Особенности организации управления в чрезвычайных ситуациях
Введение
Управление в условиях чрезвычайных ситуаций - одно из самых непростых государственных управлений. Оно требует от государственных органов власти, во-первых, быстроты и оперативности в принятии решений, во-вторых, слаженность и мобильность при осуществлении специальных мер по защите населения и окружающей среды, в-третьих, развитую систему оповещения и предупреждения населения о чрезвычайных ситуациях и т.д. Все это создает для управления определенные сложности, заставляет систему постоянно совершенствоваться, модернизироваться и обновляться.
Россия - огромная страна, обладающая разнообразием климатических, ландшафтных и геологических особенностей, имеющая свою инфраструктуру и относительно развитую экономику, и вследствие этого территории государства подвержены разнообразным природным и техногенным опасностям.
В Российской Федерации, к сожалению, сохраняется как высокая степень угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и тенденция к увеличению роста количества и масштабов последствий чрезвычайных ситуаций, что, несомненно, затрудняет государственное управление чрезвычайными ситуациями и вынуждает находить совершенно иные - более эффективные и менее затратные для бюджета - пути решения проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, прогнозировать будущие угрозы, риски и опасности, развивать методы их предупреждения.
На данный момент в России существует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Главной задачей развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является осуществление заблаговременно такого комплекса мер, который будет направлен на предупреждение и максимально возможное снижение рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение состояния здоровья людей, снижение материальных потерь и размеров ущерба окружающей природной среде. Она существует для того, чтобы решать такие задачи как спасение населения, пострадавшего от аварий, катастроф и стихийных бедствий. Однако нынешнее состояние единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и уровень ее развития не может полностью обеспечить совокупное решение проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Проблема нуждается в комплексном подходе на государственном уровне, повышении ответственности органов государственной власти, а также органов местного самоуправления и лиц, находящихся на соответствующих должностях, организации своевременного проведения различных специальных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения - организованное и своевременное устранение последствий от чрезвычайных ситуаций.
Все это говорит об актуальности выбранной темы и необходимости ее исследования.
Современное состояние и разработанность проблемы характеризуется наличием значительного количества исследований, посвященных анализу и оценке настоящего состояния системы государственного управления чрезвычайными ситуациями.
Анализ литературы по исследуемой проблеме показал, что уделяется внимание следующим специфическим вопросам: Главные направления развития нормативно-правовой базы в области обеспечения жизнедеятельности населения и задачи территориальных органов МЧС России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по ее реализации (В.С. Артамонов); Добровольная пожарная охрана: проблемы и основные направления развития (С.А. Шляков); Системы оповещения населения: состояние и перспективы развития (Э.Н. Чижиков); Улучшение кадровой политики МЧС России и задачи по направлению деятельности Департамента (О.В. Баженов); Основные направления развития и совершенствования системы антикризисного управления на межрегиональном и региональном уровнях (В.В. Степанов) и т.д.
Целью данной работы является исследование особенностей организации управления в чрезвычайных ситуациях на примере крупномасштабного наводнения на территории Дальневосточного федерального округа (2013).
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
дать общую характеристику и классификацию чрезвычайных ситуаций.
рассмотреть правовые основы защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях.
ознакомиться с динамикой общего числа чрезвычайных ситуаций за прошедшие годы.
исследовать государственные меры, принятые для предотвращения вышеуказанной чрезвычайной ситуации, организации ликвидации последствий.
предложить рекомендации по развитию системы государственного управления чрезвычайными ситуациями.
Объектом исследования является государственное управление в условиях чрезвычайной ситуации.
Предмет исследования - государственное руководство, направленное на обеспечение безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайной ситуации (на примере крупномасштабного наводнения на территории Дальневосточного федерального округа).
Для теоретической основы работы использовался анализ учебной литературы по проблеме исследования, специфики и направлений функционирования системы государственного управления в чрезвычайных ситуациях в России. Также в работе использовались различные методологические подходы: системный анализ и синтез, классификация, схематизация, методы и инструментальные технологии научного исследования, в том числе анализ учебных источников и нормативно - правовой литературы.
1. Теоретические основы понимания чрезвычайных ситуаций
Деятельность человека носит конфликтный характер по отношению к окружающей среде. Это приводит к нарушению экологического равновесия, возникновению аномальных природных и техногенных явлений: стихийных бедствий, катастроф и аварий с большим количеством человеческих жертв, колоссальных материальных потерь и нарушений условий нормальной жизнедеятельности.
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС) - одна из важнейших задач государственного управления. Мир усложняется, человеческая деятельность все больше дифференцируется, приобретает новые формы. Однако угроза человеческой жизни от чрезвычайных ситуаций до сих пор остается весьма актуальной проблемой. Чрезвычайные ситуации приводят не только к материальным потерям, но зачастую к многочисленным человеческим жертвам, поэтому крайне необходимо привлекать государственные ресурсы (в том числе правовые «рычаги») для снижения последствий, вызванных данной проблемой.
