Бюджетная система Российской Федерации

1.      Необходимость и роль бюджетного планирования при составлении проекта бюджета

бюджетный планирование российский

Система бюджетного планирования - это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата бюджетного планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формирования и утверждения бюджетного плана, реализующего достижение целей бюджетной политики.

Систему бюджетного планирования можно представить в виде схемы на рисунке 1.

Рисунок 1- Система бюджетного планирования

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и региональных/местных бюджетов и включает четыре стадии бюджетной деятельности: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Принято различать три вида планирования:

) Краткосрочное, или оперативное (до одного года).

Некоторые муниципальные районы и поселения все еще составляют бюджеты на один год. Но такая практика уже уходит в прошлое. На смену краткосрочному планированию приходит среднесрочное.

) Среднесрочное, или тактическое планирование (от одного года до пяти лет).

Переход к среднесрочному бюджетному планированию является сегодня одним из направлений бюджетной реформы.

Единого и лаконичного определения термина «среднесрочное бюджетное планирование» не существует. Скорее, это свод общих принципов разумного составления бюджета, которые в разном институциональном окружении воплощаются по-разному. И в самом деле, эта чувствительность к институциональному окружению является важнейшим компонентом структуры успешного среднесрочного бюджетного планирования. В настоящей работе для обозначения конкретных инструментов, обеспечивающих масштабный подход к среднесрочному бюджетному планированию, используется термин «среднесрочное планирование бюджетных расходов», но существуют и другие термины. По сути, среднесрочное бюджетное планирование стремится увязать расходные ассигнования с приоритетами государственной политики, используя среднесрочный (т.е., трех-, пятилетний) цикл планирования и подготовки бюджета.

Наряду с этим, данная методика обычно включает ряд общих ключевых элементов:

) Единый подход всего правительства, охватывающий все сектора.

) Жесткие бюджетные ограничения «сверху вниз», соответствующие макроэкономической устойчивости и не допускающие превышения общего уровня расходов в среднесрочный период. Они должны быть основаны на достоверном, реалистичном прогнозе объема ресурсов, который, в свою очередь, должен опираться на конкретные и тщательно выверенные макроэкономические предпосылки.

) Установление приоритетов стратегической политики «сверху вниз». Эти приоритеты и жесткие бюджетные ограничения служат движущими механизмами в ходе стратегических «передовых» фаз подготовки бюджета, и тогда же могут быть пересмотрены. В свою очередь, принятые на стратегическом этапе решения в отношении политики или потолков расходов будут затем определять детальную разработку бюджета и оценочных показателей среднесрочного бюджетного планирования.

) Перспективные оценки затрат «снизу вверх» на осуществление текущей политики, программ и деятельности в среднесрочный период, подкрепленные анализом расходов.

) Единый ведущийся в национальных интересах политический процесс на уровне центрального правительства, приводящий к согласованию его компонентов снизу вверх и сверху вниз, и к установлению политических приоритетов в рамках общего ограничения количества ресурсов с помощью решений об их выделении. Сюда входит и перераспределение ресурсов от одного сектора к другому (на основе прозрачных правил), и выделение образовавшихся дополнительных финансовых средств или «фискальной емкости». В идеале этот процесс должен способствовать принятию решений на ранней стадии и ограничить число моментов принятия ключевых решений..

) Четкая и ясная связь между прогнозами среднесрочного бюджетного планирования и ежегодным бюджетным процессом, так, чтобы цели на многолетний период (должным образом откорректированные при изменениях макроэкономической ситуации), установленные в прошлые годы, сформировали бы основу для подготовки бюджета. В идеале значимых различий между среднесрочным бюджетным планированием и бюджетным процессом не должно быть: они должны представлять из себя одно и то же.

) Ориентированность на результаты (промежуточные и конечные), а не на финансовые вложения, как в структуру бюджета, так и в улучшение учета и отчетности. Это означает, что руководители сектора будут располагать более предсказуемым потоком ресурсов в сочетании с большей свободой действий в отношении распоряжения бюджетом на детальном уровне (на основе владения информацией о том, как лучше всего потратить государственные деньги) и будут нести ответственность за достижение результатов.

