государственный политика медиа
ГЛАВА 1. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ ОТРАСЛИ СМИ
§ 1. Государственная политика в области СМИ: понятие, содержание, объектный и субъектный состав
В научном обороте и в повседневной жизни к действиям государства по отношению к средствам массовой информации принято употреблять целый ряд понятий, презюмируя их содержательную эквивалентность. Так, зачастую знак равенства ставится между терминами «государственная информационная политика», «государственная политика в области СМИ», «государственная медиаполитика» «государственное регулирование отрасли СМИ», а также между понятиями «отрасль СМИ» и «медиаотрасль». Уточним содержание указанных терминов.
Под государственной политикой понимается организационная совокупность процессов управленческого влияния государства на общественные отношения, опирающиеся на непосредственное применение государственных властных полномочий при разработке и осуществлении стратегии и тактики регулирующего и организующего воздействия посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер.
При классификации основных видов государственной политики принято выделять несколько критериев, и на их основе - разные виды государственной политики. Согласно наиболее распространенному критерию виды политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. Так, политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу - социальной политикой, на информационную сферу - информационной политикой и т. д.
В основе следующего критерия лежит направленность действий власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функционально-отраслевом политическом управлении, характеризующем соподчиненность центральных и региональных органов власти и политических институтов. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на более конкретные объекты со стороны субъектов и институтов государственной власти в рамках основных видов политики. Например, внутри экономической политики выделяются промышленная, научно-техническая, энергетическая и другие виды государственной политики. Внутри социальной политики сосуществуют образовательная, жилищная, жилищно-коммунальная и другие разновидности политики. Внутри информационной политики выделяется государственная политика в области средств массовой информации, в области средств связи, политика информационной безопасности.
Таким образом, мы определяем государственную медиаполитику как часть государственной информационной политики наряду с государственной политикой в области средств связи, политикой информационной безопасности.
Государственная информационная политика определяется как комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленный на обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации. Государственная информационная политика - это «особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством и распространением информации, удовлетворяющей интересы государства и гражданского общества, и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними и их представителями».
Различают два аспекта государственной информационной политики: технологический (регулирование процесса развития. Компонентов информационной среды) и содержательный (приоритеты коммуникационной деятельности участников общественно-политического-процесса).
Объектами государственной информационной политики являются печатные средства массовой информации (газеты, журналы, книгоиздание); электронные средства массовой информации (телевидение, радио, Интернет); средства связи; информационное право; информационная, безопасность. Объектами государственной политики в области СМИ являются средства массовой информации.
Согласно Концепции государственной информационной политики России, ее долгосрочной стратегической целью является обеспечение перехода к новому этапу развития государства - построению демократического информационного общества и вхождению России в мировое информационное сообщество.
Направления и задачи государственной информационной политики» разнятся в зависимости от понимания функционального и отраслевого значения государственной информационной политики. В большинстве концепций государственной информационной политики, принятых на уровне субъектов федерации, понятие государственная информационная политика имеет межотраслевое и междисциплинарное значение, поскольку включает в себя информатизацию, телекоммуникации и связь, информационную инфраструктуру, информационное право, информационную безопасность, и пр. В некоторых вариантах концепции государственной информационной политики отношения в информационной сфере сводятся к медиарилейшнз органов государственной власти, цель которых носит скорее имиджевый чем функциональный характер.
Цель государственной информационной политики заключается в создании: оптимальных условий информационного процесса в обществе: для обеспечения, его социально-экономического; политического и культурного развития. Субъектами, заинтересованными в достижении указанной цели, являются государство - общество (некоммерческие организации и граждане) - бизнес - СМИ.
В научном обороте допускается локальная синонимичность понятий «государственная политика в области СМИ» и «государственная медиаполитика». Такое употребление допустимо, однако контекст данного исследованиям требует от нас уточнения данных понятий через уточнение объектного состава. Так, в случае с «государственной политикой в области СМИ» объектом выступают «средства массовой информации» - периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации, созданные и функционирующие в соответствии с порядком, определенным в Федеральном законе «О СМИ». Медиа - понятие более широкое, включающее помимо СМИ кинематограф, Интернет, фото, видео, на которые не распространяется действие указанного закона.
Государственная политика в области СМИ является частью государственной информационной политики, а также частью государственной медиаполитики. При этом государственная медиаполитика не входит полностью в государственную информационную политику, являясь, интегральным элементом по отношению к государственной информационной политике, а также к некоторым другим видам государственной политики, например, к государственной культурной политике. Соответственные уточнения распространяются на понятия «медиаотрасль» и «отрасль СМИ».
В сфере государственной политики в отношении СМИ как составной части информационной политики достижение поставленной цели осуществляется путем, решения, следующих задач: удовлетворение информационных потребностей населения; создание и поддержка государственных СМИ; поддержка негосударственных. СМИ, освещающих социально значимые темы и деятельность государственной власти; повышение профессионального уровня журналистов; развитие межтерриториального информационного обмена (на федеральном, региональном и международном уровнях); развитие законодательства о СМИ; мониторинг общественного мнениями СМИ; развитие партнерских отношений и диалоговых форм общения государственных органов со СМИ. Указанные задачи решаются посредством конкретных мероприятий экономического, организационного и правового характера, предпринимаемых в программно-целевой форме.
Характеризуя российскую модель - концепции государственной информационной политики, исследователи отмечают ее патерналистский характер, т. к. ядром предусматриваемых в ней отношений является, государственное регулирование различных процессов и явлений в информационной сфере. Согласно данной модели государственная власть призвана играть ведущую роль не только в формировании, но и в практической реализации информационной политики как многофункциональной комплексной задачи государственного управления. В сфере СМИ основное назначение государственной информационной политики в рамках модельной концепции заключается в формировании государством регулирующих норм развития отрасли СМИ.
Государственная информационная политика, имеющая в своем арсенале средств законодательство, задает основные ориентиры информационной деятельности различных субъектов (государственных и негосударственных институтов, объединений, партий, групп, отраслей, СМИ, официальных лиц или отдельных граждан). Эти силы в соответствии со своими взглядами на то, каким должен быть информационный облик общества, могут проводить собственную информационную политику. В идеале, государственная информационная политика, защищая «общие» интересы, является ядром» всех имеющих место в обществе информационных политик.
Для разграничения государственной информационной политики и государственной медиаполитики важно понимать, что государственная информационная политика включает в себя регулирование стратегических в отношении СМИ вопросов - повестки, ценностей, информационной открытости.
Средства массовой информации являются конечным объектом государственной медиаполитики. Данное утверждение верифицируется источниками нормативно-правового регулирования СМИ, в число которых входит международное законодательство, федеральные законы и подзаконные акты, закрепляющие общие права и обязанности человека и гражданина, и определяющие, таким образом, общие принципы функционирования средств массовой информации.
Исследуем подробнее субъектный состав государственной политики в области СМИ, в Российской Федерации. Необходимо отметить, что под субъектом мы понимаем органы государственной власти, создающих (влияющих на создание) стратегические основы и регулирующих нормы (законы, подзаконные акты, акты отдельных органов власти, судебные решения).
Важно отметить, что еще один критерий, который выделяют исследователи, - региональное измерение управленческого воздействия в пределах той или иной территории - дает основание выделять государственную политику центрального (федерального), регионального и муниципального уровней. Этот факт крайне важен для определения субъектного состава.
Заметим, что в масштабах Российской Федерации государственная политика в области СМИ в регионах сводится к нормативно-правовому дублированию решений федеральной власти. Муниципальная политика в области СМИ на данный момент мало исследована. Система органов муниципальной власти не входит в систему органов власти государственной, поэтому в данном исследовании она не рассматривается.
Субъектный состав российской государственной политики в области СМИ (на 1 июля 2011 г.):
Президент Российской Федерации - общие, стратегические направления государственной политики, подписание принимаемых законов;
Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь) - отраслевой регулятор, выработка основ государственной политики, ее непосредственная реализация;
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) - на данный момент осуществляет финансирование создания социальнозначимых продуктов СМИ, готовит ежегодные доклады о состоянии отрасли;
Федеральная служба по надзору в сфере связи, массовых коммуникаций и информационных технологий (Роскомнадзор) - осуществляет разрешительную деятельность, регистрирует СМИ, ведет надзор за соблюдением средствами массовой информации отраслевого законодательства;
Законодательное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума, Совет Федерации) - принятие федеральных конституционных и федеральных законов, определяющих нормативно-правовую основу государственной политики;
Администрация президента Российской Федерации - опосредованное влияние на реализацию государственной политики, в том числе посредством неформальных механизмов;
Министерство экономического развития - определение основ общеэкономической политики Российской Федерации, вопросы льгот и таможенных пошлин;
Министерство финансов - предоставление бюджетного финансирования для государственных СМИ;
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) - общее антимонопольное регулирование, в т. ч. надзор за соблюдением законодательства о рекламной деятельности;
Конституционный суд Российской Федерации - в рамках своей основной компетенции по определению соответствия законодательства Конституции Российской Федерации;
Система судов общей юрисдикции - дела о защите чести, достоинства и деловой репутации;
Высший арбитражный суд Российской Федерации - рассмотрение дел, возникающих из хозяйственной деятельности СМИ;
Генеральная прокуратура - общий надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации;
Органы исполнительной власти субъектов федерации;
Органы законодательной власти субъектов федерации;
Государственные предприятия СМИ.
Вывод: две подсистемы, государственной политики в области СМИ - стратегическая и регулятивная - детерминируют в конечном счете конкретные действия государства по отношению к объектному составу госполитики. Объектом государственного регулирования, осуществляемого на базе отраслевого регулятивного комплекса (составляет нормативно-правовая платформа и совокупность регулирующих органов), выступает отрасль СМИ. Стратегическая подсистема распространяется на средства массовой информации, формируя концептуальные основы их функционирования. Субъектный состав, в свою очередь, напрямую зависит от традиций политического участия и конкретной практики распределения функций и полномочий между органами власти.
§ 2. Развитие системы законодательства и системы органов власти, регулирующих отрасль СМИ, в ведущих странах Европейского союза
Рассматривая вопросы политики стран Европейского союза в отношении национальных отраслей СМИ, необходимо отдельно остановиться на характеристике системы законодательства о СМИ. Данный аспект важен в силу того, что национальное законодательство стран-участников коррелируется с законодательством Европейского союза в части общих принципов, дополняя его на национальном уровне.
В системе европейского законодательства существует два уровня. «Верхний уровень» устанавливается непосредственно рядом учредительных документов Европейского союза. «Нижний уровень» принимается законодательными органами Европейского союза, являясь равным по юридической силе «верхнему уровню». Кратко охарактеризуем основные виды нормативно-правовых актов, входящих в подсистему «нижнего уровня»:
регламенты - нормативно-правовые акты, действующие непосредственно во всех государствах-участниках ЕС. Не требуют их адаптации или уточнения законодательными-актами стран-участников;
директивы - нормативно-правовые акты, обязывающие к достижению определенного результата. Государства сами обеспечивают достижение результата посредством издания нормативно-правовых актов;
решения - нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения только тем государством, которому они адресованы.
Перечисленные виды нормативно-правовых актов ЕС имеют равную юридическую силу, но отображают разные подходы, которые могут существовать. Директива используется в случаях, когда реализуются общие принципы той или иной государственной политики. Регламент закрепляет формы и желаемые результаты государственной политики. Решения чаще всего применяются в антимонопольном законодательстве, где они направляются в адрес конкретного государства, нарушающего правила конкуренции.
В дополнение к перечисленным трем типам нормативно-правовых актов можно называть рекомендации и заключения. Исполнительный орган ЕС (Европейская комиссия) имеет право выносить рекомендации или делать заключения по вопросам законодательства ЕС в тех случаях, когда она считает нужным.
Отдельно необходимо отметить акты Суда Европейских сообществ (СEC) по вопросам национальных законодательств стран-участников. Решения СЕС являются обязательными к исполнению. Обращаться в СЕС могут страны ЕС, Европейская комиссия, суды национальных государств. В последнем случае решение СЕС будет толкованием той или иной законодательной меры ЕС.
