[2.c.28]
1. Сущность государственного регулирования экономики
Любая рыночная экономика не может существовать и функционировать без государственного регулирования. Неконтролируемые рыночные процессы разрушительны для общества и природы. Поэтому рыночная экономика более чем любая иная, нуждается в регулировании.
В этом свете термин «регулируемая рыночная экономика» обладает выраженной избыточностью, таким образом, подобная экономика не может быть нерегулируемой. Прибавление эпитета «регулируемая» не лишена смысла, если мы подчёркиваем, что экономика в значительной степени регулируется со стороны государства.
Роль регулирующего центра может выполнить только государство - институт, представляющий всё общество и обладающий правом внеэкономического вмешательства в экономические отношения. Задача состоит в том, чтобы найти оптимальную меру и наиболее эффективные формы государственного регулирования экономики, которые, не разрушая её рыночную природу, в то же время обеспечили бы рыночной экономики максимальную социальную эффективность. Понятно, что бесконечное изменение конкретных обстоятельств превращают эту задачу в «вечную» проблему.
Как правило, в государственном регулировании рыночной экономики проявляется два разных аспекта. С одной стороны, это необходимое для самого рынка, представляющее неотъемлемое условие для надёжной работы организующее, упорядочивающее воздействие. Оно проявляется в государственном формировании свода правил и ограничений рыночной деятельности, его поддержке и обновлении, контроле за соблюдением. Организуя рыночные отношения, государственные органы способствуют их органичному встраиванию в систему общественных отношений, без чего рынок был бы отторгнут политической и социальной структурами. Государственное регулирование рынка осуществляется посредством законодательства, через государственное планирование, на основе выпускаемых правительством нормативных актов.
С другой стороны, государственное воздействие на рынок проявляется посредством изъятия части прибыли, дохода, через действия системы налогообложения, путём обязательных платежей в бюджет. Изымая средства, необходимые для общегосударственных нужд и определённым образом распределяя их, государство осуществляет свою финансовую политику таким образом, чтобы одновременно оказать влияние на рынок и рыночные отношения.
Во всех общественных системах государство играет весомую экономическую роль, выполняя больший или меньший набор хозяйственных и социальных функций. Поскольку наиболее совершенным образом такая деятельность организована в странах с развитой рыночной экономикой, проблемы государственного регулирования экономики рассматриваются на примере этой группы государств.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Появилась потребность значительных инвестиций, малорентабельных или нерентабельных с точки зрения частного капитала, но необходимые для продолжения воспроизводства в национальных масштабах; отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требовали государственной экономической политики
Теория экономической политики как составная часть макроэкономической теории объясняет необходимость государственного регулирования экономики различными проявлениями несовершенства рынка, предоставленного самому себе. При этом речь идет, по меньшей мере, о следующих проявлениях.
Несостоятельность конкуренции, выражающаяся в том, что на некоторых отраслевых и региональных рынках могут возникать (и возникают) монополии, которые, если этому не противодействует государство, своим ценообразованием наносят ущерб благосостоянию общества.
Наличие многочисленных товаров, жизненно необходимых обществу, которые либо не предлагаются рынком, либо, если и могли быть предложены, то в недостаточном количестве. Таких товаров (главным образом в форме услуг) много в сферах образования, здравоохранения, науки, культуры, обороны и др.
Внешние эффекты (экстерналии), типичный пример которых - загрязнение окружающей среды, нанесение теми или иными хозяйствующими субъектами экологического ущерба обществу, физическим и юридическим лицам.
Неполные рынки, одним из типичных примеров которых является рынок страховых услуг, прежде всего медицинских и пенсионных.
Несовершенство информации, во многих отношениях представляющей собой общественный товар, который в более или менее достаточном количестве при соответствующем качестве не может быть произведен без активного участия государства.
Безработица, инфляция, экономическое неравновесие, особенно резко проявляющееся в периоды кризисов (рецессии) и депрессий.
Излишне неравномерное распределение доходов, которое, если государство не принимает мер для «социальной компенсации» малоимущим и обездоленным слоям населения, ставит под угрозу общественную стабильность.
Наличие обязательных товаров (например, начальное образование), потреблять которые общество может заставить только государство, но никак не рынок.
Из указанных и других проявлений несовершенства рынка вытекает не только сама по себе необходимость государственного регулирования, но и экономические функции государства, которые и реализуются посредством такого регулирования.
Государственное регулирование экономики - процесс воздействия государства на хозяйственную жизнь общества и связанные с ней социальные процессы, в ходе которого реализуется экономическая и социальная политика государства, основанная на определенной доктрине (концепции).
Термин «экономическое программирование» возник в советской экономической науке, стремившейся доказать, что в условиях капиталистической системы хозяйствования государственное планирование невозможно по причине отсутствия собственности на средства производства. Отсюда якобы следовало, что существует, с одной стороны, всеобъемлющее социалистическое государственное (народно-хозяйственное) планирование и, с другой стороны, ограниченное отдельными программами капиталистическое государственное программирование, которому не дано подняться до вершин государственного планирования. Понятие «экономическое программирование» закрепилось в российской научной литературе в понимании планирования, базирующегося на применении программно-целевого метода и проявляющегося в разработке и осуществлении крупных государственных социально-экономических программ.
