Исследование вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий

Исследование вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-методологический анализ территориального финансового регулирования

.1 Понятие финансового регулирования территориального развития

.2 Механизм финансового регулирования развития территорий

Глава 2. Организационно-методологические основы построения системы финансового регулирования развития территорий

.1 Система финансового регулирования территорий как элемент финансового менеджмента

.2 Методологическая база построения территориальных бюджетов и бюджетного регулирования территорий

Глава 3. Основные направления совершенствования финансового регулирования территориального развития

Выводы и рекомендации

Список используемой литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Конкурентоспособность российской экономики, ее место в мире и реальное благосостояние народа в значительной мере определяется качеством и интенсивностью использования потенциальных возможностей территории, образующей экономическое пространство. Качество экономического пространства России отражает взаимодействие инерционных, эволюционных и трансформационных процессов в использовании географических факторов. Все это находит отражение в диффузии экономического роста, изменении его темпов, технологических и социальных инноваций, влияния демографической и экологической ситуации в отдельных регионах единого пространства

Одним из актуальных вопросов управления ныне становится определение и использование российского экономического пространства каждым регионом страны. К сожалению, к настоящему времени сложилась исключительная неоднородность и неравномерность в развитии региональных подсистем. Сформировалось противоречие между территориальным размещением хозяйства и возможности использования преимуществ разделения труда адекватного расселению и занятости населения Российская Федерация по признакам регионализации территории выделяется из стран Европейского союза Структура регионов ее построена как по экономико-административному делению территорий, так и по выделению территорий национальных республик, округов и т.д. При такой "пестроте" структурирования требуется соблюдение единства государственного законодательства и, одновременно, учета институциональных норм, традиций регионов и национальных образований

Обострение проблем управления территорией и хозяйством регионов связанно с их уровневой дифференциацией. К настоящему времени насчитывается 10-12 экономически наиболее развитых регионов (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Самарская область, Тюмень) Другие отстают в развитии по объемам производства регионального продукта на душу населения, где он на 20-50% ниже среднего по России. Эти территориальные образования нуждаются в бюджетных дотациях и трансфертах Однако без интенсивного развития собственного производства бюджетные трансферты не решают проблемы, сковывают инициативу и порождают иждивенчество.

Специфика российских реалий обусловливает важность переосмысления вопросов, связанных с пониманием роли финансов в развитии общественной системы в целом, с возможностями их использования для решения насущных воспроизводственных проблем, с разработкой методологических подходов к организации процесса финансового регулирования экономики территорий в условиях недостаточности информационного обеспечения и нестабильности параметров развития. По нашему глубокому убеждению, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом плане. Актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили цель, задачи и структуру работы

Цель исследования. Целью исследования стало развитие основополагающих вопросов теории финансового регулирования территориального развития, выявление проблем практической реализации регулирующих возможностей финансов, разработка рекомендаций по совершенствованию средств и способов организации финансового регулирования в современных условиях.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

конструктивного, в историческом ракурсе, изучения взглядов российских и зарубежных экономистов на роль и проблемы использования финансов в общественном воспроизводстве,

теоретического осмысления сущности и содержания территориального финансового регулирования,

систематизации опыта финансового регулирования в индустриально развитых странах, определения возможностей его использования в России,

выявления специфики функционирования отечественного механизма финансового воздействия на экономику территории;

Актуальность данной темы заключается в том, чтобы обратить внимание на процесс развития рыночных структур экономики и на образование и функционирование естественных монополий. Потому что, именно они имеют общественное значение, определенную рыночную власть. Конечно, изучению этого вопроса посвящено много литературы, выдающиеся ученые в области экономики такие как: Дж. Робинсон и Е. Чемберлен рассматривали вопрос монополии в своих трудах.

Современные ученые также заинтересованы этим вопросом, и вносят свои знания, свои идеи в исследование вопроса естественных монополий. Это такие ученые, как В. Базилевич, В. Венгер, А. Кутыркин, В. Цапелик и другие. Но я считаю, что вопросу о естественных монополиях нужно уделять больше внимания, так как в современной экономической науке еще не существует единого сущностного объяснения «Естественная монополия». Постановка задачи. Целью исследования является определение самого понятия «Естественная монополия», определение его принципов, вследствие каких-либо объективных причин следует, что лежит в основе, и наличия конкуренция в этом виде монополии.

Результаты исследования. В современной экономической литературе понятие «монополия» и «естественная монополия» имеет очень много определений, однако в ст. 1 Закона «О естественных монополиях» естественная монополия трактуется как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а услуги (товары), которые производят субъекты естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими услугами (товарами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти услуги (товары), чем спрос на другие услуги (товары) [1].

Таким образом, исходя из понятия, которое приведено в экономической энциклопедии, естественная монополия - это отрасль, в которой ярко выражена экономия от роста масштабов производства, а конкуренция не осуществлена, затруднена либо не применяемая; отрасль, в которой долгосрочные средние издержки минимальны при условии, что одна фирма обслуживает весь рынок. [2, с. 483].

Как в большинстве стран, естественные монополии наделены особыми привилегиями в обмен на право правительства регулировать их действия с целью недопущения злоупотребления монопольной властью. К естественным монополиям относятся предприятия: коммунального обслуживания - электро-, газо-, водоснабжения; связи; кабельного телевидения; отдельных отраслей транспорта (например: метро) и т.д. [3, с. 88]. Надо обратить внимание, что естественная монополия возникает вследствие технологических особенностей производства и его материально-технической базы, особое внимание следует обратить на развитие прогресса. В современной экономике рынки являются динамичными. Поэтому, с развитием научно-технического прогресса, например, с изменением рыночных условий, технологические изменения обусловливают другую характеристику расходов, высокие цены способствуют появлению заменителей.

Условия для существования естественной монополии могут исчезать. Это касается некоторых временных естественных монополий, к которым можно отнести теплоснабжения и городской транспорт. Однако существуют монополии, которые на обзорную перспективу считаются постоянными монополиями - водоснабжения, водоотведения. Можно выделить две основные причины существования естественной монополии:

законодательное предоставление исключительных прав в определенных сферах хозяйственной деятельности;

экономическая эффективность концентрации производства. Но как отмечают С. Никитин, Е. Глазова и М. Степанова, монополия все реже ассоциируется с ростом концентрации; во многих случаях ее начали оправдывать, особенно когда достигнута с ее помощью эффективность покрывает расходы, связанные с уменьшением конкуренции [4, с . 93].

При этом законодательное предоставление исключительных прав и отнесения хозяйственной деятельности к естественной монополии касается только тех ее видов, в которых наблюдается экономическая эффективность концентрации производства. Хотя последняя наблюдается в значительной части производств, необходимость предоставления исключительных прав, т.е. естественной монополии, декларируется, с экономически обоснованной позиции, только в тех случаях, когда конкуренция будет нежелательной для общества. [5, с. 67]. Выводы. Естественная монополия является структурой рыночной среды, существование которой экономически целесообразно. Она возникает вследствие технологических особенностей производства и его материальной базы.

Основными причинами существования естественных монополий является законодательное предоставление исключительных прав в определенных сферах хозяйственной деятельности и экономическая эффективность концентрации производства. Естественные монополии возникают лишь в тех отраслях экономики, где конкуренция была бы экономически неэффективной. Для обеспечения положительного эффекта от деятельности естественных монополий необходимо, прежде всего, правильно определить критерии отнесения определенных видов хозяйственной деятельности в тех или иных местах территории к естественной монополии и сформировать действенную стратегию государственного регулирования их деятельности. финансовый управление бюджет монополия

Закон конкуренции - один из важнейших общих законов товарного производства, выражающий постоянную зависимость между собой участников процесса производства и потребления товаров, их постоянную борьбу, которая заставляет совершенствовать процесс производства, применять достижения научно-технического прогресса, внедрять новые формы организации производства, прогрессивные системы заработной платы, то есть осуществлять все, что позволяет завоевать рынок. Постоянное давление конкуренции - важная движущая сила общественного развития. Она также является важным регулятором пропорций производства и потребления. Конкуренция направляет действия всех участников рынков в интересах общества, способствует установлению на рынке определенного порядка, балансирует спрос и предложение товаров, обеспечивает реализацию закона пропорционального развития общественного производства.

На основе действия закона конкуренции приводятся в движение все другие объективные экономические законы, обеспечивающие экономическое развитие. Однако конкуренция может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Да, она часто вызывает банкротство слабых конкурентов, халатное отношение к природным ресурсам, способствует концентрации производства и созданию монополий, заставляет скрывать научно-технические открытия, сдерживать распространение достижений науки и техники на широкий круг производителей и т.д. Поэтому с целью устранения негативных последствий конкурентной борьбы и усиления ее положительных воздействий и результатов в цивилизованных рыночных государствах сформирована государственная конкурентная политика.

Цивилизованная добросовестная конкуренция не является естественным атрибутом рыночной стихии, она не развивается сама собой, а требует соответствующих государственных мероприятий, определенного вмешательства государства в процессы конкурентной борьбы. При этом, необходимо не только регулировать процессы, которые формируются в различных сферах производства, но и создавать условия для обеспечения оптимального соотношения рыночных сил с потребностями эффективного общественного развития. Государство должно поддерживать добросовестные проявления конкуренции и предупреждать ее негативные последствия. Определение масштабов монополизма - сложная методологическая проблема, поэтому сегодня фактически неизвестный реальная степень монополизма в национальной экономике. Если раньше высокий уровень монополизма в значительной степени характеризовался наличием большого количества монопольных структур в производственной сфере, то теперь они быстро возникают в сфере реализации и даже в сфере предоставления административных услуг.

Конкуренция дает возможность выбора наилучшего товара и порождает среду состязательности предпринимателей, что, в конце концов, способствует экономическому и технологическому прогрессу общества. Именно поэтому государство должно использовать все предоставленной ей административные рычаги воздействия для предупреждения создания монополий, а там, где монополии уже существуют (например, в сферах естественных монополий) - должен предупреждать злоупотребления монопольным положением и, по возможности, осуществлять демонополизацию.

В экономике любого государства существуют естественные монополии - отдельные случаи и сферы хозяйствования, в которых монополистическая организация экономически неизбежной и обоснованной. В этих сферах общество выработало совсем другую тактику поведения: не конкурентную борьбу, а жесткий государственный контроль. Если в отраслях, где возможна конкуренция, государство направляет усилия на ее защиту, а она уже сама регулирует цены, качество товаров, объемы их производства, то в сфере естественных монополий эти показатели непосредственно регулируются специальными государственными органами. Естественная монополия - это особое состояние рынков, которые имеют два характерных признака. Первая связана с технологией и транспортировкой товаров, для которых создание и деятельность параллельных структур неэффективное: удовлетворение спроса в условиях монополии эффективнее, чем в условиях конкуренции. Второй признак связан с особенностями спроса. Продукция естественных монополий удовлетворяет жизненно необходимые потребности населения и предпринимателей и, как правило, не может быть заменена товарами других отраслей экономики. Естественная монополия существует там, где эффект масштаба производства настолько велик, что одно предприятие может обеспечивать рынок, имея при этом более низкие затраты на производство, чем если бы здесь работало несколько конкурирующих предприятий. Это происходит, в частности, в области электро-, водо-, тепло-, газоснабжения, отдельных сферах транспорта и связи. Наличие в этих сферах более одного предприятия, как правило, приводит к снижению эффективности общественного производства, то есть в этих сферах конкуренция оказывается нерентабельной.

Однако, стоит отметить, что в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, только часть видов хозяйственной деятельности на самом деле относится к естественной монополии. Некоторые виды хозяйственной деятельности в этих сферах могут эффективно функционировать и в условиях конкуренции. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь, в принципе, также не должны рассматриваться как естественные монополии. Но пока в во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне зачисляются к естественным монополиям. Так же и на железнодорожном транспорте существует целый ряд вспомогательных видов деятельности (ресторанные услуги, стирка белья, ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя и имеют определенную специализированную направленность, но успешно могут осуществляться на конкурентных началах. Во многих случаях сущность и особенности функционирования естественных монополий связаны с сетевой организацией производства.

Целостная сеть, которая охватывает большие территории и к тому же имеет диспетчерские службы, которые владеют ситуацией и управляют оперативным устранением недостатков в работе, стоит слишком дорого. Поэтому содержание параллельных сетей ведет к неоправданному росту затрат на единицу продукции. Тем более проблематичным является создание новых сетей. Высокая капиталоемкость строительства трубопроводов, железнодорожных путей, портов, линий связи в сочетании с достаточно длительным сроком окупаемости понесенных затрат, создает непреодолимые барьеры для осуществления новых капитальных вложений. Поэтому эти сферы общественного производства не очень привлекательны для отдельных инвесторов. Более того, для отдельных предпринимателей они просто не под силу.

Здесь требуется сочетание капиталов многих субъектов хозяйствования, а поскольку желающих на такие малоприбыльны действия, как правило, нет, то эту функцию берет на себя государство. Она вынуждена это делать потому, что естественные монополии являются преимущественно стратегическими объектами, от которых зависят не только уровень условий жизнедеятельности населения и развития производственной сферы, но и безопасность государства. Есть эффективное функционирование естественных монополий по сути относится к вопросам национальной безопасности.

Однако в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, утвержденной постановлением Верховной Рады от 18 июля 1995 г. № 532-95-n, стратегически важный вопрос эффективности государственной конкурентной политики и противодействия явлениям и тенденциям монополизма и концентрации экономической власти (в частности, и вопросы регулирования естественных монополий) вообще отсутствуют в списке потенциальных угроз национальной безопасности. В разделе III Концепции «Угрозы национальной безопасности» они определены только одним пунктом «неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений, наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений». То есть существует проблема недостаточной конкретизации и классификации всех потенциальных угроз национальной безопасности, которые связанные с ведением хозяйства и возникновения монополизма. Это существенно ограничивает распространение рычагов государственной политики национальной безопасности на экономические процессы и возможности ее влияния на повышение эффективности государственной социально-экономической политики.

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, нормы которой имеют декларативный характер, устарели и не соответствуют нынешнему уровню развития рыночных отношений. Конечно, неурегулированность естественных монополий связана с очень существенной концентрацией экономических интересов в этой сфере. Быть монополистом, а тем более естественным монополистом, очень выгодно. Если у потребителя нет выбора, он вынужден платить любую цену за нужную ему услугу. В сфере естественных монополий потребитель под давлением изменения цен практически не может переключить на другую аналогичную продукцию, как это происходит в других отраслях.

Сочетание всех этих факторов обеспечивает природным монополистам достаточно выгодные условия существования. Они пользуются экономическими и правовыми преимуществами, которые дают им возможность навязывать свои, зачастую невыгодны, требования контрагентам. В связи с этим в этой сфере часто встречаются характерные нарушения - происходит завышение цен и тарифов; навязывание условий договора, невыгодных потребителю; навязывание ненужных потребителю товаров, снижение качества продукции и качества обслуживания, установление барьеров доступа других предпринимателей на потенциально конкурентные смежные рынки. Среди таких методов предпринимательской поведения естественных монополистов, которые дают им возможности скачивать с потребителей максимальные суммы средств для максимизации своих доходов, наиболее изящный - метод установления различного рода дискриминационных цен.

Предприниматель, который имеет неограниченную монопольную власть, часто сталкивается с проблемой платежеспособности отдельных групп покупателей. Поэтому в сфере естественных монополий является типичной ситуация, когда абсолютно однотипная продукция продается по разным ценам разным покупателям. Примером является разница в расценках на услуги по телефонной связи, которые устанавливаются «Укртелекомом» для различных групп потребителей - граждан и предприятий. Такая ценовая дискриминация в сферах естественных монополий обусловлена стремлением монополиста получить от разных слоев потребителей можно большую плату за свои услуги. Если на конкурентном рынке с целью привлечения покупателей происходит постоянная борьба, которая заставляет производителей повышать качество своих товаров путем внедрения инноваций, то в сфере естественных монополий отсутствуют такие экономические действия и стремления. Именно в этом и заключается главная причина технологической изношенности и устарелости национальных естественных монополий (в частности, сферы жилищно-коммунального хозяйства), что также, в свою очередь, обуславливает высокую себестоимость, затратность и низкое качество их продукции и услуг.

