Мониторинг бюджетной политики России, проводимой на современном этапе, ее проблемы и перспективы

Содержание

 

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования бюджетной политики

1.1 Эволюционное развитие бюджетной политики России

1.2 Социально-экономическая сущность и функции бюджета

1.3 Цель, задачи и основные принципы реализации бюджетной политики

1.4 Зарубежный опыт формирования бюджетной политики

Глава 2. Мониторинг проводимой бюджетной политики России на современном этапе ее проблемы и перспективы

2.1 Анализ современной бюджетной политики в области доходов

2.2 Оценка бюджетной политики России в области расходов

2.3 Мониторинг межбюджетных отношений с субъектами РФ

2.4 Проблемы и пути их решения в области формирования бюджетной политики России на современном этапе

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

Бюджетная политика государства - это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений, осуществляемых с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Актуальность данной темы дипломной работы прослеживается в том, что главной целью бюджетной политики России на 2015-2017 годы является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности - удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленные социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи.

Основными результатами реализации бюджетной политики в период до 2014 года стали обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, оптимизация расходов федерального бюджета, формирование федерального бюджета на основе государственных программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, межбюджетных отношений, управления государственными активами и обязательствами, формирование "Бюджета для граждан".

К наиболее значимым исследованиям проблемы устойчивости бюджетной системы, совершенствования бюджетной системы, оценки эффективности использования бюджетных ресурсов, долгового регулирования, пенсионного обеспечения можно отнести работы Власова С.А., Ивановой О.Б., Исакина М.А., Романовой Т.Ф., Сенчагова А.И., Соловьева А.К., Челышевой Э.А., Хабаева С.Г., Шакиной Е. А, Ясина Е.П. и др.

Вопросы сущности, роли, эффективности и совершенствования бюджетной политики в настоящий период чрезвычайно актуальны. Либеральный экономический курс ещё вчера считался единственно верным и незыблемым. Однако современные реалии и тенденции говорят о том, что не всё так однозначно. Совершенствование бюджетной политики в этих условиях требует переосмысления: где, в каких координатах находится сейчас Россия и куда, в каком направлении необходимо двигаться. Большое внимание научно-экспертного сообщества к данной проблеме и её недостаточная разработанность в части оценки качества практической реализации бюджетной политики и определило цель исследования.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в раскрытии теоретических основ бюджетной политики и разработке перспектив и выработки предложений по усовершенствованию современной бюджетной политики РФ.

Задачи исследования подчинены достижению цели и состоят в следующем:

исследовать сущностное содержание формирования бюджетной политики;

проанализировать текущие и перспективные направления реализации отечественной бюджетной политики на современном этапе;

сформулировать прогноз долгосрочного развития бюджетной политики РФ и определить сценарии возможного её применения в целях стимулирующего воздействия на экономику страны.

Объектом выпускной квалификационной работы является бюджетная политика России на 2014-2017 и на перспективу до 2020 и 2030 года.

Предмет дипломного исследования - роль государства в управлении экономикой страны через систему государственных финансов посредством бюджетной политики.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на трудах научно-экспертного сообщества по теории финансов, бюджета, бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетной политики. Применялись такие методы научного познания, как: сравнительный и статистический анализ.

Информационная база исследования представлена монографиями, периодическими научными и деловыми печатными изданиями, сборниками статей, научными докладами, материалами научных конференций и семинаров, информационно-аналитическими материалами, нормативно-правовыми актами Министерства финансов РФ, Счётной палаты РФ, Федерального казначейства и др., учебной и справочной литературой, материалами интернет-ресурсов.

бюджет бюджетная политика российская

Глава 1. Теоретические основы формирования бюджетной политики

 

.1 Эволюционное развитие бюджетной политики России

Генезис отечественной бюджетной политики подчёркивает своеобразность пути развития России. Рассмотрим и проведём детальный анализ реализации бюджетной политики.

С 2000 года в России началась новая "эпоха" реформирования. Постепенно все сферы жизнедеятельности подвергаются изменениям; на лицо яркие трансформации в судебной системе, системе государственного и муниципального управления. Но в данной работе хотелось уделить особое внимание бюджетной сфере, которая также подвержена была реформированию.

Развитие и жизнедеятельность каждой страны напрямую зависит от ее финансового благополучия. Состояние финансовой системы напрямую отражает общеэкономическую и социальную ситуацию в стране. Поэтому серьезные улучшения в ней возможны только как результат общего прогресса в экономике, политическом устройстве и административной структуре общества. Российская бюджетная сфера - одна из самых слабых и нестабильных, она очень подвержена влиянию других сфер и лоббистских группировок. На сегодняшний день уже полным ходом реализуется одна из важнейших реформ - бюджетная реформа. [12]

Бюджетная политика России проводилась по пути "оптимальной децентрализации", чьи принципы и концепции были заимствованы из европейского опыта современного реформирования сферы управления общественными финансами. Данная концепция предполагала создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых и общественно значимых результатов [12].

В ходе реформирования предполагалось достичь следующих результатов. (таблица 1)

Таблица 1 - Реформирование сферы общественных финансов

Состояние бюджетной системы до реформы (1991-2001 гг.)	Предлагаемые изменения
Управление затратами	Управление результатами
сбалансированность бюджета; денежное исполнение; казначейство; целевое использование средств в соответствии с планом; методика распределение финансовой помощи.	разделение уровней бюджетной системы; среднесрочное планирование; бюджетирование по целям и результатам; реорганизация бюджетных учреждений; учёт и отчётность по международным стандартам.

Далее более подробно рассмотрим направления бюджетной политики.

         Реформа межбюджетных отношений (2003-2015 гг.) - это разделение уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. Основные нововведения данного направления:

в соответствии с политикой местного самоуправления бюджетная система РФ становится трехуровневой;

устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств;

существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей (за счет налоговой автономии);

законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.

         Реформа бюджетного процесса (2004 - 2006 г. г.) - переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий "линейных" министерств и их переориентации на достижение конкретных и измеримых результатов. Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с Концепцией Правительства РФ по пяти направлениям:

реформа бюджетной классификации и бюджетного учета (приближение к международным стандартам);

переход к среднесрочному финансовому планированию - составление 3-летнего финансового плана;

оценка и планирование результативности бюджетных расходов;

эксперимент по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (далее СБОР);

изменение порядка рассмотрения бюджетов (3 чтения). [16]

         Реформа бюджетной сети (2005-2008 г. г.) - самая сложная часть бюджетной реформы, подразумевающая реорганизацию бюджетных учреждений, "микродецентрализацию" управления общественными финансами, "разгосударствление" производства значительной части бюджетных услуг. Предполагались следующие новации:

ужесточение использования бюджетными учреждениями бюджетных средств;

реорганизация бюджетных учреждений и создание новых организационно-правовых форм (автономные учреждения и автономные некоммерческие организации);

нормативно-подушевое финансирование бюджетных учреждений и выполнение государственного (муниципального) задания.

В период мирового кризиса 2008 г. ситуация коренным образом изменилась: при значительном сокращении поступлений в бюджеты бюджетной системы и росте расходных обязательств федеральный бюджет в 2009 г. впервые за десятилетие стал дефицитным, начали расти внутренний государственный и внешний корпоративный долг. [15]

Однако можно говорить об определенных результатах, нашему мнению, к ним относятся:

бюджет сегодня перестал быть источником макроэкономической нестабильности;

повысилась объективность и прозрачность распределения финансовой помощи;

макроуровень - уровневая бюджетная система РФ, наличие "жестких" бюджетных ограничений, выравнивание субъектов РФ и муниципальных образований только по формулам;

мезоуровень - постепенный переход на трёхлетний бюджет (без учета кризиса), в муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях практикуется распределение денежных средств по результатам;

микроуровень - нормативно-подушевое финансирование в некоторых бюджетных учреждениях, постепенный их перевод на новые организационные формы - автономные учреждения и автономные некоммерческие организации.

Таким образом, бюджетная политика России нельзя назвать законченными, сегодня продолжают реформироваться и модифицироваться наиболее значимые аспекты. Исторический анализ бюджетной политики выявил взаимосвязь уровней социально-экономического развития общества с присущими им инструментами фондообразования (фонд материальных ресурсов, бюджет).

1.2 Социально-экономическая сущность и функции бюджета

Бюджет является важнейшей финансовой категорией, неотъемлемой частью государственных финансов. Именно бюджет выступает макроэкономическим орудием в решении социальных и экономических задач в границах государства, обеспечения эффективного и инновационного развития экономики, пропорционального и обоснованного развития всех регионов страны. [16]

В любой стране бюджет - это ключевое звено финансовой системы. Бюджет есть единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их действии, то есть через бюджет осуществляется мобилизация ресурсов и их расходование.

С помощью бюджета в руках государства аккумулируется значительная часть созданного в стране ВВП, распределяемого и перераспределяемого для решения тактических и стратегических задач по обеспечению экономического роста, развитию производительных сил, регулированию темпов и пропорций развития производственного и научного потенциалов в регионах страны, удовлетворения социальных потребностей населения и повышения его уровня жизни.

В бюджете отражается циклический характер развития общества и его диалектика, когда старое не отрицается абсолютно, а все положительное в нем воспринимается и ассимилируется на новом витке развития, что и является ключевым моментом в рассмотрении роли и значения бюджета.

Определению сущности и роли бюджета посвящены работы Романовского М.В. [18], Поляка Г.Б. [16] и других. Систематизация взглядов ведущих экономистов-теоретиков XVIII-XIX вв. на сущность бюджета представлена в приложении 1.