В рамках законодательства «первичного уровня» ЕС обладает значительными возможностями по определению содержания национального законодательства и государственной политики стран-членов ЕС в отношении национальных отраслей СМИ. Так, нормы Договора об учреждении Европейского сообщества, о конкуренции дают исполнительному органу ЕС право регулировать процессы концентрации и предоставления государственной помощи, в том числе и в сфере масс-медиа. Данный договор применим в случаях, когда кем-то из участников ЕС на практике ограничивается конкуренция либо происходит злоупотребление доминирующим положением на рынке. Договор также создает законодательную основу для вопроса о том, не является ли финансирование общественных телерадиокомпаний за счет абонентской платы нарушением правил свободной конкуренции через создание менее благоприятных условий для частных вещателей, чей источник дохода реклама и платные услуги.
В вопросах национальной культурной идентичности и государственной политики в области масс-медиа компетенция ЕС ограничена.
На уровне вторичного законодательства основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отрасль СМИ, являются:
Директива о трансграничном телевидении, или «Телевидение без границ» 1989 г.;
Директива об аудиовизуальных медиауслугах (АВМУ) 2007 г.;
Директива о кабельном и спутниковом вещании 1993 г.;
Рамочное законодательство для сетей и услуг электронных коммуникаций 2002 г.;
Регламент Совета ЕС о слияниях 2004 г.
Регламент Совета ЕС о слияниях является одним из основных инструментов европейского антимонопольного законодательства, его положения имеют определенное значение и для европейской отрасли СМИ.
Антимонопольное законодательство чаще всего используется в вопросах об инфраструктуре трансляции, то есть о сетях спутникового, кабельного или наземного вещания. В дополнение к нему ЕС принял в 2002 г. новое рамочное законодательство об электронных коммуникациях, включающих в себя директивы и решения, относящиеся к политике в области спектра радиочастот: рамочная директива; директива о доступе; директива об универсальных услугах; директива об авторизации;
Решение по спектру радиочастот.
Данные нормативно-правовые акты регулируют вопросы инфраструктуры, используемой для трансляции сигнала, и тем самым регулируют условия передачи и приема сигнала телерадиовещательных компаний.
Существование сегмента общественных СМИ в структуре общеевропейской отрасли прямо прописано в законодательстве Европейского союза. Так, в 1997 г. отдельным протоколом к Амстердамскому договору ЕС закрепляется то, что система общественного вещания прямо связана с демократическими, социальными и культурными потребностями каждого общества. Вопросы финансирования общественных СМИ отнесены к исключительной компетенции каждого государства.
Необходимость специальных законодательных норм ЕС, относящихся к регулированию контента СМИ, были вызваны характером свободного рынка в сфере телевизионных услуг.
Основным документом по этому вопросу стала Директива о трансграничном телевидении. Директива устанавливает гарантированные членами ЕС минимальные стандарты регулирования содержания телепередач. До введения в действие Директивы вещание за пределами страны ЕС для национальных телерадиокомпаний было осложнено тем, что разных странах участниках ЕС к содержанию применялись различные законодательные нормы. Принятие Директивы имело целью упростить телерадиовещание через границы европейских стран за счет установления повсюду одинаковых норм регулирования содержания и за счет введения положения, запрещающего европейским странам ограничивать ретрансляцию или прием телерадиопередач, поступающих из других государств - участников ЕС, если телерадиокомпания выполняет все требования законодательства государства - участника ЕС, на территории которого компания расположена.
Директива о трансграничном телевидении базируется на принципе приоритета страны происхождения: телевещатели обязаны выполнять только требования национального законодательства государства - члена ЕС, на территории которого они расположены.
Директива устанавливает норму о том, что показ определенных событий телевидением за плату разрешается, если тот же самый или другой вещатель одновременно получает возможность освещать эти события на бесплатной основе. Это положение Директивы обеспечивает доступ аудитории к телепередачам, представляющим социальную значимость.
Директива о трансграничном телевидении устанавливает на показы произведений и телепередач ряд квот, направленных на содействие производству телепрограмм в Европейском союзе:
квота; на показ произведений и телепередач, созданных европейскими компаниями - вещатели должны резервировать «основную часть» эфирного времени (понятие «основная часть» в Директиве не расшифровано) для показа художественных постановок и документальных телепрограмм европейского производства;
квота на; показ работ независимых продюсеров - не менее 10% эфирного времени вещатели должны предоставить под произведения, созданные продюсерами, не связанными какой-либо вещательной-компанией.
Директива о трансграничном телевидении устанавливает ряд правил, касающихся рекламы и спонсорства. Так, реклама должна быть четко отделена от редакционного содержания телепрограммы визуальными; средствами. Директива также содержит подробные положения касающиеся, продолжительности и места рекламных блоков, в эфирной сетке, содержания рекламных роликов и способов упоминаний о спонсорах.
Принятая в конце 2007 г. Директива об аудиовизуальных медиауслугах (АВМУ) своим действием отныне охватывает распространение аудиовизуальных программ при помощи новых телекоммуникационных технологий. Заменив собой Директиву о трансграничном телевидении, документ уточняет ряд норм, регулирующих рекламную деятельность.
Так, Директива устанавливает, что реклама в аудиовизуальных медиауслугах (в рамках ЕС телерадиовещание в том числе называется «услугой») должна быть легко распознаваема. По телевидению она должна отделяться от редакционного содержания «оптическими и (или) звуковыми и со (или) пространственными способами».
Вводя общий запрет на размещение торговых марок и упоминание товаров и услуг за плату или схожее с ней вознаграждение (product placement). B аудиовизуальных программах, Директива предусматривает возможность государства - участника ЕС предоставить исключения, рамки которых также закрепляются данным документом.
Регулирование телерадиовещания включает в себя техническое регулирование: средства и услуги, технические сети, необходимые для его трансляции. Особую важность имеют два аспекта технического регулирования:
распределение нагрузки, возникающей в связи с трансляцией телерадиосигнала, которая занимает часть радиочастотного спектра;
нехватка частотного ресурса (переход на цифровое телерадиовещание проблемы не решил)
Отдельно коснемся вопросов государственной поддержки отрасли СМИ ЕС. Самые горячие дискуссии последнего времени развернулись вокруг вопроса об абонентской плате за услуги общественного вещания. В рамках дискуссии самым актуальным остается вопрос о том, может ли абонентская плата считаться государственной поддержкой в том значении этого понятия, которое предусмотрено Амстердамским договором, в соответствии с которым любая форма помощи, предоставляемая государством в виде дотации или за счет государственных ресурсов участникам национальной отрасли, запрещена. Возражение национальных правительств заключается в том, что абонентская плата не создает более благоприятных условий для общественных телекомпаний, поскольку ее цель - компенсация дополнительных расходов, которые они несут, исполняя обязательства по Протоколу о системе общественного вещания в государствах ЕС (приложение к Амстердамскому договору).
Существенен вопрос, возможно ли обоснование предоставления государственной поддержки условиями Договора Евросообщества. В соответствии с Договором Евросообщества, государственная поддержка считается совместимой с общим рынком, если она направлена на развитие культуры, а кроме того, государственная, поддержка оправданна, если ее получают предприятия; на которые возложено предоставление услуг общего экономического значения.
Важной частью европейских масс-медиа являются так называемые общинные СМИ (community media). Это местные СМИ; созданные либо общественными или некоммерческими организациями, либо общинами национальных меньшинств. В 2000-х гг. на европейском уровне был предпринят ряд шагов по активизации государственное поддержки сегмента общинных СМИ. Так, была проведена кампания за создание транснациональной сети общинных СМИ национальных меньшинств, кульминацией которой явилось, опубликование Европейского Манифеста общинных СМИ в период выборов в Европейский парламент в 2004 г.
Существенный объем информации о регулировании отрасли СМИ содержится в законодательствах Франции, Германии и Италии, Великобритании - стран-лидеров ЕС.
Проанализируем отраслевую нормативно-правовую платформу во Франции. Основным юридическим актом в отношении отрасли СМИ является Закон о свободе прессы от 29 июля 1881 г. Идеи документа органически связаны, с идеями Декларации прав человека и гражданина 26 августа 1789 г. В законе отдельно прописаны специфические для СМИ преступления (например, диффамация), установлена индивидуальная и коллективная ответственность за них. (Например, согласно закону, редактор тоже несет ответственность за тексты своих журналистов.) Закон постоянно подвергается изменениям, однако они не касаются его фундаментальных положений и включают преимущественно точечную правку, связанную с развитием новых медиа.
Важным для понимания функционирования общественных СМИ является Закон № 57-32 от 10 января 1957 г. о правовом статусе Агентства Франс-Пресс (Agence France Presse, AFP). Согласно Закону, Агентство Франс-Пресс (АФП) является независимым общественным СМИ, образованным в форме юридического лица, действующим на общественные средства. Однако в остальном агентство функционирует по рыночным механизмам. Цель деятельности АФП - предоставлять всеобъемлющую и объективную информацию о жизни во Франции и за рубежом, делать ее доступной для пользователей. Законом регламентирован порядок управления АФП.
Неотъемлемость общественных СМИ в структуре французской отрасли закрепляет Закон № 2009-258 от 5 марта 2009 г. об аудиовизуальной коммуникации и о новом общественном сервисе телевидения. Нормативно-правовой акт повторяет ряд норм Закона о свободе прессы от 29 июля 1881 г. Согласно преамбуле, в основу данного акта легло стремление создать «общественное телевидение 21 века», существенно реформировав основы действующего во Франции ТВ. Целью функционирования нового общественного ТВ называется обслуживание плюрализма в стране.
Закон № 86-1067 от 30 сентября 1986 г. о свободе вещания определяет общий принцип свободы коммуникации, а также устанавливает ряд ограничений к нему. Актуальность данного нормативно-правового акта для отрасли обусловлена тем, что большая часть закона посвящена свободе коммуникации, осуществляемой с помощью аудиовизуальных средств. Закон регулирует обязанности телерадиовещателей, предусматривает санкции за их неисполнение. Часть Закона посвящена определению правового статуса Высшего Совета по аудиовизуальной политике (ВСАП).
Существенные поправки в Закон о свободе вещания были внесены в 2000 и 2004 гг.: были расширены полномочия и сфера ответственности ВСАП, были пересмотрены процедуры ВСАП по рассмотрению заявок и выдаче разрешений на использование частот для целей телерадиовещания.
В соответствии со Статьей 42 Закона о свободе вещания 1986 г., отделения профсоюзов при телерадиовещательных компаниях, Национальный Совет по региональным культурам и языкам, семейные ассоциации и зрительские ассоциации, которые считают, что вещатели не соблюдают своих обязательств, могут обратиться в ВСАП с требованием принять соответствующие меры.
Кодекс интеллектуальной собственности (законом № 92-507 от 1 июля 1992 г.) кодифицировал все предыдущие акты, касающиеся интеллектуальной собственности. Объектом регулирования кодекса являются в т. ч. права журналиста, редактора, издателя на их произведения; кодекс разъясняет суть этих прав, гарантирует им защиту. Также он определяет порядок действия этих прав во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Отдельно остановимся на подзаконных актах, принятых правительством Франции. Отметим, что подзаконное нормотворчество в отношении отрасли СМИ во Франции достаточно развито. Действуя в русле государственной политики, акты правительства играют существенную роль в регулировании французской отрасли, так как чаще всего именно ими регулируются вопросы государственной поддержки через прямую финансовую поддержку, а также посредством предоставления налоговых льгот.
Постановление № 45-2646 от 2 ноября 1945 г. о регламентации деятельности информационных агентств определяет правовой статус этих СМИ. Согласно Постановлению, информационные агентства - это частные организации, которые предоставляют газетам, журналам, другим СМИ статьи, информацию, отчеты, фотографии и другие информационные материалы, в письменной форме и используют для этого свои ресурсы. Постановлением регламентирован ряд специфических моментов, связанных с деятельностью агентств, а именно нюансы порядка налогообложения и порядка регистрации таких организаций.