Политика регулирования естественных монополий играет ведущую роль в обеспечении благосостояния населения и функционировании национальной экономики. Однако для ее реализации, во избежание превращения естественных монополий на общественное зло (в которое, собственно, они и превратились в) государство должно строго следить за их деятельностью, анализировать ситуацию в этой области, искать возможности разграничения тех сфер деятельности, которые по сути являются естественными монополиями, и тех, которые могут работать на конкурентных началах.

В Законе «О естественных монополиях» обсуждался 5 лет - с 1995 по 2000 год. Под давлением влиятельных сил, заинтересованных в сохранении неконтролируемости этой сферы, закон долго не хотели принимать. Бывало такое, что для его принятия не хватало лишь нескольких голосов и рассмотрение переносилось на другое заседание.

Другие доказывали, что закон обяжет естественные монополии поставлять продукцию и предоставлять услуги неплатежеспособным потребителям. Некоторых беспокоило, что после принятия этого закона естественные монополии больше не смогут перекладывать бремя расходов по неплатежеспособных потребителей на платежеспособных. Некоторые утверждали, что закон вообще не нужен и достаточно будет предоставить дополнительные полномочия Антимонопольному комитету, что фактически означает совмещение функций защиты конкуренции и функций регулирования.

Согласно ст. 1 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а товары (услуги), которые производятся субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами (услугами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти товары (услуги), чем спрос на другие товары (услуги). Главная цель государственной политики в сфере регулирования естественных монополий определяется как обеспечение эффективности функционирования рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров.

Согласно ст. 5 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов трубопроводами; транспортировку природного и нефтяного газа трубопроводами и его распределение; транспортировки других веществ трубопроводным транспортом; передачи и распределения электрической энергии; пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования; управления воздушным движением; связи общего пользования; централизованного водоснабжения и водоотвода; централизованного снабжения тепловой энергии; специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется Кабинетом Министров.

Статья 6 Закона «О естественных монополиях» определяет и конкретные смежные рынки, которые регулируются этим законом: это - поставка природного газа и других веществ, транспортировка которых осуществляется трубопроводным транспортом; хранения природного газа в объемах , превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по хранению природного газа (лицензионными условиями); внутренние и международные перевозки пассажиров и грузов железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, производство электрической энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производству электрической энергии (лицензионными условиями); поставки электрической энергии, производство тепловой энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производства тепловой энергии (лицензионными условиями), предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи. Указом Президента «О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий» от 19.08.1997 г. № 853/97 были определены направления реформирования отраслей, относящихся к сфере естественных монополий и смежных с ними рынков.

Было также поручено органам власти и управления разработать комплексные меры по реструктуризации, приватизации и усиления государственного контроля в сфере естественных монополий, в соответствии с определенными этим указом направлений. Кроме того, эти направления были конкретизированы отдельно для электроэнергетики, нефтяного комплекса, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства. Указом было предусмотрено создание Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта, что означало возложение на нее функции регулирования деятельности предпринимателей на рынках железнодорожных перевозок, услуг пользования железнодорожным путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования, специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг управления воздушным движением и авиационных перевозок в части обеспечения взаимодействия авиапредприятий с объектами инфраструктуры, обеспечивающих авиационное движение. Такую комиссию предполагалось создать с одновременным сокращением штатной численности и расходов бюджета на содержание соответствующих органов исполнительной власти и четким разграничением функций управления.

Однако по понятным причинам Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта так и не было создано. Статья 5 Закона «О естественных монополиях» устанавливает полномочия Антимонопольного комитета составлять и вести перечни конкретных предпринимателей, являющихся субъектами естественных монополий, то есть тех, которые реально работают в этих отраслях. Однако на практике реализовать эту норму довольно трудно, потому что это достаточно сложная задача. По закону, определение субъекта естественной монополии включает всех субъектов хозяйствования, которые реализуют свою продукцию на рынке, который находится в состоянии естественной монополии. Но в сфере естественных монополий действуют не только субъекты хозяйствования, у которых основной вид экономической деятельности совпадает с этой сферой (комбинаты коммунальных предприятий, железной дороги, предприятия электроэнергетики и газоснабжения), но и те, в которых такого совпадения нет (заводы, фабрики, хозяйственные общества, кооперативы и т.д.).

При этом, сегодня отсутствуют статистические данные и показатели по таким субъектам. Нынешний перечень субъектов естественных монополий не является исчерпывающим и полным еще и потому, что в него не входят предприниматели, работающие на рынках естественных монополий, но эта деятельность не совпадает с их основной деятельностью. Так, системы сетей, обеспечивающих потребности населения в питьевой воде, отвода использованной для бытовых и иных нужд воды, отопления административных зданий и жилья, передачу электрической энергии местными сетями, местная телефонная связь, услуги пользования подъездными железнодорожными путями, транспортировку природного газа распределительными трубопроводами сегодня находятся в собственности и эксплуатируются субъектами хозяйствования, в которых эти услуги в сфере естественных монополий не совпадают с основной деятельностью. К тому же, в параллельно с процессом приватизации происходит перераспределение инфраструктурных объектов, ранее принадлежавших государству.

Согласно постановлению Кабинета Министров от 25.12.98 г. № 2074 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность территориальных общин крупных городов (с населением свыше 100 тыс. чел.) Объектов теплоснабжения потребителей жилищно-коммунальной сферы» и Указа Президента от 3.12. 99 г. № 1529/99 «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» часть объектов естественных монополий (котельные, тепловые пункты, тепловые сети, объекты водоснабжения и водоотведения, соответствующие инженерные сооружения, техника и т.д.) передаются в коммунальную собственность территориальных общин городов, на балансы сельских советов или иных владельцев. В результате реорганизации возникают новые предприятия, которые пока не учитываются, что существенно затрудняет их статистический учет.

В связи с этим для выявления и определения всех субъектов предпринимательства, работающих на рынках естественных монополий, необходимо создать систему тесного взаимодействия соответствующих государственных учреждений и органов власти. К тому же, Антимонопольным комитетом до сих пор не разработаны четкие критерии, согласно которым предприятие должно быть занесено в перечень субъектов естественных монополий. Без решения этого важного технологического вопрос невозможно перейти к эффективным процедурам регулирования деятельности естественных монополий и реализации положений Закона «О естественных монополиях».

В Российской Федерации, где закон о естественных монополиях было принято на 5 лет раньше, чем в, создана нормативно-правовые основы формирования реестров субъектов естественной монополии в каждой из сфер деятельности, подпадающей под действие этого закона. При этом, включение в реестры не зависит ни от доли предпринимателей на соответствующих рынках, не от нарушали они антимонопольное законодательство. Сегодня в России введен процедуры ведения реестра субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, реестр энергоснабжающих организаций, реестра субъектов естественных монополий на транспорте и т.д.

Решение о включении в реестры принимаются соответствующими регулирующими комиссиями в сферах естественных монополий и такие решения подлежат опубликованию в СМИ. Очевидно, при введении процедур формирования таких специализированных реестров и в целесообразно использовать положительный опыт России и создать механизм взаимодействия различных административных учреждений и органов власти для выявления всех субъектов естественных монополий на рынках и определения методов их регулирования и контроля. Необходимо также ускорить отделение от сферы естественных монополий определенных предприятий и производств, успешно могут работать в условиях конкуренции.

Однако в настоящее время процессы реформирования естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок фактически остановились. Активизация научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в сфере естественных монополий, в частности, жилищно-коммунального хозяйства, производства уже созданных изобретений и инноваций (например, реализация проекта развития частной энергетики на базе так называемого способа когенерации, суть которого заключается в сооружении электрогенерирующих установок на базе котельных и теплоэлектроцентралей, предусматривающий дополнительное производство электроэнергии на базе уже существующих тепловых генераторов в коммунальном хозяйстве, на транспорте или в промышленности, обеспечит предприятиям автономный источник значительно более дешевого энергоснабжения (разработчик проекта - Институт технической теплофизики НАН и запорожское ОАО «Рассвет»); реализация положений Указа Президента от 26.09.03 г. № 1094/2003 «О мерах по развитию производства топлива из биологического сырья» и внедрение других инноваций и нетрадиционных новых технологий позволят в ближайшей перспективе в корне менять качественные параметры деятельности естественных монополий, значительно ограничивать сферы их влияния, достигать определенной демонополизации этих отраслей, создавать новые эффективные субъекты хозяйствования и альтернативные мощности, которые смогут удовлетворять часть спроса потребителей в этих сферах. К тому же, потребители получат возможность выбора поставщиков необходимых для них услуг, равного и открытого доступа к дешевым, качественным и достижимых для каждого электроэнергии, тепла, воды, связи и транспортных средств.

При урегулировании в деятельности естественных монополий необходимо учитывать мировой опыт, который доказывает, что самый эффективный тип взаимодействия государства и естественных монополий - это сочетание максимального развития предпринимательской инициативы, основанной на частной собственности, с жестким государственным регулированием отдельных стоимостных и технологических параметров их деятельности. Итак, дальнейшая демонополизация этих сфер - одна из стратегических задач государства, которое непосредственно касается вопросов ее национальной безопасности. В мировой практике сложилось несколько путей формирования системы органов регулирования естественных монополий, по которым такое регулирование могут осуществлять:

Соответствующие отраслевые министерства (транспорта, связи, энергетики и т.д.)

органы защиты конкуренции (антимонопольные комитеты и подобные им структуры);

Независимые регулирующие комиссии. В до сих пор не выбрана модель такого реформирования.

Существует практика регулирования первого типа - отраслевыми ведомствами, которые одновременно являются и субъектами регулирования и органами, которые непосредственно руководят предприятиями сферы естественных монополий и смежных рынков. Пересечение регулирующих и хозяйственных функций, сочетание управления и предпринимательской деятельности часто приводит к тому, что эти ведомства невольно пытаются помогать и содействовать отдельным субъектам, а это приводит к дискриминации других участников рынка и нарушения принципа равенства всех в среде конкуренции. К тому же, министерства и ведомства несут ответственность за состояние дел в подведомственной им сфере, они политически заинтересованы в его улучшении даже методами быстрого и прямого влияния, поэтому они не могут контролировать фактически своих коллег по службе, просто исключает эффективную политику государственного регулирования естественными монополиями.

Предоставление дополнительных полномочий Антимонопольному комитету привело к сочетанию принципиально различных функций - функций регулирования и функций контроля. Они разные по своему характеру, предметом применения управленческой деятельности, механизмами реализации, требованиями к специалистам, которые должны их выполнять. По-сути антимонопольные органы должны осуществлять функцию контроля - контролировать соблюдение конкурентного законодательства, предупреждать и пресекать монополистические действия и способствовать развитию конкуренции, которая, в свою очередь, уже выполняет регулирующие функции.

Возложение на антимонопольные органы полномочий регулирования отдельных параметров производства в сфере естественных монополий отвлекает их от основной задачи и делает невозможным эффективное выполнение ими непосредственных обязанностей - защиты конкуренции. В связи с этим в необходимо создавать независимые регулирующие комиссии в сферах естественных монополий, что обеспечит высокий уровень специализации специалистов, концентрацию усилий и ограниченных ресурсов на выполнение непосредственных регулирующих функций. Причем, такие процессы предусмотрено Законом «О естественных монополиях», статья 4 которого определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться соответствующими национальными комиссиями.

Однако в процессе подготовки этого закона под давлением групп, заинтересованных в продолжении неконтролируемости этих сфер и отсутствия единой системы их регулирования, в статью 4 было умышленно внесено положение, предусматривающее, что в случаях, установленных законом, регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Здесь же установлено, что, если деятельность субъектов естественных монополий, подлежащей регулированию, согласно этому закону, направленная на удовлетворение потребностей отдельного региона (тогда как практически все естественные монополии ориентированы на региональные потребности), то функции регулирования субъектов естественных монополий могут быть делегированы областным администрациям с предоставлением им полномочий регулирующих комиссий, определенных законом.

Таким образом, было фактически размыто и распылено систему государственного регулирования естественными монополиями (в частности, и в сфере жилищно-коммунальных услуг), исключена единую государственную политику в этой сфере и эффективные рычаги регулирования и контроля за ее субъектами. В результате до сих пор не создано необходимой сети национальных отраслевых комиссий по регулированию естественных монополий. Работают только Национальная комиссия регулирования энергетики и Национальная комиссия регулирования связи, которая, как показывает практика, не в состоянии эффективно ограничивать монопольное право «Укртелекома» устанавливать тарифы в сфере связи и даже подыгрывает интересам и стремлениям этого естественного монополиста. Несмотря на подготовлен соответствующий проект Указа Президента, не создано Национальной комиссии по регулированию транспорта. Поэтому сегодня продолжается неограниченное монополия «Укрзализныци», а Министерство транспорта и связи фактически самостоятельно определяет ценовую политику и устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки, учитывая, прежде всего интересы «Укрзализныци» и не всегда учитывая интересы потребителей и представителей других отраслей. Об этом свидетельствуют, в частности, регулярные заявления руководства Минтранса относительно намерений повышения тарифов на железнодорожные перевозки.

Продолжается процесс дискуссий по созданию Национальной комиссии по регулированию транспорта, однако этот процесс наталкивается на мощное транспортное лобби, заинтересованное в неурегулированности этой сферы естественной монополии, неограниченности полномочий ее отраслевых монополистов. Так же происходит решительное сопротивление созданию независимых регулирующих комиссий в других сферах естественных монополий и смежных рынках, а также бойкот требований Закона «О естественных монополиях». Тогда как деятельность отраслевых регулирующих комиссий в сферах естественных монополий позволила бы исключать факты злоупотребления монопольным положением в этих сферах, устанавливать и жестко контролировать тарифы и цены на услуги естественных монополий в соответствующих сферах. Что же касается сферы жилищно-коммунального хозяйства, то здесь также отсутствуют согласованные действия по созданию отраслевой регулирующей комиссии.

К сожалению, недостатком Закона «О естественных монополиях» является то, что он четко не определяет, какие именно регулирующие комиссии должны быть созданы, а определяет лишь их типовые задачи, функции, полномочия, процедурные вопросы работы любой комиссии, которая может быть создана в той или иной сфере естественных монополий. Это еще одна из причин того, почему в настоящее время центральные органы исполнительной власти сознательно тормозят процесс делегирования существенной части власти и регулирующих функций соответствующим комиссиям, процесс создания которых сознательно затягивается, тормозится и блокируется. Необходимо, наконец, возобновить работу межведомственной рабочей группы по разработке проекта концепции постепенного разграничения функций регулирования деятельности субъектов естественных монополий между действующими центральными органами исполнительной власти и создаваемыми национальными комиссиями. Кстати, такая комиссия (которая так и не разработала соответствующей концепции, а также более 20 различных комиссий и рабочих групп) была ликвидирована постановлением Кабинета Министров от 29.01.03 г. № 142 «О ликвидации некоторых консультативных, совещательных и других органов, образованных Кабинетом министров, и признание утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров».

Из Указа Президента «Об Основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» было даже изъят пункт о необходимости разработки такой концепции, что свидетельствует о мощное административно-политическое лобби, которое противодействует созданию в эффективной системы государственного регулирования естественных монополий. В связи с этим продолжает господствовать старая и неэффективная ведомственная система регулирования естественных монополий. Под давлением Антимонопольного комитета центральные и местные органы пытаются совершенствовать механизмы реализации тарифной политики, улучшать правила предоставления услуг монополистами.

- аналитического обобщения методов и факторов, определяющих динамику финансовых ресурсов, выявления причин неадекватности финансового потенциала и финансовой обеспеченности территориального развития,

поиска направлений оптимизации процесса и повышения эффективности механизма финансового регулирования в Российской Федерации,

обоснования концептуальных подходов к разработке государственной финансовой стратегии в развитии регионов страны.

Предметом исследования являются финансовые отношения; финансовая политика государства в целом, и территории в частности, правовое и методическое обеспечение процесса управления территориальными финансами.

Объектом исследования выступают системы государственных (муниципальных) финансов, финансового регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе финансового регулирования территориального развития

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнительного анализа и синтеза, статистического, логического и графического методов оценок финансовых мероприятий.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджета, налогов и построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными финансовыми ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации.

Глава 1. Теоретико-методологический анализ территориального финансового регулирования

.1 Понятие финансового регулирования территориального развития

Наиболее распространенной трактовкой термина «регулирование» в научной литературе является его определение как комплекса оперативных воздействий на объект управления, ориентированный на локализацию возникших в ней отклонений от некоторого желаемого (планового) состояния.