Указанные выше параметры в полной мере подходят для организации планирования, как федерального бюджета, так и бюджета региона. Показатели среднесрочного финансового плана могут использоваться органами местного самоуправления в управлении экономическими процессами для выявления негативных тенденций, обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики при формировании расходной части бюджета, комплексного прогнозирования и оценки проводимой государственной политики, выявления необходимости и возможности осуществления конкретных мероприятий по решению социально-экономических проблем.

Применение среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает предсказуемость, прозрачность и преемственность бюджетной политики муниципального образования, что создает возможности для использования бюджета не только как инструмента регулирования экономических отношений, но и инструмента воздействия на экономическое развитие муниципального образования в решении социальных задач.

Этот вид планирования является связующим звеном между проводимой бюджетной политикой и приоритетами социально-экономического развития страны на всех уровнях бюджетной системы, способствует повышению устойчивости бюджетной системы и обоснованности планируемых расходов бюджета.

Взаимосвязь макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования обеспечивает применение такого инструмента планирования расходов бюджета, как сводный финансовый баланс (баланс финансовых ресурсов) по соответствующей территории. Сводный финансовый баланс обеспечивает последовательное отображение процесса формирования финансовых ресурсов и их использования и отражает годовые обороты финансовых ресурсов.

Разработка Сводного финансового баланса на региональном уровне позволяет решать следующие аналитические и прогнозные задачи в процессе выработки государственной политики:

-определение состава и структуры финансовых ресурсов в целом;

анализ причин дефицита или профицита ресурсов в целом;

анализ взаимосвязи процессов формирования, распределения (перераспределения) и использования финансовых ресурсов;

обеспечение сбалансированности (уровней) муниципального образования;

обеспечение стабильности бюджетной политики посредством оценки возможностей региона финансировать принятые и принимаемые расходные обязательства.

3) Долгосрочное или стратегическое планирование (от пяти до пятнадцати лет и более).

Примером долгосрочного финансового планирования на федеральном уровне может служить Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.

По инструментам реализации решения планирование может быть сметное планирование и программно-целевое. Причем, в последнее время упор делается на последнее.

Содержание, методология и методика бюджетного планирования претерпела существенные изменения при переводе экономики России на рыночные основы хозяйствования. Если ранее в бюджетном планировании использовались директивные количественные ориентиры, то в настоящее время они заменены индикативными (рекомендательными); вместо затратных валовых показателей используются иные измерители, которые нацелены на конечные качественные и количественные результаты; возникла необходимость использования разных вариантов прогнозных расчетов; большое значение стало придаваться выбору оптимальных решений.

Качественная и своевременная подготовка Закона о бюджете оказывает большое влияние на стабильное стабильность функционирование республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. От надлежащим образом составленного бюджета зависит также своевременность и полнота осуществления социальных выплат населению, и, самое главное, если стабилен бюджет, то стабильна и экономическая ситуация в целом в регионе. Основным мероприятием при подготовке проекта закона Ленинградской области о бюджете на очередной финансовый год и плановый период является обеспечение выполнения расходных обязательств региона с учетом доходных возможностей региона.

бюджетный планирование российский

2. Особенности составления проекта бюджета на региональном уровне (на примере Ленинградской области)

Бюджетные правоотношения в Ленинградской области регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, областным законом о бюджетном процессе, другими областными законами, иными нормативными правовыми актами Ленинградской области, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области.

Проект областного бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития Ленинградской области в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

В целях своевременного и качественного составления проекта областного бюджета финансовый орган Ленинградской области имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов (уполномоченных органов) муниципальных образований Ленинградской области, а также от отраслевых органов исполнительной власти Ленинградской области, органов местного самоуправления, территориальных федеральных органов государственной власти.

Составление проекта областного бюджета основывается на:

бюджетном послании Президента Российской Федерации,

прогнозе социально-экономического развития Ленинградской области,

основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ленинградской области,

программе социально-экономического развития Ленинградской области, долгосрочных целевых программах Ленинградской области

докладах о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области

Одновременно с проектом областного закона об областном бюджете в Законодательное собрание Ленинградской области представляются:

основные направления бюджетной и налоговой политики Ленинградской области;

предварительные итоги социально-экономического развития Ленинградской области за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития Ленинградской области за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период;

прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период

доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области;

пояснительная записка к проекту областного бюджета;

методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

верхний предел государственного долга на конец очередного финансового года и каждого года планового периода

проект программы государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год и плановый период

проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период

проекты программ государственных гарантий Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период

проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год и плановый период

оценка ожидаемого исполнения областного бюджета на текущий финансовый год;

проект областного закона о бюджете Ленинградского областного фонда обязательного медицинского страхования;

иные документы и материалы, предусмотренные Кодексом, федеральными и областными законами.