Крайне значимым для французской отрасли СМИ является Декрет премьер-министра Франции № 86-616 от 12 марта 1986 г. о финансовой поддержке национальных общественно-политических газет, имеющих низкие доходы от рекламы. В первых абзацах Декрета описано бедственное положение национальных общественно-политических газет и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Ниже приведены критерии, по которым газеты считаются национальными общественно-политическими и, следовательно, могут рассчитывать на финансовую поддержку государства. Отдельно в тексте описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, указан перечень документов, который должен быть предоставлен печатными СМИ для получения финансовой поддержки. Основным формальным требованием, предъявляемым к потенциальным получателям, является наличие низких доходов от рекламы. Данный факт необходимо доказать средству массовой информации, претендующему на получение поддержки.
Еще одним декретом премьер-министра Франции, регулирующих вопросы государственной поддержки печатных СМИ, является Декрет №я 89-528 от 28 июля 1989 г. о финансовой поддержке региональных газет, районных и местных политических изданий, имеющих низкие доходы от рекламы. В декрете также описано бедственное положение региональных газет, районных и местных политических изданий и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Отдельно приведены формальные критерии, по которым газеты относят к перечисленным категориям. В декрете описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки. Потенциальные получатели также должны доказать факт низких доходов от рекламы.
Декрет премьер-министра Франции от 29 Августа 2002 г. Несущественно изменил требования к изданиям, которые могу получать финансовую поддержку.
Декрет № 97-1065 от 20 ноября 1997 г. об учреждении совместной Комиссии по СМИ и информационным агентствам также принят премьер-министром Франции. В задачи Комиссии входит консультирование по вопросам применения законодательства о СМИ, выдвижение на рассмотрение госорганами предложений по снижению налоговых ставок для СМИ. Комиссия формируется в составе президента Франции, представителей Министерства финансов и промышленности, Министерства почт и телекоммуникаций Министерства юстиции, представителей прессы и информационных агентств. Комиссия состоит из подкомитетов, полномочных рассматривать жалобы СМИ на завышенные налоговые ставки.
Декрет премьер-министра Франции № 98-1009 от 6 ноября 1998 г. О Фонде помощи службе доставки прессы посвящен вопросам государственной поддержки служб доставки. В Декрете описано бедственное положение служб доставки прессы на дом и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Акт оговаривает механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, дает критерии организаций, которые могут рассчитывать на получение государственной поддержки.
Справедливо отметить, что практика прямой государственной поддержки участников отрасли среди ведущих стран находит развитие только во Франции. В этом плане французская модель регулирования отрасли больше всего похожа на российскую модель, которая также применяет практику прямой и косвенной поддержки отрасли.
Декрет № 2004-1311 от 26 ноября 2004 г. о Фонде помощи распространению и продвижению французской прессы за рубежом принят премьер-министром Франции. Заявленной целью создания фонда является поддержка французской прессы за рубежом для создания положительного образа Франции за рубежом. В законе описан порядок функционирования фонда, его финансирования. Установлены условия, отвечая которым газета может получить финансовую поддержку, указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки.
Декрет № 2004-1312 от 26 ноября 2004 г. о Фонде помощи еженедельной региональной и местной прессе, принятый премьер-министром Франции, также регулирует вопросы государственной поддержки. В Декрете описано бедственное положение еженедельной региональной и местной прессы и обоснована необходимость предоставления ей финансовой поддержки. Приведены критерии, по которым газеты относят к этим категориям, описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования. Указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки.
Среди органов государственной власти основные функции регулирования отрасли СМИ лежат на Управлении по развитию СМИ Министерства культуры и связи. Для осуществления своих функций министерство выпускает директивы, принимаемые в соответствии с законодательством. Задачи Управления - подготовка директив по актуальным вопросам, модернизация отрасли СМИ в соответствии с требованиями, предъявляемыми развитием ИКТ и информационного общества.
Высший Совет по аудиовизуальной политике, о котором мы уже говорили выше, является самостоятельным государственным органом, независимым от администрации Президента и Правительства Франции. Его задача - развитие свободы телерадиовещания в соответствии с Законом Французской Республики о свободном вещании от 30 сентября 1986 г.
Регулирование вещания в целом во Франции возложено на три органа. Правительство отвечает за разработку политики в сфере телерадиовещания, подготовку законопроектов, касающихся отрасли СМИ, и издание постановлений о введении соответствующих законов в действие. Парламент осуществляет законотворческую функцию и контролирует финансирование общественного вещания. ВСАП отвечает за выдачу лицензий на вещание частным компаниям, назначение руководителей общественных телерадиокомпаний и надзор за содержанием программ всех вещателей.
С момента создания ВСАП был призван отслеживать и принимать во внимание изменяющиеся экономические и технические реалии в сфере массовых коммуникаций путем постоянного мониторинга деятельности вещателей, операторов связи, производителей оборудования. Инициируя изменения в регулировании сферы своего ведения, совет действует в русле европейской интеграции, в то же время защищая и отстаивая культурный суверенитет Франции. Совет осуществляет контроль над частным и общественными секторами телерадиовещания.
Существенные поправки в Закон о свободном вещании были внесены в 2000 и 2004 гг., в частности, были расширены полномочия и сфера ответственности ВСАП, были пересмотрены процедуры данного органа по рассмотрению заявок и выдаче разрешений на использование частот для целей телерадиовещания.
В состав ВСАП входят 9 человек (далее - члены совета):
три члена назначаются Президентом Франции;
три члена назначаются Председателем Национального собрания (нижней палаты парламента);
три члена назначаются Председателем Сената (верхней палаты парламента).
Члены совета назначаются сроком на 6 лет. Участие в работе совета несовместимо с занятием какой-либо иной профессиональной деятельностью, выборной должностью или общественной работой. Председатель совета назначается из числа членов совета Президентом Франции на весь срок полномочий. При исполнении своих служебных обязанностей Председатель совета действует от имени Правительства. Раз в два года состав совета обновляется на треть. С целью обеспечения независимости совета не допускается отзыв его членов или продление их полномочий.
Высший аудиовизуальный совет создает ряд комитетов и комиссий, а также региональные филиалы совета, которые регулируют местное радио и телевидение, - так называемые технические комитеты по вещанию (ТКВ).
Основные полномочия ВСАП:
осуществление контроля над соблюдением принципа равных прав, надзор за соблюдением принципа свободы конкуренции, выдачу рекомендаций Правительству по поводу расширения конкуренции в области аудиовизуальной связи;
разрешительную деятельность и контроль в сфере использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания (в том числе спутникового); совет предоставляет право на использование частот для целей телерадиовещания через выдачу лицензий сроком на 10 лет;
обеспечение независимости общественных телерадиокомпаний, контроль за соблюдением принципов плюрализма в освещении событий общественными ТРК;
назначение президентов общественных ТРК, согласование их должностных обязанностей;
содействие сохранению и пропаганде французского языка и культуры;
консультирование Правительства, Председателя Национального собрания, Председателя сената или специальные комиссии Национального собрания или Сената по всем вопросам, связанным с его деятельностью и входящим в его компетенцию;
контроль над развитием национального производства средств телевидения и радиовещания;
надзор за объективностью распространяемой информации, а также за качеством и разнообразием программ;
обеспечение соответствия Директиве по трансграничному телевидению мер по защите несовершеннолетних в сфере телерадиовещания и доступа общественности к событиям особой важности, перечень которых определяется в установленном законодательном порядке.
Выше мы уже кратко характеризовали функционал Комиссии по СМИ и информационным агентствам. Подчеркнем, что Комиссия формируется из высших должностных лиц государства, а в ее задачи входит консультирование по вопросам применения законодательства о СМИ, выдвижение на рассмотрение госорганами предложений по снижению налоговых ставок для СМИ.
Важным для отрасли СМИ стало решение администрации французского президента провести Генеральные штаты прессы. Традиционно «генеральными штатами» называют систему консультаций по какой-либо проблеме. В конце 2008 г. Генеральные штаты прессы были проведены. Итоговым документом Генеральных штатов стала «Зеленая книга», в которой участники мероприятия представили анализ; сложившейся ситуацией предложили ряд мер по выходу из кризиса. Основываясь на выводах «Зеленой книги», 23 января 2009 г. президент Франции Николя Саркози огласил систему чрезвычайной помощи прессе.
Таким образом, регулирование французской отрасли СМИ осуществляется по унитарной модели, характеризующейся наличием нормативно-правового и административного единства в процессе отраслевого регулирования. Наличие ряда законов, предусматривающих прямые льготы и механизмы поддержки участников отрасли свидетельствуют о патерналистском характере взаимоотношений между властью и СМИ.
В Германии основой нормативно-правового регулирования национальной отрасли СМИ является Основной закон (конституция). В параграфе 1 ст. 5 Основного закона сказано: «Каждый; имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно; письменно и с помощью изобразительных средств, беспрепятственно получать информацию из всех доступных общественности источников. Свобода печати и свобода информации по радио и в, фильмах гарантируется. Цензура не осуществляется».
Помимо Основного закона: правовое положение СМИ и отрасли определяют законы федеральных земель, решения федерального Конституционного суда и конституционных судов земель, государственные договоры, представляющие, собой соглашения между правительствами: федеральных земель по вопросам правового режима радио и телевидения.
Ключевым законом, регулирующим деятельность аудиовизуальных СМИ, является: Государственный договор о радиовещании и телевидении, вступивший в силу 1 июня 2009 г. Он является 12-й редакцией переработанного «Государственного договора о радиовещании и телевидении в объединенной Германии», принятого 31 августа 1991 г. и вступившего в силу 1 января 1992 г.
Базовые принципы договора регулируют программную политику, требования к рекламе, лицензиям; вопросы концентрации в отрасли СМИ: Согласно этому договору, все новые интернет-приложения АРД (ARD) и ЦДФ (ZDF) перед публикацией в сети должны проходить так называемый «трехступенчатый, тест». Трехступенчатая проверка подразумевает:
установление степени соответствия медиапродукта демократическим, социальным и культурным потребностям общества;
оценка качественного вклада медиапродукта в публицистическую конкуренцию;
определение требуемых издержек.
Такое тестирование проводят руководящие органы вещательных компаний - Советы по радио и телевещанию.
июня 2009 г., после ратификации законодательными органами земель и одобрения Европейской комиссией, договор вступил в силу. Необходимость законодательного регулирования деятельности АРД и ЦДФ в Интернете объясняют тем, что общественные СМИ и в сети, и в эфире должны исполнять функции общественного служения (public service): информировать, просвещать, развлекать.
По мнению исследователей, высокая степень влияния партий является существенным недостатком общественного вещания в Германии. Телевидение и радиовещание находится в ведении парламентов земель, и, принимая законы о вещании, через свои парламентские фракции партии решают, какие общественные группы должны быть представлены в их советах. Очевидно, что Христианский Демократический Союз (ХДС) и Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) имеют разное представление о том, каким организациям отдавать предпочтение. Так, ХДС активно сотрудничает с объединениями предпринимателей, а СДПГ - с профсоюзами. Партийное влияние на общественное телерадиовещание показательно при выборах генерального директора компаний: каждая политическая сила лоббирует именно своего кандидата.
Таким образом, Государственный договор о радиовещании и телевидении закрепляет в структуре отрасли СМИ общественные СМИ, определяя основные принципы и правила их функционирования.
Важным моментом является регламентация новым договором работы сетевых текстовых служб вещателей, финансируемых за счет абонентской платы. Таким образом, на сайтах АРД и ЦДФ при публикации текстовых сообщений необходимо указание программы, к которой они относятся.
Государственный договор о радиовещании и телевидении содержит также положения:
об обязанности распространения национальных программ общественно-правового и частного теле- и радиовещания;
об АРД (Первом канале ТВ ФРГ);
о ЦЦД (Втором канале ТВ ФРГ);
об общенациональных радиокомпаниях;
о финансирования АРД и ЦДФ, а также
о порядке определения финансовых потребностей общественно-правового вещания и суммы взносов за пользование теле- и радиоприемниками.
