рыночный спрос на образование не стимулируется и поэтому отображает образовательные потребности лишь 10% самых богатых сегодня предприятий и семей (недаром он сосредоточен почти исключительно в сфере экономического, финансового, управленческого, правового, психологического и лингвистического образования).
Нормативная база, заложенная Законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», позволила реализовать принцип академической автономии образовательных учреждений, в первую очередь вузов. Автономия дала образовательным учреждениям возможность выжить в условиях хронического бюджетного недофинансирования через мобилизацию и рационализацию использования внутренних ресурсов. Однако процесс хозяйственной автономизации, характерный прежде всего для вузов, практически не распространился на учреждения общего образования, 90 процентов которых на практике не реализует положения Закона «Об образовании», наделившего их статусом юридического лица.
В сфере профессионального образования также недостаточно используется потенциал хозяйственной самостоятельности, что связано, в частности, с действием следующих факторов:
а) платежеспособный спрос предприятий в основном направлен на программы дополнительного образования, которые предоставляются обособленной группой образовательных учреждений - институтами повышения квалификации. Вузы и техникумы (колледжи) оказываются на обочине этой деятельности;
б) внутренний платежеспособный спрос на программы высшего профессионального образования сосредоточен в области экономики, права, менеджмента и иностранных языков. В силу действующего положения Закона государственные вузы ограничены в приеме студентов по этим специальностям на платной основе 25 процентами от государственного приема. В результате спрос поглощается многочисленной сетью негосударственных вузов, организационное строение, а также материальная и кадровая база которых нередко не позволяет обеспечить качественное образование. Государственные вузы при этом искусственно сдерживаются в привлечении дополнительных источников финансирования;
в) в общем образовании «легальные деньги» практически полностью аккумулируются негосударственными учебными заведениями.
Существующая система налоговых льгот для образовательных учреждений облегчает их существование, но не играет существенной роли в привлечении дополнительных средств (помимо научно-исследовательских работ).
Организационно-экономический механизм, обеспечивающий государственную политику в области образования (определение структуры образовательного заказа, контроль качества, порядок финансирования) остался практически неизменным с советского времени. Его коренные черты:
а) жесткое постатейное финансирование;
б) определение контрольных цифр приема «от достигнутого», без учета интересов потребителей;
в) формальные методы контроля качества образования, которые в общем образовании подрывают инновации и вариативность, а в профессиональном, напротив, не позволяют отсекать неквалифицированные программы;
г) формальная, «размазанная тонким слоем на всех» социальная поддержка учащихся, не обеспечивающая адресности (при стипендиальном фонде 2,7 трлн.руб. студенту-сироте выплачивают 1,5 стипендии, то есть 120 тыс. руб. в месяц).
В итоге государство продолжает следить за позициями, потерявшими смысл в условиях хронического недофинансирования, но упускает контроль за содержательными процессами.
В условиях резкого сокращения бюджетных возможностей государства действующий организационно-экономический механизм не позволяет концентрировать ресурсы и тем самым обрекает систему образования на стагнацию в содержательных областях, поскольку в ней отсутствуют средства, необходимые для любых реформ содержания и структурной перестройки (как «сверху», так и на уровне образовательных учреждений). Далее, он не стимулирует привлечение дополнительных ресурсов в образовательные учреждения. Наконец, в нем недостаточно отработаны механизмы оптимизации использования внутренних ресурсов образовательных учреждений (прежде всего контрольные).
2.Задачи организационно-экономического реформирования системы образования
·Сформировать организационно-экономические механизмы реализации конституционных прав граждан на образование, отвечающие условиям сокращения распределительных функций государства. Не допустить углубления разрыва в возможности получения образования между богатыми и бедными; сохранить роль образования как важнейшего канала обеспечения социальной мобильности населения.
·Сохранить и в перспективе усилить относительные конкурентные преимущества экономики Казахстана, связанные с высоким общеобразовательным уровнем населения. Не допустить снижения качества общего и профессионального образования.
·Обеспечить предпосылки высокой профессиональной мобильности населения.