Для более четкого и наглядного примера, приведены данные (Таблица 1) относительно количества ЧС, пострадавших от ЧС и погибших в результате ЧС.
Таблица 1 - Сравнительная характеристика чрезвычайных ситуаций, произошедших на территории Российской Федерации за 2003\2012 годах
Количество ЧСПогиблоПострадало20032012200320122003201283843711618191563195105
В итоге, статистические данные лишний раз доказывают необходимость государственного управления в области решения вопроса, связанного с предупреждением и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций.
Безусловно, рациональные действия по спасению людей, оказанию им необходимой помощи, проведению аварийно-спасательных работ в эпицентре поражений позволяют сократить число погибших, сохранить здоровье пострадавших, уменьшить материальные потери. В связи с этим актуальна и проблема подготовки специалистов с высшим образованием, способных грамотно и профессионально организовать предотвращение экстремальных ситуаций и оказать помощь населению в ликвидации опасности.
1.1 Понятие о ЧС
Многовековая практика жизнедеятельности человека подтверждает тот факт, что ни в одном виде деятельности невозможно достичь абсолютной идеальной безопасности. Значит, очевидно, что всякая деятельность потенциально опасна.
В Словаре русского языка С.И. Ожегова слово "чрезвычайный" трактуется как "исключительный, очень большой, превосходящий все". Словосочетание "чрезвычайная ситуация" определяет опасные события или явления, приводящие к нарушению безопасности жизнедеятельности.
Как правило, чрезвычайные ситуации традиционно классифицируются по следующим признакам:
Первый - сфера возникновения, которая определяет характер происхождения ЧС. По этому признаку различают ЧС космического, природного, техногенного, экологического, биолого-социального, социально-экономического, военно-политического и комбинированного происхождения.
Второй - ведомственная принадлежность, т.е. в какой сфере экономики случилась данная чрезвычайная ситуация: в промышленности, в строительстве, коммунально-бытовой и энергетической сфере, на транспорте, в сельском и лесном хозяйстве.
Третий - масштаб возможных последствий. ЧС классифицируются в зависимости от числа пострадавших, от числа людей, у которых оказались нарушенными условия жизнедеятельности; от размера материального ущерба, а также от границ зон распространения поражающих факторов ЧС.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации чрезвычайные ситуации разделяют на следующие категории:
Локальная ЧС - пострадавших не более 10 человек, либо нарушение условий жизнедеятельности не более 100 человек, или материальный ущерб не более 1000 минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона ЧС не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.
Местная ЧС - пострадавших свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушение условий жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, или материальный ущерб составляет свыше 1000, но не более 5000 минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона ЧС не выходит за пределы населенного пункта, города, района.
Территориальная ЧС - пострадавших свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушение условий жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5000, но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона ЧС не выходит за пределы субъекта РФ.
Региональная ЧС - пострадавших свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушение условий жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона ЧС охватывает территорию двух субъектов РФ.
Федеральная ЧС - пострадавших свыше 500 человек, либо нарушение условий жизнедеятельности свыше 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона ЧС выходит за пределы более чем двух субъектов РФ.
Трансграничная (глобальная) ЧС - поражающие факторы выходят за пределы РФ, ЧС произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ.
Чрезвычайные ситуации могут также классифицироваться по следующим признакам:
по степени внезапности: внезапные (непрогнозируемые) и ожидаемые (прогнозируемые). Легче прогнозировать социальную, политическую, экономическую ситуации; сложнее - стихийные бедствия;
по скорости распространения: ЧС может носить взрывной, стремительный, быстрораспространяющийся или умеренный, плавный характер;
по продолжительности действия: ЧС могут носить кратковременный характер или иметь затяжное течение;
по характеру ЧС: могут быть преднамеренными (умышленными) и непреднамеренными (неумышленными).
1.2 Концепция приемлемого риска и управление им
Ни в одном виде деятельности невозможно достичь абсолютной безопасности. Следовательно, любая деятельность потенциально опасна. Это утверждение вполне очевидно. Из этого следует вывод: несмотря на предпринимаемые защитные меры, остаточный риск всегда сохраняется.
Невозможность достижения абсолютной безопасности предполагает введение понятия «социально приемлемый (допустимый) риск». Так называют состояние безопасности, которое достижимо по техническим и экономическим соображениям на современном этапе развития науки и техники. Приемлемый риск гибели человека в течение года для обычных условий принимается равным 10-6, что соответствует риску гибели людей на Земле в течение года от природных опасностей.
Для сравнения риска большинство специалистов предлагают ввести «в оборот» экономический эквивалент человеческой жизни. Однако такой подход весьма противоречив, поскольку вызывает возражение, состоящее в том, что человеческая жизнь свята и финансовые сделки в этой области недопустимы.