В итоге произошло сближение и даже отождествление терминов «экономическое программирование» и «программно-целевое планирование».
Рассмотрим ключевые понятия, лежащие в основе государственного экономического программирования.
Программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и проведения органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей устранения, подавления, смягчения возникшей проблемы.
Программно-целевому планированию и управлению свойственны следующие черты: - четкая постановка и систематизация целей, которых надо достичь, чтобы решить проблему, представление их в виде «дерева целей и задач»; - переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, проведение которых ведет к ослаблению или снятию проблемы; - установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов; - задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления. В самом кратком виде формулу программно-целевого метода можно представить в виде логической цепочки «цели - пути - средства - организация исполнения».
Под целевой экономической программой понимается совокупность цел сориентированных, намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами мероприятий (действий) социального, научно-технического, производственно- технологического, природоохранного характера, направленных на решение настоятельной экономической проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств на достижении поставленной цели.
Целевым экономическим программам присущи следующие признаки: - программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий; - целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы; - комплексность в виде сочетания всех требуемых разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы; - ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий необходимыми ресурсами в требуемом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы; - результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.
Отметим, что наряду с названием «целевые экономические программы» употребляются и другие, например, «целевые комплексные программы», «народно-хозяйственные программы», «федеральные целевые программы», «региональные целевые программы» и просто «целевые программы».
Государственное программирование (программно-целевое планирование) представляет применение программно-целевого метода планирования в государственном управлении экономикой в виде разработки и практической реализации периодически дополняемой и изменяемой совокупности целевых экономических про грамм, формируемых в соответствии с возникающими или обостряющимися социально-экономическими проблемами народнохозяйственного масштаба и значения, решение которых требует концентрации или привлечения ресурсов.
Программно-целевой метод получил самое широкое распространение в планировании и управлении экономическими объектами, процессами, отношениями на межгосударственном, государственном, региональном, отраслевом уровнях.
В значительной степени он представлен и в плановом управлении на уровне хозяйствующих субъектов: корпораций, компаний, предприятий. Существует несколько предпосылок, способствующих расшире нию использования программно-целевого метода в государственном управлении объектами социально- экономической природы.
Современный мир характеризуется развитием общественного производства, рынков и рыночных процессов, увеличением многообразия и настоятельности потребностей государства при одновременной ограниченности чрезвычайно уязвимых природных ресурсов, возрастании политической напряженности. Все это приводит к преумножению количества и повышению настоятельности непрерывно возникающих государственных социально-экономических проблем.
Так как именно государственное программно-целевое планирование призвано быть инструментом решения таких проблем, то, соответственно, расширяется и поле практического применения государственного программирования.
Использованию государственного программно-целевого планирования в современной экономике в значительной степени способствуют его приложимость, применимость, действенность в условиях практически любой экономической системы.
Программно-целевое планирование использовалось в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран, в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем.
Проблемы возникают в странах с любыми формами политических, экономических систем. Вне зависимости от вида такой системы проблемы могут быть решены и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода, подхода, с применением программно-целевой методологии.
Существенные различия наблюдаются только в способах управления разработкой и реализацией комплекса программных мероприятий. В странах с централизованно управляемой экономикой наблюдается тяготение к директивным, распорядительным формам государственного программно-целевого планирования.
При таких формах установление проблем программной природы и формирование программных целей представляют прерогативу органов государственной исполнительной власти. Те же органы в директив - но ном порядке назначают разработчиков целевых программ или других программных комплексов, утверждают состав программных мероприятий (заданий) и их исполнителей, централизованно выделяют и распределяют ресурсы, необходимые для выполнения программных мероприятий.
Программные задания доводятся до исполнителей в директивно-распорядительной форме. Управление разработкой и реализацией программно- целевого комплекса поручается структурам, назначенным органами исполнительной власти или другими органами государственного, муниципального управления.
Финансирование программных мероприятий осуществляется на бюджетной основе. В странах со смешанной, переходной экономикой за центральными органами власти сохраняются полномочия установления круга программных проблем, определения целевых установок программного комплекса, утверждения принятых к исполнению целевых программ. В то же время значительно расширяются полномочия участников программно-реализуемого комплекса, в составе которого могут быть представлены как государственные, муниципальные, так и негосударственные организации.
Часть программных мероприятий реализуется на основе государственных заказов, финансируемых из бюджетов разных уровней, другая часть - из внебюджетных фондов и средств участников реализуемого программного комплекса. Возможно привлечение средств на кредитной основе. На уровне крупных корпораций, акционерных обществ реализуются программы и проекты, некоторые из них пользуются государственной поддержкой, если государство заинтересовано в достижении программных целей.
В странах с развитой рыночной экономикой государственные федеральные целевые программы инициируются и принимаются государственными органами, финансируются из средств государственного бюджета, реализуются на основе государственных заказов и контрактов организациями разных форм собственности.