Учитывая данное определение, предполагается, что субъект управления имеет достаточно детальное представление о том, каким должно быть наилучшее состояние регулируемой системы в конкретный момент времени и, сравнивая его с реальным состоянием, выявляются отклонения и принимаются меры по возвращению системы к заданным параметрам. Такой подход имеет следующие особенности. Во-первых, он имеет высокую степень рутинности и механистичности регулирования, он ограничен рамками заданных характеристик объекта и, таким образом, обладает практической невозможностью превысить последние, даже если для этого имеются все предпосылки. Во-вторых, соответствующий подход к регулирующим воздействиям на объект управления характеризуется сведением сущности регулирования к набору оперативных реакций управляющей подсистемы на любые признаки отклонений в виде непрерывного потока корректировок на основе всеобщего контроля управляемой подсистемы.

По нашему мнению, вышеуказанный подход к регулированию представляется обоснованным с точки зрения практической значимости, примирительным и целесообразным, в частности, к объектам с достаточно жестко заданной технологией функционирования, которыми являются, например, системы, основанные на применении технических средств или на "отработанном регламенте взаимодействий элементов. Характеризуя концепцию системного подхода к управлению социально - экономическими процессами, нам представляются в роли таких объектов хозяйствующие субъекты, представляющие собой большие и сложные системы территориального уровня.

Естественно, что при регулировании рассматриваемой в данном исследовании территориальной финансовой системы, по нашему мнению, необходимо учитывать ряд особенностей при определении сущностной характеристики соответствующего регулирования.

Во-первых, объективно низкая определенность, реализации взаимосвязей (технологии взаимодействия) между элементами финансовой системы, основанная на общей неопределенности системы финансов (денежных отношений). В свою очередь, эта неопределенность вытекает из фундаментальной специфики рыночной экономики, что делает невозможным применение оперативных плановых количественных оценок исследуемого объекта в качестве информационной базы для' принятия* решений о воздействиях на него;

Во-вторых, недостаточное наличие методов и способов прямого регулирования с целью оперативного воздействия на финансово-хозяйственные процессы со стороны управляющего субъекта (государственных финансовых органов)» на ту часть объектов управления, которая представлена элементами негосударственной составляющей финансовой системы (в т.ч. муниципальные централизованные и децентрализованные финансы). Естественно, что при этом говорить о высокой степени оперативности воздействия на функциональные и структурные характеристики финансовой системы говорить не приходиться;

В-третьих, это объективно сложившийся у финансовых органов государственной власти, как управляющего субъекта (через нормы финансово- бюджетного законодательства), комплекс инструментальных решений косвенного и долгосрочного характера с целью тактического и стратегического воздействия на "управляемую подсистему," которая позволяет не только достигать непосредственно целей конкретных элементов этой системы, но и формировать условия; необходимые для их функционирования;

В-четвертых, высокая степень зависимости функционирования территориальной финансовой системы от нормативно-правовых регламентации формируемых федеральными органами власти и, как следствие, создавшейся финансовой зависимостью территориального уровня от центра, что не может не сужать спектр выбора управленческих решений о воздействии на общую управляемую систему, и соответственно, на ее частные элементы;

В-пятых, наличие социально-общественной ответственности органов государственной власти как управляющего субъекта за качественные показатели осуществляемых действий (воздействий регулирующего характера), которые оказывают серьезное влияние как на социально-экономическую устойчивость территориального развития, так и на организационно- экономическую структуру. Это влияние может быть как позитивным, так и негативным, не только на собственно объект регулирования, но и на социально- экономическую систему региона в целом;

В-шестых, чрезвычайно высокая степень разнообразия элементов региональной финансовой системы, которая существенно осложняет процесс выработки общих для всех эффективных регулирующих воздействий, с одной стороны, а с другой - объективная невозможность в подавляющем большинстве конкретных ситуаций учета специфики функционирования и состояния отдельных субъектов (организаций и хозяйствующих единиц) управления.

Все это позволяет сделать вывод о том, что процесс регулирования территориальной финансовой системы кардинальным образом отличается от процесса регулирования социально-экономических систем микроуровня и требует выработки специального определения, позволяющего придать ему конкретность и целевую направленность.

Такое определение должно, на наш взгляд, решить ряд важных практических задач регулирования финансовой системы региона, к которым относятся следующие:

·        ограничить состав показателей, формирующих информационную базу регулирования, наиболее общими характеристиками как финансового, так и социального, экономического состояния региона, численное значение которых в наибольшей степени зависит от действия региональной финансовой системы, отражающего ее наиболее содержательные аспекты;

·        нацелить органы, задачей которых является регулирование финансовой системы региона, на аналитическую работу по определению численных значений указанных показателей, основанную на сопоставлении их желаемого и достижимого уровня, а также, если это необходимо, затрат, необходимых для их достижения и экономических результатов;

·        исключить неоправданно жесткий и детальный контроль деятельности организационно-правовых структур и структурных единиц региональной финансовой системы, что, в первую очередь, касается элементов ее негосударственной составляющей;

·        построить процесс регулирования как формирование комплекса условий функционирования элементов системы, что определяет применение мер, главным образом, косвенного, экономического характера при минимально необходимом уровне прямых административных воздействий;

·        придать регулированию региональной финансовой системы характер стратегического и тактического управления ее состоянием, существенно ограничив оперативное вмешательство в планомерную повседневную деятельность элементов; учесть в процессе регулирования единство и целостность правового и экономического пространства федерации и реальное положение в нем региона;

В соответствии с приведенным составом задач и пониманием нами существа поставленной проблемы можно предложить следующее определение термина «регулирование» применительно к территориальной финансовой системе.

Регулирование территориальной финансовой системы - это осуществляемый государственными органами комплексный процесс определения состава показателей ее состояния, их целесообразных (эффективных) количественных характеристик, контроля за их достижением в ходе функционирования системы и разработки, внедрения прямых и косвенных мер стратегического, тактического и оперативного характера, направленных на обеспечение ее структурного, а также функционального развития с учетом общегосударственных нормативно-законодательных ограничений и задач с целью достижения максимального уровня социально-экономического развития территории.

.2 Механизм финансового регулирования развития территорий

Характеристика элементов финансового механизма регулирования территориального развития представлено на рис. 1.

Финансовый механизм регулирования развития территорий представляет собой многоуровневую иерархическую систему взаимосвязанных элементов и групп (субъекты, объекты, принципы, методы и инструменты и т.п.), а также способов их взаимодействия, интеграции и дезинтеграции, в результате которых оптимизируются экономические интересы государства, субъектов хозяйствования, кредиторов (инвесторов) и населения соответствующей территории.

Рисунок 1 - Элементы финансового механизма регулирования территориального развития

Под организационно-экономическим и финансовым механизмами управления сложными организационными системами понимается взаимозависимая совокупность следующих основных элементов:

-        формы и методы экономического управления с мотивацией систем стимулирования;

-        формы и методы стратегического, тактического и оперативного управления;

-        рычаги и методы формирования системы управляющих параметров с элементами самонастраивания (самоорганизации);

-        система обоснованных ограничений финансового и административного характера;

-        информационная система формирования законодательно-правовой и нормативной базы управленческих решений.

На основе критериального подхода разрабатываются научно обоснованные прогнозы, планы, программы, дается экономическая оценка (оперативная и прогнозно-стратегическая) экономического развития территории. Затем осуществляется анализ финансового, организационного, правового, методического, ресурсного с привязкой к конкретному этапу развития территории, а также анализ фактического и ожидаемого вида финансового ресурса. Процесс финансового регулирования разделен на три вида, по экономической значимости каждого воздействующего элемента процесса в их общей взаимосвязи.

Неотъемлемой составной частью системы финансового управления выступают прямые, косвенные и смешанные формы регулирования. Непосредственное (прямое) влияние на процесс территориального развития оказывается с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов, осуществляемых из бюджета развития; посредством применения повышенных или пониженных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизованные внебюджетные фонды; при изменении размеров нормативов государственных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисциплины. К опосредованным (косвенным) формам регулирования, способствующих тому, чтобы распределение в обществе было справедливым, и в то же время не оказывающим резкого воздействия на развитие рынка, отнесены косвенное налогообложение. Среди смешанных форм финансового воздействия выделены местные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, льготное налогообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, нормативы образования и использования децентрализованных внебюджетных фондов и фондов государственных предприятий и организаций.

В качестве финансовых регуляторов социально-экономических и финансово-хозяйственных процессов по нашему мнению необходимо выделить также: налоги и неналоговые платежи в бюджет; финансовые льготы и санкции; эксплуатационные расходы бюджетных учреждений; общие и целевые субсидии (включая предназначенные для оплаты государственных заказов); доходы и расходы внебюджетных фондов; доходы и расходы государственных предприятий и организаций.

Применяемые в исследовании методы финансового регулирования нельзя оценивать однозначно. По своей сути эти регуляторы относятся к экономическим способам государственного финансового воздействия и обладают свойствами совместимости с другими методами управления, а также гибкостью и экономичностью. Однако такие черты, как директивность и санкционированность, позволяют выделить в них принудительно- распределительные и командные черты, присущие административным методам воздействия.

Как известно, выявление закономерностей любого явления обеспечивается посредством структурирования его содержания. В качестве результата реализации идеи системности должна выступать функциональная упорядоченность элементов и интегративных связей финансового регулирования территориального развития. Предлагаемая нами структура системы финансового регулирования территориального развития отражает совокупность сущностных параметров территориального уровня, целей, объектов, принципов, задач, субъектов, инструментария и мероприятий. Мотивационный механизм финансового регулирования развития территорий, его диапазон; характер и способы практического осуществления определяются условиями исторического развития, типом государственного устройства, сложившейся социально-экономической структурой общества, соотношением политических сил и иными факторами. Поэтому функционирование территориальной системы зависит от конкретных условий региона.

При выборе регуляторов финансового воздействия на экономические процессы территории необходимо учитывать их способность обеспечить оптимальное решение стратегических проблем территориального развития. Также нужно создавать условия расширения деловой активности" всех субъектов финансово-хозяйственной деятельности. Чтобы финансовые регуляторы не сдерживали предпринимательскую заинтересованность в росте конечных результатов деятельности, органы государственного (муниципального) управления должны систематически контролировать экономическую обоснованность складывающегося соотношения между доходами, оставляемыми хозяйствующим субъектами и гражданами и доходами, идущими на образование централизованных фондов. При этом необходимо обеспечить их относительное экономическое равенство, добровольность использования субъектами хозяйствования отдельных финансовых регуляторов, и в частности это:

1)  экономико-правовая регламентация комплексного возмещения причиненного материально-финансового ущерба в случае полного нарушения или несвоевременного выполнения своих обязательств территориальными субъектами финансовых отношений.

2)      системное льготирование при финансировании и налогообложении заранее установленного круга мероприятий или условий хозяйствования, позволяющее добровольный выбор товаропроизводителей деятельности, и как следствие, формирование фондов денежных средств исходя из финансовых интересов их собственников.

3)      создание равных условий хозяйствования предприятиям и организациям различных форм собственности, а также унификации финансовых отношений посредством применения единых принципов бюджетного финансирования, на их основе использование прямых финансовых отношений предприятий с бюджетом, применение единых ставок налогов с учетом, профиля деятельности.

Таким образом, необходимым условием эффективного функционирования механизма финансового регулирования территориального развития, затрагивающего отношения собственности как главнейшую сферу финансово- хозяйственных и социально-экономических отношений, является ориентация на экономические интересы субъектов территориальных" экономических процессов.

Глава 2. Организационно-методологические основы построения системы финансового регулирования развития территорий

.1 Система финансового регулирования территорий как элемент финансового менеджмента

Финансовое регулирование представляет собой процесс целенаправленного и последовательного применения государством форм и методов финансового воздействия на субъекты хозяйствования в целях обеспечения макроэкономического равновесия и поступательного развития экономики на каждом конкретном этапе ее функционирования. Эксперты в области регулирования едины в том, что государственное регулирование направлено на создание системы социальной защиты, формирование социально ориентированной экономики, а так же на снижение социальной дифференциации, возникающей в условиях рыночного механизма.

В современных условиях перед органами государственной и муниципальной властей появляются достаточно проблемные задачи: внедрение новых технологий; организация выпуска новых; конкурентоспособных товаров; не формальное, а фактическое внимание к качеству жизни населения конкретного территориального уровня; решение комплекса социальных вопросов; поиск новых методов стимулирования труда; развитие территориального самоуправления и одновременно укрепление единоначалия и дисциплины. Кроме того, руководители субъектов Федерации вынуждены самостоятельно решать целый ряд новых проблем: определять стратегические цели и задачи управления; разрабатывать детальные планы социально-экономического развития территории; координировать связи с другими территориями и субъектами национальной экономики; постоянно совершенствовать иерархическую структуру управления; оптимизировать процедуру принятия управленческих решений; вести постоянный поиск наиболее эффективных стилей управления и совершенствовать мотивацию действий всех участников финансово-хозяйственной деятельности на территории.

Одним из важнейших направлений государственного регулирования развития территорий, во многом определяющей экономическую эффективность развития государства, является государственное финансовое регулирование. Построение экономически сильного и стабильного общества, на наш взгляд, невозможно без рационального и экономически обоснованного финансового регулирования социально-экономических процессов территорий.

Государственное финансовое регулирование, в котором отражаются интересы государства, его функции, занимает ведущее место в системе управления экономикой страны еще потому, что формирует и налоговую, и инвестиционную, и инновационную политику, как на краткосрочном этапе, так и в долгосрочной перспективе.

Финансовое регулирование развития территорий представляет собой совокупность принципов, методов, форм и средств воздействия на финансово- хозяйственную деятельность территории.

Финансовое регулирование территориального развития имеет ряд характерных особенностей:

1)      приоритетная направленность на решение социальных" вопросов через воспроизводство условий, обеспечивающих высокую занятость населения и высокий уровень качества жизни человека как наивысшей ценности общества;

2)      создание организационно-экономических и финансово-экономических условий для реализации принципов экономической свободы и финансово- хозяйственной самостоятельности;

3)      ориентация территориальной финансовой политики на рыночные параметры спроса и потребления (внутренние и внешние экономические интересы потребителей);

4)      формирование и совершенствование финансового менеджмента как основы для разработки и реализации программ оперативного и стратегического территориального развития;

5)      отход в системе консолидированных расчетов от использования данных территориальной статистики к территориальному мониторингу информационно-аналитической базы для осуществления системного (тактического и стратегического) анализа и контроля социально- экономической, политической и экологической ситуации территориального развития;

6)      оценка результативности процесса регулирования территориального развития в зависимости от степени реального соответствия уровня экономического развития территории и уровня качества жизни населения (социальные стандарты, занятость, бюджетная обеспеченность, структура доходов и расходов семей, экология, демографическая ситуация, экологическая безопасность и др.).

Регулирование территориального развития можно рассматривать как системное воздействие на социально-экономические процессы территории в условиях рыночной экономики. Научные основы регулирования территориального развития - это система научных знаний, которая является его теоретической базой: принципы регулирования территориального развития; методы и модели регулирования развития территории; механизмы регулирования территориального развития; система регулирования развития территорий.

Научные основы регулирования территориального развития в нашей стране находятся в стадии формирования. Зарубежный опыт мало пригоден к специфике территориальной организации России с ее огромными пространствами, многообразием социально-экономических, природно-климатических, национальных, исторических и других особенностей. Несмотря на это, опыт осуществления регулирования территориального развития в странах с рыночной экономикой может быть использован для анализа нашего собственного опыта и практики, а также для использования некоторых его элементов в формирующейся системе регулирования развития территорий в России.

Финансовое регулирование территориального развития осуществляется в соответствии с законами развития рыночной финансово-хозяйственной системы, и его механизм должен обеспечивать гибкое регулирование социально-экономических и финансово-хозяйственных процессов на территориальном уровне в изменяющихся рыночных условиях.

Перед регулированием территориального развития как наукой управления стоит задача найти и разработать финансовые механизмы, методы и средства, которые позволят обеспечить наиболее эффективное достижение целей и задач территориального развития.