Новая редакция Государственного договора была дополнена новыми параграфами о выдаче лицензий и допуске к телерадиовещанию. Теперь в нем содержится положение о том, что любые телевещатели вправе получить разрешение на создание телерадиопрограмм. Вопрос о том, соответствуют ли они статусу телерадиокомпаний (ТРК), будут решать земельные ведомства по СМИ (о них речь пойдет ниже).
Согласно параграфу 21 регулируется допуск к телевещанию. Желающий получить лицензию на вещание должен письменно обосновать цель, доказать возможность проведения необходимой инвестиционной программы. По мнению исследователей, из-за желания ограничить деятельность иностранных компаний на телевизионном рынке Германии усилилась концентрация СМИ внутри страны. Однако в случае, если доля одной из ТРК превысит 30% от общего количества зрителей в Германии, монополисту придется расстаться с частью своих активов.
В качестве источников финансирования частных теле- и радиокомпаний, прописанных в параграфе 25, используется два: доходы от рекламы и абонентские взносы за платное телевидение.
Не менее важным общенациональным законом в отношении отрасли СМИ является «Государственный договор о защите молодежи в СМИ», являющийся переработанным и дополненным договором «О защите молодежи в дигитальном пространстве». Этот документ создает правовые основы для защиты прав молодежи в электронных средствах массовой информации (Интернет, телевидение, радио).
Вступивший в силу 22 июля 1997 г. «Закон об информационных и коммуникационных службах» производит разграничение, компетенции между центром и землями в следующих сферах: лицензирование ТРК на федеральном уровне, вопросы финансовых отчислений доли прибыли в федеральный бюджет, распределение частот для TРК.
Основное отраслевое регулирование осуществляется правовыми положениями земельных законов О СМИ Отметим, что каждая из 16 федеральных земель имеет свою конституцию и закон о средствах массовой информации. В старых федеральных землях они создавались в промежутке с 1949 г. (земля Гессен) до 1966 г. (Северный Рейн-Вестфалия). До тех пор, пока законы не были разработаны, действовал Закон о прессе 1874 г. В некоторых новых федеральных землях он являлся основным до середины 1990-х гг.
По структуре и содержанию все земельные законы похожи, значительная часть их: разделов: совпадает: обязательная публикация выходных данных, право на опровержение в случае опубликования недостоверной: информации, право отказа журналистов от дачи свидетельских показаний. Однако некоторые важные параграфы носят самостоятельный характер.
Например, на основе параграфа 4 Гамбургского: закона о прессе от 29 января 1965 г. каждый печатный орган может претендовать на получение информации. В берлинском Законе о печати четко прописан перечень ситуаций, в которых власти вправе не предоставлять журналистам информацию: если она является государственной тайной, если может нанести вред обществу или если она наносит ущерб интересам личности.
Каждый из этих законов определяет рамки для регионального общественно-правового и частного вещания. Земля, устанавливает организационную структуру, цели и задачи теле- и радиовещательных компаний. Законы земель включают в себя требования о лицензировании частных программ теле- и радиовещания.
Особую роль в законодательстве о СМИ играют решения Конституционного суда, к компетенции которого относятся вопросы о злоупотреблении свободой массовой информации или использовании ее в целях совершения уголовно наказуемых деяний (разглашение сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, призыв к насильственному захвату власти, свержению государственного строя, разжигание нетерпимости или национальной розни, пропаганда войны). Доказательство вины может грозить руководству СМИ, редакторам и журналистам уголовной и административной ответственностью.
Охарактеризуем органы государственной власти, осуществляющие регулирование отрасли СМИ в Германии.
Ведомство печати и информации федерального правительства осуществляет общее регулирование отрасли, взаимодействуя с участниками отрасли, выполняя функции посредника между правительством и общественностью.
Конституционный суд Германии осуществляет конституционный надзор за соблюдением Основного закона в части соблюдения конституционных прав на свободу слова и СМИ, достоинство личности и пр.
Как мы уже говорили выше, основное регулирование отрасли происходит на уровне земель. Важную роль в этом играют земельные ведомства по делам СМИ. В сферу их компетенции входит выдача лицензий на определенный срок частным радио- и телеканалам, надзор за деятельностью электронных средств массовой информации. Такие ведомства являются общественно-правовым институтом, базирующимся на принципах самоуправления. При этом их задачи, сфера деятельности и процедура назначения новых членов похожи во всех 16 федеральных землях Германии. Контрольный орган этих ведомств состоит из определенного числа (до 35 человек) представителей различных организаций и объединений.
При надзоре за работой частных телерадиокомпаний (ТРК) сложность заключается в том, что земельные: ведомства; по делам СМИ основываются на местном законодательстве, тогда как многие частные каналы распространяют свои программы на территории всей страны. Для регулирования этого вопроса в 1987 г. была создана Конференция директоров земельных комитетов по СМИ. Эта Конференция, определяет общие линии политики в отношении частных электронных средств массовой информации. В качестве главных задач Конференция директоров определяет защиту прав молодежи и вопросы рекламы.
Однако существующая система федеральных органов регулирования не имеет возможности контролировать процесс концентрации в отрасли СМИ. Эффективное противодействие концентрации оказывает лишь Федеральный департамент по картелям, однако в его компетенции находятся исключительно экономические аспекты концентрации.
Государственным договором регулируется германское общественно-правовое телерадиовещание. Главным регулирующим, органом в этом вопросе является телерадиосовет. Он выполняет функцию попечителя, а его персональный состав определяют земли. Главное условие деятельности этого органа - невмешательство в программную политику, с одновременным соблюдением гарантий, равного доступам всех социальных групп. В компетенции телерадиосоветова также находится назначение директоров ТРК, определение бюджета.
Таким образом, германская отраслевая регулятивная платформа функционирует децентрализовано и осуществляется по принципу исчерпывающего регулирования, формирующегося нормативно-правовыми актами федерального и регионального значения, а также актами федеральных и земельных ведомств по СМИ.
В Италии, как и во Франции, регулирование осуществляется по унитарной модели. Конституция республики гарантирует свободу выражения и свободу печати. Согласно статье 21, все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом распространения-мыслей; цензура не допускается.
Основополагающим документом для отрасли СМИ Италии явился Закон о печати от 8 февраля 1948 г. Он установил требования, предъявляемые к печатным изданиям при регистрации, и определил необходимые реквизиты. Законом, также была установлена ответственность за диффамацию, нарушение моральных норм, подстрекательством самоубийству и преступлениям, а также особая ответственность изданий, адресованных детям и молодежи.
Закон № 416 «Об издательском деле» (1981 г.) включил в себя две части и регламентировал деятельность издательских домов (выпускающих газеты и журналы).
Для телевидения и радиовещания основным регулирующим актом является Закон № 103 о реформе государственного телевидения, принятый в апреле 1975 г. Он подтвердил государственную монополию на национальное радио- и телевещание и предписал принцип плюрализма в осуществлении информационной деятельности. Законом отведена особая роль парламентской комиссии из 40 членов, участие в которой от каждой партии пропорционально соответствовало количеству депутатов в Палате представителей и сенате.
Документ узаконивал принцип «лоттидзационе», т. е. распределение руководящих постов в СМИ в соответствии не с профессиональными качествами, а с партийной принадлежностью.
В 1984 г. правительством принят декрет, которым официально признавалось существование государственного телевидения, национальных частных сетей и местных телевещателей.
Крайне важным для регулирования электронных СМИ является Закон № 223 (закон Мамми), принятый 1990 г. Закон уравнял в правах государственное и коммерческое телевидение, разрешив последнему прямой выход в эфир. Согласно закону Мамми, одному владельцу разрешалось иметь не более трех национальных сетей. Данное решение узаконило действовавшую двухполюсную систему телевидения: три канала государственного телевидения РАИ (RAI), с одной стороны, и три канала «Медиасет» (Mediaset) - с другой.
В 1997 г. был принят Закон «Об учреждении Управления по коммуникациям (AGCOM) и установлении норм для телекоммуникационных и радиотелевизионных систем». Закон ввел ограничения на концентрацию у одного собственника более 20% эфирного телевидения или более 30% всей выручки вещательного рынка. Законом был создан отраслевой регулятор - Управление по коммуникациям (AGCOM). Органом управляет 9 членов, председатель предлагается Правительством и назначается президентом.
Однако Управление по коммуникациям, которое должно было стать основным регулирующим органом итальянской отрасли СМИ, так и не получило всех необходимых функций. Ряд важных полномочий, которые должны были быть закреплены за Управлением, остались распределенными между несколькими парламентскими образованиями и государственными органами, в число которых входят комиссия, которой подчиняется РАИ, Министерство телекоммуникаций, которое выдает лицензии на общественное вещание, Управление по конкуренции, которое занимается антимонопольным регулированием.
В 2004 г. был принят новый Закон о коммуникациях (по имени министра коммуникации Гаспарри). Закон утвердил понятие «интегрированная система коммуникаций» и установил новые нормы по противодействию концентрации. Так, ни один оператор не может получать больше 20% доходов всей системы или контролировать больше 20% теле- или радиопрограмм наземного вещания. Введены законом и новые ограничения на рекламу: на коммерческом ТВ реклама не может превышать 18% часа, а ежедневная норма - 15% времени, для телепромоушен установлен лимит в 20%, которые, однако, не могут превышать 1 ч 12 мин в день.
Летом 2005 г. в Италии была проведена кодификация законодательства о телерадиовещании, охватившая, нормативно-правовые акты республики за последние 30 лет.
В условиях постоянной политической борьбы между партиями необходимым явился принятый в феврале 2000 г. Закон № 28, обусловливающий паритетный доступ политических сил к вещающим СМИ во время предвыборных кампаний и кампаний в преддверии референдумов. Данный Закон обеспечивает зарегистрированные партии равным доступом к предвыборным программам в вещающих СМИ.
Все сказанное выше характеризует государственную политику в отношении отрасли СМИ в Италии на данном этапе как бессистемную и, в определенной степени, как частично не соответствующую политике Европейского союза.
В части общественных СМИ источником регулирования является законодательство Европейского союза. В структуре отрасли СМИ фактически отсутствует сегмент общественных СМИ, что характеризует ее в совокупности с перечисленными выше фактами как оформленную не до конца.
Важным с точки зрения европейского регулирования отрасли СМИ является опыт Великобритании. Анализируя законодательство этой страны, не стоит забывать о том, что нормативной единицей англосаксонской правовой системы является прецедент. Роль прецедента в законодательстве Великобритании достаточно велика. Вместе с тем существует тенденция последних десятилетий на постепенное перераспределение законотворческих функций между системой судов и парламентом, что увеличивает роль последнего в процессе установления законодательных норм. Эти особенности важно учитывать при постановке вопросов о регулировании отрасли СМИ.
Закон о защите прав потребителей 1987 г. (Consumer Protection Act 1987) принят парламентом Великобритании и призван предотвратить, а также регулировать возмещение ущерба потребителям, которым были предоставлены некачественные товары либо услуги, в том числе услуги, предоставленные средствами массовой информации. В Законе перечислены принципы, защиты прав потребителей, которые распространяются^ на отрасль СМИ.
Закон «об авторском праве, дизайне и патентах 1988 г. (Copyright, Designs and Patents Act 1988). регулирует вопросы авторского- права, в. том числе связанные со СМИ и библиотечным делом. Значительная часть посвящена патентному праву. Серьезные- изменения внесены Управлением интеллектуальной собственности. Великобритании в связи с развитием новых медиа, введением права публикатора, развитием информационных баз и приведением законодательства Великобритании в соответствие с требованиями директив международных организаций; подписанных Великобританией.