Можно выделить четыре методических подхода к определению риска:
инженерный, опирающийся на статистику, расчет часов, вероятный анализ безопасности, построение деревьев опасности.
модельный, основанный на построении моделей воздействия вредных факторов на отдельного человека, социальные, профессиональные группы и т. п.
экспертный, когда вероятность событий определяется на основе опроса опытных специалистов-экспертов.
социологический, основанный на опросе населения.
Перечисленные методы отражают разные аспекты риска, поэтому применять их необходимо в комплексе.
Восприятие общественностью риска и опасностей необъективно. Люди резко реагируют на редкие события, которые сопровождаются большим числом человеческих жертв. Но в то же время частые события, в результате которых погибают единицы или небольшие группы людей, не оказывают на них столь яркого впечатления.
Например, Ежедневно в стране на производстве погибают 40-50 человек, в целом от различных опасностей лишаются жизни 1000 человек в день. Но эти сведения меньше привлекут внимание людей, чем гибель 5-10 человек в одной аварии или в каком-либо конфликте. Это необходимо иметь в виду при определении приемлемого риска.
Субъективность в оценке риска подтверждает необходимость поиска приемов и методологий, лишенных этого недостатка. По мнению специалистов, использование риска в качестве оценки опасностей предпочтительнее, чем использование традиционных показателей. Приемлемый риск сочетает в себе технические, экономические, социальные и политические аспекты и представляет собой некий компромисс между уровнем безопасности и возможностями ее достижения. Прежде всего, нужно иметь в виду, что экономические возможности повышения безопасности технических систем не безграничны.
При увеличении затрат на повышение безопасности технический риск снижается, но растет социальный, например, ухудшается медицинская помощь. Суммарный риск достигает минимума при определенном соотношении между инвестициями в техническую и социальную сферы. Это обстоятельство и нужно учитывать при выборе уровня риска, с которым общество вынуждено мириться.
Как повысить уровень безопасности? Это основной вопрос теории и практики безопасности. Очевидно, что для этой цели можно расходовать средства по трем направлениям: 1) совершенствование технических систем и объектов; 2) подготовка персонала; 3) ликвидация последствий.
Априорно трудно определить соотношение инвестиций по каждому из этих направлений. Необходим специальный анализ с использованием конкретных данных и условий. Использование понятия риска открывает принципиально новые возможности повышения безопасности техносферы. К техническим, организационным, административным добавляются экономические методы управления риском.
Для расчета риска необходимы обоснованные данные. Острая потребность в данных признана во всем мире на национальном и международном уровнях. Необходимы тщательно аргументированная разработка базы и банков данных и их реализация в практической деятельности.
В основе управления риском лежит методика сравнения затрат и получаемых выгод от снижения риска.
Как правило, выделяют следующую последовательность изучения опасностей:
предварительный анализ опасности.
выявление последовательности опасных ситуаций, построение дерева событий и опасностей.
анализ последствий.
2. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях
.1 Основные этапы становления и развития системы защиты населения и территорий в ЧС. Принципы защиты населения и территорий в ЧС
При этом степень возникновения угроз и опасностей обусловливает уровень реагирования на них, состав необходимых сил, средств и организационных структур: от обеспечения безопасности на объектах и территориях до образования государственных межгосударственных, многонациональных систем защиты населения и территорий.
Необходимость образования государственных систем защиты населения и территорий как в России, так и за рубежом, была в свое время обусловлена прежде всего ростом военных угроз, созданием и развитием средств поражения.
В России (СССР) становление и развитие системы защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций различного характера можно условно разделить на три этапа.
этап (1932-1961 гг.) - создание и функционирование местной противовоздушной обороны (МПВО);
этап (1961-1990 гг.) - создание и функционирование системы Гражданской обороны страны (ГО);
этап (1990 г. - по настоящее время) - создание государственной системы защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях в условиях как мирного, так и военного времени.
Используя понятие «защита населения», бесспорно, имеют ввиду специальное сочетание мероприятий Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединенных в пространственно-временных, целевых и ресурсных рамках, ориентированных на предотвращение или снижение на территориях до возможного приемлемого уровня (с максимальной возможностью) угрозы для человека в случае возможной опасности или в условиях реализации опасных и вредных факторов и стихийных бедствий, техногенных аварий и катастроф.
В настоящее время основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций зафиксированы Федеральным Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Основные из них следующие принципы:
Проведение мероприятий, задачей которых является предупреждение ЧС, а также максимальное, насколько это возможно, снижение ущерба и потерь при возникновении ЧС.
Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от ЧС с учетом анализа экономических, природных и других влияющих характеристик, специфики территорий и степени реальной опасности возникновения ЧС.
Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от ЧС должны определяться, исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.
Ликвидация ЧС производится силами и средствами организации, органов местного самоуправления, органов исполнительной субъектов Российской Федерации, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуациях. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Привлечение дополнительных сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуации, исходя из масштабности чрезвычайных ситуаций.