С переводом части территориального финансово-хозяйственного комплекса на рыночные отношения изменилась функциональная структура финансового механизма территориального регулирования, что привело к деформации и сокращению его организационной и институциональной структур. Резко возрастает роль опосредованных финансовых методов взаимодействия субъектов и объектов федерального, регионального и муниципального регулирования, усложняются их финансово-хозяйственные связи, отношения по поводу использования денежных фондов, собственности и т.д.

Задачи финансового регулирования территориального развития многообразны и обусловлены особенностями переходного периода. В число основных задач финансового регулирования территориального развития входят:

а) обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения территории, высокого уровня и качества жизни;

в) оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления бюджетно-налоговой и экономико-ресурсной базы территориального образования;

г) формирование и реализация финансовой, структурной, инвестиционной и научно-технической политики, создание и развитие рыночной инфраструктуры в рамках территориального образования.

Исходя из сущности, содержания и задач финансового регулирования территориального развития, сформулированных выше, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам.

1.      Принадлежность объекта регулирования к той или иной форме управления (федеральная, территориальная, муниципальная).

2.      Мобильность продукции, работ или услуг, производимых субъектами финансово-хозяйственной деятельности территориального образования:

-        целиком потребляется на внутритерриториальном рынке;

-        имеет межтерриториальное (национальное) потребление;

-        экспортная продукция и др.

3.      Масштаб и уровень влияния объекта финансового регулирования на процессы социально-экономического развития территорий.

4.      Бюджетообеспеченность населения, удовлетворение общественных потребностей через использование централизованных денежных фондов (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная защита и поддержка).

Результативность, то есть реальный итог государственного финансового регулирования, достигается при соблюдении определенных условий его осуществления. К таким условиям относятся следующие:

а) структурная перестройка экономики с постепенным развитием возможно большего набора производств по технологическим переделам: от добычи природных ресурсов до изготовления - товаров и изделий конечного потребительского назначения в соответствии со спросом населения. Имеется в виду достижение ресурсно-технологического равновесия, поддержание высокотехнологичных и жизненно важных производств (топливно-энергетического, агропромышленного; комплексов, транспорта, связи), проведение конверсии военного производства;

б) демонополизация хозяйственных процессов и структур на всех уровнях управления и в формах собственности;

в) развитие конкуренции, предпринимательства на основе создания подлинного равноправия всех форм собственности, субъектов хозяйствования, открывающих простор; рыночной инициативе, свободе коммерческой деятельности, равных возможностей в выборе видов, деятельности, за исключением оговоренных в законе;

г) возможность свободного и беспрепятственного перемещения. факторов производства (капитала, рабочей силы;, технологий; информации прав, собственности и т.д.) между отраслями, производствами; территориями, как в границах государства, так и в рамках:, единого интеграционного пространства нескольких стран.

Как уже отмечалось нами ранее; экономическая сущность, функции и роль финансов реализуются через такие организационно-финансовые категории управления финансово-хозяйственными процессами, как финансовое право, система финансов, финансовая система, финансовый механизм. Все же они вместе взятые^: находят свое концентрированное выражение в финансовом регулировании социально-экономических процессов территорий; Каждое из названных выше понятий отражает свои специфические организационно- финансовые и управленческие стороны функционирования финансовых отношений, которые, в конечном счете, реализуются в финансовом регулировании.

Очевидно, что финансовое регулирование - это еще и область практической реализации научных знаний о финансах и разработанной на их основе научно обоснованной концепции осуществления финансового регулирования, т.е. это категория прикладной финансовой науки. Здесь нужно отметить, что проблемы финансового регулирования территориального развития возникают не столько в области научной методологии, сколько на практике.

На уровне практики определяется конкретное содержание всех аспектов регулируемой деятельности в сфере территориального развития. Здесь необходимо сохранить специфику финансового регулирования именно как части территориальной управленческой системы. Достигается это путем целенаправленного подбора способов и форм регулирования, установления относительно четкого порядка в работе аналитических и распорядительных центров, соблюдения технологических этапов проектирования финансово- хозяйственной системы.

Финансовое регулирование тесно связано с такими понятиями, как межбюджетные отношения, финансово-экономический потенциал (расходный и доходный), налогооблагаемая база. В ходе дальнейшего исследования мы будем обращаться к этим понятиям по мере необходимости при рассмотрении элементов, объектов, направлений и условий осуществления финансового регулирования территориального развития. Здесь же отметим, что финансовое регулирование должно быть направлено на формирование необходимых условий для увеличения финансово-экономического потенциала государства в целом, и административно-территориальных и национально-территориальных образований, в частности. В свою очередь, уровень материализации финансово-экономического потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налогово-бюджетной нагрузки оптимальны и экономически обоснованы на федеральном и территориальном уровнях.

С учетом вышеизложенного сущность финансового регулирования может быть определена как система мер и действий органов власти в сфере регулирования финансово-хозяйственными и социально-экономическими процессами на основе концепции развития финансовых отношений в составе общей социально-экономической политики, направленной на максимальное проявление всех функций финансов в целях достижения определенного во времени социально-экономического эффекта. Под социально-экономическим эффектом, на наш взгляд, следует понимать соответствие повышения чистого внутреннего продукта страны растущим общественным потребностям.

.2 Методологическая база построения территориальных бюджетов и бюджетного регулирования территорий

Использование бюджетного регулирования в качестве метода выравнивания социально-экономических показателей территорий является инструментом новой модели формирования доходов территориальных бюджетов, которая отражает организационно-экономические условия, вытекающие из рыночных отношений и самостоятельности территориальных властей, как в правовом отношении, так и финансовом. Обладая такой самостоятельностью, территориальные органы власти вправе считать собственными доходами налоги, собираемые на территории, и зачислять их в бюджеты, используя целесообразные способы разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. В условиях федеративного государства с самостоятельными территориальными бюджетами цель бюджетного регулирования - обеспечение минимальных общегосударственных социальных норм и нормативов. Соответственно требуют изменения и формы бюджетного регулирования, когда основными формами становятся средства, перераспределяемые через федеральный бюджет на основе объективных критериев, отражающих уровень социально-экономического развития территорий, а также такие традиционные формы, как дотации, субсидии, субвенции.

Международный опыт бюджетного регулирования показывает, что четкие и предсказуемые правила получения трансфертов других форм финансовой помощи не оказывают отрицательного воздействия на экономику в целом.

Примером влияния политических факторов на распределение трансфертов является Украина, где в отсутствие правил распределения ресурсов национального бюджета между регионами суммы трансфертов были предметом манипулирования. Аналогичным образом в Бразилии дискреционные трансферты и политические сделки разрушали основы финансовой дисциплины на всех уровнях власти. Двусторонние сделки между местными властями и центром в китайской системе «фискальных соглашений» точно так же выливались в проблему ограничения бюджетной самостоятельности территориальных властей (табл. 1).

Таблица 1. Соотношение межбюджетного распределения налоговых доходов в различных странах, %

Федеральный закон России «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» 2006 г. закрепил за каждым из уровней бюджетной системы на постоянной основе нормативы распределения от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Характерной особенностью данного положения является то, что впервые сделана попытка закрепления по перечню налоговых доходов полностью за определенным уровнями бюджетной системы. Однако доходы, которые гарантированно в 100-процентном объеме поступают в нижестоящие бюджеты, не обеспечивают в значительной мере необходимый объем средств.

Уровень неналоговых доходов очень низок (7-3%), особенно доходов от использования имущества, что не соответствует практике экономически развитых стран. Неналоговые доходы нижестоящих бюджетов выше, чем федерального бюджета, что объясняется изысканием дополнительных ресурсов путем оказания услуг или сдачи в аренду имущества, находящегося в региональной или муниципальной собственности.

Состав доходов действующей модели формирования бюджетов по территориям характеризуется следующими пропорциями, сложившимися между доходами, поступившими в территориальный бюджет в порядке бюджетного регулирования, и доходами, закрепленными в 2013 г.: 74,2% составляли средства бюджетного регулирования; 25,8% закрепленные доходы субъекта Федерации. Такое соотношение свидетельствует о чрезмерно широкой сфере перераспределительных межбюджетных отношений в части доходов. Ситуация в Саратовской области несколько благополучнее: уровень собственных доходов области по определению Бюджетного кодекса в 2013 г. составлял лишь 34,6%, средства межбюджетного регулирования - 65,4%.

Действующий метод распределения доходных поступлений включает в себя нормативные отчисления от регулирующих доходов (в отношении налогов - это налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и организаций, акцизы). Метод перераспределения бюджетных ресурсов включает прямую финансовую помощь в виде дотаций, трансфертов, субвенций, взаимных расчетов, краткосрочных ссуд из федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ финансовая помощь осуществляется в виде дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Тем не менее, законодательство не относит финансовую помощь от бюджетов других уровней собственно к безвозмездным перечислениям, что, на наш взгляд, продиктовано целевой направленностью этих средств для «принимающего» доходы бюджета. Толкование понятия «безвозмездности» возможно как передача прав на объект без компенсаций его количественного или качественного содержания. Применительно к финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы, данная трансформация не характерна, поскольку она может быть предоставлена только в порядке:

1)      финансирования бюджетных расходов при наличии у государства перед субъектами Федерации или муниципальными образованиям каких-либо финансовых обязательств (например, реализация определенной государственной программы);

2)      финансирования определенных расходов, заранее регламентированных органами власти бюджета, передающего средства.

Однако финансовая помощь бюджетов других уровней законодателем необоснованно отнесена к неналоговым доходам бюджетов. Источниками формирования финансовой помощи являются средства, консолидируемые в бюджетах различных уровней, причем в наибольшей степени от уплаты налоговых доходов. Так, например, Фонд финансовой поддержки регионов формируется из 14% налоговых доходов (главным образом НДС), за исключением доходов, полученных от внешнеэкономической деятельности. Выделение субвенций и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства из федерального бюджета в текущем году предусмотрено, исходя из 50% отчислений от уплаты акцизов на продукты нефтепереработки.

Размер, условия предоставления и порядок использования данных средств определяются бюджетом, передающим данные средства. Таким образом, по критерию принадлежности прав собственности на доходы различным бюджетам и по критерию самостоятельности и свободы их использования финансовую помощь необходимо выделить в отдельный вид доходов бюджетной системы РФ.

Структура средств бюджетного регулирования по методу распределения поступлений в 2013 г. характеризуется следующими показателями: 70% - нормативные отчисления от регулирующих доходов, 30% - по методу перераспределения бюджетных ресурсов в виде прямой финансовой помощи. Таким образом, основные финансовые ресурсы распределяются между бюджетами в виде нормативных отчислений от регулируемых доходных источников.

Формой бюджетного регулирования в оптимальной модели формирования доходов территориального бюджета являются субвенции и субсидии, которые носят как текущий характер, так и инвестиционный. Финансовые ресурсы по этому каналу выделяются строго целевым назначением (табл. 2). Средства должны выделяться как по программам, имеющим федеральное значение, так и по социальным программам, необходимость в которых обусловлена, как правило, особыми геополитическими условиями территорий.

Формой бюджетного регулирования являются также дотации общего назначения. По этому каналу подлежат перераспределению дополнительные средства, необходимость в которых возникает у территорий ввиду передачи полномочий по финансированию расходов федерального характера, а также по другим причинам, величину которых трудно определить на основе объективных критериев, а также в силу особенностей развития отдельных территорий (депрессивных и отсталых).

Структура фактически перечисленной на декабрь 2006 г. прямой финансовой помощи сложилась следующим образом: дотации и субвенция - 15,1%, взаимные расчеты - 1,14 %, трансферты - 13,2%.

Таблица 2. Основные отличия видов поступлений в бюджет

Эксперты отмечают, что использование при расчете трансфертов формулы, в которую входят объективные критерии, позволяет осуществить процесс перераспределения средств в значительной степени, исключая субъективное влияние участников распределительного процесса. Кроме того, замена дотаций, утверждаемых в абсолютных суммах, нормативно-долевыми дотациями, утверждаемыми в долях, позволяет задействовать стимулирующий фактор в действиях территориальных властей по формированию доходов территориальных бюджетов.

В 2013 г. из областного бюджета Саратовской области местным бюджетам перечислены межбюджетные трансферты в сумме 7 млрд. 210,6 млн. руб., в том числе дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности - 1 млрд. 827,1 млн. руб., субвенции из областного фонда компенсаций на исполнение передаваемых полномочий - 3 млрд. 849,1 млн. руб. В течение года местным бюджетам оказывалась финансовая помощь в виде бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов на общую сумму 416,3 млн. рублей. На выплату заработной платы работникам бюджетной сферы с начислениями на нее направлено 32,3% от объема расходов консолидированного бюджета. По состоянию на 1 января 2014 г. задолженность по начислениям в фонды снижена на 10,2 млн. руб. и осталась непогашенной в Балашовском (11,9 млн. руб.) и Балтайском районах (0,3 млн. руб.).

Полностью погашена кредиторская задолженность по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, принятая от муниципальных образований области в 2013 г., по субсидиям населению на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, образовавшаяся до 2013 г. Сокращена на 75,3 млн. руб. кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг муниципальным бюджетным учреждениям. На реализацию национальных проектов за истекший период направлены федеральные бюджетные средства по проекту «Образование» - 219,3 млн. руб. и по проекту «Современное здравоохранение» - 57,9 млн. руб. с объемом софинансирования 137,1 млн. руб. и 23,2 млн. руб. соответственно. Бюджетные назначения по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» в области исполнены в объеме 2 млрд. 793 млн. руб., или 103,6% к уровню 2012 г. На поддержку всех видов транспорта из консолидированного бюджета области выделено 305,6 млн. руб. (с ростом к уровню 2012 г. на 6,2%), в том числе по областному бюджету - 171,8 млн. руб., по местным бюджетам - 133,8 млн. руб. На развитие дорожного хозяйства направлено 2 млрд. 277,2 млн. руб., из них за счет средств федерального бюджета - 1 млрд. руб. На мероприятия в области сельского хозяйства направлено 1 млрд. 457,3 млн. руб. с превышением исполнения прошлого года в 1,9 раза.

В рамках особого бюджетного режима, действующего на основании соответствующих бюджетных соглашений, которые заключили отдельные территории с центральными властями, предусматривались особые нормативы отчислений от федеральных налогов, которые возникали вследствие дифференциации социально-экономического положения территорий.

Практика показала, что отчисления от регулирующих доходных источников не только не соответствуют требованию самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, но и требованию соблюдения равных прав территорий, позволяющих влиять субъективным факторам на их размер.

Саратовская область осуществляет взаимоотношения с федеральным центром в бюджетной сфере на общих основаниях, производя взносы платежей в федеральный бюджет Российской Федерации, исходя из нормативов отчислений, ежегодно устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Несмотря на это, Саратовская область, как и все условно-дотационные территории, получает трансферты гораздо ниже необходимых объемов. При определении суммы трансферта не учитываются параметры развития области на следующий год. Если территории перечисляют средства в федеральный бюджет ритмично, то поступления трансфертов - аритмично, что создает на местах дополнительную социальную напряженность. При решении этой проблемы возникает вопрос об отказе от встречных потоков денежных средств. Уровень закрепленных доходов территориальных бюджетов составил в 2014 г. 39,7% от всех доходов, а средства, поступившие в порядке бюджетного регулирования, составили 69,3%.

Однако сохраняется такой существенный недостаток трансфертного метода, как привязка расчета потребности региона в финансовой помощи к единственному ориентиру - среднедушевому бюджетному доходу.

На основании вышеприведенного анализа можно сформулировать следующие выводы. В качестве наиболее значимого изменения в структуре федеральных трансфертов субъекта РФ в 2007 г. по сравнению с 2006 г. стало снижение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (средства ФФПСРФ) при одновременном росте доли финансовой помощи, не входящей ни в один из федеральных фондов. Кроме того, следует отметить рост доли дотаций на обеспечение сбалансированности и субвенций, передаваемых через Фонд компенсаций.

Увеличение целевой финансовой помощи при одновременном снижении выравнивающих дотаций неизбежно ведет к росту неравенства бюджетной обеспеченности российских регионов после распределения всех трансфертов. Кроме того, существенные изменения в методике распределения средств ФФПСРФ также приводят к некоторому снижению выравнивающего эффекта.