Основными особенностями бюджетного планирования в регионе являются:

. Использование в бюджетном планировании докладов об основных направлениях деятельности (ДРОНД)

В области ДРОНД увязан с бюджетным процессом, иначе их применение в бюджетном планировании бессмысленно. ДРОНД предоставляется Комитету Финансов в процессе составления проекта бюджета, корректируется после утверждения бюджета с учетом выделяемых бюджетных средств и представляется вновь третий (результаты деятельности) и пятый (результативность бюджетных расходов) разделы ДРОНД при подготовке отчетов об исполнении бюджетов.

2.Программно-целевой метод. В программно-целевом методе планирования находят применение идеи бюджетирования, ориентированного на результат. В программах помимо мероприятий утверждается цель, затраты на реализацию и эффективность.

. Реестр расходных обязательств. Основным этапом составления проекта бюджета является предоставление субъектами бюджетного планирования планового реестра расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств является документом, который представляет собой свод (перечень) нормативных правовых актов республики. В то же время в нем так же указывается соответствующий нормативный акт Федерального значения, а муниципалитеты кроме того еще указывают и принятый на уровне муниципального образования нормативный акт. Детальное описание структуры расходных обязательств, представляемых в реестре, и особенностей представления информации для расходных обязательств по каждому из типов содержится в методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Государственные задания. Бюджет области по расходам формируется на основании доведенных государственных (муниципальных) заданий

В связи с принятием Закона 83-ФЗ образовались новые типы государственных учреждений- бюджетные, казенные, автономные.

Переход в бюджетные учреждения нового типа и автономные дает возможность тем учреждениям, которые имеют существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что может привести к дальнейшему росту их благосостояния, следовательно, и к лучшему финансовому обеспечению образовательной деятельности за счет внебюджетных источников (хотя бы в лице этих учреждений).

3. Особенности рассмотрения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации

Рассмотрение и утверждение областного бюджета проходит в трех чтениях. После утверждения бюджета начинается его исполнение.

Исполнение бюджета происходит в соответствии с утвержденной бюджетной росписью путем финансирования расходов на счета, открытые в отделении Федерального казначейства по Ленинградской области.

Так же законом о бюджетном процессе оговорены формы государственного финансового контроля, которые осуществляет законодательное собрание Ленинградской области:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта областного закона об областном бюджете и иных проектов областных законов по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения областного бюджета на заседаниях комиссий, рабочих групп Законодательного собрания Ленинградской области и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении областного бюджета.

Финансовый орган Ленинградской области организует и обеспечивает проведение работы по подготовке и представлению бюджетной отчетности об исполнении областного бюджета главными распорядителями (распорядителями) средств областного бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов и главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита областного бюджета.

Бюджетная отчетность включает: отчет об исполнении бюджета; баланс исполнения бюджета; отчет о финансовых результатах деятельности; пояснительную записку.

Финансовый орган Ленинградской области представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета Ленинградской области и бюджета Ленинградского областного фонда обязательного медицинского страхования в Федеральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении областного бюджета Ленинградской области до его рассмотрения в Законодательном собрании Ленинградской области подлежит внешней проверке Контрольно-счетной палатой Ленинградской области.

Таким образом, Законом о бюджетном процессе дана основная характеристика доходам бюджета, расходам бюджета, утвержден процесс подготовки и составления проекта бюджета, программные документы, этапы рассмотрения бюджета, организация исполнения бюджета Ленинградской области, контроль исполнения областного бюджета.

Бюджетная политика в Ленинградской области реализуется в соответствии с направлениями, озвученными в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2012-2014 г.г.».