Систематизация взглядов ведущих ученых на бюджет конца XX начала XXI вв. представлена в приложении 2.

Анализ научных работ по проблеме бюджета позволило нам установить, что в современных условиях, бюджет надо рассматривать как сложную категорию. Бюджет это сложная многоаспектная категория:

а) с позиции финансовой науки - часть стоимость созданного в стране ВВП, распределяемого и перераспределяемого центральными или местными органами власти для удовлетворения экономических и социальных потребностей общества;

б) с позиции экономической теории - система экономических отношений связанная с формированием и использованием бюджетных средств, для выполнения центральными и местными органами власти возложенных на них функций и задач по обеспечению обоснованного и эффективного развития административно-территориальных единиц; с правовых позиций - основной финансовый план страны или отдельной административно-территориальной единицы, принимающий форму закона, на основании которого происходить мобилизация и использования финансовых ресурсов;

в) с позиции организации и управления - основной макроэкономический рычаг по обеспечению эффективного и пропорционального распределения ограниченных бюджетных средств между различными территориями, отраслями экономики, субъектами хозяйствования и населением для обеспечения прогрессивного развития экономики страны. [18]

Различные взгляды ученых на понимание сущности бюджета предопределяет выделение ими различных функций выполняемых бюджетом (таблица 1).

Таблица 1 - Группирование функций бюджета в соответствии с взглядами ученых различных экономических школ [16,18]

Ученые	Наименование функции
Поляк Г.Б.	Распределительная, государственного регулирования и стимулирования экономики, финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств
Романовский М.В.	Образования денежного фонда, использования бюджетного фонда контрольная.
Родионова В.М.	Распределительная, контрольная.

Основываясь на научных исследованиях ряда известных отечественных и российских ученых можно констатировать тот факт, что бюджет выполняет следующие функции: фискальную, распределительную, стимулирующую и контрольную.

Благодаря действию фискальной функции бюджета происходит аккумулирование бюджетных средств, как на государственном, так и на местном уровне для обеспечения органов власти достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них функций и задач. Аккумулированные финансовые ресурсы позволяют органов власти различных уровней финансировать приоритетные направления в области образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обеспечения населения, реализовывать инвестиционные проекты на подведомственной территории.

Содержание распределительной функции бюджета предусматривает распределения финансовых ресурсов по уровням государственной и местной власти, административно-территориальным единицам, хозяйствующим субъектам, отраслям экономики, социальной сферы с целью обеспечения экономического роста и устранения негативных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов страны. [16]

Действие стимулирующей функции бюджета направлено на стимулирования центральных и местных органов власти в увеличении объема их налоговых и неналоговых поступлений через создания адекватных условий и бюджетно-налоговых механизмов по поддержке отдельных отраслей экономики на уровне регионов.

Контрольная функция бюджета направлена на эффективное регулирование процессов формирования и использования бюджетных средств на государственном и местном уровнях. Контрольная функция бюджета позволяет выявлять рациональность и эффективность формирования бюджетных средств их использования, основные диспропорции в бюджетном финансировании, резервы повышения доходных возможностей бюджетов при оптимизации расходов и в совокупности позволяет осуществлять эффективное влияние на экономические процессы на уровне регионов страны.

Таким образом, предложенное определение сущности бюджета позволяет комплексно подойти к теоретическому осмыслению предназначения бюджета в решении социально-экономических задач на уровне отдельного региона и страны в целом.

Основываясь на выделенных функциях бюджет, выступает основным звеном финансовой системы государства, обеспечивая макроэкономическое регулирование пропорционального и эффективного формирования и использования бюджетных средств, осуществления своевременного контроля за целевым и обоснованным использованием ограниченных финансовых ресурсов.

 

1.3 Цель, задачи и основные принципы реализации бюджетной политики

Бюджетная политика - это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.

Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов подготовлены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в целях составления федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. [5]

Целью бюджетной политики является описание условий, принимаемых для составления федерального бюджета на 2015-2017 годы, основных подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования.

Задачами бюджетной политики является определение подходов к планированию доходов и расходов, источников финансирования федерального бюджета, финансовых взаимоотношений с бюджетами государственных внебюджетных фондов, бюджетами субъектов Российской Федерации.

В последние годы прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, применяемые для целей формирования проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и документов долгосрочного стратегического планирования, подвергались существенной корректировке как по причине изменения основных тенденций развития экономики, так и в связи с необходимостью подготовки более реалистичных оценок, используемых для расчетов и анализа долгосрочных перспектив и прогнозов основных характеристик федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целом.

Бюджетная политика в период 2015 - 2017 годов реализуется на основе бюджетных принципов, установленных Бюджетным кодексом. [2]

Соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации в среднесрочном периоде будет обеспечиваться, в том числе за счет применения единой классификации, единых перечней государственных и муниципальных услуг.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации получит дополнительное практическое развитие за счет включения в Бюджетный кодекс положений, устанавливающих зачисление ряда неналоговых доходов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, регулируемых на сегодняшний день иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Тем самым подавляющая часть доходов будет разграничена на постоянной основе.

Самостоятельность бюджетов в рамках среднесрочного периода будет обеспечиваться соблюдением принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе планомерным повышением нецелевой финансовой помощи (дотаций) бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в составе межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, консолидацией целевых межбюджетных трансфертов в рамках соответствующих государственных программ, повышением самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в установлении расходных обязательств на основе принципов адресности и нуждаемости.

В соответствии с принципом сбалансированности бюджетов при планировании федерального бюджета будет продолжено использование "бюджетных правил", которые, с одной стороны, ограничивают чрезмерный рост расходов в случае благоприятной ценовой конъюнктуры, а, с другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных шоков в экономике. Отступление от "бюджетных правил" ради поддержания экономики за счет бюджетных средств несет в себе высокие риски сужения возможностей финансирования бюджетного дефицита по причине одновременно возрастающей потребности использования дополнительных нефтегазовых доходов на компенсацию выпадающих ненефтегазовых доходов, сокращающихся внутренних и внешних заимствований, снижающихся поступлений от приватизации.

Стимулирование структурных изменений за счет средств федерального бюджета в рамках реализации государственных программ, следование "бюджетным правилам" для обеспечения устойчивости федерального бюджета при изменении мировых цен на нефть, а также повышение эффективности управления неналоговыми поступлениями в федеральный бюджет будут способствовать снижению значимости нефтегазовых доходов в структуре бюджетных поступлений.

Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств напрямую связана с выполнением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов. [4]

В январе 2015 году в рамках бюджетной политики на 2015 - 2017 годы были приняты первоочередные мероприятия по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. [6]

Данный антикризисный план нацелен на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. В 2015 - 2016 годах будут реализованы меры, направленные на активизацию структурных изменений в российской экономике, стабилизацию работы системообразующих организаций в ключевых отраслях и достижение сбалансированности рынка труда, снижение инфляции и смягчение последствий роста цен на социально значимые товары и услуги для семей с низким уровнем доходов, достижение положительных темпов роста и макроэкономической стабильности в среднесрочной перспективе.

Ключевые направления действий Правительства Российской Федерации в течение ближайших месяцев включают в себя:

поддержку импортозамещения и экспорта по широкой номенклатуре несырьевых, в том числе высокотехнологичных, товаров;

содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек;

создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов с приемлемой стоимостью в наиболее значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;

компенсацию дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан (пенсионеры, семьи с несколькими детьми);

снижение напряженности на рынке труда и поддержку эффективной занятости;

оптимизацию бюджетных расходов за счет выявления и сокращения неэффективных затрат, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и выполнении публичных обязательств;

повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций.

Правительство Российской Федерации внесет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, предусматривающий сокращение в 2015 году большинства категорий расходов федерального бюджета на 10 процентов, в первую очередь, за счет исключения неэффективных затрат. При этом будет полностью обеспечено исполнение обязательств социального характера, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не будут уменьшаться расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств Российской Федерации. Инвестиционные ресурсы бюджета будут сконцентрированы на завершении ранее начатых проектов, реализация части новых проектов будет отложена. Будут сокращены расходы на функционирование органов государственной власти, в том числе за счет уменьшения расходов на оплату услуг повышенной комфортности. [6]

На основе нового макроэкономического прогноза, разработанного в связи с сохранением неблагоприятной внешней конъюнктуры, будут подготовлены предложения по дальнейшей оптимизации структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе, в том числе за счет ежегодного снижения расходов как минимум на 5 процентов в реальном выражении в течение 3 лет. К 2017 году необходимо достичь сбалансированности бюджетной системы при наиболее вероятном уровне цен на основные товары российского экспорта.

Правительство Российской Федерации рассчитывает, что постепенная стабилизация мировых сырьевых рынков и предпринимаемые совместно с Банком России меры позволят нормализовать ситуацию на валютном рынке и создать условия для существенного снижения номинальных процентных ставок и повышения доступности кредитования. Это обеспечит последовательный выход основных отраслей экономики из рецессии, в том числе за счет более высокой ценовой конкурентоспособности российских товаров в результате снижения курса рубля. Сопутствующее этому снижение инфляции на потребительском рынке позволит минимизировать влияние кризиса на качество жизни российских семей.