Аналогичным образом разрабатываются и осуществляются государственные, региональные и муниципальные программы. В то же время транснациональные и национальные корпорации, компании, фирмы разрабатывают и реализуют производственные, технико-технологические, маркетинговые программы с целью повышения технического уровня и качества, конкурентоспособности продукции, проникновения на новые рынки, расширения сбыта, преодоления кризисных ситуаций.
В практике стран с рыночной экономикой подобные программно-целевые комплексы именуют не только программами, но и проектами. Характерно, что в странах с централизованно управляемой экономикой программно-целевое управление дополняет, расширяет рамки директивного государственного планирования, образуя так называемый программный разрез (раздел) народно-хозяйственного плана. Введение такого раздела призвано обеспечить и ускорить решение самых настоятельных проблем, требующих сосредоточения усилий и ресурсов сверх предусмотренного государственными планами.
В странах с рыночной экономикой государственное программирование призвано дополнять систему прогнозирования и государственного индикативного планирования посредством планово-программного решения проблем, нуждающихся в существенном участии со стороны государства.
То есть программно-целевое планирование и управление в странах с рыночной системой хозяйствования можно назвать своеобразной формой государственного планирования, опирающегося на систему государственных программных заказов.
Важную роль в теории и методологии программно-целевого планирования играет вопрос о сочетании понятий «программа» и «план». В научной литературе прошлых лет вопрос о соотношении этих понятий оживленно дискутировался. При этом основным объектом научных споров был поиск ответа на вопрос: «Какими признаками, свойствами программа отличается от плана?», а под планом понимался только директивный.
По нашему убеждению, нет того единственного признака, который заведомо присущ программам, но не присущ планам в широком понимании слова. В той или иной мере план обладает всеми признаками программности, но мера проявления программных свойств, их «концентрация» в программе намного выше, чем в плане, что и по зволяет выделять ее как относительно самостоятельный инструмент планирования.
Кроме того, неправомерно само противопоставление планов и программ, неявно проявляющееся в исходной постановке вопроса. Кардинальный принцип, который должен быть положен в основу теории программного планирования, состоит в том, что планы есть общее проявление планомерности функционирования и развития, присущих экономике, тогда как программа - частное проявление планомерности в рамках решения локальной проблемы.
Рассмотрим несколько более конкретно признаки, отличающие целевую программу от плана в его самом общем представлении.
Прежде всего, программа ориентирована на решение одной, пусть даже очень крупной социально-экономической проблемы, тогда как план призван решать комплекс задач экономического и социального развития. В этом смысле программа представляет своего рода «одноцелевой», проблемно- ориентированный план, обладающий более узкой и четко очерченной целевой областью по сравнению с планом того же уровня, масштаба. Кроме того, существуют заметные различия между формой, в которой составлены, и языком, которым написаны программы и планы. План выражен преимущественно в терминах значений плановых показателей, которые должны быть достигнуты в конце планового периода или в определенные фиксированные моменты времени в течение планового периода.
Программа в данном аспекте имеет определенные черты схожести с техническими, инновационными, инвестиционными проектами и может быть по аналогии названа «экономическим или социально-экономическим проектом» (такой термин используется в практике зарубежного программирования). Если план представлен преимущественным образом в форме таблиц показателей, то для программы характерны такие формы выражения, как сетевой график, координационный 90 план, перечень мероприятий и заданий.
С теоретических позиций необходимо выделить еще одно явное отличие программы от плана. Планы имеют четкий, заранее определенный плановый период, зависящий только от вида плана (пятилетний, годовой, квартальный, месячный). Таким образом, сроки начала и завершения плана не находятся во власти его разработчиков. Продолжительность программы, сроки ее начала и завершения не заданы заранее жестким образом, в известной мере устанавливаются заказчиками и разработчиками программ, органами, утверждающими программу. [3, c. 132]
2. Термин, понятие и черты государственного экономического программирования
экономический программирование инфляция
Термин «экономическое программирование» возник в советской экономической науке, стремившейся доказать, что в условиях капиталистической системы хозяйствования государственное планирование невозможно по причине отсутствия собственности на средства производства. Отсюда якобы следовало, что существует, с одной стороны, всеобъемлющее социалистическое государственное (народно-хозяйственное) планирование и, с другой стороны, ограниченное отдельными программами капиталистическое государственное программирование, которому не дано подняться до вершин государственного планирования.
Понятие «экономическое программирование» закрепилось в российской научной литературе в понимании планирования, базирующегося на применении программно-целевого метода и проявляющегося в разработке и осуществлении крупных государственных социально-экономических программ. В итоге произошло сближение и даже отождествление терминов «экономическое программирование» и «программно-целевое планирование». Рассмотрим ключевые понятия, лежащие в основе государственного экономического программирования. Программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и проведения органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей устранения, подавления, смягчения возникшей проблемы.
Программно-целевому планированию и управлению свойственны следующие черты:
четкая постановка и систематизация целей, которых надо достичь, чтобы решить проблему, представление их в виде «дерева целей и задач»;
переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, проведение которых ведет к ослаблению или снятию проблемы;
установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;
задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер,
контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления.
