бумажных носителях.
Электронная версия законодательства распространена в тех районах и городах, где установлены современные электронные средства связи и имеется компьютерная техника. Здесь применяются информационно-поисковые системы со специальными программами типа «КонсультантПлюс», «ГАРАНТ» и пр.
В районах и городах, где нет электронных средств связи, применяется бумажный («ручной») вид систематизации законодательства. Эта работа довольно сложная и трудоемкая и требует от работников определенных навыков. В таких случаях систематизация представляет собой подшивки нормативных правовых актов, контрольные экземпляры нормативных правовых актов, хронологические журналы регистрации нормативных правовых актов.
Подшивки ведутся по различным актам законодательства - федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, касающиеся социального обеспечения граждан (постановления, приказы, инструктивные письма) и пр.
Хронологические подшивки представляют собой подшиваемые нормативные правовые акты в строго хронологическом порядке (в одну папку) отдельно за каждый год.
Тематические подшивки ведутся по разделам законодательства - пенсии, пособия, социальное обслуживание, льготы и т.д. Они подшиваются в хронологическом порядке (в разные папки) до отмены основного нормативного акта.
В некоторых органах социального обеспечения ведутся контрольные экземпляры подшивок основных законодательных актов, например о пособиях, сборники нормативных правовых актов о социальном обслуживании, о льготах и т.д. В контрольные экземпляры вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении акта точно так же, как и в подшивке.
Вместо хронологических подшивок могут вестись хронологические журналы регистрации нормативных правовых актов. Акты в них регистрируются в строгом хронологическом порядке. Затем они вкладываются в тематические подшивки.
Имеются и другие формы и приемы систематизации, например алфавитно-предметные журналы и т.д.
Заключение
В правовой литературе понятие социального государства справедливо увязывается с понятием социальной защиты, а также его соотношением с социальным обеспечением.
Разработка понятия социальной защиты ведется с позиций тех элементов и свойств феномена, которые входят в круг проблем, связанных с предметом той или иной науки. В результате неоправданно сужается понятие социальной защиты, наблюдается фрагментарный подход к ее организации. Это связано еще и с тем, что на сегодня термин «социальная защита» не имеет четко обозначенных рамок, границ и объема содержания.
Соотношение социальной защиты и социального обеспечения можно более объективно выявить на базе международного опыта правового регулирования обеих этих общественных категорий. Возьмем, к примеру, конвенцию МОТ №102 «О минимальных нормах социального обеспечения», вступившую в силу для России в 1995 г., которая дает перечень девяти видов социальной защиты: медицинское обслуживание, пособие по безработице, пенсии по старости, пособия по производственному травматизму, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия. Здесь МОТ устанавливает виды социальной защиты в зависимости от разновидности социальных и несоциальных факторов. Из этого можно сделать вывод, что, во-первых, социальная защита и социальное обеспечение - все же различные категории и, во-вторых, социальная защита может иметь своим объектом и общественные отношения, не связанные с социальным обеспечением. Конечно, Конвенция не охватывает все социальные и иные проблемы, требующие социальной защиты граждан, однако она рассчитана на государства, находящиеся на этапе позитивного (нормального) социального развития. Россия же пока к таким странам не относится. Нашей стране сегодня необходима более широкая и эффективная система органов социальной защиты.
На мой взгляд, хотя и логичный (ибо социальная политика социального государства должна быть направлена прежде всего на социальную защиту своих граждан), однако указанный круг мероприятий лишь частично обозначает должные направления социальной защиты. За ее пределами остались такие меры, как предупреждение и борьба с преступностью, защита природы и окружающей среды, меры, направленные на их сохранение.
Следует полагать, что создание эффективной системы социальной защиты является неотъемлемым условием развития всякого общества, особенно в условиях рыночных отношений. Оно выступает необходимой платой общества и бизнеса за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность нормальной хозяйственной деятельности. Основное предназначение социальной политики государства - защита всего населения и каждого человека. При этом агрессия рыночных отношений умножает основания для социальной защиты и требует усиления внимания государства к социальной сфере. Вместе с тем по мере стабилизации ситуации и повышения уровня жизни населения идеи социальной защиты звучат менее актуально. В социальной политике возрастает интерес к проблемам социального развития - совершенствованию социальной структуры общества, обеспечению его процветания. Весьма характерно, что термин «социальная защита» при этом иногда воспринимается как уничижительный по отношению к экономически активному населению, что представляется неверным. Все категории населения так или иначе нуждаются в социальной защите, покровительстве государства, в государственном содействии при получении профессии, работы, в создании условий для предпринимательства, приобретения жилья и т.д. Социальное государство как раз и обеспечивает такую социальную защиту. Однако решить проблему социальной защищенности в рамках одной правовой отрасли невозможно, поскольку она выходит одновременно на несколько отраслей права, перечисленных ниже.
Трудовое право - проблемы безработицы, занятости и трудоустройства различных слоев населения, стабильности трудовых отношений, повышения социальных гарантий в области оплаты труда (определенный уровень заработной платы, включая установление минимального размера оплаты труда, гарантии соблюдения установленных в законе принципов вознаграждения за труд, выплаты районных коэффициентов, оплаты труда при выполнении работы, отклоненной от тарифа, и т.д.); проблемы воспроизводства рабочей силы, в том числе вопросы продолжительности рабочего времени и времени отдыха, охраны труда, гарантий для лиц, совмещающих работку с обучением, гарантий работникам при рассмотрении трудовых споров (индивидуальных и коллективных).
Гражданское право - государственная поддержка, охрана и защита частной собственности, поддержка индивидуального частного предпринимательства и т.д.
Жилищное право - вопросы, связанные с обеспечением жильем, улучшением жилищных условий.
Семейное право - вопросы государственной поддержки института брака и семьи, установление в законодательном порядке прав и обязанностей родителей, детей и супругов и т.д.
Экологическое право - проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т.д.
Вместе с тем основные вопросы социальной защиты российских граждан относятся к праву социального обеспечения. Все институты этой правовой отрасли направлены на защиту различных слоев населения от социальных рисков.
Исходя из изложенного, совершенно очевидно, что понятие «социальная защита» значительно шире понятия «социальное обеспечение», так как последнее входит в категорию первого.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации
2.Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»
.Федеральный закон от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи»
4.Антонов А.Л. Социальная защита населения и предоставление ему управленческих услуг органами местного самоуправления // Теория и практика государственного управления. - 2010. - №7. - с. 132-136.
5.Бидак В. Составляющие системы государственного регулирования социальной защиты и социального развития // Украина: Аспекты труда. - 2009. - №3. - с. 35-44.
6.Юдин В.П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. Казань, 1995. С. 4
7.Парягина О.А. Правовые проблемы социальной политики: учеб. пособие. Иркутск, 2001. С. 25, 51
.Можаева В. Правовые основы социальной защиты трудящихся // Социальная защита. 1995