Наряду с реализацией оперативных мер антикризисного реагирования приоритетным направлением работы Правительства Российской Федерации будет реализация структурных реформ, направленных на диверсификацию экономики и создание условий для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе, что найдет отражение в новой редакции Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Кроме безусловной необходимости обеспечения макроэкономической стабильности и низкой инфляции потребуются:

продолжение реализации государственных программ, нацеленных на повышение качества систем здравоохранения и образования в соответствии с потребностями XXI века;

создание необходимых условий для опережающего роста частных инвестиций в структуре ВВП, ускоренное и полноценное исполнение "дорожных карт" национальной предпринимательской инициативы, а также комплексное совершенствование контрольно-надзорной деятельности (в том числе на основе риск-ориентированного подхода) с выходом России на стабильно высокие позиции среди всех стран по уровню комфортности ведения бизнеса;

эффективное применение всех созданных инструментов промышленной политики, прежде всего для обеспечения импортозамещения и поддержки экспорта, в том числе с привлечением значительных объемов прямых иностранных инвестиций (проектное финансирование, гарантии, фонд поддержки промышленности, индустриальные парки, государственные закупки, государственно-частное партнерство);

формирование и начало реализации Национальной технологической инициативы на основе передовых достижений российской и мировой фундаментальной науки, использования создаваемой инновационной инфраструктуры (инновационный центр "Сколково", наукограды и технопарки, ведущие университеты, институты инновационного развития);

стабилизация налоговой системы с одновременным применением мер налогового стимулирования структурных преобразований;

продолжение модернизации и улучшение сбалансированности пенсионной системы, а также системы социальных льгот (за счет расширения ее адресного характера);

радикальное повышение качества системы государственного управления и эффективности работы крупных компаний, контролируемых государством. [8]

Реализация антикризисных мер будет осуществляться Правительством Российской Федерации в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, профессиональным и экспертным сообществом в рамках системы "Открытое правительство" и иных форм совместной работы. Перечень первоочередных мероприятий не является исчерпывающим и будет при необходимости дополняться новыми антикризисными мерами.

 

1.4 Зарубежный опыт формирования бюджетной политики

В свете общих глобализационных процессов актуальность изучения зарубежного опыта значительно возрастает: как тенденций позитивного характера (применение современных методов управления; ускоренное распространение технических достижений; новые экономические перспективы для государств по возможности обеспечения более высокого уровня жизни населения и др.), так и негативного (растущее неравенство государств; появление экономических диспропорций и пузырей; нарастание уязвимости и маргинализации стран; возрастание угроз суверенитету государств и др.).

Одним из значительных негативных последствий финансовой глобализации последних десятилетий была волна мирового финансово-экономического кризиса 2008 - 2009 гг. и последующий долговой кризис в Европейском Союзе (ЕС). Основным импульсом его начала явился избыток ликвидности в экономике США и, как следствие, глобальная перекапитализация фондовых рынков. События на мировых финансовых рынках, в том числе и на российском, свидетельствовали о крахе спекулятивной модели экономики, поэтому их можно считать отправным моментом нового периода финансово-экономической истории мира. [11]

Финансовая глобализация сделала уязвимыми экономики разных стран, и особенно сильному кризису подверглись национальные финансово-экономические системы тех государств, которые более других были интегрированы в мировой финансовый рынок, наиболее открыты другим внешним факторам воздействия. "Глобализация финансовой системы несет в себе серьезные риски суверенитету страны в целом".

Тенденции бюджетной политики в области доходов наиболее ярко характеризуются отношением доходов к ВВП. Этот показатель фактически определяет степень вмешательства государства в экономику при помощи налоговых инструментов и дальнейшее перераспределение финансовых ресурсов. В развитых странах, в первую очередь с подобным России федеративным устройством, этот показатель достаточно резко сократился в период мирового финансово-экономического кризиса.

Россия при этом, увеличив объём доходов к ВВП до пиковых 39,2 % в 2014 г. вследствие привлечения финансовых ресурсов для предотвращения последствий финансово-экономического кризиса, планирует сокращать этот показатель в последующем, что подтверждается плановыми документами долгосрочного развития. Плановая либерализация финансово-бюджетной сферы, рекомендованная МВФ России до 2018 г., должна довести этот показатель до 32,1 %, что означает недополучение доходов в бюджет до 2018 г. ежегодно в размере 3,3-3,5 трлн. руб., исходя из параметров 2014 г.

Схожую с российской динамику показывают развивающиеся страны, у которых средний показатель отношения доходов к ВВП также сократился вследствие кризиса - с 25,6 % в 2013 г. до 27,7 % в 2014 г. Долгосрочный же прогноз снижения этого показателя до 26,4 % ВВП к 2018 г. можно интерпретировать как относительное сокращение доли доходов государственных бюджетов в ВВП на фоне роста общего объёма экономик.

Второй важнейший относительный показатель бюджетной политики - отношение бюджетных расходов к ВВП, который характеризует степень вмешательства государства в экономику путём перераспределения определённой доли валового внутреннего продукта и национального дохода между секторами экономики, экономическими субъектами и территориями. Развитые страны упорно стремятся снизить этот показатель путём прямой экономии финансовых ресурсов. Некоторые страны предпринимают не только попытки сбить текущий уровень совокупных расходов к ВВП, но и устанавливают правила, которые не позволят правительствам нерасчётливо расходовать финансовые ресурсы и в будущем. Сюда относится, например, введение бюджетных правил в Испании, как для центрального правительства, так и для муниципалитетов. Ирландия учредила независимый консультативный бюджетный совет, который будет оценивать устойчивость бюджетной политики. Эти меры подтверждает средний показатель отношения бюджетных расходов к ВВП развитых стран, характеризующийся пиковым значением 45,2 % в 2014 г. и сокращающийся под воздействием перечисленных мер на 4,5 % до 40,7 % ВВП к плановому 2018 г. [11]

На общем фоне развитых стран с высокой либерализацией экономик и рынков Россия выглядит ещё более либеральной - по итогам 2014 г. наш бюджет перераспределяет только 36,6 % финансовых ресурсов государства. Однако даже этот показатель считается высоким и планируется его сокращение на 2,8 % к 2018 г. Если же сравнивать нашу страну со схожими развивающимися странами, особенно со странами Ближнего Востока и Латинской Америки, можно обнаружить характерную черту - их расходы растут. Вера в устойчивый рост цен на нефть позволила добывающим странам резко увеличить расходы, особенно социальные и инфраструктурные. Этот рост тем больше, чем слабее в этих странах бюджетные институты. Так, например, в Саудовской Аравии предпринимались меры по поддержке бедняков и религиозных организаций на сумму $43 млрд. долл., создавались новые рабочие места в государственном секторе (МВД), а позднее, весной 2011 г., власти Саудовской Аравии проиндексировали зарплаты на 15 % и выплатили 2 дополнительных оклада. Жителям Кувейта выделялись средства для обеспечения бесплатной едой на год, а алжирским госслужащим - на 34 % повышение зарплаты. ОАЭ направляли средства на прокладку электросетей к городам, расположенным в пустыне. Послереволюционные правительства Туниса, Египта, Ливии, Йемена пошли на масштабный рост социальных расходов, чтобы оправдать своё политическое существование.

При этом новый современный тренд характеризуется тем, что если в прошлые годы нефтедоллары арабских шейхов шли на покупку предметов роскоши, строительство островов в океане, содержание футбольных клубов и т.д., то текущие посткризисные и постреволюционные расходы имеют ярко выраженный стабилизационный социальный характер. Страны Персидского залива направляют значительные финансовые ресурсы на жилищное строительство, и в конечном счёте все эти расходы приводят к росту потребительского спроса. Например, General Motors зафиксировала полуторакратный рост продаж в Саудовской Аравии. [11]

Одним из важнейших направлений расходования финансов является образование: страны Персидского залива наращивают финансирование университетов, а Нигерия учредила стабилизационный фонд, фонд будущих поколений и инфраструктурный фонд.

Проблема дефицитности бюджетов до мирового финансово-экономического кризиса правительствами стран не рассматривалась как критическая, наоборот, считалось нормой иметь небольшой дефицит, свидетельствующий о дополнительных расходных мерах государства по стимулированию собственной экономики. Однако кризис резко увеличил расходы, сократил доходы и ВВП, что послужило росту абсолютных и относительных показателей дефицита развитых и развивающихся стран.

Важным является тот факт, что кризисное увеличение среднего показателя бюджетного дефицита в развивающихся странах было менее значительным - до 4,6 % в 2013 г., тогда как в развитых показатель увеличился до 10,4 % ВВП. В посткризисный период по итогам 2014 г. эти показатели составили 2,1 % и 5,9 % ВВП соответственно и вполне логичным является желание правительств стран по их сокращению в дальнейшем. [11]

Бюджетная политика в области управления государственным долгом была и остаётся важнейшим инструментом подавления кризисных явлений путём привлечения дополнительных финансовых ресурсов как внутренних, так и внешних. Проблемы, возникающие в посткризисный период по данному направлению, связаны с чрезвычайной перекредитованностью экономик отдельных стран, что порождает кризисные явления новой - долговой природы. Уровень же государственного долга Российской Федерации по сравнению с ведущими развитыми экономиками мира на данный момент не вызывает серьёзных опасений, хотя и имеет небольшую тенденцию роста. [11]

Таким образом, в бюджетной политике зарубежных стран можно обнаружить следующие тенденции или модели управления бюджетной сферой.

Первая модель присуща преимущественно развитым странам, которые упорно стремятся снизить свой бюджетный дефицит в основном посредством сокращения расходов и прямой экономии финансовых ресурсов, а в отдельных острых кризисных случаях (например, в Греции, Португалии, Испании) за счёт постепенного повышения налоговой нагрузки.