2.2 Основы предупреждения и минимизации последствий ЧС
Несмотря на то, что добиться полной безопасности жизнедеятельности не представляется возможным, это ни в коей мере не означает бездействие со стороны государственных органов или иных организаций, отвечающих за данную сферу. Напротив, должны вестись определенные работы и мероприятия по снижению остаточного риска.
На сегодняшний день существует система предупреждения и минимизации. Безусловно, данная система должна основываться на определенных постулатах (принципах), выбор которых и определяет эффективность ее существования.
Итак, система предупреждения и минимизации последствий ЧС держится на соблюдение следующих принципов:
мониторинг опасных объектов, ведение реестров;
планирование мероприятий по обеспечению безопасности в ЧС;
проведение плановых комплексных мероприятий по повышению безопасности и устойчивости объектов в условиях ЧС;
подготовка персонала предприятий к действиям в ЧС;
подготовка населения к действиям в ЧС;
подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств;
прогнозирование и оценка обстановки при ЧС;
заблаговременная подготовка средств защиты;
организация надежного информационного обеспечения;
проведение эвакуационных мероприятий в ЧС;
организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ;
обеспечение устойчивости функционирования объекта экономики в ЧС;
наличие разработанной нормативно-правовой базы в области ЧС;
контроль выполнения требований законодательных и нормативных правовых актов;
организация системы предупреждения и ликвидации ЧС мирного и военного времени.
3. Государственное управление в области защиты населения от опасностей и ЧС
Государственное управление чрезвычайными ситуациями направлено на проведение государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз различного характера - является важной задачей по реализации целенаправленной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в сфере безопасности населения от угроз различного характера.
Для противодействия природным и техногенным угрозам в Российской Федерации создана и эффективно функционирует, правда весьма условно, Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС): по статистике, в 2010 году количество привлеченных средств для ликвидации ЧС составило - 33431 (человеческий ресурс), 7934 - технические средства. Однако уже в 2013 году данный объем увеличился и составил - 79965 человек и 15558 единиц техники.
Целенаправленно развивается нормативно - правовая база, регламентирующая деятельность РСЧС по приоритетным направлениям деятельности. Благодаря совместной деятельности органов государственной власти всех уровней принимается ряд важнейших нормативных правовых актов, позволивших нормативно совершенствоваться в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и территорий.
Например, федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», определяющий общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Деятельность Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) дала возможность повышать и совершенствовать уровень взаимодействия функциональных и территориальных подсистем РСЧС. Сформирована новейшая, отвечающая современным требованиям, система антикризисного управления на базе центров управления в кризисных ситуациях (ЦУКС) территориальных органов МЧС России.
Сущность единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС, защиты населения и территорий к совокупным научно обоснованных теоретических положений, правовых и экономических норм. Они охватывают организационные меры, принимаемые административно-управленческими, хозяйственными и общественными структурами для разработки долгосрочных целевых программ, планов мероприятий и их осуществления, предназначенными для этого органами управления, силами и средствами.
3.1 Роль государства в защите населения и территорий от ЧС
В конце прошлого столетия во многих государствах пришли к выводу, что для успешной и эффективной борьбы с опасными природными явлениями, техногенными и экологическими катастрофами необходима целенаправленная государственная политика.
Какова же роль государства в обеспечении безопасности своих граждан от природных, техногенных и других опасностей и угроз?
Прежде всего, она состоит в создании системы соответствующих организационных структур. В России на всех уровнях образованы органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Важная роль принадлежит государству и в создании соответствующих сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постановлением Правительства Российской Федерации определен перечень сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, часть из которых предназначена для наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциальноопасных объектах и прилегающих к ним территориях, другая часть - это силы ликвидации чрезвычайных ситуаций.
С каждым годом усиливается материальное и финансовое обеспечение в области природной и техногенной безопасности со стороны государства. Также необходимо подчеркнуть, что в современных условиях для реализации всех необходимых мероприятий не хватает одних только государственных средств. Поэтому важное значение имеют вопросы внедрения экономических механизмов, обеспечивающих привлечение необходимых сил и средств.
Усиливается с тем же и роль государства относительно международного сотрудничества в области защиты населения и территорий от катастроф природного и техногенного характера. Открытость Российской Федерации в данной сфере дает возможность проводить целенаправленную интеграцию системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Сотрудничество базируется на заключении необходимых договоров, создании совместного правового «фундамента» по вопросам взаимной заинтересованности, участия в работе специализированных международных организаций.
В конце концов, на современном этапе основной целью государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является обеспечение гарантированного уровня безопасности как отдельно самой личности, так и государства в целом.
3.2 Структура единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)
Для создания работоспособной системы в какой бы то ни было сфере необходимо рационально сконструировать структурную оболочку - от этого зависит, в том числе, эффективность и результативность.