·Обеспечить формирование устойчивых механизмов взаимодействия рынков труда и системы профессионального образования. Обеспечить обоснованный учет перспективных потребностей общества в государственном заказе на профессиональное образование.
·Создать механизмы поддержки инновационной деятельности в образовании, обеспечить сохранение и развитие научно-педагогических школ.
3.Модель организационно-экономической реформы системы образования
Существо предлагаемой модели - замещение «госплановских», административно-распределительных способов взаимодействия сферы образования с обществом новыми, которые отображали бы как текущие, так и перспективные, стратегические потребности общества в образовании.
Эта модель нацелена на:
·стимулирование платежеспособного спроса на образование через налоговые льготы, образовательные кредиты и страхование, что позволит определить текущие (проявившиеся) потребности в профессиональном и стыкующимся с ним вариативном (специализированном) общем образовании. Доля прямых заказов (договоров) с предприятиями и семьями может составить в краткосрочном периоде до четверти, а в среднесрочном - свыше трети финансирования профессионального образования;
·реализацию свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (дневное, вечернее, дистанционное, семейное) в рамках государственного финансирования общего и части профессионального образования. Этот выбор будет обеспечиваться механизмом подушевого финансирования ( в том числе по принципу «деньги следуют за учащимся») и развитием федеральной системы контроля качества образования;
·изменение принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов. Сочетание государственного заказа на профессиональное образование с расширяющейся практикой прямых договоров с предприятиями и физическими лицами. Выделение регионального компонента государственного заказа в профессиональном образовании, который будут варьировать от 25 процентов в высшем образовании до 90 процентов в начальном профессиональном образовании.
·Постепенное замещение федерального финансирования регионального компонента заказа финансированием из местных бюджетов. Привлечение потребителей образования к формированию заказа и стандартов через создание Федеральных научно-методических советов (разработка стандартов) и федерального и региональных советов управления образованием (определение и установление величины заказа);
·дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью. Для этого требуются: достижение или расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной системы попечительского, общественного (академического) и административного контроля за эффективностью хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных заведений;
·уравнивание всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного и местного заказа на образование. Это потребует не только изменений в законодательстве, но и резкого повышения эффективности контроля за исполнением государственных образовательных стандартов, развития системы промежуточного контроля качества знаний учащихся и студентов.
Организационные меры
. Переход к подушевому нормативному финансированию потребует пересмотра функций Министерства образования, а также органов управления образованием на региональном и муниципальном уровнях.
В деятельности этих органов должна уменьшиться роль бюджетно-распорядительных функций и усилиться их роль в формировании стандартов, организации различных процедур контроля качества образования, а также в проведении сертификации учебных заведений.
Выполнение этих функций должно сопровождаться развитием демократических форм управления. Разработка стандартов, определение качества образования и сертификации должны проводиться в условиях информационной открытости, с широким привлечением организаций, выражающих интересы профессиональных сообществ, учащихся и их семей, широкой общественности.
Развитие автономии образовательных учреждений предполагается на основе принципов:
·внутреннего академического контроля (повышение роли ученых советов, прозрачность финансовой и административно-хозяйственной деятельности для коллективов образовательных учреждений, распространение зоны академического контроля на средние специальные учебные заведения при включении их в университетские комплексы);
·внешнего контроля (укрепление системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, участие потребителей в формировании критериев оценки деятельности образовательных учреждений и в собственно контрольных процедурах, формирование попечительских советов и советов учредителей);
·ограничения регламентации финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений при условии выполнения ими установленных требований государственных образовательных стандартов; при этом сами ГОСы должны быть перестроены на оценку промежуточных и конечных результатов образовательных программ, исключена мелочная детализация, ограничивающая вариативность образования и инновационную деятельность образовательных учреждений;
·дополнительных мер по повышению статуса и обеспечению независимости руководителей образовательных учреждений в рамках их компетенции.
Необходимо распространить оправдавшие себя принципы академической автономии учреждений высшего профессионального образования на учреждения начального профессионального и общего образования (разумеется, при соблюдении особенностей этих форм учреждений - одним из центральных элементов системы контроля могут стать родительские советы).