Борясь с бюджетным дефицитом, страны стараются стимулировать экономический рост. Так, бывшая ещё десятилетие назад образцом для российского высшего руководства Португалия понижает ставки налогов, например, уплачиваемых с заработной платы, а чтобы бюджет не имел крупных выпадающих доходов, повышает НДС. Ожидаемый эффект - снижение экспортных цен благодаря уменьшению трудовых издержек (при экспорте НДС не уплачивается) и рост цен на импорт. Такая налоговая настройка - достойная замена девальвации в условиях, когда страна не может понизить курс своей валюты, повышая тем самым конкурентоспособность отечественных товаров.

Вторая модель присуща преимущественно развивающимся странам, получающим сверхдоходы от продажи энергоресурсов и сырья и резко увеличившим бюджетные расходы стабилизирующего и стимулирующего характера, направляемые в основном на социальную сферу и инфраструктуру.

Третья модель является промежуточной по отношению к приведённым выше. Именно она, по мнению многих экспертов, характерна для Российской Федерации посткризисного периода.

Бюджетная политика в большинстве этих стран инициировалась под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для России, которая также планирует относительно быстрое, массированное реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт представляется крайне важным.

Есть также развивающиеся страны, опыт которых чрезвычайно полезен для сегодняшней российской реформы. К ним относится, например, Таиланд. В этой стране была осуществлена первая попытка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, которая, хотя и имела некоторые достижения, не дала ожидаемых результатов.

Для России ценность опыта данной страны состоит в том, что, несмотря на то, что по геополитическим и социально - экономическим критериям, наша страна существенно отличается от Таиланда, оба государства при этом имеют сходную институциональную инфраструктуру, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ и, в особенности реформ общественного сектора. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько критична поддержка реформы и политической элитой, и государственными служащими, причем в равной степени как теми, кто работает в центральных финансовых экономических органах, так и теми, кто работает в отраслевых министерствах и агентствах.

Обобщение зарубежного опыта показывает, что внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, в России является логическим продолжением тех реформ, которые были проведены и продолжают проводиться в бюджетном секторе в последние годы.

Глава 2. Мониторинг проводимой бюджетной политики России на современном этапе ее проблемы и перспективы

2.1 Анализ современной бюджетной политики в области доходов

Формирование доходов федерального бюджета на 2015 - 2017 годы осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. [5]

Указанные изменения в основном связаны с реализацией "налогового маневра", в рамках которого предлагается поэтапное (за 3 года) сокращение вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты (в 1,7 раза за 3 года на нефть, 1,7 - 5 раз на нефтепродукты в зависимости от видов нефтепродуктов) с одновременным увеличением НДПИ на нефть (в 1,7 раза) и газовый конденсат (в 6,5 раза). В целях недопущения роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, а также минимизации негативных последствий для отдельных отраслей экономики предусмотрено одновременное поэтапное сокращение ставок акциза на нефтепродукты (в 2,2 раза за 3 года).

С целью компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации вследствие повышения ставок акцизов на нефтепродукты и для обеспечения объемов федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов, которые прогнозировались до "налогового маневра", в Федеральном законе от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" предусмотрены предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях компенсации потерь от снижения указанных доходов, а также зачисление в полном объеме доходов от акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации (ранее - по нормативу 72 %). [2]

Реализация "налогового маневра" должна обеспечить увеличение степени переработки нефти на нефтеперерабатывающих заводах Российской Федерации, а также экономически стимулировать их ускоренную модернизацию. Кроме того, осуществление "налогового маневра" будет способствовать сближению экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации и Республике Казахстан.

Далее рассмотрим источники формирования доходов федерального бюджета за 2014-2017 годы, представленные в таблице 1.

Таблица 1 - Источники формирования доходов федерального бюджета за 2014-2017 годы

Показатели	2014 год		2015 год		2016 год		2017 год
	Оценка млрд. рублей	% к ВВП	Закон млрд. рублей	% к ВВП	Закон млрд. рублей	% к ВВП	Закон млрд. рублей	% к ВВП
Доходы, всего	14 069,5	19,3	15 082,4	19,5	15 795,5	19,0	16 547,8	18,4
в том числе:
Нефтегазовые доходы	7 296,2	10,0	7 717,2	10,0	8 032,0	9,7	8 207,9	9,1
Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов, %	51,9		51,2		50,8		49,6
НДПИ на углеводородное сырье	2 887,1	4,0	4 415,4	5,7	5 092,8	5,7	5 092,8	6,2
Вывозные таможенные пошлины на нефть, газ, продукты нефтепереработки	4 409,1	6,1	3 301,8	4,3	2 939,2	3,5	2 618,9 2,9	2,9
Ненефтегазовые доходы	6 773,3	9,3	7 365,2	9,5	7 763,5	9,3	8 339,9	9,3
Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов, %		48,1		48,8		49,2		50,4
НДС	3 756,8	5,2	4 104,6	5,3	4 542,2	5,5	5 065,3	5,6
Налог на прибыль организаций	386,5	0,5	415,5	0,5	429,4	0,5	458,9	0,5
Акцизы	599,6	0,8	602,9	0,8	708,1	0,9	792,8	0,9
НДПИ (без нефтегазовых доходов)	20,0	0,0	25,4	0,0	31,0	0,0	33,2	0,0
Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов)	772,0	1,1	695,9	0,9	683,5	0,9	667,7	0,7
Прочие ненефтегазовые доходы	1 238,3	1,7	1 520,8	2,0	1 369,3	1,6	1 321,9	1,5

В 2015 - 2017 годах по сравнению с 2014 годом происходит снижение нефтегазовых доходов в процентах к ВВП и их доли в общем объеме доходов с 51,9 % до 49,6 %, связанное со снижением цены на нефть марки "Юралс" и на газ горючий природный, а также объемов нефти марки "Юралс", объемов экспорта товаров, выработанных из нефти, а также с более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю. Несмотря на указанное снижение, зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов остается высокой. [5]

Основные риски для федерального бюджета на 2015 - 2017 годы связаны с возможным снижением бюджетных доходов в связи с более низкими ценами на нефть марки "Юралс", нефтепродукты и природный газ, а также с более низким номинальным значением ВВП, недостижением прогнозируемых объемов экспорта товаров. Структура основных налоговых доходов федерального бюджета на 2015 - 2017 годы представлена в таблице 2.

Таблица 2 - Структура основных налоговых доходов федерального бюджета на 2015 - 2017 годы (% к общей сумме доходов)

Основные виды доходов	2015 год	2016 год	2017 год
Налог на прибыль организаций	2,8	2,9	2,8
Налог на добавленную стоимость (НДС)	27,2	28,8	30,6
Акцизы	4,0	4,5	4,8
Налог на добычу полезных ископаемых	29,4	32,4	34,0
Таможенные пошлины	26,5	22,9	19,9
Прочие доходы	10,1	8,7	7,9

Основную долю доходов федерального бюджета в 2015 - 2017 годах составят доходы от налога на добычу полезных ископаемых, налога на добавленную стоимость, уплаты таможенных пошлин. Необходимо также отметить, что в доходах федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов не учитываются отдельные доходы, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к доходным источникам федерального бюджета, в том числе отдельные поступления, зависящие от решений Правительства Российской Федерации в сфере использования государственных запасов и природных ресурсов, ряд административных платежей и сборов, доходы, получаемые за рубежом и от реализации определенных видов федерального имущества, и другие. [5]

Следует отметить, что в своих заключениях Счетная палата указывала на необходимость более точного прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, а также неоднократно предлагала Правительству Российской Федерации поручить федеральным органам исполнительной власти разработать и утвердить методики проведения прогнозных расчетов доходов федерального бюджета.

Изменение доходной базы федерального бюджета в связи с изменением законодательства Российской Федерации представлены в приложении 3.

Указанные изменения в совокупности приведут к увеличению объема доходов федерального бюджета в 2015 году на 138,4 млрд. рублей (0,2% ВВП), в 2016 году - на 65,3 млрд. рублей (0,1% ВВП), в 2017 году - на 116,7 млрд. рублей (0,1% ВВП). Дополнительный объем ненефтегазовых доходов федерального бюджета планируется обеспечить за счет реализации следующих мер:

) установление порядка налогообложения акцизами природного газа, экспортируемого в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики;

) предполагается взимание акциза на газ природный, экспортируемый в Турцию по газопроводу "Голубой поток";

) индексация ставок водного налога и платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

) индексация ставок платы за использование лесов в соответствии с индексами-дефляторами, учитывающими уровень инфляции;

) зачисление в федеральный бюджет прибыли Центрального банка Российской Федерации по нормативу 75%;

) установление запрета на предъявление к вычету сумм налога на добавленную стоимость (НДС), оплачиваемых поставщикам и подрядчикам за счет средств федерального бюджета, в том числе полученных налогоплательщиком из федерального бюджета в виде взносов в уставный капитал;

) индексация размера государственной пошлины и установление норматива зачисления в федеральный бюджет государственной пошлины за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в размере 50%;

) изменение норм беспошлинного ввоза товаров и другие мероприятия.

В результате доходы федерального бюджета будут увеличены на 17,5 млрд. рублей в 2015 году, на 17,3 млрд. рублей в 2016 году, на 16,9 млрд. рублей в 2017 году.