Давайте рассмотрим структуру единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Структура РСЧС состоит из следующих уровней:
а)федеральный, охватывающий всю территорию РФ (Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), МЧС России);
б)территориальный, состоящий из территорий нескольких субъектов РФ (Центры управления в кризисных ситуациях региональных центров МЧС России, региональные центры МЧС России);
Региональный состав РСЧС
Центральный (Москва).
Северо-Западный (Санкт-Петербург).
Южный (Ростов-на-Дону).
Северо-Кавказский (Пятигорск).
Уральский (Екатеринбург).
Приволжский (Нижний Новгород).
Сибирский (Новосибирск).
Дальневосточный (Хабаровск).
Крымский (Симферополь).
в) региональный, территория субъекта РФ (Центры управления в кризисных ситуациях Главных управлений МЧС России, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации);
г) муниципальный, территория муниципального образования (Единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований (ЕДДС МО),органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления);
д) объектовый, территория объекта производственного или социального назначения (дежурно-диспетчерские службы предприятий, структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны).
Итак, мы выяснили, что деление органов управления происходит по территориальному принципу и структурно РСЧС состоит из органов пяти уровней, каждый из которых имеет свои компетентные функции и задачи.
На наш взгляд, представленная структура хорошо подходит для Российской Федерации, во-первых, схема в определенной степени повторяет принципы административно-территориального деления РФ, во-вторых, созданная система призвана специализировано обеспечить всеми необходимыми силами и средствами для предотвращения и ликвидации ЧС любого масштаба.
3.3 Организационно-правовые мероприятия в области защиты населения от ЧС
Наряду со структурными преобразованиями системы в области защиты населения и территорий от ЧС, с созданием соответствующих организационных структур на каждом уровне, с международным сотрудничеством, государство подготавливает нормативно - правовую основу функционирования систем. В Российской Федерации, нужно отметить, что организационно-правовая база сформировались на сегодняшний день и весьма «продуктивно» действует, защищая население от ЧС различного характера.
Перечень мероприятий проводится заблаговременно с анализом возможных угроз, планируется специализированно. Содержание и сроки осуществления мероприятий по защите населения определяются с помощью прогнозов будущих опасностей с учетом экономического потенциала.
Среди комплекса мероприятий важное место занимает подготовка населения в области защиты от ЧС различного происхождения. Она осуществляется в рамках единой системы подготовки населения в области ГО и защиты от ЧС. Обучение осуществляется на основании положений федеральных законов.
В рамках системы обучения проходят подготовку различные слои населения: учащиеся и студенты, работающее и неработающее население, личный состав нештатных аварийно-спасательных формирований, руководящий состав и работники, уполномоченные на решение задач в области ГО и защиты населения и территорий от ЧС. Обучение осуществляется в учебных заведениях МЧС России и других федеральных органов исполнительной власти, учебно-методических центрах по ГО и ЧС субъектов РФ, на курсах ГО муниципальных образований, в учебно-консультационных пунктах, образовательных учреждениях организаций.
Не маловажное значение в организации защиты населения от ЧС имеет инженерная, радиационная, химическая и медико-биологическая защита населения и территорий в условиях ЧС.
Инженерная защита представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно в оперативном порядке и направленных на защиту населения, предотвращение (смягчение последствий) поражающих воздействий ЧС путем укрытия населения в защитных сооружениях (укрытиях), проводится возведение инженерных сооружений (дамб, плотин и т.д.) и проведение других защитно-технических мероприятий.
Радиационная защита - это комплекс мер, которые позволяют ослабить или полностью исключить воздействие излучения на население и работников радиационно-опасных объектах.
Для защиты от облучения используются защитные сооружения, оснащенные фильтрами-поглотителями радионуклидов. Безусловно, обязанностью органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления является отслеживание состояния данных сооружений, а в случае необходимости - обновление или ремонт.
Химическая защита - мероприятия, направленные на исключение или ослабление воздействия химически опасных веществ на население и работников химически опасных объектов.
Как показала практика, существует весьма актуальная проблема - своевременность обеспечения населения средствами индивидуальной защиты органов дыхания. Поэтому в некоторых субъектах РФ существует такая практика - заблаговременная выдача противогазов населению для постоянного хранения на дому.
Медико-биологическая защита - это некоторое количество лечебных мероприятий, направленных на оказание помощи пострадавшим в ЧС, в том числе, профилактика возможных инфекционных заболеваний и возникновения эпидемий. Медико-биологическая защита населения в ЧС производится с привлечением как сил и средств экстренной медицинской помощи, так и формирований и учреждений Всероссийской службы медицины катастроф, санитарно-эпидемиологического надзора.
Так или иначе, при возникновении или угрозе возникновения ЧС появляется необходимость эвакуации населения. В зависимости от характера ЧС объявляется либо общая эвакуация, предполагающая вывод из зоны ЧС всех категорий населения, либо частичная, при которой осуществляется вывод нетрудоспособного и незанятого на производстве населения.