Глава 3. Основные направления совершенствования финансового регулирования территориального развития

Как уже отмечалось, одним из основных условий сбалансированности в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, но и объемов распределения всех расходов федерального бюджета по всем получателям средств на территориях субъектов федерации и соответственно всех расходов территориальных бюджетов по всем получателям этих средств на уровне муниципальных образований. Реальные пропорции такого распределения, не учитываемые при разработке федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации и не отслеживаемые официальной статистикой, не явно, но намного существеннее, чем трансферты, корректируют оценки финансового положения регионов и изменяют традиционные представления о донорах и реципиентах.

Федеральный бюджет пронизывает всю управленческую систему России в виде множества параллельных и пересекающихся потоков прямой и косвенной, явной и скрытой финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько финансовая помощь отраслям (например, угольной или ВПК), конкретным предприятиям, частичная компенсация затрат на «северный завоз» и на финансирование многочисленных программ, бюджетные инвестиции, коммерческие кредиты регионам под государственные гарантии и ряд других финансовых мер. Соотношение возникающей при этом суммарной финансовой поддержки регионов и объемов трансфертов составляло 7:1. По отдельным регионам России оно колебалось от 2:1 до 15:1. С еще большей дифференциацией происходило распределение региональных бюджетов по территориям муниципальных образований.

Результатом рассматриваемой поддержки регионов, основанной в основном на трансфертном методе, и отдельных территорий становятся не только прямые финансовые «вливания» в бюджетно-финансируемые объекты, но и создание новых рабочих мест, укрепление экономического положения предприятий - налогоплательщиков, а, следовательно, и рост поступлений от них в столь важные для регионов фонды: пенсионный, дорожный, экологический и другие. Но не менее существенно и то, что в результате подобной финансовой поддержки появляется дополнительный мультипликативный эффект, поскольку средства федерального или региональных бюджетов при первом же обороте (например, при выдаче заработной платы бюджетникам) вполне осязаемы и немедленно увеличивают доходную базу региональных и местных бюджетов (через рост объема подоходного и других налогов), снижают необходимость в собственных бюджетных расходах.

Проведенный анализ бюджетных отношений между уровнями государственной власти, дает возможность построить эффективную модель формирования отношений, которую можно положить в основу анализа бюджетных отношений между уровнями государственной власти за рубежом и в Российской Федерации.

В течение длительного времени проблема учета такой «сверхтрансфертной» бюджетной поддержки, приходившей в регионы по другим (в том числе отраслевым) каналам, была почти неразрешимой. Однако в связи с новым порядком казначейского исполнения бюджетов рассматриваемый учет становится не только крайне необходимым, но и вполне возможным. Реализация предложенного подхода позволит, в частности, перейти от формально бухгалтерской оценки «бюджетной обеспеченности» к сущностной оценке «бюджетной зависимости». Последняя по каждой территории должна в первую очередь характеризоваться: долей бюджетной «добавки» (в виде не оплачиваемых населением расходов на удовлетворение социальных и иных потребностей) к доходам населения; долей оплачиваемых из бюджета рабочих мест в общем их числе; долей населения, чьи доходы зависят преимущественно от прямых и косвенных выплат из бюджета и внебюджетных фондов, а также от «скрытых» бюджетных выплат в виде компенсируемых бюджетом различных льгот по оплате социальных услуг.

Структура и особенно масштабы «бюджетной зависимости» в расчете на душу населения сильно различаются по регионам. По нашим оценкам, разброс этих показателей по субъектам федерации и, в частности, по муниципальным образованиям намного превосходит разброс показателей «бюджетной обеспеченности», учитываемой при расчете федеральных и региональных трансфертов. Вот почему финансовое положение регионов и территорий более правомерно классифицировать с позиций не только донор-реципиент, но и их прямой зависимости от бюджетных источников существования.

Таким образом, следует считать, что проблемы российской системы межбюджетных отношений объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической и социальной ситуации 90-х годов XX века, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии и механизмах, в недостаточном учете российских экономических реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма лишь к финансовым технологиям. В этой связи уже недостаточно производить одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствии с уникальной социально- экономической и экологической дифференциацией: территорий России, со сложившейся асимметрией федеративных отношений; и с обновляемой экономической и социальной политикой государства.

Можно определять возможности регионов на основе собственной доходной базы, осуществлять бюджетные расходы с учетом их природно-географических и социально-экономических особенностей. С этой целью на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной-природы и цели.

Регион с тяжелыми природно-географическим или социально- экономическим условиями получит коэффициент выше единицы. К тяжелым природно-географическим особенностям относятся: ограниченные сроки завоза продукции, длительный отопительный, сезон засушливая или пустынная территория, большие расстояния - между населенными пунктами и т.п. Все эти факторы ведут к повышению стоимости услуг, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов и должны учитываться при выравнивании.

Неразвитость социальной инфраструктуры, потребность в дополнительных расходах в силу демографических особенностей также объективно ведут к повышению стоимости услуг, финансирование которых осуществляется из бюджетов регионов.

В результате использования трансфертного принципа в 2004 г. финансовую поддержку получили 59 субъектов Федерации. В 2012 г. количество территорий получающих финансовую: поддержку, возросло до 74, что свидетельствует об увеличении дифференциации их бюджетного потенциала, увеличении количества территорий, о недостаточно собираемых на территории закрепленных и регулирующих доходных источников для бюджетной обеспеченности (соотношения между доходами и расходами доходов: территориального бюджета).

Используя механизм трансфертов, устанавливается прямая зависимость между фактическим объемом средств, поступающих в ФФПР, и величиной собираемых на территории субъекта Федерации налогов. Непосредственная зависимость размера выделяемых трансфертов от фактического поступления средств в фонд позволяет практически устранить влияние инфляционного фактора. Однако такое преимущество сохраняется только при условии соблюдения регулярности перечисления трансфертов в территориальные бюджеты, что вносит некоторую неустойчивость в состояние доходов территориального бюджета.

Положительным следует считать применение трансфертного способа при выполнении федеральным центром функции территориального бюджетного регулирования. Однако при всех положительных характеристиках трансфертный механизм оказания финансовой помощи федеральным центром территориям имеет недостатки: законодательно не оформлен механизм зачета части трансфертов за счет повышения норматива отчислений по НДС; несвоевременное перечисление средств из федерального бюджета в территориальные бюджеты; разработана методика использования механизма трансфертов для территорий, где удельный вес трансфертов в составе доходов территориального бюджета значителен (несимметричность расчетов трансфертов территорий-доноров и дотационных территорий).

Нам представляется, что правы те экономисты, которые к недостаткам сложившегося метода также относят:

Актуальность данной темы заключается в том, чтобы обратить внимание на процесс развития рыночных структур экономики и на образование и функционирование естественных монополий. Потому что, именно они имеют общественное значение, определенную рыночную власть. Конечно, изучению этого вопроса посвящено много литературы, выдающиеся ученые в области экономики такие как: Дж. Робинсон и Е. Чемберлен рассматривали вопрос монополии в своих трудах. Современные ученые также заинтересованы этим вопросом, и вносят свои знания, свои идеи в исследование вопроса естественных монополий. Это такие ученые, как В. Базилевич, В. Венгер, А. Кутыркин, В. Цапелик и другие. Но я считаю, что вопросу о естественных монополиях нужно уделять больше внимания, так как в современной экономической науке еще не существует единого сущностного объяснения «Естественная монополия». Постановка задачи.

Целью исследования является определение самого понятия «Естественная монополия», определение его принципов, вследствие каких-либо объективных причин следует, что лежит в основе, и наличия конкуренция в этом виде монополии. Результаты исследования. В современной экономической литературе понятие «монополия» и «естественная монополия» имеет очень много определений, однако в ст. 1 Закона «О естественных монополиях» естественная монополия трактуется как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а услуги (товары), которые производят субъекты естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими услугами (товарами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти услуги (товары), чем спрос на другие услуги (товары). [1]

Таким образом, исходя из понятия, которое приведено в экономической энциклопедии, естественная монополия - это отрасль, в которой ярко выражена экономия от роста масштабов производства, а конкуренция не осуществлена, затруднена либо не применяемая; отрасль, в которой долгосрочные средние издержки минимальны при условии, что одна фирма обслуживает весь рынок. [2, с. 483].

В, как в большинстве стран, естественные монополии наделены особыми привилегиями в обмен на право правительства регулировать их действия с целью недопущения злоупотребления монопольной властью. К естественным монополиям относятся предприятия: коммунального обслуживания - электро-, газо-, водоснабжения; связи; кабельного телевидения; отдельных отраслей транспорта (например: метро) и т.д. [3, с. 88].

Надо обратить внимание, что естественная монополия возникает вследствие технологических особенностей производства и его материально-технической базы, особое внимание следует обратить на развитие прогресса. В современной экономике рынки являются динамичными. Поэтому, с развитием научно-технического прогресса, например, с изменением рыночных условий, технологические изменения обусловливают другую характеристику расходов, высокие цены способствуют появлению заменителей. Условия для существования естественной монополии могут исчезать. Это касается некоторых временных естественных монополий, к которым можно отнести теплоснабжения и городской транспорт.

Естественная монополия является структурой рыночной среды, существование которой экономически целесообразно. Она возникает вследствие технологических особенностей производства и его материальной базы. Основными причинами существования естественных монополий является законодательное предоставление исключительных прав в определенных сферах хозяйственной деятельности и экономическая эффективность концентрации производства. Естественные монополии возникают лишь в тех отраслях экономики, где конкуренция была бы экономически неэффективной.

Для обеспечения положительного эффекта от деятельности естественных монополий необходимо, прежде всего, правильно определить критерии отнесения определенных видов хозяйственной деятельности в тех или иных местах территории к естественной монополии и сформировать действенную стратегию государственного регулирования их деятельности.

Закон конкуренции - один из важнейших общих законов товарного производства, выражающий постоянную зависимость между собой участников процесса производства и потребления товаров, их постоянную борьбу, которая заставляет совершенствовать процесс производства, применять достижения научно-технического прогресса, внедрять новые формы организации производства, прогрессивные системы заработной платы, то есть осуществлять все, что позволяет завоевать рынок. Постоянное давление конкуренции - важная движущая сила общественного развития. Она также является важным регулятором пропорций производства и потребления. Конкуренция направляет действия всех участников рынков в интересах общества, способствует установлению на рынке определенного порядка, балансирует спрос и предложение товаров, обеспечивает реализацию закона пропорционального развития общественного производства.

На основе действия закона конкуренции приводятся в движение все другие объективные экономические законы, обеспечивающие экономическое развитие. Однако конкуренция может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Да, она часто вызывает банкротство слабых конкурентов, халатное отношение к природным ресурсам, способствует концентрации производства и созданию монополий, заставляет скрывать научно-технические открытия, сдерживать распространение достижений науки и техники на широкий круг производителей и т.д. Поэтому с целью устранения негативных последствий конкурентной борьбы и усиления ее положительных воздействий и результатов в цивилизованных рыночных государствах сформирована государственная конкурентная политика.

Цивилизованная добросовестная конкуренция не является естественным атрибутом рыночной стихии, она не развивается сама собой, а требует соответствующих государственных мероприятий, определенного вмешательства государства в процессы конкурентной борьбы. При этом, необходимо не только регулировать процессы, которые формируются в различных сферах производства, но и создавать условия для обеспечения оптимального соотношения рыночных сил с потребностями эффективного общественного развития. Государство должно поддерживать добросовестные проявления конкуренции и предупреждать ее негативные последствия.

Определение масштабов монополизма - сложная методологическая проблема, поэтому сегодня фактически неизвестный реальная степень монополизма в национальной экономике. Если раньше высокий уровень монополизма в значительной степени характеризовался наличием большого количества монопольных структур в производственной сфере, то теперь они быстро возникают в сфере реализации и даже в сфере предоставления административных услуг.

Конкуренция дает возможность выбора наилучшего товара и порождает среду состязательности предпринимателей, что, в конце концов, способствует экономическому и технологическому прогрессу общества. Именно поэтому государство должно использовать все предоставленной ей административные рычаги воздействия для предупреждения создания монополий, а там, где монополии уже существуют (например, в сферах естественных монополий) - должен предупреждать злоупотребления монопольным положением и, по возможности, осуществлять демонополизацию.

В экономике любого государства существуют естественные монополии - отдельные случаи и сферы хозяйствования, в которых монополистическая организация экономически неизбежной и обоснованной. В этих сферах общество выработало совсем другую тактику поведения: не конкурентную борьбу, а жесткий государственный контроль. Если в отраслях, где возможна конкуренция, государство направляет усилия на ее защиту, а она уже сама регулирует цены, качество товаров, объемы их производства, то в сфере естественных монополий эти показатели непосредственно регулируются специальными государственными органами. Естественная монополия - это особое состояние рынков, которые имеют два характерных признака.

Первая связана с технологией и транспортировкой товаров, для которых создание и деятельность параллельных структур неэффективное: удовлетворение спроса в условиях монополии эффективнее, чем в условиях конкуренции. Второй признак связан с особенностями спроса. Продукция естественных монополий удовлетворяет жизненно необходимые потребности населения и предпринимателей и, как правило, не может быть заменена товарами других отраслей экономики. Естественная монополия существует там, где эффект масштаба производства настолько велик, что одно предприятие может обеспечивать рынок, имея при этом более низкие затраты на производство, чем если бы здесь работало несколько конкурирующих предприятий. Это происходит, в частности, в области электро-, водо-, тепло-, газоснабжения, отдельных сферах транспорта и связи.

Наличие в этих сферах более одного предприятия, как правило, приводит к снижению эффективности общественного производства, то есть в этих сферах конкуренция оказывается нерентабельной. Однако, стоит отметить, что в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, только часть видов хозяйственной деятельности на самом деле относится к естественной монополии. Некоторые виды хозяйственной деятельности в этих сферах могут эффективно функционировать и в условиях конкуренции. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь, в принципе, также не должны рассматриваться как естественные монополии. Но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне зачисляются к естественным монополиям. Так же и на железнодорожном транспорте существует целый ряд вспомогательных видов деятельности (ресторанные услуги, стирка белья, ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя и имеют определенную специализированную направленность, но успешно могут осуществляться на конкурентных началах.

Во многих случаях сущность и особенности функционирования естественных монополий связаны с сетевой организацией производства. Целостная сеть, которая охватывает большие территории и к тому же имеет диспетчерские службы, которые владеют ситуацией и управляют оперативным устранением недостатков в работе, стоит слишком дорого. Поэтому содержание параллельных сетей ведет к неоправданному росту затрат на единицу продукции. Тем более проблематичным является создание новых сетей. Высокая капиталоемкость строительства трубопроводов, железнодорожных путей, портов, линий связи в сочетании с достаточно длительным сроком окупаемости понесенных затрат, создает непреодолимые барьеры для осуществления новых капитальных вложений. Поэтому эти сферы общественного производства не очень привлекательны для отдельных инвесторов. Более того, для отдельных предпринимателей они просто не под силу. Здесь требуется сочетание капиталов многих субъектов хозяйствования, а поскольку желающих на такие малоприбыльны действия, как правило, нет, то эту функцию берет на себя государство. Она вынуждена это делать потому, что естественные монополии являются преимущественно стратегическими объектами, от которых зависят не только уровень условий жизнедеятельности населения и развития производственной сферы, но и безопасность государства.

Есть эффективное функционирование естественных монополий по сути относится к вопросам национальной безопасности. Однако в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, утвержденной постановлением Верховной Рады от 18 июля 1995 г. № 532-95-n, стратегически важный вопрос эффективности государственной конкурентной политики и противодействия явлениям и тенденциям монополизма и концентрации экономической власти (в частности, и вопросы регулирования естественных монополий) вообще отсутствуют в списке потенциальных угроз национальной безопасности.

В разделе III Концепции «Угрозы национальной безопасности» они определены только одним пунктом «неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений, наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений». То есть существует проблема недостаточной конкретизации и классификации всех потенциальных угроз национальной безопасности, которые связанные с ведением хозяйства и возникновения монополизма. Это существенно ограничивает распространение рычагов государственной политики национальной безопасности на экономические процессы и возможности ее влияния на повышение эффективности государственной социально-экономической политики.

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, нормы которой имеют декларативный характер, устарели и не соответствуют нынешнему уровню развития рыночных отношений. Конечно, неурегулированность естественных монополий связана с очень существенной концентрацией экономических интересов в этой сфере. Быть монополистом, а тем более естественным монополистом, очень выгодно. Если у потребителя нет выбора, он вынужден платить любую цену за нужную ему услугу. В сфере естественных монополий потребитель под давлением изменения цен практически не может переключить на другую аналогичную продукцию, как это происходит в других отраслях.