Закон, о диффамации 1996 г. (Defamation- Act 1996) регулирует ответственность за публикацию высказываний, дискредитирующих гражданина, либо порочащих его честь и достоинство. Вопрос о привлечении к ответственности решается через суд, однако в Законе прописана процедура досудебного решения спора, а также мирового соглашения в случае добровольного возмещения материального ущерба за диффамацию. В Законе обозначен особый порядок его действия в Северной Ирландии, Англии и Уэльсе. В 2005 г. парламентом Уэльса бы принят особый Закон о диффамации, консолидирующий нормы, действующие по данному вопросу в Уэльсе. В 2009 г. аналогичный акт был принят в Северной Ирландии.
Закон о телерадиовещании 1996 г. (Broadcasting Act 1996), принятый взамен Закона о телерадиовещании 1990 г., регулирует вопросы, связанные с цифровым телевещанием и цифровым радиовещанием. В Законе также описано, в какой мере данный Закон повторяет положения Закона о телерадиовещании 1990 г. Он устанавливает порядок освещения в эфире событий национального масштаба (включая, спортивные мероприятия). Закон регулирует некоторые моменты, связанные с правом собственности на ББС и авторскими правами на его программы.
Законом учреждена Комиссия, определяющая стандарты вещания (The Broadcasting Standards Commission). Однако с 29 декабря 2003 г. комиссия была упразднена, а ее полномочия получило Управление по коммуникациям Великобритании (Office of communications, OFCOM).
Закон о свободе информации, принятый в 2000 г. (Freedom of Information Act 2000), закрепляет право общественности получать исчерпывающую информацию о деятельности госорганов. Под общественностью в данном случае понимаются граждане страны или группа граждан, однако медиатором в таком процессе всегда выступают средства массовой информации. Закон в полной мере вступил в силу 1 января 2005 г. Надзор за соблюдением закона был возложен на комиссара по информационным правам (Information Commissioner). Согласно закону, получить данные, которыми обладают госорганы, можно по запросу. Форма запроса свободная, в ней не обязательно указывать причину, по которой заявителю нужна определенная информация. Запрос, как правило, подлежит удовлетворению - исключения перечислены в законе. В 2007 г. была попытка внести ряд поправок в Закон о свободе информации 2000 г. В частности, предлагалось освободить членов парламента от требований этого закона. Поправки широко обсуждались, но приняты не были.
Важным нормативно-правовым актом является Королевская хартия на продление Британской Вещательной корпорации 1 января 2007 г. (Royal Charter for the continuance of the British Broadcasting Corporation 1 Jan 2007 and Agreement to Royal Charter). Хартия устанавливает юридический статус корпорации, закрепляя основные права и обязанности, а также порядок ее деятельности. Хартия определяет порядок управления ББС, структуру и полномочия ее руководящих органов, порядок их формирования и ротации.
Хартия подлежит регулярному возобновлению. Срок действия Хартии, выданной в 2007 году, истекает 31 декабря 2016 г.
Одним из ключевых в системе регулирования отрасли СМИ Великобритании является Закон об учреждении Управления по коммуникациям Великобритании 2002 г. (Office of communications, OFCOM). В законе описаны функции, полномочия Управления, порядок его формирования.
Полномочия OFCOM были существенно расширены Законом о коммуникации (Communications Act 2003). Закон определил правовой статус локального радио общин (community radio), ужесточил порядок владения одним лицом разными видами медиа. Впервые компаниям с иностранным капиталом было разрешено полностью владеть английской телевизионной компанией.
Справедливо отметить, что регулирование телевидения в Великобритании зависит от все более сложного круга вопросов, включая меняющиеся цели государственной политики. Принятие в 2003 г. Закона о коммуникациях с целью либерализовать рынок, не отказываясь при этом от фундаментального принципа вещания как общественной службы, положило начало ряду реформ. Последствия либерализации пока трудно предсказать. Однако вполне вероятно, что тенденции последнего десятилетия в отношении отрасли все же получат продолжение: конкуренция между основными вещателями будет расти, а общественные обязательства коммерческих вещателей будут становиться менее строгими. В конечном счете, в Великобритании это может привести к введению в действие дуальной модели, характеризующейся четким различием между коммерческим и общественным вещанием. Данная модель является ведущей в странах континентальной Европы.
Электронные СМИ Великобритании пользуются высокой степенью независимости от государства, однако эта независимость сопровождается ответственностью и подотчетностью. Все основные телеканалы, ведущие бесплатное эфирное вещание, должны выполнять ряд обязанностей и правил, обеспечивающих сохранение стандартов качества, а также следовать принципам беспристрастности и объективности-. Кроме того, ББС подотчетно обществу в лице парламента страны и ежегодно, представляет на рассмотрение депутатов свои финансовые отчеты и результаты деятельности. Хотя Совет управляющих ББС независим от государства, он ему подотчетен.
Еще раз отметим немаловажный факт: Закон о коммуникациях (2003) также упразднил отдельные регулирующие органы, занимавшиеся радио, телевидением и телекоммуникациями; заменив регулирование по секторам единым регулирующим, органом - Управлением по коммуникациям(ОРСОМ). Новый орган отвечает за регулирование всех отраслей телекоммуникационной отрасли Великобритании.
Либерализовав нормы, регулирующие владение СМИ, Закон о коммуникациях 2003 г. открыл возможность получения ряда электронных СМИ в руки зарубежных собственников.
Теперь охарактеризуем органы власти Великобритании, осуществляющие государственную политику по регулированию отрасли СМИ. Королева (король) Великобритании каждые 10 лет продлевает Королевскую Хартию ББС. Парламент Великобритании осуществляет общенациональное законодательное регулирование в области СМИ. Министерство культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании (DCMS) формирует государственную политику в области культуры, спорта, библиотечного и музейного дела, вещания и прессы.
Отметим, что в отношении отрасли СМИ министерство осуществляет самое общее регулирование и координацию работы. В этом его отличие от Управления по коммуникациям, имеющего ряд специальных полномочий. Исключение составляет программа «Цифровая Великобритания» (о переводе страны на цифровое вещание), реализация которой закреплена за министерством. Также министерство отвечает за пересмотр Королевской Хартии, на основании которой функционирует ББС. Министерство представляет интересы Великобритании в области международного вещания.
В свою очередь, Управление по коммуникациям (OFCOM) обладает более конкретными полномочиями. Управление осуществляет применение законодательства о СМИ в практической деятельности, а также обладает правом в целях реализации законодательства о СМИ принимать подзаконные акты.
Управление выполняет действительно широкий спектр функций (включая лицензирование коммерческого теле- и радиовещания), также за линии мобильной и фиксированной связи, контроль за использованием частот для беспроволочных коммуникаций. За Управлением закреплены функции надзора; одной из важных составляющих является работа по обращениям и жалобам граждан.
Несмотря на то что Управление создано посредством законодательного акта, оно является независимой организацией, существующей за счет правительственных грантов и взносов держателей лицензий.
Управление состоит из правления и ряда комитетов, каждый из которых наделен собственной компетенцией в рамках полномочий Офком. Правление является высшим руководящим органом Офком и возглавляется председателем правления. Вопросами лицензирования заведуют отдельные комитеты, организованные в составе Офком. Кроме того, данный орган занимается анализом общественного мнения, а также имеет право рассматривать споры, выносить решения и применять установленные законом санкции.
Помимо перечисленных функций Офком занимается разрешением конфликтных ситуаций, возникающих между участниками отрасли. Разбором жалоб и разрешением конфликтов в сфере радио и телевидения занимается специальный комитет по содержанию, однако, если конфликт имеет финансовый характер или же может стать важным прецедентом для всей медиаотрасли, его разрешением занимается правление. Решения OFCOM регулярно публикуются в бюллетене; выпускаемом Управлением.
Офком совместил в себе функции пяти ранее действовавших органов: Комиссии по независимому телевидению, Управления радио, Агентства по радиокоммуникациям, Управления по телекоммуникациям и Комиссии по стандартам вещания.
Резюмируя, перечислим основные полномочия Управления по коммуникациям:
регулирование вещания и телекоммуникаций (телефония, радио, телевидение, беспроводная передача данных);
лицензирование частотного спектра;
регулирование рекламы;
надзор за соблюдением правил добросовестной конкуренции;
исследование рынка масс-медиа;
разработка кодексов поведения и иных нормативных актов;
проведение консультаций, предоставление разъяснения хозяйствующим субъектам.
Также стоит отметить, что в составе Управления образован специальный фонд (Community Radio fund panel), который занимается субсидированием общественного радио. Возможность создания такого фонда предусмотрена Законом о связи 2003 г. Фонд независим от комитета по лицензированию радиовещания. В число органов Офком также входит ряд консультационных органов, функции которых имеют социальную направленность.
В своем докладе 2004 г. Управление пришло к выводу, что вещатели, имеющие общественные обязательства, лишь частично соблюдают требования Закона о связи, и, как следствие, «под давлением конкуренции и изменений в привычках зрителей некоторые более трудные для восприятия или предназначенные для меньшинств жанры вытесняются из прайм-тайм; в целом же программные сетки вещания, диктуемые рейтингами, теряют ту оригинальность и новаторство, которые хотели бы видеть зрители». В докладе указывается, что ББС должна укрепить свой статус лидера, подающего остальным пример высочайшего качества общественного вещания.
Вывод такого рода отражает внутреннюю противоречивость задачи Управления: с одной стороны, оно стремится- стимулировать конкуренцию в телевизионной индустрии, а с другой стороны - ему полагается поддерживать качество общественного телевидения.
В целом регулирование отрасли СМИ Великобритании осуществляется по модели регулирования исчерпывающего характера, где источником выступает не один закон, а набор законов и подзаконных актов, воздействующих на отрасль СМИ по отдельным отраслям публичного и частного права.
Вывод: европейская традиция, регулирования отрасли СМИ насчитывает несколько веков, является продуктивной основой для решения ряда вопросов, связанных с формированием легитимной отрасли СМИ в России. Нормативно-правовая платформа отрасли СМИ Великобритании является сбалансированной в части распределения функций между органами отраслевого регулирования, сформированных на государственных и общественных началах. Отрасли, СМИ Германии, Франции и Италии частично деформированы особенностями политической системы, что сказывается, на функционировании общественных СМИ. Единая модель отраслевого регулирования в проанализированных, странах отсутствует, характер взаимоотношений государства и СМИ определяется политическими традициями каждой страны.
§ 3. США, Япония: либеральная модель
Первая поправка к Конституции Соединенных Штатов Америки является основополагающим документом, определяющим характер деятельности средств массовой информации в США. Согласно документу, «конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Несмотря на то что в документе упоминается только конгресс, он одновременно защищает печать от воздействия любого органа власти.
Необходимо отметить, что поправка за многие годы изменений не претерпела, все последующие законы и законопроекты рассматривались исходя из принципа противоречия/непротиворечия Первой поправке.
Законом о связи 1934 г. была создана Федеральная комиссия по связи (ФКС). Закон, в свою очередь, стал расширенной версией Закона о радиовещании 1927 г.
ФКС регулирует все виды деятельности, «связанные с осуществлением торговли между отдельными штатами и международной торговли при помощи проводной и беспроводной связи» (ст. 1 Закона о связи), включая телеграф, телекоммуникации, сети связи общественного пользования. Комиссия является отраслевым регулятором в отношении телерадиовещания и телекоммуникаций одновременно, которые раньше, как в США, так и в Европе, регулировались по отдельности.
Радиочастотный спектр, за который комиссия отвечает, является в США национальным ресурсом, наряду с углеводородными запасами. С 1996 г. вступил в силу Закон о телекоммуникациях, который дополнил Закон о связи. Данный акт расширил границы правового регулирования отрасли СМИ в США, а также окончательно закрепил либеральные правила регулирования телекоммуникаций.
Дадим характеристику основным, положениям закона:
ликвидирован контроль над тарифами на услуги кабельного телевидения;
установлена обязательность оснащения телевизионных устройств программной функцией родительского контроля, позволяющей родителям блокировать просмотр нежелательных программ;
увеличено количество вещательных станций, которые могут находиться в собственности одной телевизионной компании (если передачи этих станций принимаются менее чем 35% от населения);
запрещено распространение материалов неприличного содержания в Интернете и через онлайновые информационные агентства;
сохранено действующее правило, согласно которому иностранный инвестор не может владеть долей от уставного - капитала телерадиовещательных предприятий, превышающей 25 %.