Для осуществления эвакуации заблаговременно создаются эвакуационные органы: эвакуационные комиссии (их задача - планирование эвакуации, организация и контроль подготовки и проведения эвакуации), эвакоприемные комиссии - разработка планов и непосредственная организация приема, размещения и обеспечения населения, сборные эвакуационные пункты, приемные эвакуационные пункты, промежуточные пункты эвакуации и т.д.
Транспортное обеспечение возлагается на транспортные органы и объекты экономики, располагающие транспортными средствами.
Финансовое обеспечение мер по предотвращению и ликвидации последствий ЧС регламентировано соответствующим Федеральным законом «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера». На всех уровнях в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территории от ЧС природного и техногенного характера» создаются обязательные резервы финансовых и материальных ресурсов, которые, несомненно, послужат дополнительными средствами для ликвидации ЧС.
Объем материальных резервов материальных определяется в зависимости от видов и масштабов ЧС, размера вероятного ущерба, возможного объема работ по ликвидации; территориальной, экономической, природной и иной специфики объекта.
Итак, из всего вышесказанного следует, что:
защита населения в Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций осуществляется на основе единой государственной политики предупреждения и ликвидации ЧС. Более того, в функционировании РСЧС «встроен» дополнительный очень важный принцип - обеспечение беспрерывной постоянной готовности сил и средств, органов управления на всех уровнях, эффективная и своевременная ликвидация последствий ЧС.
на сегодняшний день в российском государстве, во-первых, сформировалось, единая правовая нормативная база, которая определяет правовую сторону данной сферы, а во-вторых, установилась структура организации определенно действующей системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций, от которой зависит как оперативность и своевременность специальных соответствующих мероприятий, так и эффективность в целом.
4. Изучение и анализ государственного управления чрезвычайными ситуациями
Для анализа государственного управления ЧС важной составляющей является как эффективность предпринятых мер в условиях чрезвычайной ситуации того или иного характера, так и статистика за определенных период, отражающая, собственно говоря, результат деятельности соответствующих органов государственного управления. Это позволяет проследить ситуацию в динамике, выделить пробелы в регулировании, наметить перспективу будущих событий, в кратчайшие сроки изменить политику или принятые программы.
В курсовой работе представлена статистика в сравнении за 2010 и 2013 года и также описание предпринятых действий, направленных на обеспечение безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайной ситуации (на примере крупномасштабного наводнения на территории Дальневосточного федерального округа (2013)).
4.1 Статистика 2010 и 2013 гг.
Ниже (Таблица 1) представлены данные относительно всей совокупности произошедших ЧС за 2010 и 2013 года. Первой задачей является ознакомление с информацией, вторая - анализ с точки зрения динамики и результативности, оценить плодотворность работы государства в этой сфере.
Таблица 2 - Сведения о чрезвычайных ситуациях, происшедших на территории Российской Федерации за 2010/2013 года.
ЧС по характеру возникновенияКоличество ЧСПогиблоПострадало20102013Разница2010201320102013Техногенные ЧС178166-125375749841542Крупные террористические акты217-1410851578243ЧС по характеру возникновенияКоличество ЧСПогиблоПострадало20102013Разница2010201320102013Природные ЧС118114-43761298206292Биолого-социальные ЧС434521050362Итого359332-276836312908208439
Итак, исходя из обобщенных сведений, представленных в таблице, можно сделать вывод, что, с одной стороны, общее число ЧС хоть и не в кардинальном количестве, но уменьшилось (позитивная сторона), с другой - несмотря на тенденцию уменьшения объема ЧС, к сожалению, избежать меньших жертв не удалось, их количество, наоборот, стало больше (негативная сторона).
Таким образом, сегодняшнее состояние государственного управления ЧС нельзя назвать в полной мере отвечающей современным требованиям и «вызовам». Есть необходимость совершенствования не только техники, механизмов оказания оперативной помощи, различных нормативов, методов прогнозирования и планирования, правого поля, но также и пересмотр организационно-структурной схемы государственных органов.
наводнение риск население защита
4.2 Крупномасштабное наводнение на территории Дальневосточного федерального округа
Для более детальной оценки государственного управления ЧС недостаточно одного анализа статистики, необходимо также и разобрать отдельное ЧС, в особенности федерального масштаба. Это позволит проследить подготовленность большого числа структур и ведомств в условиях ЧС.
Итак, наводнение на территории Дальневосточного федерального округа сроком с середины июля 2013 г. до октября стало самым крупным по масштабам и продолжительности последствий. На территории шести субъектов региона возникла сложнейшая гидрологическая обстановка, был объявлен режим ЧС федерального уровня реагирования. На пике паводка, 3 и 4 сентября, расход воды в Амуре достигал 46 тысяч м3/с, при норме в 18-20 тысяч м3/с. Добавлю, что наводнение таких масштабов произошло впервые за 115 лет наблюдений.