В самом кратком виде формулу программно-целевого метода можно представить в виде логической цепочки «цели - пути - средства - организация исполнения».
Под целевой экономической программой понимается совокупность цел сориентированных, намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами мероприятий (действий) социального, научно-технического, производственнотехнологического, природоохранного характера, направленных на решение настоятельной экономической проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств на достижении поставленной цели.
.2 Признаки и метод целевой экономической программы
Целевым экономическим программам присущи следующие признаки:
программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;
целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;
комплексность в виде сочетания всех требуемых разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий необходимыми ресурсами в требуемом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;
результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.
Отметим, что наряду с названием «целевые экономические программы» употребляются и другие, например, «целевые комплексные программы», «народно-хозяйственные программы», «федеральные целевые программы», «региональные целевые программы» и просто «целевые программы».
Государственное программирование (программно-целевое планирование) представляет применение программно-целевого метода планирования в государственном управлении экономикой в виде разработки и практической реализации периодически дополняемой и изменяемой совокупности целевых экономических программ, формируемых в соответствии с возникающими или обостряющимися социально-экономическими проблемами народнохозяйственного масштаба и значения, решение которых требует концентрации или привлечения ресурсов.
Программно-целевой метод получил самое широкое распространение в планировании и управлении экономическими объектами, процессами, отношениями на межгосударственном, государственном, региональном, отраслевом уровнях. В значительной степени он представлен и в плановом управлении на уровне хозяйствующих субъектов: корпораций, компаний, предприятий. Существует несколько предпосылок, способствующих расширению использования программно-целевого метода в государственном управлении объектами социальноэкономической природы.
Современный мир характеризуется развитием общественного производства, рынков и рыночных процессов, увеличением многообразия и настоятельности потребностей государства при одновременной ограниченности чрезвычайно уязвимых природных ресурсов, возрастании политической напряженности. Все это приводит к преумножению количества и повышению настоятельности непрерывно возникающих государственных социально-экономических проблем. Так как именно государственное программно-целевое планирование призвано быть инструментом решения таких проблем, то, соответственно, расширяется и поле практического применения государственного программирования.
Использованию государственного программно-целевого планирования в современной экономике в значительной степени способствуют его приложимость, применимость, действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевое планирование использовалось в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран, в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем. Проблемы возникают в странах с любыми формами политических, экономических систем. Вне зависимости от вида такой системы проблемы могут быть решены и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода, подхода, с применением программно-целевой методологии.
Существенные различия наблюдаются только в способах управления разработкой и реализацией комплекса программных мероприятий.
В странах с централизованно управляемой экономикой наблюдается тяготение к директивным, распорядительным формам государственного программно-целевого планирования. При таких формах установление проблем программной природы и формирование программных целей представляют прерогативу органов государственной исполнительной власти. Те же органы в директив ном порядке назначают разработчиков целевых программ или других программных комплексов, утверждают состав программных мероприятий (заданий) и их исполнителей, централизованно выделяют и распределяют ресурсы, необходимые для выполнения программных мероприятий. Программные задания доводятся до исполнителей в директивно-распорядительной форме. Управление разработкой и реализацией программноцелевого комплекса поручается структурам, назначенным органами исполнительной власти или другими органами государственного, муниципального управления. Финансирование программных мероприятий осуществляется на бюджетной основе.
В странах со смешанной, переходной экономикой за центральными органами власти сохраняются полномочия установления круга программных проблем, определения целевых установок программного комплекса, утверждения принятых к исполнению целевых программ. В то же время значительно расширяются полномочия участников программно-реализуемого комплекса, в составе которого могут быть представлены как
государственные, муниципальные, так и негосударственные организации. Часть программных мероприятий реализуется на основе государственных заказов, финансируемых из бюджетов разных уровней, другая часть - из внебюджетных фондов и средств участников реализуемого программного комплекса. Возможно привлечение средств на кредитной основе. На уровне крупных корпораций, акционерных обществ реализуются программы и проекты, некоторые из них пользуются государственной поддержкой, если государство заинтересовано в достижении программных целей.
В странах с развитой рыночной экономикой государственные федеральные целевые программы инициируются и принимаются государственными органами, финансируются из средств государственного бюджета, реализуются на основе государственных заказов и контрактов организациями разных форм собственности. Аналогичным образом разрабатываются и осуществляются государственные, региональные и муниципальные программы. В то же время транснациональные и национальные корпорации, компании, фирмы разрабатывают и реализуют производственные, технико-технологические, маркетинговые программы с целью повышения технического уровня и качества, конкурентоспособности продукции, проникновения на новые рынки, расширения сбыта, преодоления кризисных ситуаций.
В практике стран с рыночной экономикой подобные программно-целевые комплексы именуют не только программами, но и проектами.