Контроль за исполнением закона возложен на Федеральную комиссию по связи.
Законом о свободе информации в 1966 г. гражданам была гарантирована открытость всех решений органов федерального правительства, за исключением документов под грифами секретности.
Продолжением курса на открытость правительства США перед собственными гражданами стал Закон о проведении открытых заседаний (Закон об открытости правительства), вступивший в силу в 1977 г.
Несмотря на то что законы о свободе информации и об открытости правительства не являются документами, напрямую регулирующими отрасль СМИ, их значение в этом смысле сложно недооценить. На практике работники СМИ, пользуясь возможностями, предоставленными субъектам «общественность» и «граждане», выступают наряду с институтами гражданского общества медиатором диалога между гражданами и органами государственной власти.
На уровне штатов необходимо отметить «законы о привилегиях журналистов». Принятые в большинстве штатов, они. защищают право журналистов не разглашать в гражданских делах источники информации. Привилегии включают запрет правоохранительным органам- обыскивать редакции и другие места работы журналистов.
Закон об административной процедуре 1946 г. содержит общие требования к деятельности правительственных агентств, относит к процедуре лицензирования действия ФКС по предоставлению, временному прекращению действия, аннулированию и изменению условий лицензии. Данный закон, обеспечивающий прозрачность всех государственных процедур лицензирования вещательной деятельности, является краеугольным камнем регулировании электронных СМИ.
Не менее важным для отрасли СМИ стал Закон о переходе на цифровое вещание и общественной безопасности (Digital Transition and Public Safety Act of 2005), принятый в 2005 г. Согласно ему 17 февраля 2009 г. все передающие станции должны были перейти с аналогового формата вещания на цифровое. Ответственным за переход было назначено Национальное управление по телекоммуникациям и информации (National Telecommunications and Information Administration, сокр. NTIA). Агентство стало ответственным за выдачу каждому американскому домохозяйству до двух купонов на $40 для приобретения приемников эфирного цифрового телевидения нового стандарта. Однако президент Барак Обама перенес отключение аналогового вещания- на 12 июня 2009 г. из-за финансовых трудностей.
Бурное развитие новых технологий в области распространения информации обусловило появление Закона об авторском праве в цифровую эпоху, принятого конгрессом США в 1998 г. Данный акт ужесточил ответственность за нарушение авторских прав в Интернете; оказавшись своевременным инструментом для СМИ; начавших к тому времени ориентироваться на коммуникационные возможности Интернета. С другой стороны, закон защитил провайдеров от ответственности за действия пользователей в сети.
Справедливо отметить, что США с Законом об авторском праве в цифровую эпоху стали первопроходцем. Решения, разработанные в данном акте, в дальнейшем использовались рядом государств при разработке аналогичных нормативно-правовых актов. В России принятие подобного закона неоднократно инициировалась, однако не увенчалось успехом. Это можно объяснить тем, что разработка проекта закона и1 его последующее продвижение согласно законотворческой процедуре неизменно лоббировалось ведущими телекоммуникационными компаниями, нуждающимися в защите от возможных претензий со стороны правоохранительных органов за распространение пользователями противоправного контента (несоответствующего нормам гражданского и уголовного права). Поэтому нормы законопроектов всегда формулировали защиту провайдеров от деятельности пользователя. Возможные изменения в регулировании авторских прав, в том числе введение так называемых «свободных лицензий», являясь частью Гражданского кодекса, всегда рассматривались отдельными законопроектами.
Закон об общественном вещании был принят в 1967 г. и с тех пор не претерпел изменений. Закон учреждал Корпорацию по общественному вещанию (Corporation for Public Broadcasting) - сеть, которая находится в собственности местных общественных станций. В Законе оговорено особо, что она принципиально неприбыльная (некоммерческая) и не политизированная вещательная корпорация. Документ подробно регламентирует структуру управления-корпорацией и порядок формирования руководящих органов, а также принципы финансирования общественного вещания.
Теперь подробнее остановимся на системе и распределений полномочий органов государственной власти, регулирующих отрасль СМИ США.
Федеральная комиссия по связи является независимым правительственным агентством. Комиссия совмещает функцию трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную. Осуществление всех полномочий ФКС должно соответствовать общественному интересу, но отсутствие четкого определения стандарта предоставляет ФКС широкие возможности для толкования данного определения на свое усмотрение. ФКС стала преемником Федеральной радиокомиссии (Federal Radio Commission) и наделена широкими полномочиями по регулированию всего радиочастотного спектра, не принадлежащего федеральному правительству. Юрисдикцией
ФКС охватываются все 50 штатов, округ Колумбия и американское имущество за пределами страны.
Федеральная комиссия по торговле является органом регулирования рекламной деятельности. Функционал данного органа во многом аналогичен функционалу российской Федеральной антимонопольной службы. Так, комиссия занимается регулированием недостоверной или вводящей в заблуждение рекламы, рекламы незаконных товаров и услуг. Что же касается достоверной рекламы законных товаров и услуг, то и здесь возможны ограничения на ее распространение, но исключительно в случае защиты существенных интересов населения и при наличии доказательства того, что эти ограничения действительно будут способствовать такой защите и не выйдут за искомые пределы. Так, в отдельных штатах США запрещена реклама игорного бизнеса, лотерей, существуют определенные ограничения на характер рекламы медицинских и юридических услуг, Комиссия возглавляется пятью членами, которых назначает президент с согласия сената США.
Национальное управление по телекоммуникациям и информации находится в ведении Министерства торговли США. Среди задач управления - обеспечение общественных вещателей техническими средствами для расширения своего вещания. Кроме того, Национальное управление осуществляло программу выдачи купонов на цифровые телеприемники (приставки) для населения в рамках перехода телерадиовещания США на цифровой формат.
Таким образом, отрасль СМИ США регулируется исчерпывающим перечнем законов, формирующим в своей совокупности отраслевой регулятивный комплекс, обеспечивающий соблюдение конституционных прав граждан, с одной стороны, и эффективное функционирование в условиях рынка - с другой.
Отрасль СМИ Японии регулируется основными и специализированными законами и подзаконными актами, которых насчитывается более тридцати. К подзаконным правовым актам относятся документы, изданные Кабинетом министров Японии и Министерством государственного управления и коммуникаций, которое является регулирующим и компетентным органом власти в сфере телерадиовещания и телекоммуникаций.
В Японии, как и во многих других ведущих мировых странах, нет специализированного закона о СМИ, что является свидетельством модели исчерпывающего регулирования. Японское государственное регулирование достаточно специфично. Развернуто модель регулирования отрасли СМИ можно представить следующим образом:
государственный контроль над содержанием новостной информации в крупнейших печатных СМИ осуществляется через систему пресс-клубов и систему лицензирования электронных СМИ;
прямое правовое регулирование реализуется посредством законов, принимаемых в сфере информационного и других отраслях японского права;
правительство Японии осуществляет регулирование отрасли СМИ посредством административно-контрольных инструментов (система обязательных предписаний и других административных актов);
Структура японского телевидения подразделена на составляющие его системы: система коммерческого телевидения, общественного телевидения, представленная японской корпорацией НХК (Nippon Hoso Kyokai), и система университетского эфирного вещания.
Основной Закон Японии - Конституция 1946 г. - в целом устанавливает и гарантирует права и обязанности народа в главе 3, гарантируя, в частности в ст. 21, свободу слова, печати и всех иных форм выражения мнений.
Закон «Об авторском праве» защищает авторские и смежные права, в том числе права работников СМИ. В свою очередь, авторские права подразделяются на две группы: моральные права, т. е. неимущественные права, и экономические права, т. е. имущественные права. Смежные права подразделяются на четыре группы: права исполнителей, права производителей фонограмм, права телерадиовещательных организаций и права организаций широкополосного вещания. Как и в России, авторским правом Японии не защищается новостная информация.
Япония, наряду с США, одной из первых обратила внимание на правовые проблемы, связанные обеспечением защиты авторских прав в сети Интернет. В 1986 г. на законодательном уровне был закреплена норма, согласно которой без разрешения автора работы эта работа не могла быть предоставлена в Интернете. В 1997 г. это же правило было распространено для исполнителей и производителей фонограмм. В 1997 г. в Закон было внесено изменение, вступившее в силу в 1998 г., в соответствии с которым было введено «право на передаваемое сообщение», т. е. право на интерактивные коммуникации, которые могли осуществляться по запросу через Интернет.
Закон «О телевещании» 1950 г. закрепляет общий порядок лицензирования телевещания. В соответствии с законом лицензирование телерадиовещания в Японии осуществляется и контролируется Министерством государственного управления и коммуникаций (МГУК). Лицензии на телевещание выдаются Министерством на пять лет с возможностью дальнейшего пролонгирования каждые последующие пять лет.
Важной составляющей системы законодательства о СМИ являются нормы, регулирующие деятельность крупнейшей японской телерадиовещательной корпорация НХК (НХК - Nippon Hoso Kyokai) - системообразующей в общественном телевидении страны. Корпорация была создана 20 августа 1926 г. и с 1 февраля 1953 г. начала свое первое телевизионное вещание. Деятельность НХК регулируется законом Японии «О телевещании».
НХК является крупнейшей японской телевизионной корпорацией, финансируемой за счет получения платы с подписчиков. Закон «О телевещании» закрепляет структуру управления компанией, в которую входят Совет членов правления (Совет) и Совет директоров, а также перечень полномочий управляющих и членов Совета директоров, включая президента и вице-президента компании.
В законе также четко прописаны обязанности компании в отношении Министерства коммуникаций, поскольку деятельность НХК полностью ему подконтрольна. В конце каждого финансового года, который в Японии заканчивается в марте, НХК должна представить министру коммуникаций отчет о своей деятельности вместе с аудиторским отчетом. В структуре НХК находится также совещательный комитет по программам вещания и региональные комитеты.
Сектор коммерческого телерадиовещания в Японии подразделяется на наземное и спутниковое вещание, правовые основы которого также закреплены законом «О телевещании».
Кабельное телевидение в Японии регулируется отдельными специальными законами и иными правовыми документами: законом «О кабельном телевизионном вещании» № 114 от 1 июля; 1972 г.; законом «О регулировании деятельности услуги кабельного звукового телевещания» №135 1951 г.; Положениями об исполнении закона «0 регулировании деятельности услуги кабельного звукового телевещания», принятыми Комиссией по регулированию радио № 3, 1951 г.; Постановлениями Министерства государственного управлениям коммуникаций № 17 1957 г. и № 55 от 1953 г., об исключениях о предупреждении относительно оборудования и услуги кабельного звукового вещания; Указом Кабинета об исполнении закона «О кабельном телевизионном вещании» №-441 1972 г. и Положением об исполнении закона «О кабельном телевизионном вещании» №40, 1971г.
В соответствии с законом 1972 г. «О кабельном телевизионном вещании» для предоставления услуг кабельного телевизионного вещания требуется получение лицензии. Письменное заявление на получение лицензии в котором должны быть указаны план вещания и зона установки оборудования, а также используемая частота, подается в Министерство коммуникаций. Министерство выдает лицензию при условии соответствия содержанию заявления каждого из пунктов, закрепленных в ст. 4 Закона, общее содержание которых сводится к реалистичности представленных планов и финансовой состоятельности будущих инвесторов.
Также отметим место в системе законодательства Закона о радио (1950), целью которого декларируется обеспечение общественного благосостояния, гарантируя беспристрастное и эффективное использование радиочастотных волн. Министерство государственного управления и телекоммуникаций также выдает лицензию на радиовещание.
Как мы уже говорили выше, регулирование японской отрасли СМИ осуществляет правительство в лице Министерства государственного управления- и коммуникаций, которое выдает лицензию на вещание и запрещает владение более 10% доли пакета акций одному теле- или радиовещателю. Помимо контроля над системой вещания данная система лицензирования позволяет правительству оказывать значительное влияние на печатные СМИ, поскольку практически все телерадиовещательные компании Японии являются дочерними предприятиями газетных компаний.