В настоящее время одним из важнейших документов, характеризующих направление бюджетной политики Ленинградской области, является Постановление Правительства Ленинградской области от 29.04.2011 г. №124 «О программе повышения эффективности бюджетных расходов в Ленинградской области на 2011-2012 г.г.»

Основной целью программы является - рост уровня и качества жизни населения. Обеспечению достижения этой цели способствуют (приложение 2):

-повышение целесообразности расходования бюджетных средств;

повышение результативности расходования бюджетных средств;

повышение экономичности расходования бюджетных средств.

Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области является программно-целевой принцип организации их деятельности, а так же среднесрочное бюджетное планирование.

Так же направления, реализуемые в рамках программы:

оптимизация функций государственного и муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения;

обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Ленинградской области;

развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами и обеспечение публичности результатов деятельности;

создание на муниципальном уровне аналогичных программ.

С 2011 года бюджетный процесс в области так же производится с учетом требований Закона 83-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Суть закона - создать гибкий механизм, направленный на:

повышение качества государственных (муниципальных) услуг;

повышение их доступности;

повышение эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений).

В законе прописаны четыре инструмента, с помощью которых достигаются эти цели,- государственные задания на оказания услуг; стандарты (показатели) качества услуг; четкое разделение платных и бесплатных услуг; создание мотивации коллектива и руководства к качеству и эффективности оказываемых услуг.

В области созданы учреждения нового типа (новые бюджетные и автономные), деятельность которых осуществляется на основе государственных (муниципальных) заданий.

4. Анализ бюджета субъекта Российской Федерации

.1 Анализ доходной части бюджета

Объектом анализа выступает бюджет Ленинградской области на 2013 год

Таблица 1- Анализ структуры доходов бюджета Ленинградской области в 2013 году

В бюджете Ленинградской области основной удельный вес занимают налоговые доходы 93,0%, неналоговые доходы составляют 1,5%, безвозмездные поступления составляют 5,5%.

В обще структуре доходов на первом месте стоит налог на прибыль организаций 43%, вторую позицию занимает налог на доходы физических лиц -24,4%. На третьем месте в структуре доходов стоит налог на имущество организаций 13,4%.

Так же значителен удельный вес акцизов по производимым товарам, продукции, производимым на территории РФ-9,0%.

Те же налоги занимают наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов: налог на прибыль организаций 46,2%, налог на доходы физических лиц 26,2%, налог на имущество организаций-14,4%, акцизы -9,6%.

В составе неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают платежи при пользовании природными ресурсами-0,5%, доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства-0,5%.

Небольшой удельный вес неналоговых доходов отрицательно характеризует бюджет, поскольку неналоговые доходы могут стать существенным пополнением бюджета. Особое внимание нужно при этом уделять управлению государственной собственностью.

Определяющая роль в доходах бюджета области отводится регулирующим налогам - налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль, акцизам. Они составляют 82 % от собственных доходов округа. Высокая доля регулирующих налогов осложняет процесс планирования доходов на местном уровне, поскольку доля таких источников подлежит ежегодному пересмотру при принятии бюджета в зависимости от возникающих на данном этапе потребностей.

В части сохранения прямых и косвенных налогов Наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов занимают прямые налоги -91%, косвенные налоги занимают 9%. Преобладание в доходах удельного веса прямых налогов оценивается положительно, так как увеличение доли прямых налогов обеспечивает возможность органам власти влиять на рост налоговых платежей. Снижая административные барьеры, возникающие при вхождении в бизнес, местные власти стимулируют развитие предпринимательского сектора.

В соотношении собственных доходов и финансовой помощи, поступающей из бюджетов других уровней доминируют собственные доходы, и их удельный вес обозначился в размере 94,5%, а безвозмездные поступления занимают 5,5%.

4.2 Анализ расходной части бюджета

Таблица 2- Функциональная структура расходов бюджета на 2013 год

Основной удельный вес в расходах приходится на расходы на национальную экономику-22%, на втором месте расходы на образование -18,8%, третью позицию занимают расходы на социальную политику -15,6%.

Так же значительны расходы на общегосударственные вопросы -7,1% и межбюджетные трансферты муниципальным бюджетам- 7,1%.