Продажа части находящегося в собственности открытого акционерного общества "Роснефтегаз" пакета акций открытого акционерного общества "НК "Роснефть". Для продажи акций открытого акционерного общества "НК "Роснефть" требуется принятие решения Правительства Российской Федерации об отчуждении открытым акционерным обществом "Роснефтегаз" пакета акций открытого акционерного общества "НК "Роснефть". [6]

Для получения в 2015 году федеральным бюджетом дивидендов по акциям открытого акционерного общества "Роснефтегаз" за счет доходов, полученных 70 открытым акционерным обществом "Роснефтегаз" от продажи акций открытого акционерного общества "Роснефть", требуется утверждение Правительством Российской Федерации директив представителям интересов Российской Федерации в Совете директоров открытого акционерного общества "Роснефтегаз" и директив Росимуществу по осуществлению полномочий общего собрания акционеров открытого акционерного общества "Роснефтегаз" о направлении на выплату дивидендов в 2015 году прибыли (части прибыли), полученной от продажи пакета акций открытого акционерного общества "Роснефть". Дополнительные доходы бюджета составят в 2015 году порядка 100,0 млрд. рублей, которые планируется направить на реализацию федеральной целевой программы (ФЦП)"Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа до 2020 года".

Таким образом, в целом снижение доли нефтегазовых доходов можно рассматривать как положительный фактор, способствующий большей устойчивости доходной части федерального бюджета и некоторому снижению ее зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры. В этой связи важно также рассмотреть предлагаемые изменения бюджетного правила формирования доходной части федерального бюджета с точки зрения использования нефтегазовых доходов.

В целом необходимо отметить важность возвращения к "бюджетному правилу" использования конъюнктурных доходов федерального бюджета, учитывая, что в кризис действие соответствующих норм Бюджетного кодекса было приостановлено. Также можно оценить положительно отказ от концепции фиксированного в процентах ВВП нефтегазового трансферта и переход к расчетам на основе долгосрочной базовой цены на нефть. Однако следует отметить, что выбранный период ее определения (10 лет) требует дополнительного анализа и обоснований.

2.2 Оценка бюджетной политики России в области расходов

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2015 - 2017 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

) определение "базовых" объемов бюджетных ассигнований:

на 2015 - 2016 годы на основании бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 349-ФЗ (без условно утверждаемых расходов);

на 2017 год по государственным программам Российской Федерации на основе одобренных поручением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2014 г. № ДМ-П13-1681 предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации на период до 2020 года;

на 2017 год на осуществление направлений деятельности, не входящих в государственные программы Российской Федерации - исходя из параметров, утвержденных Федеральным законом № 349-ФЗ на 2016 год, скорректированных с учетом сокращения на 10% отдельных видов расходов федерального бюджета (за исключением нормативно обусловленных и приравненных к ним расходов) в соответствии с согласованными подходами в рамках проекта долгосрочной бюджетной стратегии;

) уточнение "базовых" объемов бюджетных ассигнований на 2015-2017 годы с учетом:

мероприятий "длящегося" характера, решения о выделении бюджетных ассигнований на реализацию индексации с 1 октября 2015 года на 5,5% оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей, прокурорских работников и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и других категорий работников федеральных государственных органов (за исключением лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также работников федеральных государственных органов, в отношении повышения оплаты труда которых приняты отдельные решения Президента Российской Федерации в 2012 - 2014 годах), денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц;

повышения оплаты труда отдельных категорий работников федеральных учреждений образования, науки, здравоохранения, культуры и социального обслуживания в соответствии с Указами от 7 мая 2012 года, исходя из изменения подходов к расчету бюджетных ассигнований на указанные цели, достигнутого результата повышения оплаты труда в 2013-2014 годах по итогам официального статистического наблюдения, прогноза социально-экономического развития на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов;

увеличения в 2017 году размера пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, путем увеличения на 2% размера денежного довольствия;

индексации с 1 сентября 2017 года на 4,0% стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов и корректировки в 2015 и 2016 годах бюджетных ассигнований на указанные цели исходя из прогнозируемого на 2015 год уровня инфляции 5,5% (в предыдущем бюджетном цикле была предусмотрена индексация с 1 сентября 2015 года 4,5%) с сохранением индексации с 1 сентября 2016 года на уровне 4,5%;

индексации в 2017 году на 4,0% публичных нормативных и приравненных к ним обязательств и корректировки в 2015 году бюджетных ассигнований на указанные цели исходя из прогнозируемого на этот год уровня инфляции 5,5% (в предыдущем бюджетном цикле предусмотрена индексация в 2015-2016 годах - на 4,5% ежегодно);

уточнения прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2015 году 37,7 рублей за доллар США, в 2016 году - 38,7 рублей за доллар США и в 2017 году - 39,5 рублей за доллар США (в предыдущем бюджетном цикле прогнозная величина данного показателя составляла в 2015 году - 34,3 рубля за доллар США, в 2016 году - 34,9 рубля за доллар США);

уточнения объема принятых обязательств с учетом прекращающихся расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения контингента получателей;

) оптимизации расходов на оплату труда на 10% в 2017 году в связи с подготовкой предложений по исполнению поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 7 мая 2014 года № ДМ-П13-3272 о сокращении численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы (за исключением работников органов судебной системы и работников зарубежного аппарата федеральных государственных органов);

) сокращении "базовых" объемов бюджетных ассигнований с учетом вышеназванной корректировки в 2016 году на 2% и соответствующего сокращения бюджетных ассигнований в 2017 году, а также перераспределения бюджетных ассигнований по годам в рамках трехлетнего периода 2015-2017 годов и сокращения расходов по отдельным мероприятиям в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета на 2015-2017 годы. [7]

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, характеризуется данными, представленными в приложении 4.

В целом структура расходов федерального бюджета в 2015 - 2017 годах не претерпела существенных изменений.

По-прежнему наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета занимают расходы на социальную сферу (35,2 - 33,7%), а также расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность (33,9 - 32,7%).

Вместе с тем следует отметить постепенное снижение доли расходов федерального бюджета на поддержку национальной экономики с 15,9% в 2014 году до 12,1% в 2017 году.

Наибольшее снижение доли расходов по отношению к объему ВВП отмечается в 2017 году в сравнении с 2014 годом по расходам на государственную поддержку национальной экономики (на 0,8%) и расходам на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (на 0,7%). Одновременно происходит увеличение доли расходов по отношению к объему ВВП с 3,5% в 2014 году до 3,9% в 2017 году по расходам на национальную оборону. [5]

По разделу "Национальная оборона" рост расходов учитывает необходимость обеспечения:

готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, как основы обороноспособности государства к отражению агрессии, направленной против Российской Федерации, вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;

устойчивого и непрерывного функционирования системы военного и государственного управления;

готовности предприятий промышленности к удовлетворению потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, государства и населения в военное время;

модернизации Вооруженных Сил Российской Федерации;

функционирования системы материально-технического обеспечения войск.

В целях финансового обеспечения указанных задач основной прирост расходов предусматривается по подразделу "Вооруженные Силы Российской Федерации", доля расходов которого в разделе "Национальная оборона" превышает 75%.

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации увеличились в 2015 году на 5,9% по сравнению с 2014 годом и составят 354,4 млрд. рублей, в 2016 году - на 15,7% по сравнению с 2015 годом и составят 410,2 млрд. рублей, в 2017 году - на 12,5% по сравнению с 2016 годом и составят 461,3 млрд. рублей. [7]

Объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в 2015 году составит 105,3 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США), в 2016 году - 119,0 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США), в 2017 году - 133,0 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США).

Более 98% указанных расходов составят процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, что в абсолютном выражении эквивалентно 103,7 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США) в 2015 году, 116,8 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США) - в 2016 году и 130,9 млрд. рублей (3,4 млрд. долларов США) - в 2017 году.

Структура расходов федерального бюджета представлена на рисунке 1.

В структуре общего объема расходов федерального бюджета, также как и по отношению к ВВП, по-прежнему наибольший удельный вес занимают расходы на социальную политику и национальную оборону.

Их общий удельный вес в расходах федерального бюджета и в объеме ВВП в 2015 году составит 47 % и 9,4 %, в 2016 году - 48,3 % и 9,2 %, в 2017 году - 48,6 % и 8,8 % соответственно.

 

Рисунок 1 - Структура расходов федерального бюджета за период 2014 - 2017 годы

Значительное снижение доли в общем объеме расходов федерального бюджета в 2015 - 2017 годах по сравнению с 2014 годом предусмотрено по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство − с 0,9 % в 2014 году до 0,3 % в 2017 году, по разделу "Здравоохранение" − с 3,4 % в 2014 году до 2,6 % в 2017 году. [7]

В соответствии с поправками в закон о федеральном бюджете на 2015-2017 годы, дефицит федерального бюджета составит 2,76 трлн. руб. (3,8% ВВП), тем не менее, необходимый объём ресурсов Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита составляет 3,07 трлн. руб. Такой результат обусловлен пересмотром источников финансирования бюджетного дефицита на 2015 год. Существенно сокращены поступления от размещения ОФЗ, доходы от приватизации не предусмотрены вовсе, увеличено кредитование регионов, но главное, в поправках не заложены внешние заимствования. В результате погашение внешней задолженности предусматривает расходы объёмом в 350 млрд. руб. Согласно внесенным поправкам в закон о федеральном бюджете на 2015 год дефицит может составить 3,7% ВВП.