4.Нормативное финансирование и организация финансовых потоков
Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования (часть которого централизуется органами управления общим образованием) к модели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование, а все средства перечисляются непосредственно учебным заведениям.
Ежегодно предполагается утверждать нормы бюджетного финансирования на одного учащегося и дополняющие их нормы дополнительного финансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета).
Указанные нормы в ближайшей перспективе не обеспечат, тем не менее, покрытия всех издержек образовательных учреждений. Реально за счет бюджетного финансирования покрываются только заработная плата и социальные выплаты (стипендии, питание).
Поддержание и развитие материальной базы, оплата хозяйственных расходов происходит в значительной степени за счет привлеченных самими образовательными учреждениями и спонсорских средств (включая не отражаемые на балансе учебных заведений).
Коммунальные платежи учебных заведений покрываются живыми бюджетными деньгами в профессиональном образовании на 10-15% (по общему данных нет, но оценка составляет 30-50%) и составляют задолженность естественным монополиям, которая частично покрывается взаимозачетами поставщиков коммунальных услуг с бюджетами, а частично оседает в виде «плохих долгов». Доля покрытия коммунальных платежей из привлеченных образовательными учреждениями средств в профессиональном образовании не превышает 15-25%, а в общем образовании - ничтожно мала.
Финансовая модель реформы предполагает:
постепенное увеличение норм бюджетного финансирования в краткосрочном периоде до уровня, устойчиво покрывающего нужды учебных заведений по оплате труда, социальным расходам (при реструктурировании последних) и обеспечивающего минимальные потребности обновления образовательных программ (инновационный фонд);
меры по стимулированию привлечения средств образовательными учреждениями и обеспечению эффективного управления этими средствами позволяют мобилизовать средства, к концу краткосрочного периода закрывающие потребность в развитии МТБ, хозяйственных и прочих расходах, а также выплаты той части коммунальных платежей, которые в настоящее время не покрывается бюджетным финансированием и взаимозачетами. При этом доля привлеченных средств в профессиональном образовании может расти значительно быстрее (за счет более эффективного использования материальных фондов и стимулирования платежеспособного спроса). Реструктурирование накопленной задолженности образовательных учреждений по коммунальным платежам требует комплексного решения и не рассматривается в данной записке.
. Совершенствование практики лицензирования и государственной аккредитации учебных заведений
Переход к новым принципам формирования заказа на образование предполагает кардинальное совершенствование процедур лицензирования и аккредитации учебных заведений профессионального образования в рамках действующего законодательства.
. Оптимизация организационной структуры учреждений профессионального образования
Процесс оптимизации организационной структуры предполагает формирование университетских комплексов на базе присоединения к высшим учебным заведениям профильных средних специальных учебных заведений и отраслевых институтов повышения квалификации. Это позволит повысить качество преподавания и используемых учебно-методических материалов за счет влияния коллективов (кафедр) высших учебных заведений на среднее и дополнительное профессиональное образование.
Данная мера позволит обеспечить:
·решение целого комплекса социальных и образовательных задач путем интеграции профильных средних учебных заведений профобразования с вузами, превращения их в различного рода (двух и четырехгодичные) колледжи, что приведет к повышению открытости системы, созданию новых траекторий образовательной карьеры и повышению качества (профессионального и социального) образования.
·погружение средних специальных учебных заведений в вузовскую (университетскую) культурную среду, что окажет позитивное воздействие на культурно-образовательный потенциал всего общества, положительно скажется на социальном статусе преподавателей нынешних техникумов и созданных на их основе колледжей, а также на их профессиональном самосознании.
·мобилизацию материальных ресурсов системы образования, в настоящее время находящихся в «зоне риска», поскольку именно в среднем профессиональном образовании материальные фонды и оборудование, как правило, используются неэффективно и уходят в другие (необразовательные) сферы экономики.
·Интеграция приведет к повышению эффективности использования материально-технической базы системы образования в целом.
Что касается интеграции (слияния) самих вузов, то она должна проводиться с большой осторожностью, поскольку может привести к подрыву конкуренции на региональных образовательных рынках и сужению поля выбора учебного заведения. Такая интеграция может принимать формы «мягкого» ассоциирования, когда вузы по договору объединяют для решения конкретных задач материальную базу и совместно используют имеющийся профессорско-преподавательский корпус.