В зоне наводнения оказались 388 населенных пунктов (порядка 13,5 тыс. жилых домов). Пострадало свыше 135 тыс. чел. и нанесен ущерб около 610 социально значимым объектам. Было затоплено более 620 тыс. га сельхозугодий.
Однако в кратчайшие сроки была создана группировка сил численностью более 46 тыс. чел. и свыше 7,5 тыс. ед. техники. Авиационная группировка составила 51 воздушное судно и 4 беспилотных летательных аппарата.
Непосредственно на месте ЧС было развернуто семь подвижных пунктов управления, организована работа 36 оперативных групп от территориальных органов МЧС России, а также 78 сводных оперативных групп, включающих в свой состав федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Основу группировки сил и средств составили спасательные воинские формирования и спасательные подразделения Дальневосточного региона, усиленные подразделениями МЧС России и силами субъектов Российской Федерации. Одновременно с этим в район ЧС вводились силы и средства центрального подчинения, воинские спасательные подразделения из других федеральных округов и курсанты образовательных учреждений МЧС России.
Из зоны ЧС эвакуировано более 32 тыс. чел., в том числе свыше 10 тыс. детей. Было подготовлено 265 пунктов временного размещения, в которых проживало более 6,5 тыс. чел. Более 3,6 тыс. детей были направлены в детские оздоровительные лагеря других регионов страны. МЧС России совместно с Росрезервом поставлено более 20 тыс. тонн продовольствия, медикаментов и других грузов в пострадавшие регионы. Удалось не допустить гибели людей.
Особенностью работ по ликвидации последствий явилось точечное распределение и координация действий крупномасштабной мобильной группировки сил и средств РСЧС. Вся техника, оснащение и экипировка, которая была доставлена на Дальний Восток МЧС России для ликвидации ЧС оставлена в регионе.
Из всего вышесказанного следует, что:
наводнение на Дальнем Востоке, действительно, одно из масштабных ЧС в России, оно нанесло колоссальный как материальный, так и экономический ущерб. Многие объекты инфраструктуры были полностью разрушены либо стали непригодными для дальнейшего использования. Это серьезный урон для экономики не только Дальнего Востока, но и страны в целом. Потребуются значительные вложения со стороны федерального центра, чтобы восстановить инфраструктуру, промышленность, жилищные условия населения и т.д.
тем не менее, к счастью, жертв удалось избежать, все необходимые меры были приняты: оперативно оказывалась помощь пострадавшим, были развернуты пункты временного размещения, поставлена гуманитарная помощь, задействованы внушительные силы для ликвидации ЧС.
Однако, на мой взгляд, несмотря на все перечисленные плюсы, если рассматривать эту ситуацию более глубже, стоит сказать, что наводнение произошло, скажем так, внезапно и непредсказуемо, застало власти врасплох. То есть не были в достаточной мере построены необходимые сооружения или дамбы для предотвращения последствий и минимизации стихийного бедствия. Возможно, и не было бы настолько трагично наводнение, если б все «механизмы» были бы разработаны. По-моему мнению, здесь можно выделить несколько причин: это и проблемы в прогнозировании, и в управленческой структуре.
Все это говорит о проблемах в государственном управлении ЧС, неспособности устранить причину до появления ее последствий. С другой стороны, стоит отметить, что сегодня в России налажена система оказания помощи населению и ликвидации ЧС различного характера. Однако все же лучше бороться с причинами, нежели с последствиями, которые могут нанести экономические, материальные и людские жертвы.
Заключение
Итак, в настоящее время в Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти, местного самоуправления, организации, уполномоченные в решении вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Непосредственное государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Относительно подведомственных организаций они разрабатывают мероприятия, направленные на повышение устойчивости функционирования в чрезвычайных ситуациях; утверждают различные нормы и правила безопасности на производстве, а также правила защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций и т. д.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий (стихийных бедствий) - МЧС России - является специальным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему территориальные органы.
Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации.
Так, при чрезвычайных ситуациях Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, включая руководство работами по ликвидации аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществление мероприятий в этой области; организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, подведомственных ему региональных органов, можно подразделить на две группы:
те, которые осуществляются в нормальных условиях и направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;
те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. В комплексе они ориентированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.
Для правильного управления в чрезвычайных и техногенных ситуациях необходима разработка специальных программ. Главной целью такой программы должно заключаться в снижении рисков и смягчении последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий в Российской Федерации для повышения уровня защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Достижение главной миссии Программы позволит осуществлять на территории Российской Федерации постоянный мониторинг, прогнозировать риски возникновения чрезвычайных ситуаций и на этой основе своевременно разрабатывать и реализовывать систему мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В целях дальнейшего совершенствования эффективности управления в ЧС предлагается ряд рекомендаций:
непрерывное и дифференцированное совершенствование нормативно - правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
развитие необходимой техники и технологий, совершенствование фундаментальной и прикладной науки;
развитие отношений в области международного сотрудничества по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
увеличение личной ответственности должностных лиц за нарушения норм, специально установленных законодательством РФ;
обязательное совершенствование методов прогнозирования с применением современных вычислительных машин.