Анализ структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что основным источником являются государственные заимствования, среди которых основную долю составляют государственные ценные бумаги, а также поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации (за исключением 2017 года). Несмотря на то, что дополнительные нефтегазовые доходы в 2015-2017 годах изначально направляются на замещение источников финансирования дефицита бюджета, законопроектом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается сохранение существенных внутренних заимствований: в 2015 году - в объеме 1 000,8 млрд. рублей, в 2016 году - 799,2 млрд. рублей, в 2017 году - 929,2 млрд. рублей. Кроме того, предусматриваются ежегодные заимствования на внешнем финансовом рынке в объеме 7 млрд. долларов США (275,4 млрд. рублей, 288,7 млрд. рублей и 296,5 млрд. рублей соответственно). Объем государственных заимствований (разница между объемом привлечения заемных средств и объемом средств, 52 направляемых на погашение долговых обязательств) будет превышать размер дефицита федерального бюджета в 1,1 раза в 2016 году и в 1,3 раза - в 2017 году. В 2015 году объем государственных заимствований составит 0,9 дефицита федерального бюджета. Предусматривается также привлечение средств от приватизации: в 2015 году - 158,5 млрд. рублей, в 2016 году - 99,9 млрд. рублей и в 2017 году - в объеме 3,0 млрд. рублей. В условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры в 2015-2017 годах существуют риски непривлечения средств в необходимых объемах и на приемлемых условиях за счет размещения на финансовых рынках государственных ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета, а также недополучения средств от приватизации.

2.3 Мониторинг межбюджетных отношений с субъектами РФ

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2015 - 2017 годах сосредоточена на решении следующих задач:

усиление выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;

обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

продолжение консолидации отдельных видов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.

Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приведена в таблице 3.

Таблица 3 - Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Наименование	2014 год	2015 год		2016 год		2017 год
	Оценка млрд. рублей	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %	Закон млрд. рублей	Темпы роста, %
Межбюджетные трансферты, всего	1 416,2	1 428,9	100,9	1 349,3	94,4	1 400,4	103,8
в том числе:
Дотации	679,6	668,9	98,4	675,5	101,0	705,7	104,5
Субсидии	365,0	327,8	89,8	270,8	82,6	311,3	115,0
Субвенции	306,0	393,5	128,6	366,3	93,1	340,1	92,8
Иные межбюджетные трансферты	65,6	55,5	38,7	54,8	36,7	43,3	118,0

Динамика межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации представлена на рисунке 2.

Наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации занимают дотации в 2014 году их сумма составила 679,6 млрд. рублей, то к 2017 году прогнозируется в сумме 705,7 млрд. рублей. Рост объёма финансовой помощи в виде дотаций составит 3, 3% к уровню 2014 года. На втором месте находится финансовая помощь виде субвенций, на третьем в виде субсидий. [7]

Финансовое обеспечение первоочередных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2015 году предусмотрена индексация на уровень инфляции данного вида финансовой помощи. Также предполагается увеличить общий объем дотаций исходя из необходимости интеграции в бюджетную систему Российской Федерации Республики Крым и г. Севастополь.

Вопрос о дополнительной индексации общего объема дотаций в плановом периоде 2016 и 2017 годов рассмотрен в следующем бюджетном цикле за счет условно утвержденных расходов.

Распределение дотаций на 2015 год осуществляется в сумме 93,0 млрд. рублей дополнительно к утвержденным объемам дотаций в Федеральном законе <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_172899> N 349-ФЗ. В 2016 и 2017 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществлено с учетом формирования резерва в объеме 15 и 20% соответственно.

В условиях сокращения в 2015 - 2017 годах общего объема межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, за исключением трансфертов на осуществление переданных полномочий Российской Федерации, следует осуществить приоритетность трансфертов, сократив в первую очередь те из них, которые не связаны с реализацией положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, носят "грантовый" характер. Также целесообразно отменить принятые ранее решения о подготовке и проведении празднования на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации, с введением моратория на их принятие в дальнейшем.

С целью совершенствования правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и установления зависимости исключительно от доли дотаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке изменения отдельных положений статей 104, 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года". [2]

Изменениями предусматривается установление ограничений в зависимости от доли дотаций в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.

Для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, устанавливаются ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках предлагаемого подхода планировалось изменение границ групп субъектов Российской Федерации, влияющих на условия предоставления межбюджетных трансфертов: с 20% и 60% доли межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 10% и 40% соответственно доли дотаций в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. [7]

В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваются средства на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, необходимых на реализацию Указа <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129344> Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", в 2015 году в размере 130,0 млрд. рублей, а в 2016 и 2017 годах - 147,0 и 176,5 млрд. рублей соответственно.

С целью создания на законодательном уровне условий для решения данной задачи были внесены в Бюджетный кодекс <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173022> дополнения, согласно которому распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

В 2015 году в отношении субсидий, нераспределенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, предполагается сохранить требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года.

Осуществление перехода на предоставление консолидированных субсидий в рамках иных государственных программ на период 2015 - 2017 годов остается приоритетной задачей в сфере межбюджетных отношений.

Таким образом, в связи с совершенствованием правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будет обеспечена корректировка порядка предоставления субсидий из федерального бюджета, а именно:

) отмена в качестве условия для предоставления субсидий обязательного уровня софинансирования;

) учет при распределении субсидий между субъектами Российской Федерации уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации;

) увязка показателей результативности предоставления субсидий с соответствующими целевыми показателями и индикаторами государственных программ;

) возврат средств субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, в случае если субъектом Российской Федерации не выполнены условия предоставления субсидий или не достигнуты значения показателей результативности их использования;

) перераспределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидии, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств, на исполнение иных бюджетных обязательств, в случае отсутствия на 15 сентября текущего финансового года заключенного соглашения о предоставлении субсидии.

2.4 Проблемы и пути их решения в области формирования бюджетной политики России на современном этапе

Исполнение федерального бюджета РФ в начале 2015 года проходил в условиях экономического кризиса. Наблюдалось общее замедление динамики экономического развития, сопровождающейся существенно более низким уровнем мировых цен на нефть по сравнению с прогнозным показателем. При этом следует отметить, что зависимость финансово-хозяйственной деятельности предприятий РФ от общеэкономической ситуации в стране и в мире крайне велика. В таких условиях неизбежно возникает напряженность при исполнении доходной части федерального бюджета РФ, что непосредственно отражается на своевременности финансирования расходов бюджета. [13]

Таким образом, в условиях кризиса работа по обеспечению полного и качественного исполнения федерального бюджета должна идти в двух направлениях.

Первое - это обеспечение поступления доходов в запланированных объемах.

Второе - своевременное финансирование утвержденных расходов, в первую очередь социально значимых.

Первая задача может быть решена только за счет устойчивого развития экономики и роста социально - экономических показателей. В связи с этим в России утвержден План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России. В него вошел весь комплекс мер, направленных на снижение влияния внешних рисков.

В Плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России разработан по 4 направлениям - активизация экономического роста; поддержка отраслей экономики; обеспечение социальной стабильности; мониторинг и контроль ситуации, тем самым предусмотрено 95 мероприятий.

Многие мероприятия Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в России корреспондируются с мерами, осуществляемыми на федеральном уровне, но с учетом распределения полномочий между уровнями государственной власти. Поскольку реализация Плана во многом зависит от действий федеральной власти.

Банковский сектор. В результате принятых на федеральном мер удалось остановить негативные процессы, связанные с оттоком вкладов населения. В настоящее время ситуация стабилизировалась.

В целях преодоления кризиса реализуется Федеральная программа повышения капитализации кредитных организаций.

Промышленность. В соответствии с Планом активно работает с Минпромторгом России. Взаимодействие осуществляется в рамках:

—           реализации федеральных целевых программ;

—           поддержки автопрома в части продления программ утилизации и закупки газомоторной техники;

—           Фонда развития промышленности.

Планом также предусмотрено сотрудничество с Министерством обороны. Второе направление - взаимодействие с крупными российскими корпорациями, такими как Роснефть, Газпром, Российские железные дороги, Ростех, Росатом.

Основные проблемы в промышленности сегодня - ухудшение условий кредитования и нехватка оборотных средств. В наиболее сложной ситуации оказались предприятия обрабатывающих отраслей, в первую очередь, машиностроения. Сегодня решение этой проблемы проходит в рамках постановления Правительства Российской Федерации № 214 от 12 марта 2015 г. Правительственная комиссия по экономическому развитию определила перечень системообразующих предприятий. [20]

Будет определен круг предприятий, также оказывающих существенное влияние на экономику субъектов РФ. Эта работа будет проводиться в соответствии с приказами Министерства промышленности и торговли РФ. На втором этапе за счет средств Федерального фонда развития промышленности будут субсидироваться кредиты по программам импортозамещения. Таким образом, большинство бюджетообразующих предприятий получат возможность компенсировать высокую процентную ставку.

Для решения задачи поддержки и развития этого сектора экономики разработаны следующие предложения:

—           в Программе поддержки инвестиционных проектов на основе проектного финансирования определены уполномоченные банки. Для доступа малого и среднего бизнеса к финансированию необходимо допустить к Программе региональные банки и снизить порог стоимости проектов с 1 млрд. руб. до 300-500 млн. рублей. Практика показывает, что стоимость наиболее быстроокупаемых и эффективных проектов находится на данном уровне;

—           рост процентных ставок по кредитам приводит к повышению стоимости лизинга. В этой связи предлагается увеличить квоту по программам ОАО "МСП Банк" для региональных лизинговых компаний под процентную ставку, которая действовала в прошлом году, а именно до 12% годовых;

—           также предлагается сохранить в текущем году меры господдержки по субсидированию затрат резидентов промышленных парков на уплату арендной платы;

необходимо предоставить российским регионам право принимать решения о понижении налогового бремени для субъектов малого предпринимательства, исходя из вида их деятельности и социальной значимости; одновременно к данному вопросу нужно подходить крайне взвешенно, предварительно оценив возможное влияние на доходную часть бюджета, а так же сконцентрировав решения на направлениях, по которым может быть получен реальный положительный эффект.