Государственный, контроль над крупнейшей телерадиовещательной корпорацией Японии НХК выражается в назначении высшего руководящего состава компании, в утверждении бюджета компании парламентом Японии, а также в проверке расходования финансовых средств.
Государственное регулирование отрасли СМИ осуществляется также посредством административно-контрольных функций исполнительных органов власти (административно-правовое регулирование посредством нормосодержащих предписаний, административных актов, административных руководств). Административное руководство - это своеобразный инструмент административного процесса в Японии, имеющий универсальное распространение в различных сферах управления. Фактически это управляющие рекомендации со стороны административных органов или должностных лиц, которые могут быть приняты или не приняты по своему усмотрению теми, кому они адресованы.
Таким образом, японская отрасль СМИ имеет необходимую для эффективного функционирования отраслевую регулятивную платформу, сконструированную по модели исчерпывающего регулирования.
В отличие от США и Японии модель регулирования отрасли СМИ Китая не является либеральной. Тем не менее, учитывая динамику развития страны, а также огромные объемы инвестируемых в отрасль средств, считаем важным кратко охарактеризовать отраслевой регулятивный комплекс СМИ Китая.
В Китае основу нормативно-правовой базы регулирующей отрасли СМИ составляют следующие документы:
Конституция КНР (принята на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей 5-го созыва 4 декабря 1982 г);
Основы гражданского законодательства КНР (Гражданский кодекс, принят на 4-й сессии Всекитайского собрания народных представителей шестого созыва 12 апреля 1986 г.);
Постановление № 228 «О телевизионном вещании и радиовещании» (принято Государственным Советом 11 августа 1997 г. и вступило в силу 1 сентября 1997 г.);
Постановление «О кино» (принято Государственным Советом 25декабря 2001 г., вступило в действие 1 февраля 2002 г.).
Закона о средствах массовой информации, подобного российскому, в Китае нет: правовые нормы, регулирующие отрасли СМИ, находятся в разных источниках. Главным из них является Конституция КНР 1982 г. В отношении СМИ в ней говорится: «Государство развивает литературу и искусство, печать, радио и телевидение, издательское дело, расширяет сеть библиотек, музеев, домов культуры и иных учреждений культуры, служащих делу народа и социализма, проводит культурно-массовые мероприятия». Также немаловажным является постулат о том, что «граждане Китайской Народной Республики имеют свободу слова, печати, собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций».
Развитие телерадиовещания, в Китае определяет постановление Госсовета № 228 «О телевизионном вещании и радиовещании» (1997). Документ закрепляет общие принципы управления деятельностью в области телерадиовещания, нормы, регулирующие процедуру подготовки и распространения телепередач, и необходимые условия для создания телестанций и радиостанций, порядок осуществления телерадиовещания. статус телерадиокомпаний, механизм лицензирования и т. д.
Следующими в иерархии правовых норм, регулирующих деятельность китайских СМИ, идут местные постановления, принимаемые местными собраниями народных представителей. Наиболее конкретные нормы содержатся в административных и местных правилах, выпускаемых административными органами (министерствами и. ведомствами) или местными собраниями народных представителей.
Для расширения международного обмена и укрепления сотрудничества с зарубежными предприятиями 1 сентября 1995 г. Государственным управлением по телерадиовещанию и кинематографии Китая принято постановление «О сотрудничестве в производстве телепередач с предприятиями за рубежом». Согласно приказу «О лицензировании подготовки телесериалов» от 18 октября 1995 г., Государственное управление по телерадиовещанию и кинематографии отвечает за управление и регулирование трансляции сериалов во всей стране.
В соответствии: с постановлением Государственного управления по телерадиовещанию и кинематографии от 24 мая 1996 г. «О цензурировании создания телевизионной станции и радиостанции» провинциальные административные органы определяют условия создания телерадиостанций и управляют их работой. Так, согласно документу, правом на создание телерадиоканала, обладают только администрация при центральном правительстве, в провинциях, городах и уездах, а также административные органы просвещения. У всех остальных организаций, предприятий или частных лиц такой возможности нет.
Ведущую роль в системе органов государственного управления отраслью СМИ играет Главная администрация прессы Китая. Этим органом осуществляются функции по регулированию печати и книгоиздания.
Государственное управление по телерадиовещанию и кинематографии КНР в свою очередь осуществляет контроль за деятельностью теле-, радио- и кинокомпаний.
Управление по авторским правам Государственного совета КНР отвечает за регулирование авторских прав во всем Китае. Управления по авторским правам провинций, автономных районов, городов центрального подчинения несут ответственность по регулированию авторских прав в пределах соответствующих административно-территориальных единиц.
Таким образом, КНР в регулировании отрасли СМИ пошло по пути исчерпывающего регулирования, выражающегося в отсутствии закона о СМИ и передаче части правотворческих полномочий на уровень регионов и муниципалитетов. Тем не менее в данном случае перечисленные характеристики являются лишь атрибутом либеральной модели, реальное содержание которой выражается в наличии цензуры и государственной монополии на выпуск СМИ.
В данной главе мы охарактеризовали механизмы регулирования отрасли СМИ в ведущих странах мира, проанализировав нормативно-правовую базу, уделив отдельное внимание определению системы органов власти. В совокупности система норм регулирования и система органов власти, его осуществляющая, составляет отраслевой регулятивный комплекс.
На основе проанализированного материала мы формулируем универсальную модель отраслевого регулятивного комплекса.
Система законодательства:
Основной закон (Конституция). В Конституции закрепляются общие принципы, из которых исходит национальное регулирование. Среди них свобода слова, свобода средств массовой информации, недопущение цензуры, право гражданина на неприкосновенность личной жизни.
Закон о СМИ (совокупность законов (подзаконных актов), непосредственным объектом которых является СМИ и его работник). Данная подсистема регулирует основные положения, связанные с организацией выпуска (вещания) средства массовой информации в конкретно взятой стране. В отношении печатных СМИ регулирует вопросы учреждения СМИ (в отношении электронных СМИ это делается отдельно в рамках регламентации лицензионной деятельности). Законом закрепляются основные права и свободы творческих работников СМИ. В случае отсутствия такого закона его функционал перераспределяется между другими законами на национальном уровне (США, Япония) или региональном уровне (Германия). К этой же подсистеме можно отнести нормы финансового права, регулирующие меры (прямые и косвенные) государственной поддержки предприятий масс-медиа (Франция).
Закон о телерадиовещании или совокупность законов (подзаконных актов), непосредственным объектом которых являются вещательные предприятия. Название весьма условное (варианты названия - «Закон о связи», «Закон о телекоммуникациях»). Совокупность норм, регулирующих правила использования радиочастотного спектра, предназначенного для нужд телерадиовещания, в том числе вопросы лицензирования; другие технологические аспекты. Сюда же можно отнести законы и подзаконные акты, принимаемые в связи с осуществлением перехода на цифровое телерадиовещание. Здесь же определяются специальные нормы о предельной доле зарубежных собственников в уставном капитале вещательных компаний (США).
В рамках данной подсистемы определяются нормы, регулирующие функции «общественного служения» на национальном уровне. Также в рамках данной подсистемы осуществляется регулирование государственных (общественных) вещательных корпораций, осуществляющих «общественное служение» на микроуровне. Необходимо отметить, что в ряде стран нормы об общественном вещании закрепляются через принятие законов, регулирующих деятельность конкретных вещательных корпораций (Великобритания, Германия; Япония). В данном случае через микроуровень (вещательная корпорация) нормы в отношении функции общественного служения распространяются на макроуровень (региональный и национальный уровень).
Подсистема антимонопольного законодательства. Включает в себя нормы, регулирующие вопросы рекламной деятельности. Определяет ограничения по виду рекламы, а также по времени и общему объему в электронных СМИ. Включает в себя нормы антитрестового законодательства, направленного на противодействие процессу концентрации фирм масс-медиа в руках одного собственника через определение у электронных СМИ предельной совокупной аудитории (Германия) или выручки (Италия), у печатного СМИ - предельного совокупного тиража (Италия). Определяет набор административно-правовых инструментов, необходимых для установления в отрасли добросовестной конкуренции.
Подсистема законодательства о предоставлении доступа к информации о деятельности органов государственной власти. Определяет объем информации, а также механизм ее получения. Формулирует ограничения на получение доступа некоторой информации (как правило, информации, на которую распространяется режим государственной тайны). В рамках данной подсистемы определяется уровень, доступной информации: нормы некоторых стран позволяют ее: гражданам получать информацию не об уже принятых и отправленных в архив решениях, а о причинах и порядке действий властей (США).
Подсистема гражданского законодательства.
Включает в себя нормы вещного и обязательственного права, регулирующие деятельность с целью извлечения прибыли. Распространяется на любой хозяйствующий субъект, зарегистрированный в форме юридического лица; в том числе на: фирму масс-медиа. В рамках данной подсистемы формулируются нормы об авторских и смежных правах.
Подсистема уголовного права.
Определяет меры уголовной ответственности, связанной с нарушением требований, предъявляемых каждой из перечисленных выше подсистем (злоупотребление свободой слова, оскорбление чести и достоинства, нарушение требований к определенным видам контента, нарушение авторских прав, мошенничество и пр.).
Система органов государственной власти, осуществляющих регулирование медиаотрасли:
Высшее должностное лицо (президент, король, премьер-министр). Определяет общую стратегию государственной политики, издает отдельные нормативно-правовые акты (Великобритания, Франция).
Высший законодательный орган (парламент). Решает вопросы законодательного регулирования отрасли на национальном уровне, разделяет компетенцию центрального правительства и региональных органов власти.
Правительство. Осуществляет регулирование напрямую либо через специально уполномоченный отраслевой регулятор (министерство).
Подсистема специальных органов регулирования отрасли СМИ, которые осуществляют регулирование на формально независимой от правительства основе как общих вопросов (Великобритания), так и специальных вопросов, таких как лицензирование (США, Германия), государственная поддержка (Франция). Иногда на этом уровне создаются органы, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства подсистемы СМИ и телерадиовещания, доступности информации о деятельности органов государственной власти гражданам.
Подсистема антимонопольных органов. Осуществляют выработку антимонопольного и антитрестового законодательства, осуществляет надзор за его соблюдением.
Прокуратура. Осуществляет функции общего надзора.
Система судов. Реализует судебные функции, связанные с функционированием СМИ как объектов информационного, гражданского и уголовного права.
Вывод: отрасли СМИ США и Японии идентичны с точки зрения подхода, к формированию нормативно-правовой платформы: в этих странах отсутствует единый закон о СМИ, а закрепление общих вопросов прав и свобод производится, в конституциях. Отрасли СМИ регулируются открытым перечнем законов и подзаконных актов, воздействующих на нормы по отдельным направлениям хозяйственного, авторского, информационного и других отраслей права, обеспечивающих эффективное функционирования СМИ в условиях рынка.
Модельный отраслевой регулятивный комплекс составляют система законодательства и система органов власти. Полноценное функционирование отрасли СМИ детерминируется текущим состоянием отраслевого регулятивного комплекса, оптимальные кондиции которого характеризуются возможностью осуществления государством последовательной политики в отношении средств массовой информации, целью которой является обеспечение конституционных прав граждан в области массовой информации.
ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И СМИ РОССИИ
§ 1. Возникновение и становление отрасли СМИ Российской Федерации
К 1990 г. отраслевой регулятивный комплекс советской отрасли СМИ содержал все необходимые нормативно-правовые акты, обеспечивающие штатное функционирование отрасли и всех ее элементов.
Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» запустил процесс трансформации советской отрасли СМИ. в российскую отрасль СМИ. Это трансформация происходит в 1990-1991 гг. уже в условиях нефункционирующего государственного регулирования. Фактически трансформация советской отрасли в российскую осуществлялась через переведение средств массовой информации из юрисдикции СССР в
юрисдикцию РСФСР.