Структура расходов Ленинградской области в 2013 г. представлена на рисунке 2, в %

Рисунок 2 Структура расходов бюджета Ленинградской области в 2012 г.

Из рисунка видно, что основной удельный вес в расходах занимают расходы социального блока - образование, здравоохранение, культура и др. Преобладание в бюджете области этих расходов говорит о социальной ориентированности бюджета -выплате пособий, организации лечения граждан, о направлении значительных ресурсов в отрасль образование. Значительно увеличивает данные расходы необходимость выполнения майских Указов Президента о поэтапном повышении заработной платы работников бюджетной сферы.

Направляемые в сферу здравоохранения финансовые потоки нацелены прежде всего на сокращение смертности, снижение показателя естественной убыли населения. Крупные ресурсы вкладываются в переоснащение отрасли.

Особое внимание уделяется многодетным семьям. Эта работа соответствует поручению Президента РФ о создании режима наибольшего благоприятствования для многодетных семей в регионах.

Таблица 3 -Бюджет развития РФ на 2013 год

Бюджет развития составляет 8% от бюджета текущих расходов. Он выражается в сумме 5671,6 млн.руб.

Бюджет развития области формируется в рамках целевых программ в сумме 4579,7 тыс.руб. и не программных направлений 1092 тыс.руб.

Направления средств:

модернизация объектов физической культуры и спорта;

реконструкция и строительство детских дошкольных учреждении (выполнение мероприятий по ликвидации очередей в детские дошкольные учреждения);

реконструкция и строительство автомобильных дорог;

реконструкция очистных сооружений в рамках ЦП «Чистая вода» и др.

4.3 Анализ сбалансированности бюджета

Вместе с тем, хотя область и располагает высоким налоговым потенциалом, обеспечивающим высокое содержание собственных средств, бюджет принят с дефицитом в размере 6874012,3 тыс. руб., что не может положительно характеризовать бюджетную политику области.

В данном случае дефицит бюджета сложился в результате недостаточности средств на финансирование расходных обязательств области.

Федеральные целевые программы и национальные проекты предусматривают софинансирование из областного бюджета, на данное софинансирование нужно изыскивать дополнительные средства. Так же на повышение заработной платы бюджетникам из федерального бюджета средства выделяются лишь частично, а на местах должна финансироваться основная часть данных расходов. Поэтому не все обязательства покрываются доходами, и образуется дефицит.

Таблица 4 -Дефицит бюджета на 2013 год и источники его покрытия

Среди источников финансирования дефицита бюджета Ленинградской области наибольший удельный вес занимали кредиты кредитных организаций 59,6% и изменение остатков средств бюджетов -30,6%.

Бюджетные кредиты, полученные из федерального бюджета, погашаются в сумме 107 млн.руб. Область не планирует в дальнейшем основной упор в финансировании дефицита бюджета делать на федеральных бюджетных заимствованиях.

Но, несмотря на это, область в 2013 году планировала погашать дефицит за счет кредита кредитных организаций в сумме 4100 млн.руб.

Также в 2013 г. планировалось финансирование дефицита бюджета осуществлять за счет средств на банковских депозитах -750 тыс.руб.

Список литературы

1.   Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. (редакция на 01.09.2013 г.)

2.   Распоряжение Правительства РФ 30 июня 2010 года № 1101-р, Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 год

3.      Федеральный Закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

4.   Постановление правительства Ленинградской области №211 от 21.07.08 (ред.от 26.06.2011 г.) Об утверждении положения о порядке составления бюджета Ленинградской области и бюджета областного фонда обязательного медицинского страхования на текущий год и плановый период»

5.      Постановление Правительства Ленинградской области от 29.04.2011 г. №124 «О программе повышения эффективности бюджетных расходов в Ленинградской области на 2011-2012 г.г.»

.        Закон Ленинградской области «О бюджетном процессе в Ленинградской области» от 26.09.2002 г. № 36-ОЗ (с изменениями на 29 сентября 2011 года).

.        Закон Ленинградской области от 25.12.2012 г. №101-ОЗ Об областном бюджете Ленинградской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов

.        Бюджет и бюджетная система: учебник / под.ред. М.П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривогов.-М.:Юрайт, 2009

.        Официальный сайт Правительства Ленинградской области//www.lenobl.ru