Сочетание всех этих факторов обеспечивает природным монополистам достаточно выгодные условия существования. Они пользуются экономическими и правовыми преимуществами, которые дают им возможность навязывать свои, зачастую невыгодны, требования контрагентам. В связи с этим в этой сфере часто встречаются характерные нарушения - происходит завышение цен и тарифов; навязывание условий договора, невыгодных потребителю; навязывание ненужных потребителю товаров, снижение качества продукции и качества обслуживания, установление барьеров доступа других предпринимателей на потенциально конкурентные смежные рынки. Среди таких методов предпринимательской поведения естественных монополистов, которые дают им возможности скачивать с потребителей максимальные суммы средств для максимизации своих доходов, наиболее изящный - метод установления различного рода дискриминационных цен.

Предприниматель, который имеет неограниченную монопольную власть, часто сталкивается с проблемой платежеспособности отдельных групп покупателей. Поэтому в сфере естественных монополий является типичной ситуация, когда абсолютно однотипная продукция продается по разным ценам разным покупателям.

Примером является разница в расценках на услуги по телефонной связи, которые устанавливаются «Укртелекомом» для различных групп потребителей - граждан и предприятий. Такая ценовая дискриминация в сферах естественных монополий обусловлена стремлением монополиста получить от разных слоев потребителей можно большую плату за свои услуги. Если на конкурентном рынке с целью привлечения покупателей происходит постоянная борьба, которая заставляет производителей повышать качество своих товаров путем внедрения инноваций, то в сфере естественных монополий отсутствуют такие экономические действия и стремления. Именно в этом и заключается главная причина технологической изношенности и устарелости национальных естественных монополий (в частности, сферы жилищно-коммунального хозяйства), что также, в свою очередь, обуславливает высокую себестоимость, затратность и низкое качество их продукции и услуг. Политика регулирования естественных монополий играет ведущую роль в обеспечении благосостояния населения и функционировании национальной экономики. Однако для ее реализации, во избежание превращения естественных монополий на общественное зло (в которое, собственно, они и превратились в) государство должно строго следить за их деятельностью, анализировать ситуацию в этой области, искать возможности разграничения тех сфер деятельности, которые по сути являются естественными монополиями, и тех, которые могут работать на конкурентных началах.

В Закон «О естественных монополиях» обсуждался 5 лет - с 1995 по 2000 год. Под давлением влиятельных сил, заинтересованных в сохранении неконтролируемости этой сферы, закон долго не хотели принимать. Бывало такое, что для его принятия не хватало лишь нескольких голосов и рассмотрение переносился на другое заседание. При этом, звучали разные аргументы.

Другие доказывали, что закон обяжет естественные монополии поставлять продукцию и предоставлять услуги неплатежеспособным потребителям. Некоторых беспокоило, что после принятия этого закона естественные монополии больше не смогут перекладывать бремя расходов по неплатежеспособных потребителей на платежеспособных. Некоторые утверждали, что закон вообще не нужен и достаточно будет предоставить дополнительные полномочия Антимонопольному комитету, что фактически означает совмещение функций защиты конкуренции и функций регулирования.

Согласно ст. 1 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а товары (услуги), которые производятся субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами (услугами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти товары (услуги), чем спрос на другие товары (услуги).

Главная цель государственной политики в сфере регулирования естественных монополий определяется как обеспечение эффективности функционирования рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров. Согласно ст. 5 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов трубопроводами; транспортировку природного и нефтяного газа трубопроводами и его распределение; транспортировки других веществ трубопроводным транспортом; передачи и распределения электрической энергии; пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования; управления воздушным движением; связи общего пользования; централизованного водоснабжения и водоотвода; централизованного снабжения тепловой энергии; специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется Кабинетом Министров.

Статья 6 Закона «О естественных монополиях» определяет и конкретные смежные рынки, которые регулируются этим законом: это - поставка природного газа и других веществ, транспортировка которых осуществляется трубопроводным транспортом; хранения природного газа в объемах , превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по хранению природного газа (лицензионными условиями); внутренние и международные перевозки пассажиров и грузов железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, производство электрической энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производству электрической энергии (лицензионными условиями); поставки электрической энергии, производство тепловой энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производства тепловой энергии (лицензионными условиями), предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи. Указом Президента «О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий» от 19.08.1997 г. № 853/97 были определены направления реформирования отраслей, относящихся к сфере естественных монополий и смежных с ними рынков.

Было также поручено органам власти и управления разработать комплексные меры по реструктуризации, приватизации и усиления государственного контроля в сфере естественных монополий, в соответствии с определенными этим указом направлений. Кроме того, эти направления были конкретизированы отдельно для электроэнергетики, нефтяного комплекса, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства. Указом было предусмотрено создание Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта, что означало возложение на нее функции регулирования деятельности предпринимателей на рынках железнодорожных перевозок, услуг пользования железнодорожным путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования, специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг управления воздушным движением и авиационных перевозок в части обеспечения взаимодействия авиапредприятий с объектами инфраструктуры, обеспечивающих авиационное движение.

Такую комиссию предполагалось создать с одновременным сокращением штатной численности и расходов бюджета на содержание соответствующих органов исполнительной власти и четким разграничением функций управления. Однако по понятным причинам Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта так и не было создано. Статья 5 Закона «О естественных монополиях» устанавливает полномочия Антимонопольного комитета составлять и вести перечни конкретных предпринимателей, являющихся субъектами естественных монополий, то есть тех, которые реально работают в этих отраслях. Однако на практике реализовать эту норму довольно трудно, потому что это достаточно сложная задача. По закону, определение субъекта естественной монополии включает всех субъектов хозяйствования, которые реализуют свою продукцию на рынке, который находится в состоянии естественной монополии. Но в сфере естественных монополий действуют не только субъекты хозяйствования, у которых основной вид экономической деятельности совпадает с этой сферой (комбинаты коммунальных предприятий, железной дороги, предприятия электроэнергетики и газоснабжения), но и те, в которых такого совпадения нет (заводы, фабрики, хозяйственные общества, кооперативы и т.д.).

При этом, сегодня отсутствуют статистические данные и показатели по таким субъектам. Нынешний перечень субъектов естественных монополий не является исчерпывающим и полным еще и потому, что в него не входят предприниматели, работающие на рынках естественных монополий, но эта деятельность не совпадает с их основной деятельностью. Так, системы сетей, обеспечивающих потребности населения в питьевой воде, отвода использованной для бытовых и иных нужд воды, отопления административных зданий и жилья, передачу электрической энергии местными сетями, местная телефонная связь, услуги пользования подъездными железнодорожными путями, транспортировку природного газа распределительными трубопроводами сегодня находятся в собственности и эксплуатируются субъектами хозяйствования, в которых эти услуги в сфере естественных монополий не совпадают с основной деятельностью. К тому же, в параллельно с процессом приватизации происходит перераспределение инфраструктурных объектов, ранее принадлежавших государству.

Согласно постановлению Кабинета Министров от 25.12.98 г. № 2074 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность территориальных общин крупных городов (с населением свыше 100 тыс. чел.) Объектов теплоснабжения потребителей жилищно-коммунальной сферы» и Указа Президента от 3.12.99 г. №1529/99 «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» часть объектов естественных монополий (котельные, тепловые пункты, тепловые сети, объекты водоснабжения и водоотведения, соответствующие инженерные сооружения, техника и т.д.) передаются в коммунальную собственность территориальных общин городов, на балансы сельских советов или иных владельцев. В результате реорганизации возникают новые предприятия, которые пока не учитываются, что существенно затрудняет их статистический учет. В связи с этим для выявления и определения всех субъектов предпринимательства, работающих на рынках естественных монополий, необходимо создать систему тесного взаимодействия соответствующих государственных учреждений и органов власти. К тому же, Антимонопольным комитетом до сих пор не разработаны четкие критерии, согласно которым предприятие должно быть занесено в перечень субъектов естественных монополий. Без решения этого важного технологического вопрос невозможно перейти к эффективных процедур регулирования деятельности естественных монополий и реализации положений Закона «О естественных монополиях». В Российской Федерации, где закон о естественных монополиях было принято на 5 лет раньше, созданы нормативно-правовые основы формирования реестров субъектов естественной монополии в каждой из сфер деятельности, подпадающей под действие этого закона. При этом, включение в реестры не зависит ни от доли предпринимателей на соответствующих рынках, не от нарушали они антимонопольное законодательство.

Сегодня в России введен процедуры ведения реестра субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, реестр энергоснабжающих организаций, реестра субъектов естественных монополий на транспорте и т.д. Решение о включении в реестры принимаются соответствующими регулирующими комиссиями в сферах естественных монополий и такие решения подлежат опубликованию в СМИ. Очевидно, при введении процедур формирования таких специализированных реестров и в целесообразно использовать положительный опыт России и создать механизм взаимодействия различных административных учреждений и органов власти для выявления всех субъектов естественных монополий на рынках и определения методов их регулирования и контроля.

К тому же, потребители получат возможность выбора поставщиков необходимых для них услуг, равного и открытого доступа к дешевым, качественным и достижимых для каждого электроэнергии, тепла, воды, связи и транспортных средств. При урегулировании в деятельности естественных монополий необходимо учитывать мировой опыт, который доказывает, что самый эффективный тип взаимодействия государства и естественных монополий - это сочетание максимального развития предпринимательской инициативы, основанной на частной собственности, с жестким государственным регулированием отдельных стоимостных и технологических параметров их деятельности.

Итак, дальнейшая демонополизация этих сфер - одна из стратегических задач государства, которое непосредственно касается вопросов ее национальной безопасности. В мировой практике сложилось несколько путей формирования системы органов регулирования естественных монополий, по которым такое регулирование могут осуществлять:

Соответствующие отраслевые министерства (транспорта, связи, энергетики и т.д.)

органы защиты конкуренции (антимонопольные комитеты и подобные им структуры);

Независимые регулирующие комиссии.

В до сих пор не выбрана модель такого реформирования. Существует практика регулирования первого типа - отраслевыми ведомствами, которые одновременно являются и субъектами регулирования и органами, которые непосредственно руководят предприятиями сферы естественных монополий и смежных рынков.

Пересечение регулирующих и хозяйственных функций, сочетание управления и предпринимательской деятельности часто приводит к тому, что эти ведомства невольно пытаются помогать и содействовать отдельным субъектам, а это приводит к дискриминации других участников рынка и нарушения принципа равенства всех в среде конкуренции. К тому же, министерства и ведомства несут ответственность за состояние дел в подведомственной им сфере, они политически заинтересованы в его улучшении даже методами быстрого и прямого влияния, поэтому они не могут контролировать фактически своих коллег по службе, просто исключает эффективную политику государственного регулирования естественными монополиями.

Предоставление дополнительных полномочий Антимонопольному комитету привело к сочетанию принципиально различных функций - функций регулирования и функций контроля. Они разные по своему характеру, предметом применения управленческой деятельности, механизмами реализации, требованиями к специалистам, которые должны их выполнять. По-сути антимонопольные органы должны осуществлять функцию контроля - контролировать соблюдение конкурентного законодательства, предупреждать и пресекать монополистические действия и способствовать развитию конкуренции, которая, в свою очередь, уже выполняет регулирующие функции.

Возложение на антимонопольные органы полномочий регулирования отдельных параметров производства в сфере естественных монополий отвлекает их от основной задачи и делает невозможным эффективное выполнение ими непосредственных обязанностей - защиты конкуренции. В связи с этим необходимо создавать независимые регулирующие комиссии в сферах естественных монополий, что обеспечит высокий уровень специализации специалистов, концентрацию усилий и ограниченных ресурсов на выполнение непосредственных регулирующих функций.

Причем, такие процессы предусмотрено Законом «О естественных монополиях», статья 4 которого определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться соответствующими национальными комиссиями. Однако в процессе подготовки этого закона под давлением групп, заинтересованных в продолжении неконтролируемости этих сфер и отсутствия единой системы их регулирования, в статью 4 было умышленно внесено положение, предусматривающее, что в случаях, установленных законом, регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Здесь же установлено, что, если деятельность субъектов естественных монополий, подлежащей регулированию, согласно этому закону, направленная на удовлетворение потребностей отдельного региона (тогда как практически все естественные монополии ориентированы на региональные потребности), то функции регулирования субъектов естественных монополий могут быть делегированы областным администрациям с предоставлением им полномочий регулирующих комиссий, определенных законом.

Таким образом, было фактически размыто и распылено систему государственного регулирования естественными монополиями (в частности, и в сфере жилищно-коммунальных услуг), исключена единую государственную политику в этой сфере и эффективные рычаги регулирования и контроля за ее субъектами. В результате в до сих пор не создано необходимой сети национальных отраслевых комиссий по регулированию естественных монополий. Работают только Национальная комиссия регулирования энергетики и Национальная комиссия регулирования связи, которая, как показывает практика, не в состоянии эффективно ограничивать монопольное право «Укртелекома» устанавливать тарифы в сфере связи и даже подыгрывает интересам и стремлениям этого естественного монополиста. Несмотря на подготовлен соответствующий проект Указа Президента, не создано Национальной комиссии по регулированию транспорта. Поэтому сегодня продолжается неограниченное монополия «Укрзализныци», а Министерство транспорта и связи фактически самостоятельно определяет ценовую политику и устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки, учитывая, прежде всего, интересы «Укрзализныци» и не всегда учитывая интересы потребителей и представителей других отраслей.

Об этом свидетельствуют, в частности, регулярные заявления руководства Минтранса относительно намерений повышения тарифов на железнодорожные перевозки. В продолжается процесс дискуссий по созданию Национальной комиссии по регулированию транспорта, однако этот процесс наталкивается на мощное транспортное лобби, заинтересованное в неурегулированности этой сферы естественной монополии, неограниченности полномочий ее отраслевых монополистов. Так же происходит решительное сопротивление созданию независимых регулирующих комиссий в других сферах естественных монополий и смежных рынках, а также бойкот требований Закона «О естественных монополиях». Тогда как деятельность отраслевых регулирующих комиссий в сферах естественных монополий позволила бы исключать факты злоупотребления монопольным положением в этих сферах, устанавливать и жестко контролировать тарифы и цены на услуги естественных монополий в соответствующих сферах. Что же касается сферы жилищно-коммунального хозяйства, то здесь также отсутствуют согласованные действия по созданию отраслевой регулирующей комиссии. К сожалению, недостатком Закона «О естественных монополиях» является то, что он четко не определяет, какие именно регулирующие комиссии должны быть созданы, а определяет лишь их типовые задачи, функции, полномочия, процедурные вопросы работы любой комиссии, которая может быть создана в той или иной сфере естественных монополий.

Это еще одна из причин того, почему в настоящее время центральные органы исполнительной власти сознательно тормозят процесс делегирования существенной части власти и регулирующих функций соответствующим комиссиям, процесс создания которых сознательно затягивается, тормозится и блокируется. Необходимо, наконец, возобновить работу межведомственной рабочей группы по разработке проекта концепции постепенного разграничения функций регулирования деятельности субъектов естественных монополий между действующими центральными органами исполнительной власти и создаваемыми национальными комиссиями. Кстати, такая комиссия (которая так и не разработала соответствующей концепции, а также более 20 различных комиссий и рабочих групп) была ликвидирована постановлением Кабинета Министров от 29.01.03 г. № 142 «О ликвидации некоторых консультативных, совещательных и других органов, образованных Кабинетом министров, и признание утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров».

При этом, из Указа Президента «Об Основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» было даже изъят пункт о необходимости разработки такой концепции, что свидетельствует о мощное административно-политическое лобби, которое противодействует созданию в эффективной системы государственного регулирования естественных монополий. В связи с этим в продолжает господствовать старая и неэффективная ведомственная система регулирования естественных монополий. Под давлением Антимонопольного комитета центральные и местные органы пытаются совершенствовать механизмы реализации тарифной политики, улучшать правила предоставления услуг монополистами.