Характерно, что в странах с централизованно управляемой экономикой программно-целевое управление дополняет, расширяет рамки директивного государственного планирования, образуя так называемый программный разрез (раздел) народно-хозяйственного плана. Введение такого раздела призвано обеспечить и ускорить решение самых настоятельных проблем, требующих сосредоточения усилий и ресурсов сверх предусмотренного государственными планами. В странах с рыночной экономикой государственное программирование призвано дополнять систему прогнозирования и государственного индикативного планирования посредством планово-программного решения проблем, нуждающихся в существенном участии со стороны государства. То есть программно-целевое планирование и управление в странах с рыночной системой хозяйствования можно назвать своеобразной формой государственного планирования, опирающегося на систему государственных программных заказов.
Важную роль в теории и методологии программно-целевого планирования играет вопрос о сочетании понятий «программа» и «план». В научной литературе прошлых лет вопрос о соотношении этих понятий оживленно дискутировался. При этом основным объектом научных споров был поиск ответа на вопрос: «Какими признаками, свойствами программа отличается от плана?», а под планом понимался только директивный. По нашему убеждению, нет того единственного признака, который заведомо присущ программам, но не присущ планам в широком понимании слова. В той или иной мере план обладает всеми признаками программности, но мера проявления программных свойств, их «концентрация» в программе намного выше, чем в плане, что и позволяет выделять ее как относительно самостоятельный инструмент планирования.
Кроме того, неправомерно само противопоставление планов и программ, неявно проявляющееся в исходной постановке вопроса. Кардинальный принцип, который должен быть положен в основу теории программного планирования, состоит в том, что планы есть общее проявление планомерности функционирования и развития, присущих экономике, тогда как программа - частное проявление планомерности в рамках решения локальной проблемы.
Рассмотрим несколько более конкретно признаки, отличающие целевую программу от плана в его самом общем представлении.
Прежде всего, программа ориентирована на решение одной, пусть даже очень крупной социально-экономической проблемы, тогда как план призван решать комплекс задач экономического и
социального развития. В этом смысле программа представляет своего рода «одноцелевой», проблемноориентированный план, обладающий более узкой и четко очерченной целевой областью по сравнению с планом того же уровня, масштаба.
Кроме того, существуют заметные различия между формой, в которой составлены, и языком, которым написаны программы и планы. План выражен преимущественно в терминах значений плановых показателей, которые должны быть достигнуты в конце планового периода или в определенные фиксированные моменты времени в течение планового периода. Программа представлена в основном набором мероприятий, последовательных действий, которые должны быть осуществлены в течение программного периода с тем, чтобы достичь требуемых целевых показателей. План в основном выражает конечный итоговый результат деятельности, а программа - еще и детальное видение способов и процедур самой деятельности. В этом смысле программа требует более детализированной разработки, анализа всей программной траектории во времени наряду с намечаемыми конечными результатами, на которые она ориентирована.
Программа в данном аспекте имеет определенные черты схожести с техническими, инновационными, инвестиционными проектами и может быть по аналогии названа «экономическим или социально-экономическим проектом» (такой термин используется в практике зарубежного программирования). Если план представлен преимущественным образом в форме таблиц показателей, то для программы характерны такие формы выражения, как сетевой график, координационный 90 план, перечень мероприятий и заданий.
С теоретических позиций необходимо выделить еще одно явное отличие программы от плана. Планы имеют четкий, заранее определенный плановый период, зависящий только от вида плана (пятилетний, годовой, квартальный, месячный). Таким образом, сроки начала и завершения плана не находятся во власти его разработчиков. Продолжительность программы, сроки ее начала и завершения не заданы заранее жестким образом, в известной мере устанавливаются заказчиками и разработчиками программ, органами, утверждающими программу.
Программы отличает от планов способ организации их разработки и реализации. Если планы чаще всего разрабатываются постоянно действующими органами, то для разработки программ и управления их реализацией характерно создание специальных структур, которые носят временный характер.
Несмотря на ряд отличий программ и планов, их общность значительно более высока, чем отличительность. Особенности про-
грамм как специфической формы планового управления ни в коей мере не отменяют того, что они представляют одно из проявлений государственной плановой деятельности. Степень близости программ и планов настолько велика, что целевую программу можно назвать проблемно-ориентированным планом.
Целевые программы представляют средство повышения научной обоснованности планово-управленческих решений благодаря тому, что усиливают их целевую ориентацию, углубляют проработку способов и вариантов путей достижения долговременных целей, позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями, дают более детальное представление об этапах последовательного решения проблем.
Основное назначение государственных программ - ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее настоятельных и важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые носят первостепенный характер для общества в целом и отдельных сфер общественного производства на данном этапе, в сложившихся условиях. В свете этой главной за - дачи целевые программы служат средством реализации принципа ведущего звена в планировании, создания приоритетов стратегически важных для экономики страны, региона, отрасли линий развития, обеспечения структурных сдвигов, обусловленных требованиями интенсификации производства, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях научно-технического и социального прогресса.
Программы представляют эффективное средство комплексного, всестороннего решения проблем, призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для решения проблем и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени. Одновременно разработка целевых программ представляет способ установления полной совокупности ресурсных потребностей решения народнохозяйственной проблемы.