Кроме того, для отдельных категорий налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в обрабатывающих производствах, производстве электроэнергии, газа и воды; строительстве; по услугам стоянок (парковок), налоговая ставка установлена в размере 5 процентов. За два года по данной позиции льготы достигли 1 млрд. руб., что явилось одним из факторов увеличения доли малого и среднего бизнеса в валовом региональном продукте оценочно за 2014 год до 25,7%. [13]

В условиях кризиса наиболее серьезно встает вопрос о предоставлении налоговых льгот и их эффективности. Сегодня объем предоставляемых налоговых льгот по доходам, поступающим в консолидированные бюджеты субъектов РФ, значителен.

Реализация вышеназванных мероприятий особенно важна, когда исполнение бюджета проходит в сложных экономических условиях.

Одним из эффективных инструментов увеличения поступлений в бюджет является работа комиссии по легализации налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, в результате работы, которой дополнительно поступило в бюджет НДФЛ в объеме порядка 700 млн. рублей. Еще одним направлением работы является проведение мероприятий по обеспечению своевременного и в полном объеме перечисления в бюджет НДФЛ от налоговых агентов. Результатом данной работы стало поступление более 750 млн. руб. дополнительных объемов по налогу. [24]

В то же время работа по пополнению доходной части бюджета не должна носить излишне агрессивного характера по отношению к бизнес-субъектам. Акцентируя внимание на недопущении уклонения от уплаты платежей в бюджет, необходимо не создавать дополнительное мешающее развитию предпринимательства, экономики в целом административное давление, связанное, в том числе и с контрольно-надзорными мероприятиями.

Второе направление в работе по обеспечению качественного исполнения бюджета касается расходов бюджета. Здесь в России продолжится осуществление контроля за строгим соблюдением бюджетно-финансовой дисциплины всеми главными распорядителями и получателями средств бюджета, недопущением нецелевого использования бюджетных средств, а также, безусловно, продолжится или даже усилится работа по повышению эффективности их расходования.

Представляется, что уже в обозримой перспективе необходимо стремиться завершить работу по формированию наиболее оптимальной и рациональной сети государственных учреждений всех типов, повышению эффективности их функционирования, направленную на улучшение качества и доступности оказываемых ими услуг, совершенствованию применения механизма финансирования государственных учреждений по нормативному принципу. [22]

В настоящее время в России завершается работа по аудиту эффективности и установлению целевых индикаторов деятельности министерств и подведомственных им государственных учреждений. После проведения балансовых комиссий будут приняты решения об очередном этапе оптимизации функций министерств и подведомственных учреждений бюджетной сферы, а также их штатной численности.

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы РФ также является одной из важнейших задач бюджетной политики на настоящем этапе. Помимо максимально продуманного процесса принятия решений по расходованию средств бюджета по тем или иным направлениям, важным условием при этом будет безусловное соблюдение принципа отказа от принятия бюджетных обязательств, не обеспеченных реальными источниками финансирования. [21]

Дальнейшая оптимизация расходов бюджета должна сопровождаться совершенствованием федерального и регионального законодательства.

В сегодняшних условиях необходимо жестко следовать таким приоритетам в расходовании средств бюджета, как полное обеспечение выполнения государством своих социальных обязательств перед населением. Причем, по нашему мнению, наступило время максимально конкретизировать обязательства государства. В частности, требуют совершенствования меры социальной защиты на основе применения критериев нуждаемости. Применение данной меры, по предварительным расчетам, может дать порядка 5% экономии в расходах на оказание мер социальной поддержки, не затрагивая интересов малообеспеченных слоев населения. [23]

Также требует совершенствования вопрос платежей за неработающее население в системе обязательного медицинского страхования. Здесь необходимо дополнительно проанализировать и актуализировать перечень категорий лиц, за которых осуществляются платежи из региональных бюджетов. Следующее предложение - следуя приоритетам безусловного исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. в условиях кризиса, начиная с 2016 г. необходимо ставить задачу достижения соотношения средней заработной платы по соответствующей категории работников бюджетной сферы к средней заработной плате по экономике региона за предыдущий год. Практика прогнозирования средней заработной платы в условиях обязательности ее фактического достижения приводит в основном к ее превышению и соответствующему выделению бюджетных средств в большем объеме, чем требуется. [14]

Несомненно, что реализация вышеназванных мероприятий окажет положительное влияние на исполнение доходной и расходной частей бюджета, но данная работа все же будет ограничена предоставленными субъектам Российской Федерации узкими полномочиями по доходам и расходам региональных бюджетов.

Заключение

Бюджетная политика - это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.

Исполнение федерального бюджета РФ в начале 2015 года проходил в условиях экономического кризиса. Наблюдалось общее замедление динамики экономического развития, сопровождающейся существенно более низким уровнем мировых цен на нефть по сравнению с прогнозным показателем. При этом следует отметить, что зависимость финансово-хозяйственной деятельности предприятий РФ от общеэкономической ситуации в стране и в мире крайне велика. В таких условиях неизбежно возникает напряженность при исполнении доходной части федерального бюджета РФ, что непосредственно отражается на своевременности финансирования расходов бюджета.

В связи с уже сложившейся в последние годы сложной ситуацией с опережающим ростом расходов, в том числе ввиду необходимости исполнения майских указов, в антикризисные планы были включены разнообразные меры по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. В качестве основных направлений по привлечению дополнительных доходов чаще всего выделяются приватизация и повышение собираемости налогов. Также встречаются повышение эффективности управления акционерными обществами, акции которых находятся в собственности региона (например, Брянская область). Увеличение налогов не предусмотрено ни в одном из планов, однако присутствует инвентаризация налоговых льгот (например, Пермский, Ставропольский края, Тульская область). При этом в ряде регионов встречаются обратные меры, направленные не на повышение доходов, а на поддержку бизнеса, что, скорее всего, приведет к снижению доходов (например, понижение арендных ставок, введение льгот и отсрочек по уплате налога на землю и т.п.).

Оптимизацию бюджетных расходов предполагается осуществлять по следующим ключевым направлениям. По аналогии с федеральным антикризисным планом большинство субъектов РФ предусмотрели приоритизацию расходов, включая расходы на государственные программы, реализацию адресной инвестиционной программы и т.д. Также часто встречаются меры по сокращению расходов на систему государственного управления за счет оптимизации структуры органов исполнительной власти и сокращения численности госслужащих.

Сокращать расходы планируется и за счет системы государственных закупок, в том числе отказа от закупок товаров и услуг повышенной комфортности, мер по предотвращению завышения начальных цен закупок, расширению практики проведения совместных торгов. В Тульской области, помимо прочего, предусмотрена также регламентация использования экономии, полученной в результате проведения закупочных процедур. В Москве и Санкт-Петербурге отдельно реализуется политика ценообразования в строительстве объектов городского заказа, включающая оптимизацию проектных и технологических решений, импортозамещение материалов и т.д.

Значительное количество мер предусмотрено в отношении сети государственных учреждений. Помимо реструктуризации, планируются оптимизация штатных структур в учреждениях, запрет на увеличение штатной численности учреждений, стимулирование учреждений к развитию приносящей доход деятельности, внедрение аутсорсинга (Тамбовская область). В целом логика планируемых мер предполагает усиление контроля над деятельностью учреждений. Так, например, в Белгородской области предполагается даже применение порядка доведения до бюджетных учреждений ежемесячных лимитов бюджетных расходов, а также предварительное санкционирование расходов, которые планируется произвести за счет средств от приносящей доход деятельности. Подобные решения ставят под сомнения результаты проводимой в последние годы реформы бюджетной сети, направленные на повышение самостоятельности учреждений.

В то время как в нескольких планах встречается прямое указание на секвестирование бюджета (Амурская, Вологодская области, Республика Дагестан, Пермский край), хочется выделить план Ленинградской области, где предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на реализацию адресной инвестиционной программы для завершения ранее начатого строительства.

Помимо управления собственными ресурсами, большинство планов содержат меры по привлечению федеральных средств. В том числе в планах встречаются: привлечение бюджетных кредитов, участие в государственных программах, ФЦП и конкурсах, проводимых федеральными органами исполнительной власти между субъектами РФ на предоставление субсидий, содействие в получении региональными организациями средств федерального бюджета и институтов развития, включая государственные гарантии и субсидии.

Отдельно в планы включаются мероприятия по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, внесению предложений по корректировке федерального законодательства, включая Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, нормативные правовые акты, определяющие инструменты поддержки отраслей экономики.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (по состоянию на 2013 год) [Текст]: офиц. текст. - М.: Эксмо, 2013. - 31 с.

. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru

. Налоговый кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru

. Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2008/08/strategy2023-0. zip

. О бюджетной политике в 2015 - 2017 годах: приказ минфина РФ от 10 июля 2014 от 10 июля 2014 г. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru

6. План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. № 98-р [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru

. План мероприятий на 2015 - 2017 годы по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 167-р [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru

. Об утверждении государственной программы Российской Федерации Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации,, утверждёно Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 310. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "Консультант Плюс". - Режим доступа: <http://www.consultant.ru>

. О новой структуре кодов бюджетной классификации и новом порядке применения классификации операций сектора государственного управления при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов), утверждено письмо Минфина России от 08.04.2015 № 02-05-10/20210

. О порядке применения отдельных положений порядка санкционирования расходов юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются средства, предоставленные из федерального бюджета на основании статьи 5 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", утвержденного Минфином России, в том числе к обособленным подразделениям (филиалам) юридического лица, не являющегося участником бюджетного процесса, утверждено Письмом Минфина России и Казначейства России от 06.02.2015 г. № 02-03-09/2615/ /07-04-05/05-89

11. Богачева, О.В., Лавров, А.М., Ястребова, О.К. Международный опыт бюджетирования. // Финансы, 2014. - №12. - с.4-5

. Грязнова, А.Г. Финансы: учебник / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, M. JI. Седова и др.; под ред.А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - Инфра-М, 2013. - 576

. Гайзатуллин Р.Р. Бюджет через призму кризиса. // Финансы. - М., 2015. - №4. - С.16-20.

. Завьялов, Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. - М., 2014. - №10. - С.6-10.

. Изабакаров, И.Г., Ниналалова, Ф.И. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: Инфра-М, 2013. - 272 с.

. Поляк, Г.Б. Бюджетная система России/Г.Б. Поляк. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юнити, 2010. - 703 с

. Пичугина Д. МВФ советует России жестко соблюдать бюджетное правило / С. Куликов // Независимая газета. - 2015. - 21 февраля.

. Романовский, М.В. Врублевская, М.В. Бюджетная система Российской Федерации Учебник / ред. О.В. Врублевская, М.В. Романовский. - 4-е изд. - СПб.: Питер, 2011. - 576 с.

. Серпилин, А.В. Опыт Великобритании в области регионального управления и бюджетирования, ориентированного на результат // http://www.unicon-ms.ru

. Орешкин М.С. Мы привыкаем жить в новых экономических условиях // Финансы. - М., 2015. - №4. - С.11-15.

. Обзор антикризисных планов регионов [Электронный ресурс]: НИУ ВШЭ. - Режим доступа: http://www.hse.ru/data

. Соколов И.А. Направления развития программно-целевого управления бюджетными средствами в России // Финансы. - М., 2015. - №4. - С.15-20.

. Сухарев О.С. Бюджет и бюджетная эффективность: теоретическое обоснование и метод планирования структуры // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал, 2015. - № 2 (22). - № рег. статьи 0072. - Режим доступа к журналу: http://region. mcnip.ru.

. Экспертный доклад "Об основных направлениях бюджетной политики РФ на 2015-2017 годы" [Электронный ресурс]: НИУ ВШЭ. - Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2014/07/28/1258200197/onbp2015-2017. pdf

Приложения

Приложение 1

 

Систематизация взглядов ведущих экономистов-теоретиков XVIII-XIX вв. на сущность бюджета

Ученые	Основной научный тезис	Критические замечания
Смит А.	В своих трудах детально раскрывает понятия доходов и расходов государя. Он утверждал, что фонды или источники доходов, которые могут принадлежать государю, или государству, должны состоять или в капиталах или в земле. Государь подобно всякому другому владельцу капитала, может получать от него доход, или пользуясь им самим, или сужая его. Его доход в первом случае прибыль, во втором проценты.	Вместе с тем, А. Смит в своих исследованиях не сформулировал основные положения, касающиеся сущности бюджета, его экономического, социального и правового значения в государстве.
Риккардо Д.	В основном занимался проблемами налоговых поступлений государства. Его больше интересовали источники финансовых средств, необходимых для функционирования государства.	При этом он мало внимания уделял непосредственно казне государства, как особого специфического образования общественного хозяйства.
Милль Д.	В основном продолжает разработку проблем, начатую А. Смитом и Д. Риккардо. Поэтому в его работах налогообложение занимает существенное место, а вопросы функционирования казны находятся на втором месте.	Однако он, также как и его предшественники, мало внимания уделяет сути доходов и расходов государства, как специфической категории финансовой науки.
Сей Ж.Б.	Впервые определяет бюджет как равновесие между государственными потребностями и средствами, которые может привлечь государство для выполнения своих функций, цели существования и реализации текущих задач.	Также как и его предшественники, не углубляется в сущность понятия бюджета. Он рассматривает его всего лишь как средство удовлетворения потребностей государства.

Приложение 2

 

Систематизация взглядов ведущих ученых на бюджет конца XX начала XXI вв.

Ученые	Основной научный тезис	Критические замечания
Родионова В.М.	В своих работах она рассматривает бюджет, как сложную систему, включающую ряд составных частей: а) как экономическую категорию; б) как план финансирования государственных потребностей; в) как правовой акт, реализованный в виде государственного закона.	Раскрывая суть бюджета, Родионова В.М. особое внимание уделяет субъективной стороне проблемы, т.е. законодательным основам бюджета, что несколько снижает объективную составляющую природы бюджета.
Романовский М.В.	Внёс весомый вклад в развитие теории бюджета. Он обращает внимания на то, что он должен служить основным инструментом реализации экономической политики правительства.	Рассматривая бюджет, автор больше всего внимания уделяет межбюджетным отношениям как важнейшему условию эффективности бюджетной системы государства.
Поляк Г.Б.	По мнению Поляка Г.Б., бюджет государства является совокупностью законодательно регламентированных отношений между государством и юридическими и физическими лицами в распределении и перераспределении ВВП, а в определенных условиях - и национального богатства.	Рассматривая государственные финансы, он значительную роль уделяет бюджету и, в частности, государственному бюджету, формированию его доходов и расходов, влиянию бюджета на стимулирование инвестиционной деятельности и реализации социальных программ.

Приложение 3

 

Изменение доходной базы федерального бюджета в связи с изменением законодательства Российской Федерации

№	Наименование	2015 год	2016 год	2017 год
1	Изменение законодательства всего	138,4	65,3	116,7
	%% ВВП	0,2	0,1	0,1
1.1	индексация специфических ставок акцизов:	-7,9	-22,5	74,0
1.2	на табачную продукцию (увеличение ставки с 1 января 2015 г. с 1 250 рублей до 1 300 рублей за 1 тыс. штук; с 1 января 2016 г. с 1 600 рублей до 1 650 рублей и установление с 1 января 2017 г. ставки в размере 1 900 рублей за 1 тыс. штук)	16,0	15,7	94,4
1.3	на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (снижение ставки за 1 литр безводного этилового спирта с 1 января 2015 г. с 600 рублей до 500 рублей, с 1 января 2016 г. с 660 до 500 рублей и установление с 1 января 2017 г. ставки в размере 523 рублей)	-16,2	-26,7	- 23,0
1.4	на нефтепродукты (установление ставок с 1 января 2017 г. на автомобильный бензин 5 класса в размере 9 928 рублей за 1 тонну, на дизельное топливо 5 класса - 6 239 рублей за 1 тонну, на масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 10 000,0 рублей за 1 тонну, на прямогонный бензин - 15 325 рублей за 1 тонну)
2	дополнительные доходы федерального бюджета в виде дивидендов от ОАО "Роснефтегаз" в результате продажи акций ОАО "НК "Роснефть"	100%

Приложение 4

Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов за 2014-2017 годы

Показатели	2014 год		2015 год			2016 год			2017 год
	Закон <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164865> 201-ФЗ (млрд. рублей) %% к общему объемупроект (млрд. рублей) %% к предыдущему году%% к общему объемупроект (млрд. рублей) %% к предыдущему году%% к общему объемупроект (млрд. рублей) %% к предыдущему году%% к общему объему
Всего	13 960,1	100,0	15 252,3	109,3	100,0	15 975,5	104,7	100,0	16 827,4	105,3	100,0
в том числе:
Общегосударственные вопросы	1 013,9	7,3	1 105,5	109,0	7,2	1 134,3	102,6	7,1	1 250,5	110,2	7,4
Национальная оборона	2 470,6	17,7	3 031,3	122,7	19,9	3 339,8	110,2	20,9	3 521,0	105,4	20,
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 065,7	14,8	2 140,9	103,6	14,0	2 122,4	99,1	13,3	1 980,3	93,3	11,8
Национальная экономика	2 219,0	15,9	2 205,5	99,4	14,5	1 996,9	90,5	12,5	2 038,9	102,1	12,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	123,3	0,9	122,6	99,5	0,8	79,3	64,6	0,5	73,9	93,2	0,4
Охрана окружающей среды	54,5	0,4	49,0	89,8	0,3	51,6	105,3	0,3	48,6	94,3	0,3
Образование	640,2	4,6	610,5	95,4	4,0	623,1	102,1	3,9	652,0	104,6	3,9
Культура, кинематография	97,9	0,7	95,9	98,0	0,6	96,7	0,6	88,4	91,4	0,5
Здравоохранение	480,8	3,4	391,0	81,3	2,6	396,5	101,4	2,5	386,3	97,4	2,3
Социальная политика	3 506,4	25,1	4 168,3	118,9	27,3	4 344,7	104,2	27,2	4 456,8	102,6	26,5
Физическая культура и спорт	77,3	0,6	102,9	133,2	0,7	97,4	94,6	0,6	95,6	98,1	0,6
Средства массовой информации	72,7	0,5	54,0	74,3	0,4	48,6	90,0	0,3	61,3	126,3	0,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	432,4	3,1	459,7	106,3	3,0	529,2	115,1	3,3	594,3	112,3	3,5
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	705,4	5,1	715,2	101,4	4,7	715,4	100,0	4,5	738,1	103,2	4,4