Однако такие меры фактического ручного управления и административного давления, при отсутствии единой специализированной системы регулирования в этой сфере, является явно недостаточно. Поэтому естественные монополисты в сегодня продолжают активно скачивать из своих рынков сверхприбыли и издеваться над потребителями своих услуг. Безусловно, ключевую роль в этих процессах должно сыграть Антимонопольный комитет, который, реагируя на жалобы потребителей и по собственной инициативе, наделен полномочиями пресекать нарушения конкурентного законодательства в виде завышения ненормированных потерь, навязывание невыгодных условий договоров, барьеров доступа на рынок конкурентов, безосновательных отключений сетей, применение разных условий к равнозначным соглашениям и т.д.

Однако, сегодня Антимонопольный комитет фактически не проводит расследований нарушений в сфере деятельности естественных монополистов. Руководство этого органа, как видим, в основном занимается вопросами политической агитации в рамках избирательной кампании и, очевидно, не может уделять достаточного внимания стратегически важным вопросам защиты конкуренции. К тому же, отсутствует ресурсная база для проведения антимонопольных расследований, не имеет специалистов соответствующего уровня квалификации, не действуют системы подготовки и переподготовки кадров, распространение и разъяснение законодательных требований, проведения научных исследований в этой сфере. В связи с этим необходимо заслушать председателя Антимонопольного комитета на заседании Кабинета Министров и в парламенте и заставить его отчитаться о работе в сфере защиты конкуренции и предоставить четкие планы и приоритеты дальнейшей деятельности его ведомства.

Проблемным остается и вопрос рассмотрения соответствующих дел в судебных органах, во многих недостающих понимание важности и требований конкурентного законодательства, беспристрастности и беспристрастности при принятии судебных решений. Отметим, что за вопрос урегулирования деятельности естественных монополий отвечает также Государственная инспекция по контролю за ценами, ведь значительная часть тарифов на услуги субъектов естественных монополий в регулируется государством.

Существует много случаев, когда монополисты, регулярно оказывая плату за свои услуги, реально не предоставляют их в том объеме, который предусмотрен системой расчетов себестоимости. Поэтому контроль за осуществлением дисциплины регулируемых цен должны осуществлять отечественные ценовые инспекции. Но, как показывает опыт, эти органы также работают на недостаточно эффективном уровне - как по субъективным, так и по объективным причинам. Деятельность Госинспекции и ее территориальных органов так же требует тщательного изучения, обследования и совершенствования. Итак, в до сих пор не создана эффективная и целостной системы защиты потребителей от злоупотреблений естественных монополистов, лишь отдельные элементы такой системы, причем, в условиях крайне недостаточного ресурсного и кадрового обеспечения.

Поэтому в нашем государстве сегодня проявляется и останавливается только незначительная часть нарушений конкурентного законодательства в сфере хозяйствования и естественных монополий. Тогда как такие нарушения наносят существенный вред гражданам, субъектам хозяйствования, государстве и блокируют процессы дальнейшего развития рыночных конкурентных отношений. Сложилась парадоксальная ситуация: государство теряет значительно больше вследствие отсутствия специализированной системы регулирования естественных монополий, чем сегодня нужно вложить в создание такой системы. При этом, вследствие неурегулированности этого вопроса в систематически, по естественным циклом (как правило, накануне отопительного сезона, посевной и уборочной кампаний и т.д.) возникают авральные проблемы в сферах соответствующих естественных монополий и применяются жесткие методы ручного управления, которые имеют лишь временный эффект и не позволяют решить проблемы на уровне их причин, а не последствий.

То есть ресурсы государственного управления в этой сфере направляются в ложном направлении и по неправильному принципу, что приводит их сравнительно небольшую эффективность. Поэтому нужна политическая воля к реализации положений, определенных Законом «О естественных монополиях», и создание единой системы специализированных по отраслям и профессиональных регулирующих комиссий в этой сфере. Что же касается политики государственного регулирования цен в сфере естественных монополий, то здесь необходимо учитывать, что с точки зрения конкурентной политики регулирования цен административными методами - это вынужденная и крайний шаг, от которого, по возможности, следует воздерживаться. Ведь цены в рыночных условиях возможно большей степени должны устанавливаться рыночных путем.

Поэтому необходимо соблюдать принцип сокращения сферы государственного ценового регулирования и применять такие неценовые методы воздействия на уровень цен, как развитие конкурентной среды, устранение барьеров доступа на рынок, разделение монопольных образований, эффективный контроль за слияниями предприятий и т.п.. ИИ. Мировая практика регулирования естественных монополий. В рыночных странах субъекты естественных монополий находятся под пристальным контролем государства и специальных регулирующих агентств и комиссий. В же, к сожалению, естественные монополии - это все еще исключительный административно-экономический тип бизнес-структур с особым статусом, привилегиями и практически неограниченными возможностями контроля за своими рынками.

В рыночных странах субъекты естественных монополий находятся под пристальным контролем государства и специальных регулирующих агентств и подвергаются системным мерам государственного регулирования на предмет качества и рыночной цены их товаров и услуг. Естественные монополии в цивилизованных рыночных государствах подлежат методам государственного регулирования, среди которых - антимонопольные меры, направленные на предотвращение злоупотребления монопольным положением, урегулирования качества, цены и процедур распределения продукции и услуг в сфере естественных монополий, к которым относится водоснабжения, почтовые услуги, услуги по телефонизации , коммунальная сфера, электрификация.

Мировой опыт государственного регулирования естественных монополий имеет более чем вековую историю и свидетельствует, что в большинстве развитых стран государство осуществляет жесткое регулирование деятельности естественных монополий. Так в США с этой целью еще в XIX столетии начали создавать федеральные регулирующие комиссии.

Созданная в 1930 году Федеральная энергетическая комиссия контролировала такие сферы, как электроэнергетика, газовая промышленность, газ, нефтепроводы, гидроэнергетические сооружения. Переименован в 1977 году на Федеральную комиссию по управлению энергетикой, этот регулирующий орган контролирует сегодня телефонная связь, телевидение, радио, телеграф и т.д.

В США регулируемыми остаются такие отрасли естественных монополий, как железнодорожный, авиационный и другие виды транспорта; ряд энергетических производств (газоснабжение, производство электроэнергии), предоставление многих видов коммунальных услуг. Государственное регулирование касается преимущественно тех параметров деятельности предприятий в этих отраслях, которые непосредственно влияют на интересы потребителя: уровень цен, объем производства, границы рынков сбыта, требования к качеству производимых товаров и услуг.

Самый распространенный метод регулирования заключается в том, что цены на товары и услуги, которые имеют характер естественной монополии, устанавливаются государственными органами. Развитая система отраслевых регулирующих органов в сферах естественных монополий и отраслей, приватизированных во времена правления правительства М. Тэтчер, действует в Великобритании.

Это, в частности, Ведомство по рынкам газа и электроэнергии, Управление по рынкам услуг водоснабжения, Управление по вопросам регулирования железных дорог, Управление по вопросам телекоммуникаций, отдельные комиссии по вопросам почтовых услуг, гражданской авиации, радиосвязи и т.п.

Особенность этой страны в том, что британские органы, которые отвечают за конкурентную политику, и указанные регулирующие органы сферы естественных монополий имеют параллельные полномочия применения конкурентного законодательства в Великобритании. Соответствующие регулирующие агентства существуют также в Китае, Франции, Италии, Швеции, Бразилии, Австрии, Японии и многих других странах. ИИИ.

Активизация необоснованного и непрозрачного повышение цен и тарифов естественными монополистами. В рыночных странах тарифы на услуги естественных монополистов регулируются государством, и, в частности, антимонопольными органами. Рынок, в свою очередь, регулирует часть тарифов на те услуги, которые предоставляются операторами, действующими на конкурентных началах, вне сферы естественной монополии. Пункт 2 ст. 9 Закона «О естественных монополиях» устанавливает, что при регулировании цен (тарифов) на товары субъектов естественных монополий учитываются: расходы, которые согласно законам о налогообложении относятся на валовые расходы производства и обращения; налоги i сборы (обязательные платежи) в бюджеты и в государственные целевые фонды; стоимость основных производственных фондов, амортизационные отчисления, потребности в инвестициях, необходимых для воспроизведения основных производственных фондов; ожидаемый доход от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам); удаленность различных групп потребителей от места производства товаров; соответствие качества товаров, которые производятся (реализуются), потребностям потребителей; государственные дотации и другие формы государственной поддержки. В течение последних месяцев в происходит рост цен и тарифов на услуги естественных монополистов.

Так, решением Национальной комиссии регулирования связи (НКРС) утверждены новые предельные тарифы на общедоступные телекоммуникационные услуги: на 30-50% повышена абонентская плата за телефон для населения (с 8,82 грн. - до 13,43 грн.). И стоимость одной минуты местной связи (с 5,4 коп. - до 7,3 коп.) с НДС, поскольку размеры тарифов указываются без этого налога, вводит в заблуждение многих абонентов. Понятно, что повышение таких тарифов наносит наиболее болезненный удар по малообеспеченным слоям населением, в частности, по категории немощных пенсионеров, проживающих в городах и для которых телефон является чуть ли не единственным средством связи с внешним миром.

Правда, вместе с этим несколько дешевеют тарифы на междугородную и международную связь, однако снижение цен на эти услуги нельзя считать адекватной компенсацией удорожания местной связи, ведь они дешевеют только на 13-17% (с 1,2 грн. За мин. - до 1 грн.). На 8-11% (до 50 коп. в мин.) Дорожает междугородную связь в пределах области. Как известно, инициатором принятия новых тарифов на общедоступные услуги телефонной связи стал «Укртелеком» - компания, которая занимает монопольное положение на этом рынке и доходы которой, как утверждает ее руководство, за последние полгода существенно снизились (на 18,7%, до 344,6 млн. грн.) вследствие активного развития сферы мобильной связи. Однако, по мнению некоторых экспертов, информационная компания по падению доходности «Укртелекома» была обычным PR-ходом, направленным на лоббирование утверждения новых тарифов на телефонную связь, поскольку избранными бухгалтерскими показателями можно варьировать в достаточно широких пределах, не нанося вред реальному финансовому положению компании.

Отметим, что согласно действующему законодательству, объектами государственного регулирования являются тарифы на «общедоступные (универсальные) услуги», к которым относится, в частности, местную, междугородную и международную фиксированную связь. То есть согласно ст. 5 Закона «О естественных монополиях» государственному регулированию подлежит именно тот ассортимент услуг, которые предоставляет «Укртелеком». Вместе с этим, согласно решению Национальной комиссии регулирования связи с 1.09.2005 года в 1,5-2 раза выросла стоимость почтовых услуг по пересылке письма сегодня надо платить в полтора раза больше, а за бандероль - почти вдвое. Понятно, что рост тарифов на такие услуги почтовой связи также оказывается наиболее чувствительным для малообеспеченных слоев населения. При этом, ГП «Укрпочта» утверждает, что пересмотра тарифов предшествовала работа специалистов этого государственного предприятия по изучению рынка указанных услуг, анализа качества их предоставления, а также внутренних и внешних факторов, влияющих на уровень тарифов.

Одновременно во многих населенных пунктах происходит повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, в частности, на услуги по водоснабжению и водоотводу. Отметим, что существенное увеличение размеров таких тарифов противоречит Закону "О прожиточном минимуме", который запрещает превышать затраты на жилищно-коммунальные услуги граждан более 12% от установленного прожиточного минимума. Общеизвестны проблемы бесхозяйственности, неэффективного использования ресурсов, непрозрачности и необоснованности формирования цен и тарифов, аккумулирования и использования коммунальных платежей граждан в системе ЖЭКов, как есть рудиментарным остатком советской системы управления в коммунальной сфере. Один из способов решения проблем в этой сфере - переход к системе саморегулирования жилищно-коммунальными отношениями на уровне хозяйственной самоорганизации граждан-владельцев (возврат к понятию, собственно, «комунальнисть»), реализация ими широких возможностей и прав, предоставляемых им Законом «Об объединении совладельцев многоквартирного дома», что позволит путем общественной самоорганизации реструктуризировать старую и неэффективную систему ЖЭКов, устранить их монопольное положение, повысить качество и оптимизировать цены и тарифы в жилищно-коммунальной сфере.

Безусловно, создание новых механизмов регулирования жилищно-коммунальных отношений предполагает, прежде всего, введение реформирования нормативно-правовой среды в этой сфере: необходимо в неотложном порядке дорабатывать и принимать новый Жилищный кодекс, действующая редакция которого принята еще в 1983 году и остается существенным нормативным барьером , что сдерживает развитие жилищно-коммунальных отношений на рыночных принципах.

Сегодня расчет размера тарифов на жилищно-коммунальные услуги происходит фактически без их надлежащего экономического обоснования, с существенными превышениями реальных расходов, значительную долю в которых занимают расходы, обусловленные бесхозяйственностью и непрозрачностью использования коммунальных средств, формирование конечной потребительской стоимости на некоторые виды продукции, например, - на электроэнергию, цена на которую по дороге к потребителю вследствие существования целого ряда частных монопольных посредников растет, по некоторым оценкам, в 5 раз. Повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг традиционно обосновывается захудалым положением ЖЭКов и их работников. Однако повышение жилищно-коммунальных тарифов происходит без достаточного оценки финансово-экономического положения соответствующих субъектов хозяйствования, без анализа затрат и без формирования смет производства и распределения конкретных товаров и услуг, которые имеют характер естественной монополии.

Пункт 1 статьи 9 Закона «О естественных монополиях» определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется на основе таких принципов: гласности и открытости процедур регулирования; адресности регулирования, его направленности на конкретный субъект естественной монополии; самоокупаемости субъектов естественных монополий монополий, стимулирование повышения качества товаров и удовлетворения спроса на них, обеспечение защиты прав потребителей. Закон «О естественных монополиях» регламентирует деятельность национальных комиссий регулирования естественных монополий, определяет их задачи, полномочия и права. Их относительная независимость обеспечивается тем, что они являются центральными органами исполнительной власти со специальным статусом, которые образуются и ликвидируются Президентом.

Статья 14 Закона определяет достаточно широкий спектр прав, которыми наделяются такие комиссии: получать документы, статистическую и другую информацию о деятельности субъектов естественных монополий, необходимые для осуществления возложенных на них функций; принимать в пределах своей компетенции в порядке, установленном положениями о комиссии, решения, которые являются обязательными для выполнения субъектами естественных монополий; принимать решения о наложении штрафов на субъектов естественных монополий в случаях, предусмотренных этим Законом, составлять протоколы о нарушении должностными лицами субъектов естественных монополий законодательства о естественных монополиях в соответствии с Кодекса об административных правонарушениях; применять в установленном законом порядке соответствующие санкции к субъектам естественных монополий и субъектов хозяйствования, которые осуществляют деятельность на смежных рынках, за нарушение ими условий и правил осуществления предпринимательской деятельности в сферах естественных монополий и на смежных рынках (лицензионных условий); принимать по вопросам, относящимся к их компетенции, нормативные акты, контролировать их выполнение; устанавливать для субъектов естественных монополий в порядке, определенном комиссиями, требования по осуществлению ими предпринимательской деятельности, не относящейся к сфере естественных монополий, в случае, если эта деятельность влияет на рынок, находящийся в состоянии естественной монополии; обращаться в суд (арбитражный суд) с соответствующими исковыми заявлениями в случае нарушения субъектами естественных монополий и субъектами хозяйствования, которые осуществляют деятельность на смежных рынках, норм настоящего Закона.

Как видим, рамочное законодательство в сфере естественных монополий оказывает достаточно широкий инструментарий административного плыву на деятельность естественных монополистов с целью ограничения их монопольного положения на рынке, формирования качества и цены на их услуги. Но в деятельности созданных национальных комиссий по регулированию естественных монополий пока не видим эффективных примеров полного и целостного использования предоставленных им законодательных инструментов.

Рост коммунальных платежей не устраняет проблем бесхозяйственности и бесконтрольности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а лишь адаптирует тарифы и цены с потребностями действующей здесь экономически неэффективной системы, которую необходимо реформировать. Повышению коммунальных платежей в условиях бесхозяйственности их использования и незащищенности малообеспеченных слоев населения должно обязательно предшествовать наведения элементарного порядка в системе производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг всеми возможными антимонопольными и регуляторными мерами. Именно упорядочение системы управления жилищно-коммунальными отношениями позволит существенно сэкономить на росте ее эффективности, снизить стоимость действующих тарифов и расценок, избежать многих случаев их необоснованного повышения.