«Вертикальная» и «горизонтальная» интеграция учебных заведений позволят уже в краткосрочной перспективе реализовывать многоуровневую схему подготовки в системе высшего профессионального образования, которая будет включать двухгодичный колледж, реализующий программу неполного высшего образования, что затем дополняется либо одногодичной подготовкой специалиста среднего уровня, либо на этой базе осваивается программа двухлетнего бакалавриата, что в свою очередь, дополняется либо одногодичной подготовкой специалиста, либо двухгодичной магистерской подготовкой ( что нацелено на выстраивание академической карьеры; в магистратуру поступает 1/3 общего потока).
Необходимо сформировать правовую базу для развития новых организационно-правовых форм в системе профессионального образования и прежде всего для перехода к многоучредительству образовательных учреждений в качестве средства расширения их финансовой базы. Это откроет возможности для кооперации государственных и муниципальных органов управления, а также заинтересованных предприятий и организаций в ходе создания и обеспечении деятельности учебных заведений. В итоге произойдет увеличение объемов внебюджетного финансирования образования, найдут применение эффективные механизмы управления и надзора за деятельностью образовательных учреждений, в том числе за счет привлечения общественности (попечительские советы и другие подобные органы).
В принципе процесс перехода к многоучредительству не должен идти в одном направлении: целесообразно, поэтому в среднесрочной перспективе внести соответствующие изменения в Закон «Об образовании», которые позволили бы рекомендовать негосударственным вузам и колледжам, прошедшим государственную аккредитацию и получившим в силу этого право на выдачу государственного диплома, включать в состав учредителей, например. Министерство образования России или региональный орган управления образованием.
Академическая автономия университетских комплексов и высших учебных заведений должна быть укреплена, в частности, будет создана действенная система гарантий против вмешательства учредителей (особенно негосударственных) в организационные или финансовые решения руководителей (ректоров) и ученых советов и в вопросы использования учредителями материальных фондов учреждений образования в каких-либо собственных интересах. Роль представителя Минобразования России в попечительском совете, представляющем учредителей, приобретает серьезное значение. Практика многоучредительства в краткосрочной перспективе может начинаться со следующих форм:
·в качестве соучредителей выступают два федеральных ведомства, например, профильное министерство и Минобразование ( при этом Минобразование берет на себя выплату заработной платы преподавателей и стипендий, а профильное министерство сохраняет за собой все прежние функции, кроме указанной),
·к Минобразованию присоединяется в качестве соучредителя региональная или муниципальная администрация, получающая, тем самым легальный канал финансирования подготовки нужных ей специалистов (это могут быть кадры государственных и муниципальных служащих, социальных работников и т.п.).
Таким образом, предлагаемая практика многоучредительства позволит привлечь в систему профессионального образования дополнительные ресурсы, в то же время полностью исключив возможности изъятия из нее каких-либо материальных фондов со стороны негосударственных соучредителей.
Предстоит сформировать программу приоритетной поддержки ведущих университетов России, составляющих ее национальное достояние. Эта программа должна предусматривать развитие их кадрового и технического потенциала, в том числе за счет интеграции с профильными учреждениями РАН и федеральными научными центрами. Задача ведущих университетов - воспроизводство научно-педагогических кадров страны, ее культурной и политической элиты - должна подкрепляться особым режимом финансирования этих вузов (повышенный норматив финансирования в расчете на студента, выделение целевых средств на обновление материально-технической базы, полное финансирование общежитий из федерального бюджета). Состав ведущих университетов будет определяться на основе рейтингов по специальностям (направлениям подготовки).
Категорирование высших учебных заведений будет производиться не по убеждению в целом, а по рейтингам конкретных специальностей. Высокий рейтинг позволит открывать по этим специальностям продвинутые уровни обучения - магистратуру, аспирантуру, докторантуру с изменением (понижением) норматива нагрузки на преподавателя, что, соответственно, приведет к увеличению финансирования подготовки по данной конкретной специальности. Ведущим университетам и вузам страны, для которых уже установлен пониженный норматив (коэффициент) нагрузки, он изменяться не будет.