Государственные программы призваны стать действенным средством координации деятельности отдельных отраслей, ведомств, организаций при решении проблем межотраслевой и межрегиональной природы, когда целевой задаче присущ народнохозяйственный, общегосударственный характер, а достижение цели требует совместных усилий значительного количества разноведомственных и разноподчиненных государственных и негосударственных организаций разных форм собственности.
Применение целевых программ должно способствовать нахождению эффективных путей решения важнейших социально-экономических проблем.
.3 Классификация государственных программ
В зависимости от характера решаемых проблем государственные программы принято делить на следующие виды:
социальные, социально ориентированные;
научно-технические, инновационные;
инвестиционные, воспроизводственные;
экологические;
программы обеспечения безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. По признаку объектов, на которые распространяется действие программы, различают:
региональные, территориальные программы;
отраслевые программы;
программы развития ресурсного потенциала;
производственные программы;
маркетинговые программы;
внешнеэкономические программы;
организационно-управленческие программы.
По признаку временной протяженности, длительности действия государственные программы принято разделять на следующие группы:
долгосрочные, на период свыше 5 лет;
среднесрочные, на период от 3 до 5 лет;
краткосрочные, на период до 3 лет.
Программы федерального уровня представлены в России федеральными целевыми и президентскими программами.
Программы уровня субъектов Федерации представлены как федеральными программами региональной ориентации, так и региональными программами развития экономики субъектов Федерации.
Программы муниципального уровня разрабатываются в виде муниципальных территориальных программ, но частично представлены подпрограммами федеральных и региональных программ.
а) целевой (система целей и целевых задач);
б) исполнительный (система мероприятий);
в) ресурсный (ресурсы и их источники);
г) организационный (организация разработки и выполнения программы).
Обычно целевая программа содержит следующие разделы.
. Анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее решения программным образом.
. Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм в составе программ.
. Мероприятия отдельных подпрограмм, инвестиционных проектов, входящих в программу, с указанием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.
. Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.
. Организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.
. Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм и крупнейших мероприятий.
. Сводные показатели программы.
Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.
Разработку целевой программы можно разделить на отдельные стадии, достаточно универсальные по содержанию и последовательности осуществления. Такое разделение не однозначно, так как возможны различные представления о порядке проведения и содержании процесса программных разработок. Обоснованная структуризация процесса разработки программы не только упорядочивает процесс, но и облегчает восприятие его сущности.
Исходя из общих положений теории программно-целевого планирования, выделяются следующие основные стадии разработки целевой программы:
) целевая установка программы, углубляющая представление о целях и задачах программы;
) разработка и обоснование путей и способов осуществления программы (проектнонаучная разработка программы);
) структурная разработка (разделение на подпрограммы и проекты, построение функциональной и исполнительной структуры программы, установление состава программных мероприятий по подпрограммам и проектам);
) ресурсная разработка (определение структуры, объемов и источников удовлетворения потребностей программы в материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсах).
3. Государственное экономическое программирование в РФ
Переход российской экономики к рыночным отношениям, формам и методам хозяйствования обусловил повышение роли целевых программ как инструмента планирования, способного в определенной мере возместить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов. Целевые программы призваны принять на себя функции управления экономикой в той части, в которой их не способны реализовать государственные механизмы рыночного регулирования и механизмы саморегулирования. С помощью целевых программ государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов способно оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами, в целях решения проблем, затрагивающих судьбы большинства людей.
В то же время при всей важности и действенности целевых программ как весьма универсального инструмента управления и способа разрешимости проблемных ситуаций следует понимать, что с их помощью невозможно обеспечить решение всех задач, заменить другие, не менее важные инструменты планирования экономики. Чрезмерное увлечение государственными программами, наблюдавшееся в советской и сохранившееся в постсоветской экономике, превышение ограниченных масштабов их действия резко снижает результативность программ.
Анализ современного состояния и проблем государственного программирования в России и в других странах требует изучения истории программно-целевого планирования.
3.1 Первые государственные программы в России
Считается, что первой советской государственной социально-экономической программой был принятый в 1922 г. план ГОЭЛ-РО (государственный план электрификации России), а затем была осуществлена программа индустриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к 60-70-м гг. XX в.
В это время разрабатываются и начинают осуществляться такие крупнейшие долгосрочные государственные комплексные программы, как продовольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечерноземной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машиностроения, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требовалось вложить более 100 млрд руб., а продовольственной - более 200 млрд (рубль того периода был примерно равен доллару).
Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление свыше ста научно-технических программ.
Любопытно, что программный бум 70-х гг. в Советском Союзе возник в качестве реакции на развернувшуюся в 60-е гг. в США по инициативе министра обороны Р. Макнамары разработку крупных государственных оборонных программ, а также на получившее распространение в те годы в США осуществление государственных социальных программ. [6, c.81]
Тем не менее ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американскую практику государственного программирования было практически невозможно, да к этому и не стремились советские руководители. В капиталистических странах государственный характер программ проявился в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм.