Однако ни Антимонопольный комитет с его широкой сетью полномочий и инфраструктурой территориальных представительств, ни Госценинспекция почему-то упорно не обращают внимание на целый корпоративный «клубок» финансово-теневых отношений и коммерческих схем, которые уже давно переросли стадию монопольности и превратились в хорошо отработаны механизмы экономического вымогательства с использованием старой системы управления жилищно-коммунальными отношениями. С активной политической рекламы и саморекламы, которой занимаются председатель Антимонопольного комитета Костусев и председателя его территориальных представительств, складывается впечатление, что это крайне важно для развития рыночных отношений государственное ведомство самоустранилось от выполнения своих непосредственных обязанностей по обеспечению защиты конкуренции.

За последнее время, за исключением разве гласных кампаний Правительства Ю. Тимошенко против монопольных сговоров в некоторых отраслях, трудно вспомнить хоть одно серьезное антимонопольное расследование, которое дало бы повод реальным и потенциальным монополистам задуматься над законностью своих действий. При этом, опасности по этому вопросу связаны с тем, что проблема монополизма способна, вроде метастаз, поражать различные сферы общественных отношений, так как чрезмерно сконцентрирована на рынке экономическая власть способна трансформироваться во власть политическую и влиять на изменение общих правил на рынке и даже на политический и властный строй в стране.

Необходимость создания при Президенте Координационного совета по вопросам конкурентной политики. Реализация эффективной конкурентной политики продолжает оставаться острой проблемой рыночных преобразований в экономике. Об этом свидетельствует постепенная монополизация важнейших товарных рынков и существенные злоупотребления добытым монопольным положением; повсеместное установление органами власти административных барьеров на пути развития предпринимательской деятельности; чрезвычайная распространенность проявлений недобросовестной конкуренции между субъектами хозяйствования, нарушение процедуры осуществления экономической концентрации, определенной статьей 42 Конституции и разделами V и VI Закона от 11.01.2001 года № 2210-III "О защите экономической конкуренции" и т.п.

Учитывая мировой опыт защиты конкуренции в развитых рыночных странах, экономическая наука доказывает необходимость привлечения возможностей общественных организаций и профессиональных объединений предпринимателей к процедуре регулирования конкуренции, что, по мнению специалистов, может существенно повысить эффективность государственной конкурентной политики. Больше чем вековой опыт конкурентной политики развитых рыночных стран свидетельствует, что самые важные для общества решения нельзя поручать одному государственному органу. Нужны перекрестные полномочия отдельных структур с дополнительным общественным контролем их деятельности.

Так, если взять для примера отдельную западноевропейскую страну, то там, как правило, решения по вопросам конкурентной политики формируют несколько соответствующих органов. Один расследует нарушения, второй принимает решения, но существует еще и третья негосударственная структура, которая дает независимую оценку происходящего в сфере конкуренции. К тому же, важный регулирующий влияние на каждую страну осуществляют соответствующие институты общеевропейского уровня. Так, например, в Бельгии Служба по конкуренции, которая является независимым подразделением Министерства экономических отношений, только проводит расследование и отвечает за выполнение соответствующих решений. Совет по конкуренции, где голова и его заместитель являются профессиональными судьями, принимает решения и может также инициировать проведение расследований.

Кроме того, функционирует Комиссия по вопросам конкуренции - совещательный консультативный орган, представляющий позицию работников промышленности, сельского хозяйства, коммерческих структур, ремесленников и потребителей. По собственной инициативе эта комиссия выражает обобщенное размышление общественности по поводу вопросов, которые возникают в сфере конкуренции. Во многих странах, кроме того, функционируют специальные суды для рассмотрения дел о нарушении конкурентного законодательства.

Так, в Германии проблемы конкуренции решают Федеральное картельное ведомство и Федеральное министерство экономики, а независимую оценку событиям в сфере конкуренции дает Комиссия по вопросам монополий. Но, кроме того, при высших судах земель и в Федеральном верховном суде создаются Сената по картели, т.е. специализированные суды, которые принимают соответствующие решения. В сфере естественных монополий работают специальные регулирующие комиссии, которые жестко контролируют технико-экономические параметры деятельности предприятий, лицензируют их, накладывают существенные санкции за нарушения.

Особенно много таких комиссий в Великобритании. К тому же здесь кроме разветвленной системы органов защиты конкуренции и комиссий регулирования естественных монополий, в структуре парламента работает специальная комиссия, которая является проводником между этими органами и парламентом. Кроме того, за каждым государством-членом ЕС наблюдает соответствующий директорат Европейской комиссии, который занимается вопросами конкуренции в всего сообщества. И если национальные ведомства нарушают общепризнанные требования правил конкуренции, то этот директорат должен осуществлять соответствующие меры воздействия.

Таким образом, перекрестный контроль взаимосвязанных органов одной страны и существенный надгосударственный влияние ЕС системно гарантируют высокую эффективность решений по вопросам конкуренции. В в настоящее время все полномочия в сфере защиты конкуренции возложены на Антимонопольный комитет. Он не только расследует нарушения, накладывает санкции и контролирует выполнение решений, но и готовит нормативные акты по указанным вопросам. Поскольку в пока отсутствуют большинство комиссий по регулированию естественных монополий, именно Антимонопольный комитет обязан выявлять и устранять нарушения в этой сфере, но на самом деле уровень такой работы является крайне неэффективным.

Аналитическим центом «Академия» с учетом международной антимонопольной практики еще в прошлом году был разработан и подан на рассмотрение органам власти проект Указа Президента «О Координационном совете по вопросам конкурентной политики" и "Положение о Координационном р ада по вопросам конкурентной политики», которая должна действовать при Президенте в качестве профессионально-экспертного и общественного совещательно-консультативного органа.

Проект определял вопрос создания такого органа, обеспечения его деятельности в сфере контроля за состоянием конкуренции товаропроизводителей и уровнем работы государственных органов по формированию и защиты конкурентной среды. Однако длительный процесс согласования проекта этого Указа практически завершился ничем, из чего можно сделать вывод, что Антимонопольный комитет, который принимал участие в его согласовании, не спешит совершенствовать государственную систему антимонопольного регулирования и защиты конкуренции, повышать действенность ее мероприятий, устранять недостатки и пробелы в антимонопольном законодательстве, сегодня в отдельных принципиальных вопросах, к сожалению, остается декларативным и не обеспеченным конкретными механизмами его реализации и адекватного правоприменения.

С целью формирования и защиты полноценной конкурентной среды необходимы активные государственные меры по предупреждению заключения антиконкурентных соглашений между предприятиями, недопущения дискриминационных действий органов власти по отношению к отдельным предпринимателям. Для предупреждения и пресечения злоупотреблений монополистов, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере, необходим постоянный анализ социально-экономических и технологических характеристик важнейших рынков товаров и услуг, мониторинг ценовых колебаний на этих рынках.

В фокусе постоянного внимания соответствующих органов должно оказаться деятельность посреднических структур, участвующих в производстве и распределении продукции, из которой формируются жилищно-коммунальные услуги, а в действующих и планируемых тарифов должен быть применен весь инструментарий государственного ценового регулирования. В сфере жилищно-коммунального хозяйства , которое имеет статус естественной монополии, наконец, необходимо создать соответствующую регулирующую комиссию, принципы функционирования которой предусмотрено Законом «О естественных монополиях».

Практическое отсутствие такого специализированного регулирующего органа в этой сфере является едва ли не главным основанием ее бесконтрольности и неуправляемости, массовых финансово-хозяйственных злоупотреблений, невозможности реализовывать государственную социальную политику в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В результате - возникла тенденция, когда граждане (как показывает практика, к таким относится категория сознательных и образованных людей), не получая жилищно-коммунальные услуги надлежащего качества и потеряв доверие к неэффективной системы хозяйствования в коммунальной сфере, принципиально отказываются за них платить, что еще больше обостряет проблемы финансово-хозяйственного положения этой сферы. Учитывая это наряду с административными мерами необходима информационно-просветительская кампания, которая должна демонстрировать людям истинные процессы использования коммунальных платежей, разъяснять предоставленные им законом правовые возможности участия в консолидированном реформировании жилищно-коммунальной сферы. Что же касается системы государственной антимонопольной и конкурентной политики, то она, как видим, требует институционального реформирования.

В частности, в этой сфере крайне необходимо улучшать процесс подготовки кадров, ввести соответствующие учебные курсы в национальных ВУЗах, активизировать профильные научные исследования, сделать решительные шаги в сторону создания специализированного конкурентно-патентного суда, а также предоставить Антимонопольному комитету статус независимого коллегиального органа, усилив профессиональную самостоятельность, открытость, прозрачность и подотчетность его работы. Нынешняя иерархическая зависимость этого ведомства от Правительства и системы исполнительной власти фактически превращает его в заложника доминирующей на сегодня административно-монопольной модели национальной экономики, что не может не сказываться на функционировании отдельных отраслей хозяйственной деятельности. V.

Выводы и рекомендации

Продукция естественных монополий удовлетворяет

-        необоснованность нормативной базы расчетов минимальной бюджетной обеспеченности территорий;

-        широкий диапазон бюджетной обеспеченности на территориях, имеющих одинаковые территориальные условия;

-        неотработанный механизм финансовой поддержки.

По применяемой методике выбора территорий и определения размеров трансфертов принимаются во внимание лишь денежные средства, аккумулированные в территориальных бюджетах и не учитываются другие финансовые источники: внебюджетные средства; средства предприятий, которые реализуются на территории. Такой недоучет серьезно искажает реальные размеры финансовых средств, которыми располагает данная территория. Территории, у которых средства такой помощи занимают большой удельных вес в доходах бюджетов, находятся в неравном положении по сравнению с другими территориями, особенно когда имеет место неполное и несвоевременное перечисление трансфертов.

Действующая система финансовой поддержки территорий по своему существу направлена на выравнивание номинальных размеров душевых бюджетных доходов территориального уровня. Но это малоэффективная форма помощи нуждающихся в ней территорий, в частности, потому что она снижает заинтересованность территориальных органов управления в повышении активности поиска дополнительных источников собственных доходов, в повышении эффективности производства, в увеличении налоговых и иных платежей и максимальном поступлении их в территориальные бюджеты.

Формальное сопоставление размеров душевых бюджетных доходов территорий с аналогичными показателями по всем субъектам и отбор на этой основе нуждающихся в поддержке территорий не отражает реального социально-экономического положения на субфедеральном уровне.

Заключение

По нашему мнению, в качестве базовых категорий, определяющих процесс финансового регулирования территориального развития, выступают региональные (муниципальные) финансы, основным элементом которых является территориальный бюджет (система бюджетов субъекта Федерации, муниципальных образований), где обозначены источники формирования валового регионального продукта, а также институциональные (имущественные) права территориальных органов управления.

Проведенное исследование дает нам основание утверждать, что регулирование становиться необходимым условием устойчивого роста территориальной экономики с их чрезмерно усложненной структурой и многообразием взаимосвязей, а финансовое регулирование территориального развития, основываясь на применении конкретных форм и методов мобилизации финансовых ресурсов и осуществления государственных (муниципальных) расходов, оказывает влияние на жизнедеятельность участников территориальной системы, их доходы и расходы. Они выступают как непосредственными объектами регулирования, так и методом или фактором регулирования. В соответствии с положениями экономической теории такое финансовое воздействие на экономику образует систему государственных регулирующих стабилизаторов.

Основная задача, решаемая в ходе финансового регулирования территориального развития, связана с установлением пропорций распределения накоплений и инвестиций, обеспечивающих максимально возможное на данном этапе удовлетворение потребностей экономики федерального, регионального и муниципального уровней. Это предполагает наиболее оптимальное сочетание личных, коллективных и публичных интересов, и отражает сочетание системы государственного финансового воздействия с работающим рыночным механизмом на территории.

При выборе регуляторов финансового воздействия на экономические процессы территории необходимо учитывать их способность обеспечить оптимальное решение стратегических проблем территориального развития. Так же нужно создавать условия расширения деловой активности всех субъектов финансово-хозяйственной деятельности. Чтобы финансовые регуляторы не сдерживали предпринимательскую заинтересованность в росте конечных результатов деятельности, органы государственного (муниципального) управления должны систематически контролировать экономическую обоснованность складывающегося соотношения между доходами, оставляемыми хозяйствующим субъектами и гражданами и доходами, идущими на образование централизованных фондов. При этом необходимо обеспечить их относительное экономическое равенство, добровольность использования субъектами хозяйствования отдельных финансовых регуляторов, и в частности это:

) экономико-правовая регламентация комплексного возмещения причиненного материально-финансового ущерба в случае полного нарушения или несвоевременного выполнения своих обязательств территориальными субъектами финансовых отношений.

2)      системное льготирование при финансировании и налогообложении заранее установленного круга мероприятий или условий хозяйствования, позволяющее добровольный выбор товаропроизводителей деятельности, и как следствие, формирование фондов денежных средств исходя из финансовых интересов их собственников.

3)      создание равных условий хозяйствования предприятиям и организациям различных форм собственности, а также унификации финансовых отношений посредством применения единых принципов бюджетного финансирования, на их основе использование прямых финансовых отношений предприятий с бюджетом, применение единых ставок налогов с учетом, профиля деятельности.

1.       Андреев А.В. Основы региональной экономики: учебное пособие / А.В. Андреев, Л.М. Борисова, Э.В. Плучевская. - 2-е изд.стер. - М.: КНОРУС, 2009. - 336 с.

2.      Ахтариева Л.Г. Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функционирование, развитие / Р.Г. Маннапов, Л.Г. Ахтариева - М.: КНОРУС, 2011. - 32 с.

.        Большая экономическая энциклопедия. - M.: Экспо, 2007. - 534 с.

.        Валинурова Л.С. Инновационное развитие регионов: теория и практика: монография / Л.С. Валинурова. - М.: Палеотип. 2009. - 172с.

.        Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. - М.: БЕК, 2012. - 54с.

.        Гудыма Н.И. О методике распределения и порядке использования средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации // Финансы. 2009. - №6. - С. 14.

.        Дьякова Е.Б. Теория и методология бюджетного регулирования территориального развития / Е.Б. Дьякова. - Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2011. - 144 с.

.        Курмаев Петр Юрьевич. Сущность и основные принципы государственного регулирования регионального развития // ПНиО. - 2014. - 5с. - №3 (9).

.        Лексин В.Н., Швецов А.Н., Валентей С Д. и др. Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики) // Под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 2011. - 19 с.

.        Моногород: управление развитием [Текст] / Т.В. Ускова, Л.Г. Иогман, С.Н. Ткачук, А.Н. Нестеров, Н.Ю. Литвинова; под ред. д.э.н. Т.В. Усковой. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2012. - 220 с.

.        Проблемы регионального развития 2009-2012 (монография) / В.А. Ильин, К.А. Гулин, М.Ф. Сычев [и др.]; под ред. В.А. Ильина. - Вологда: Вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ РАН, 2009. - 216с.

.        Пространственные аспекты развития региона (монография) / Под общей ред. д.э.н., проф. В.А. Ильина. - Вологда: Вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ РАН, 2012. - 298 с.

.        Регион как объект государственного регулирования. В сб: Актуальные проблемы теории и практики управления. Материалы IV научно-практической конференции студентов и аспирантов МГУ имени М.В. Ломоносова. - М.: Изд-во «Университетский гуманитарный лицей». 2014. - 27с.

.        Симагин Ю.А. Территориальная организация населения и хозяйства: Учебное пособие / Симагин Юрий Алексеевич; Под общ.ред. В.Г.Глушковой; Рец. А.И.Алексеев и др. - 5-е изд., перераб.и доп. - М.: КноРус, 2011. - 384 с.

.        Толстова М.Л. Системообразующие принципы формирования региональной финансовой стратегии // Российское предпринимательство. - 2011. - № 6 Вып. 1 (185). - c. 174-178.

.        Управление территориальным развитием: учеб. пособие /Л.С. Валинурова, Л.Г. Ахтариева, Н. З. Мазур. - Уфа: БАГСУ, 2012. - 116 с.

.        Хачатрян Артур Гайкович. Финансовое регулирование территориального развития в России: диссертация ... доктора экономических наук: 08.00.10 / Хачатрян Артур Гайкович; [Место защиты: Сарат. гос. соц.-эконом. ун-т]. - Саратов, 2008.- 389 с.