Учреждения начального профессионального образования преимущественно передаются в ведение регионов и муниципалитетов (с соответствующим финансированием). Исключение составят профессионально-технические училища и колледжи федерального подчинения, находящиеся в ведении заинтересованных министерств и ведомств, подготовка кадров в которых определяется федеральными потребностями. Создается система муниципальных колледжей (или политехнических школ) на базе существующей системы начального профессионального образования. Одновременно учебные заведения будут получать заказ на подготовку рабочих кадров (по контрактам) от предприятий, организаций и фирм. В целом финансирование сети начального профессионального образования станет осуществляться на диверсифицированной основе.
. Поддержка научно-педагогических школ, развитие педагогических кадров профессионального образования
Особое внимание должно быть обращено на воспроизводство научно-педагогических школ в естественных и инженерных науках. В условиях сокращения спроса на данные направления подготовки кадров нельзя допустить ослабления этих школ. Минобразования России по представлению ФНМС определит научно-педагогические коллективы, нуждающиеся в специальной поддержке на период снижения спроса. Будет разработана специальная программа финансирования этих коллективов вне зависимости от объема госзаказа на подготовку студентов. В рамках этой программы найдет решение, в частности, проблема поддержки молодых преподавателей с целью их закрепления в вузовских коллективах.
Предполагается получить заем Мирового банка на реструктурирование и обновление инженерного и естественнонаучного образования в России.
. Изменение принципов социальной поддержки студентов и учащихся
Система стипендиального обеспечения студентов может стать эффективной лишь при условии доведения размеров стипендии до уровня прожиточного минимума. В условиях ограниченности ресурсов это предполагает переход к адресному, социально обоснованному установлению стипендий. В приоритетном порядке стипендиями должны обеспечиваться студенты из малообеспеченных семей.
Одним из условий получения госзаказа на подготовку кадров станет обязательство учебного заведения обеспечить стипендиями от 10 до 20 процентов своих студентов.
Указанные меры, равно как и включение профильных учебных заведений среднего профессионального образования в состав университетских (вузовских) комплексов, позволят обеспечить реальные возможности получения высшего образования выходцам из малообеспеченных семей, поскольку в настоящее время именно они прежде всего формируют контингент студентов техникумов и не могут позволить себе без материальной поддержки длительных сроков послешкольного обучения.
. Поддержка территориальной мобильности студентов и учащихся
Общежития учебных заведений должны не менее чем на 70% использоваться по прямому назначению. Плата за проживание в общежитии не должна превышать 30% прожиточного минимума. Общежития, которые систематически недоиспользуются или используются не по назначению, передаются органами управления образованием другим профессиональным учебным заведениям.
Получит развитие дистанционное образование, а также открытие филиалов ведущих российских вузов в различных городах, что позволит остановить начавшийся процесс регионализации образования и улучшить качество преподавания.
. Использование внутренних резервов образовательных учреждений
Каждому учреждению , устанавливается норматив коммерческого использования его основных фондов (находящихся в федеральной собственности или в собственности муниципалитета) в размере от 10 до 30 процентов их совокупного объема. Имеется в виду сдача этих фондов в аренду по ценам местного рынка недвижимости или организация на их базе самим учебным заведением деятельности, направленной на извлечение дохода (торговля, общественное питание, производство, ремонт). Средства, полученные в результате этого использования, получают статус квазибюджетных, то есть могут расходоваться только на обеспечение учебного процесса.
Учебным заведениям разрешается устанавливать плату за дополнительные образовательные услуги сверх минимального государственного образовательного стандарта для всех учащихся в размере до 20% стоимости обучения (финансирования госзаказа на одного учащегося). При этом руководство учебного заведения обязано организовать для своих учащихся рабочие места с неполным рабочим днем и неполной рабочей неделей по обслуживанию учебного процесса или за его пределами, где желающие могут заработать необходимые средства, не ставя под угрозу продолжение своего образования.