В Советском Союзе программы формировались подобно планам как совокупность директивных, адресных заданий ее исполнителям, финансируемых из бюджетных средств. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финансирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.
Были и другие, не менее важные причины неудовлетворительных результатов государственного экономического программирования в Советском Союзе, затягивания сроков исполнения, невыполнения и прекращения осуществления крупных комплексных программ. Количество общегосударственных программ с объемом капитальных вложений в несколько десятков миллиардов рублей приблизилось к концу 70х гг. к 20, на их совместную реализацию требовался годовой объем инвестиций порядка 200 млрд руб., что намного превышало возможности государственного бюджета.
Приходится, к сожалению, отметить, что печальный опыт срыва выполнения государственных программ ввиду явного несоответствия их инвестиционных запросов возможностям государственного бюджета основательно был забыт в 90-е гг. Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного пакета федеральных целевых комплексных программ (так они стали именоваться в России в период перехода к рыночной экономике), без четкого видения источников финансирования приводит к столь же плачевным результатам.
В советский период предпринимались бесплодные попытки соединить государственные комплексные программы с государственными пятилетними и годовыми планами экономического и социального развития, «вписать» программы в планы, сделать их составной частью планов. Но так как пятилетние и годовые планы привязаны к четко обозначенным срокам начала и окончания планового периода, а комплексные программы формировались зачастую стихийно, в межплановый период, то согласовать программы и планы не представлялось возможным. Программы на начальном этапе своего принятия и осуществления становились дополнением к плану. Лишь при разработке последующих планов удавалось вписать программные мероприятия в план. Программы слабо увязаны с бюджетами и в нынешней российской экономике.
Существенные трудности связаны с управлением разработкой и реализацией государственных комплексных программ. В силу своей комплексности целевые программы носят, как уже упоминалось, межотраслевой и межрегиональный характер.
Поэтому организацию их разработки и осуществления трудно возложить на органы отраслевого и регионального управления. В результате приходилось создавать специальные комиссии по управлению программой или возлагать эти функции на ведомственные, отраслевые, региональные органы. Эта проблема сохраняет свою актуальность и в условиях рыночной экономики, но намного облегчается, так как на помощь организационно-распорядительному управлению программой приходит рыночный механизм, возбуж - дающий заинтересованность исполнителей в реализации программы.
Разработка и осуществление федеральных и региональных целевых программ в переходный период, унаследовав некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрели принципиально новые черты.
Программы уже не рассматриваются как часть государственного планирования и тем самым обретают значительную самостоятельность, приближаются к крупным социально-экономическим проектам. Вместе с тем обилие разнообразных программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопряжении, взаимодействии разных программ между собой, о построении системы взаимосвязанных программ.
Если в советский период приходилось прежде всего думать о прямом обеспечении программ материальными и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования государственных целевых программ.
Отпадает необходимость в предварительной жесткой привязке мероприятий программы к их исполнителям в форме директивных заданий со стороны центральных органов. При наличии финансовых ресурсов в условиях свободного рынка обладатель этих ресурсов без особого труда найдет, а точнее, наймет исполнителей программы. Приказной, порученческий подход применим только к государственной организации разработки и реализации программ на основе правительственных постановлений.
Остановимся вкратце на методических вопросах государственного программирования, заключающегося в разработке и практическом осуществлении государственных целевых программ.
.2 Современное программирование в России
Современный момент можно считать переломным для судьбы региональных программ в России. В сообществе ученых, у специалистов федеральной исполнительной и законодательной власти формируются две точки зрения на будущее программ социально-экономического развития регионов России:
отказаться от их активного использования, заменить другими (предполагается, что более эффективными) инструментами региональной политики - или существенно модернизировать всю систему действующих программ федерального и регионального статуса, механизм разработки и реализации для повышения их результативности.
Многочисленные определения региональных программ советского и нового российского времени опираются на понятия проблемы, управления, реализации (программа - инструмент государственных органов управления для консолидации ресурсов на решение приоритетной региональной проблемы). Таково, например, самое недавнее определение Б. М. Штульберга: региональные программы - это документы, которые позволяют организовать деятельность региональных и местных органов управления по решению проблем, имеющих наиболее важное значение. При этом содержание программ не должно исчерпываться перечнем инвестиционных проектов. Они должны предусматривать необходимое законодательное обеспечение и содержать план действий всех органов управления, задействованных в решении проблемы. [15, с. 13].
Реализация национальных программ и целевых программ облегчалась тем, что государство концентрировало в своих руках основную массу инвестиций, материальных и финансовых воспроизводственных ресурсов и распределяло их в соответствии со своими приоритетами и предпочтениями. Однако росла бюрократизация этого процесса. Увеличение числа государственных программ и целевых программ (а их число только в научно-технической сфере превысило в 10-й пятилетке 200) приводило к распылению ресурсов, ослабило контроль над реализацией программ, многие из которых выполненялись неудовлетворительно. В результате качество централизовано-планового управления экономикой падало, нарастало отставание в темпах экономического роста, падала конкурентоспособности экономики.