Таким образом, осуществление программных мероприятий позволит сократить затраты на ликвидацию чрезвычайных ситуаций, уменьшить или полностью избежать потери населения от чрезвычайных ситуаций; более того, это снизит риски для населения, проживающего в районах, подверженных воздействию опасных природных и техногенных факторов.
Библиографический список
1. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федер. закон от 21.12.1994 г. №68-ФЗ Режим доступа: КонсультантПлюс. Законодательство. (Дата обращения: 02.05.2015).
. О пожарной безопасности: федер. закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ: Режим доступа: КонсультантПлюс. Законодательство. (Дата обращения: 03.05.2015).
. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: федер. закон от 21.07.1997 г. №116-ФЗРежим доступа: ГАРАНТ. Законодательство. (Дата обращения: 01.05.2015).
. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характер:федер. закон от 21.12.1994 г. №68-ФЗ] Режим доступа: ГАРАНТ. Законодательство. (Дата обращения: 03.05.2015).
. О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 года №1094 (ред. от 21.05.2011) // собрание законодательства. 1996. №39. Ст. 4563.
. О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 года №924 (ред. от 23.12.2011) // собрание законодательства. 1996. №33. Ст. 3998.
. Айзман, Р.И. Теоретические основы безопасности жизнедеятельности: Учебное пособие / Р.И. Айзман. - Новосибирск.: АРТА,2011. - 208 с.
. Арустамов, Э.А. Безопасность жизнедеятельности: Учебник / Под ред. Проф. Э.А. Арустамова. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2012. - 448 с.
. Белов, С.В. Безопасность жизнедеятельности / С.В. Белов. - М.: Высшая школа, 2007. - 616 с.
. Белова, Н.Л. Безопасность жизнедеятельности: Учебное пособие / Под ред. В.С. Решетникова. - М.: РГГУ, 2014. - 308 с.
.Воскрокнутов, А.Л. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: Учебник для вузов / Под ред. В.Н. А.Л. Вострокнутов. - М.: Юрайт, 2014. - 400 с.
. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 году». - М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2011. - 299 с.
. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году». - М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2013. - 342 с.
. Емельянов, В.М. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: Учебное пособие для высшей школы / Под ред. академ. РАЕН В.В. Тарасова. - М.: Академический Проект, 2011. - 495 с.
.Калюжный, Е.А. Безопасность жизнедеятельности: Учебное пособие / Е.А. Калюжный, С.В. Михайлова, С.Г. Напреев, В.Ю. Маслова. - Арзамас: АГПИ, 2012. - 316 с.
. Лобачев, А.И. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов / А.И. Лобачев. - М.: Высшее образование, 2009. - 367 с.
. Мастрюков, Б.С. Безопасность в чрезвычайных ситуациях: Учебник для вузов / Б.С. Мастрюков. - М.: Издательский центр «Академия», 2012. - 336 с.
. Михайлов, Л.А. Правовое регулирование и органы обеспечения безопасности жизнедеятельности: Учебное пособие / Л.А. Михайлов. - М.: Издательский центр «Академия», 2008. - 256 с.
. Михайлов, Л.А. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Михайлова - СПб.: Питер, 2011. - 461 с.
. Микрюков, В.Ю. Безопасность жизнедеятельности. Конспект лекций: Учебное пособие / В.Ю. Микрюков. - М.: КноРус, 2015. - 176 с.
. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., дополненное. - М.: ООО «А ТЕМП», 2008. - 944 с.
. Осетров, Г.В. Безопасность жизнедеятельности: Учебное пособие / Г.В. Осетров. - М.: Книжный мир, 2011. -232 с.
. Русак, О.Н. Безопасность жизнедеятельности: Учебник / Под ред. О.Н. Русака. - СПб.: Лань, 2010. - 672 с.
. Сапронов, Ю.Г. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов / Ю.Г. Сапронов. - М.: Academia, 2012. - 336 с.
. Сычев, Ю.Н. Безопасность жизнедеятельности в чрезвычайных ситуациях: Учебное пособие / Ю.Н. Сычев. - М.: МЭСИ, 2012. - 226 с.
. Хван, Т.А. Безопасность жизнедеятельности / Т.А. Хван. - Ростов н/Д.: Феникс, 2009. - 416 с.
. Юртушкин, В.И. Защита населения и территорий / В.И. Юртушкин. - М.: КноРус, 2014. - 368 с.
. МЧС России. / [Электронный ресурс] / Режим доступа: http:/www.mchs.gov.ru (дата обращения: (10.05.2015).
. Электрон. энциклопедия. Википедия / Электронный ресурс / Режим доступа: ru.wikipedia.org (дата обращения: 10.05.2015).