Повышение эффективности управления учебными заведениями будет достигнуто в том числе за счет усиления роли органов коллегиального управления в решении основных финансово-хозяйственных вопросов деятельности вузов и вузовских комплексов.
Дополнительные организационные меры в системе финансирования:
. Введение системы национальных счетов в сфере образования, обеспечивающей учет всех источников средств учебных заведений и направлений их использования.
. Введение практики обязательной публикации годовых финансовых отчетов образовательных учреждений и регулярного осуществления аудита учебных заведений.
В среднесрочной перспективе предлагаются следующие меры по реформированию профессионального образования:
·создание системы государственной поддержки профессионального образования на основе принципа подушевого финансирования, формирование института образовательных кредитов и образовательного страхования,
·развитие общенациональной системы контроля качества образования абитуриентов,
·создание механизмов реализации единых образовательных стандартов,
·завершение формирования университетских комплексов с интеграцией в них средних профессиональных учебных заведений,
·завершение формирования системы муниципальных колледжей (или политехнических школ).
Введение общенациональной системы контроля качества образования абитуриентов создаст предпосылки для постепенного перехода к подушевому финансированию вузов по принципу «деньги следуют за студентом». При этом право на оплату обучения в вузах на подушевой основе и на получение образовательных кредитов приобретут абитуриенты, получившие оценки, превышающие общенациональный «проходной балл».
Проходной балл должен будет ежегодно устанавливаться на государственном уровне после подведения итогов контроля качества образования абитуриентов в конце соответствующего учебного года. Проходной балл должен быть дифференцированным для абитуриентов с правом бесплатного обучения и для абитуриентов, имеющих право на получение образовательного кредита под гарантии федерального бюджета (в последнем случае проходной балл будет ниже). Возможен вариант, при котором проходной балл будет учитывать в определенной пропорции как результаты тестирования, так и оценки аттестата о среднем образовании.
Принимая студента с балльными оценками, превышающими установленный проходной балл, пуз автоматически получает право на подушевое финансирование. Доступ к финансированию на подушевой основе и за счет образовательных кредитов должны иметь любые вузы, независимо от формы собственности, осуществляющие подготовку в соответствии с установленными образовательными стандартами.
При этом вузы, сумевшие привлечь определенное количество студентов, набравших «проходной балл» по итогам общенационального контроля качества образования, помимо подушевого финансирования, приобретают право на дополнительное возмещение фиксированных расходов в определенном объеме за счет средств федерального бюджета.
Вузы, привлекающие наибольшее число абитуриентов, могут получить право самостоятельно устанавливать более высокий проходной балл по сравнению с общефедеральным или дополнять итоги общенационального контроля знаний системой собственных вступительных испытаний,
Взимание дополнительной платы за обучение со студентов, набравших проходной балл по итогам общенационального контроля качества знаний, должно быть строго ограничено. В то же время привлечение на платной основе студентов, не набравших проходной балл, не должно ограничиваться.
До становления общероссийской системы контроля качества образования будет действовать традиционная система вступительных экзаменов.
При этом необходимость повышения качества при отборе абитуриентов может достигаться путем:
·организации экзаменов на межвузовской основе (например, создание пула нескольких вузов или университетов по проведению тестов по русскому языку или экзамена по математике);
·проведение экзаменов на межвузовской основе в различных регионах (например, некоторые московские вузы будут на данной территории проводить экзамены совместно с местными вузами, одновременно отбирая студентов и для Москвы и для региона);
·постепенного расширения доли в общем объеме вступительных испытаний методов оценки знаний, разработанных независимыми федеральными службами контроля качества образования.
Реализация данных мер Позволит уже в краткосрочной перспективе повысить открытость системы вступительных экзаменов, уменьшить ее зависимость от субъективных факторов, увеличить представительство в контингентах обучающихся иногородних студентов и выходцев из малообеспеченных семей.
организационный экономический реформирование образование
Список литературы
. И.В. Абанкин, Т.В. Абанкина / Экономика школы и новый образовательный стандарт // Народное образование, 2000 №6. С. 77-83
. Князев Е.А. Об университетах и их стратегиях. - Университетское управление: практика и анализ, №4, 2005.
. Сайт www/ukimet/kz.
1.