Во время неолиберальных реформ начала 90-х годов национальное программирование было практически ликвидировано как не отвечающее стихийно-рыночному характеру развития экономики. Лишь с 1994-1995 гг. оно вновь начало восстанавливаться и в Федеральном законе от 20.07.95 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" в двух формах: федеральных целевых программ, утвержденных правительством (их перечень ежегодно публикуется в качестве приложения к федеральному бюджету) и программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которую должно ежегодно утверждать и публиковать Правительство РФ (что оно не каждый год делает); последняя скорее ближе к индикативному плану, чем к национальной программе. Третья форма национального прогнозирования - принятие Правительством РФ стратегических документов по отдельным проблемам (например, энергетическая стратегия РФ на 20 лет, программа в области вооружений и др.). Однако научная обоснованность, качество и результативность всех перечисленных программных документов и их результативность слабее, это скорее имитация деятельности, чем реальное национальное программирование.
С 2006г. по инициативе Президента РФ в практику государственного стратегического регулирования России вошел новый инструмент - национальные проекты, социальной направленности (в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса). Их достоинства состоит в том, что, во-первых, четко определены государственные стратегическое приоритеты, реализующие социальный характер государства; во-вторых, на их реализацию выделяются значительные и из года в год растущие ресурсы; в-третьих, сформирована система управления реализацией проектов, вершиной которой является Совет по проектам, возглавляемый Президентом РФ и его заместителем - первым заместителем Правительства РФ. В процесс реализации проектов вовлечены министерства и ведомства, региональные органы власти. Проекты получают всестороннюю поддержку институтов гражданского общества, СМИ.[16]
.3 Проблема государственного экономического программирования
Как неоднократно упоминалось ранее, ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресурсов на этом направлении.
Поэтому искусство государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. Такая задача выбора, как всегда бывает в экономике, сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения множества стоящих перед ними проблем.
В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с его помощью пытаются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, государством социально-экономических проблем. Это бесплодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. [12, c. 74]
Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению только того относительно узкого круга проблем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер, пользуются высшим приоритетом, а с другой - обладают источниками для своего осуществления.
При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не только для реализации мероприятий целевых комплексных программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того, даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать основную часть его финансовых ресурсов.
В теории и практике государственного программирования выработан следующий набор факторов, характеризующих приоритетность социально-экономических проблем, решение которых следует достигать программно-целевым образом:
) значимость проблемы для экономики страны, регионов;
) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующих рыночных механизмов и необходимость государственной поддержки ее решения;
) наличие потенциальной возможности широкомасштабного распространения прогрессивных научнотехнических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
) необходимость координации действий сопряженных регионов, отраслей, производств для решения проблемы;
) сочетание социальных и экономических аспектов проблемы.
Заключение
Разработка и управление реализацией государственных целевых программ
Четкого алгоритма содержания методов разработки целевых программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием ее разработки, зависящим к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой программы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых средств, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.
Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой итеративный, циклический процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых могут происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.
Организация разработки и управления реализацией государственных целевых программ предусматривает:
) наличие государственного заказчика программы в лице государственного органа, наделенного полномочиями распределения бюджетных и иных средств, выделяемых на программу, и формирования задания на разработку программы;
) назначение разработчиков программы в лице проектных, исследовательских организаций, привлекаемых заказчиком для подготовки проекта программы;
) формирование заказчиком дирекции целевой программы, осуществляющей оперативное управление, координацию действий участников программы;
) принятие решений о разработке и утверждении проекта программы высшими органами государственной исполнительной власти.
Несмотря на наличие значительного опыта составления и осуществления федеральных и региональных целевых программ, методика и организация государственного программирования в России не отработаны в достаточной степени.
Список использованной литературы
. Торкановский B.C. Новые явления в развитии монополистического капитали. - Л.: ЛГУ,1973,с.45.
. Астапов К. О государственном регулировании естественных монополий // Общество и экономика. - 2009
. Балацкий Е.В. Институциональная поддержка государственного сектора экономики / Балацкий Е.В., Копышев В.А. 2011
. Виссарионов А. Государственный сектор российской экономики: контуры бюджетного регулирования / А.Виссарионов, И.Федорова // Пробл. теории и практики управления. - 2011
. Государственный контроль за экономикой / Агапов А., Хинкин П., Бут Н., Фурнье Ж. - М., 2009.
. Клавдиенко В. Государственное регулирование в экономике (некоторые аспекты теории и мировой опыт) - 2010
. Клейнер Г. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике / Г.Клейнер, Д.Петросян, А.Беченов // Вопр. экономики. - 2008
. Основные направления единой государственной денежно - кредитной политики на 2013 год /Деньги и кредит 2012 г.
. Райзберг Б.А.. Государственное управление экономическими и социальными процессами, 2010
. Тернер Ф.К. Новая роль государства / Ф.К.Тернер, А.Л.Корбахо // Междунар. журн. социальных наук. - 2008
. Устиян И. П.Самуэльсон о государственном регулировании экономики // Экономист. - 2011
. Ходов Л.Г. Государственное регулирование национальной экономики. М.: Экономист, 2010