С принятием закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» впервые в РСФСР создано собственное Министерство печати и массовой информации. За основу берется унитарная модель структуры специализированных исполнительных органов государственной власти в области массовой информации, которая найдет свое развитие уже после принятия в 1991 г. Закона «О СМИ» Российской Федерации.
Закон «О средствах массовой информации» 1991 г. становится основополагающим в нормативно-правовом регулировании российской отрасли СМИ, основные положения которого действуют до сих пор.
В 1992 г. участники отрасли оказались в плачевном состоянии. Появляются проблемы с бумагой, услугами типографии, техникой, которых не знали участники советской отрасли.
В 1993 г. финансовые проблемы участников отрасли и невозможность власти их решить запускают процесс, результатом которого стало появление в России так называемых информационно-финансовых групп.
Как справедливо отмечает В. Л. Иваницкий, первой информационно-финансовой группой стал Федеральный информационный центр России (ФИЦ), созданный М. Н. Полтораниным в декабре 1992 г указом президента Б. Н. Ельцина от 25 декабря 1992 г. № 1647.
Проанализировав задачи, поставленные перед ФИЦ, можно сделать вывод, что центр должен был принять для осуществления всю полноту государственного регулирования СМИ, совмещая функционал госведомства, коммерческого предприятия и пресс-службы Президента России.
В подчинение ФИЦ были переданы ключевые государственные СМИ: Федеральная телерадиовещательная служба «Россия», пресс-центр Правительства Российской Федерации, информационное агентство ИТАР-ТАСС и Российская государственная телерадиовещательная компания «Останкино». Финансирование деятельности новой структуры должно было осуществляться за счет средств бюджета РФ и других источников в соответствии с действующим законодательством.
Особый статус ФИЦ выразился в его подчинении напрямую Президенту Российской Федерации, который назначал на должность руководителя Центра. Руководитель по статусу приравнивался к первому заместителю председателя Правительства.
Также была предпринята попытка наделения ФИЦ правом законодательной инициативы.
Предпринятая Верховным Советом в 1993 г. попытка создать альтернативный ФИЦу Федеральный совет по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании, и отставка в сентябре 1993 г. министра печати и информации М. А. Федотова наглядно показывают накал борьбы ветвей власти за господство в области массовой информации.
В октябре 1993 г. с введением в г. Москве чрезвычайного положения на Мининформпечати были временно возложены цензурные функции.
Примечательно, что вопрос о легитимности полномочий ФИЦ был поставлен Конституционным судом Российской Федерации, вынеся постановления о признании незаконным Указа Президента РФ от 25.12.92 №1647 «О Федеральном информационном центре России».
Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2255 «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» ликвидировал Мининформпечать, и ФИЦ. Взамен были созданы Комитет Российской Федерации по печати (Роскомпечать) и Федеральная служба России по телевидению- и радиовещанию (ФСИР). Таким образом, система регулирования» массовой информации вернулась к двойной модели структуры- органов госуправления СМИ и печати СССР 1970-80 гг., которую мы описывали выше (Госкомитет СССР по печати и Госкомитет СССР по радиовещанию и телевидению). Такая система регулирования без особых изменений просуществовала до середины 1999 г., когда Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1999 г. № 885 «О совершенствовании государственного управления в области массовой информации и массовых коммуникаций» был воссоздан отраслевой регулятор массовых коммуникаций в виде федерального органа исполнительной власти. Им стало Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР), что означало новый переход от двойной модели к модели единоначалия, или унитарной модели государственного регулирования отрасли СМИ.
Созданное Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций являлось федеральным органом исполнительной власти в структуре Правительства Российской Федерации, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики в области средств массовой информации телерадиовещания, вещания дополнительной информации, печати, издательской, полиграфической деятельности, распространения периодических изданий, регулирования производства и распространения аудио- и видеопродукции, включая регистрацию и лицензирование в этих областях деятельности, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.
В 1993 г. указом Президента Ельцина был сформирован Третейский суд по информационным спорам. В его задачи входило рассмотрение споров по вопросам информационного сопровождения выборов в Государственную Думу. Судя по всему, опыт работы Третейского суда был сочтен удачным, так как он был преобразован в Судебную палату по информационным спорам (СПИС).
Развитие информационно-финансовых групп, неспособность решить проблемы отрасли на уровне выстраивания полноценного регулятивного, комплекса делают постоянной практику государственной поддержки СМИ; беспрецедентной по своей щедрости и низкой эффективности.
ноября 1995 г. Госдума принял Федеральный закон № 177-ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет». В мотивировочной части говорится о том, что-закон создает условия для получения гражданами своевременной и объективной информации через местные СМИ. На деле решений системных проблем малой прессы не последовало.
В 1995 г. государство в преддверии президентских выборов принимает решение о-предоставлении льгот предприятиям СМИ. Государственная Дума в трех чтениях приняла Федеральный закон № 191-ФЗ. «О государственной поддержке средств, массовой информации и книгоиздания Российской Федерации». Подробно этот вопрос исследует А. Г. Рихтер. Отметим, что наиболее существенными стали льготы по освобождению: от уплаты всех видов налогов и таможенных пошлин на ввоз материалов для полиграфических нужд. Срок действия льгот составил два года.
Федеральный закон предоставил следующие льготы:
освобождение от налога на прибыль, полученную от производства и распространения продукции СМИ в части, зачисляемой в федеральный бюджет;
полное освобождение от таможенных пошлин, связанных с импортом бумаги, необходимого для производства продукции СМИ оборудования и с импортом-экспортом периодических печатных изданий;
возможность средствам массовой информации оплачивать услуги, связанные с почтовой, телеграфной связью, а также аренду помещений по тарифам для бюджетных организаций и для организаций сферы культуры;
освобождение от обязательной продажи валютной выручки, получаемой от экспорта книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, газетной, журнальной, аудио- и видеопродукции, если она используется на приобретение оборудования и материалов, необходимых для производства продукции средств массовой информации и книжной продукции, связанной с образованием; наукой и культурой;
право на получение на безвозмездной основе периодическими изданиями части обыкновенных акций полиграфических предприятий.
Данная система налоговых льгот создала для предприятий СМИ беспрецедентные условия: из всех налогов им оставалось, выплачивать налоги на имущество, которого у фирм масс-медиа на балансе никогда не бывало много.
Уникальной с точки зрения мировой цивилистики явилась норма, закрепившая возможность передачи на правах хозяйственного ведения предприятиям СМИ помещений, которыми они владеют или пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности. Норма вызвала ряд конфликтов между собственниками помещений и предприятиями СМИ. Ситуацию разрешило вмешательство Конституционного суда РФ, который признал ее частично не соответствующей Конституции РФ. По его решению норма утратила силу.
В начале 2000-х власть принялась за упорядочивание ситуации в фискальном и бюджетном законодательстве. Вступившая в силу с 1 января 2001 г. Вторая часть Налогового кодекса упорядочивала систему федеральных и местных налогов в Российской Федерации. Одновременно с принятием Второй части были отменены все существовавшие ранее льготы для хозяйствующих субъектов, в том числе и для предприятий СМИ.
Предприятиям СМИ удается частично сохранить льготный налоговый режим. 28 декабря 2001 г. Госдума принимает Федеральный закон РФ № 179- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 149 и 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Им для предприятий СМИ устанавливается ставка НДС, равная 10 %. Однако о масштабах поддержки речи больше не шло. Льготы на импорт бумаги, по налогу на прибыль, другие преференции, действовавшие в течение семи лет на основании Закона РФ «О государственной поддержке СМИ», были отменены.
В 2003 г. принятый «Закон о связи» закрепляет ряд важных положений и понятий, связанных с техническими аспектами развития телевизионного и радиовещания. В 2010 г. в закон будет введено понятие оператора обязательных общедоступных телеканалов, и (или) радиоканалов которых этим же актом обяжут осуществлять трансляцию обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов. Данная норма была продиктована внедрением в России цифрового телерадиовещания. В этом же году был утвержден перечень обязательных общедоступных каналов, из которых было сформировано 3 мультиплекса.
В 2004 г. система органов государственного управления в сфере массовых коммуникаций в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определена следующим образом: Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (прямое подчинение Правительству Российской Федерации), Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (прямое подчинение Правительству Российской Федерации).
Примерно в это же время широкое употребление получает словосочетание «отрасль СМИ». Первым из властной верхушки словосочетание «отрасль СМИ» употребил президент России В. В. Путин в 2002 г. в своем выступлении на индустриальной конференции в Москве. В своем выступлении Президент фактически предлагает развивать патерналистскую модель взаимоотношений власти и СМИ.
В 2008 г. в ходе формирования нового кабинета министров система отраслевых регуляторов была преобразована. Реорганизации подверглись два федеральных органа исполнительной власти: министерство культуры и массовых коммуникаций и министерство связи и информационных технологий. Согласно указу президента России № 724 от 12 мая 2008 г. последнее было преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России). В сферу ведения нового министерства попали три отрасли: связь, массовые коммуникации и информационные технологии. Создание ведомства стало ответом государства на увеличение зависимости доступности информации от технического прогресса и разветвленности сетей доставки сигнала. В условиях возникновения информационного пространства, которое, с одной стороны, обеспечивается современными телекоммуникационными сетями, с другой стороны, в значительной степени формируется медиаконтентом, производимым журналистами, подобное объединение являлось оправданным.
В результате преобразований в правительстве Минкомсвязи России было подчинено 3 федеральных агентства: Федеральное агентство связи (Россвязь), Федеральное агентство информационных технологий(Росинформтехнологии) и профильное для СМИ Федеральное агентство по делам печати и массовых коммуникаций (Роспечать). Важным с точки зрения изменений госполитики в области СМИ стало переподчинение Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от правительства Минкомсвязи РФ. В компетенции службы были сохранены вопросы по надзору за соблюдением законодательства в сфере СМИ, а также лицензирование. Таким образом, государством были созданы новые административные факторы для формирования государственной политики в области СМИ на основе развития телекоммуникационных технологий.
В 2010 г. стало известно, что финансирование государством «своих» СМИ составит 174 млрд руб. на 2011-2013 гг. Уйдя в 2006 г. от практики предоставления льгот и преференций, государство постепенно возвращается к протекционистской модели, поддержки определенных фирм масс-медиа, продемонстрировавшей свою неэффективность в 1991-2002 гг. Подчеркнем, что речь идет о прямом финансировании из бюджета Российской Федерации государственных предприятий СМИ.
Также в связи с повышениями ставок страховых взносов фирмам масс-медиа тут удалось убедить государством необходимости особого режима для них. Уплата налога по пониженным тарифам на период 2011-2014 гг. с переходом на общую шкалу в 2015 г. будут стоить обществу в 2011 г. 10,08 млрд рублей, в 2012 г. - 9,66 млрд рублей, в 2013 г. - 9,09 млрд рублей, в 2014 г. - 6,54 млрд рублей. Также в 2010 г. Минкомсвязь России и ФТС на 9 месяцев ввели льготный режим по импорту мелованной бумаги для полиграфических нужд.
Вывод: К 1995 г. отраслевой регулятивный комплекс состоял из законодательной платформы в виде Закона о СМИ и законодательства о поддержке СМИ. Функции регулятора осуществлялись государством совместно с информационно-финансовыми группами. В 2000-2006 гг. государство возвращает себе функции регулятора, формируется унитарная модель развития отраслевого регулятивного комплекса, дальнейший потенциал развития которого закладывается отменой всех льгот участникам отрасли СМИ.
ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ОТРАСЛИ СМИ
§ 1. Стратегические основы российской государственной медиа политики
В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (КДР) и «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (СНБ) сформулированы стратегические приоритеты развития страны, направленные на построение в России социально-экономической системы, ориентированной на инновационный тип развития. Ключевым механизмом здесь является формирование институциональной среды, способствующей предпринимательской, инновационной и творческой активности граждан. В связи с этим ключевым фактором динамичного развития современного конкурентоспособного государства определенно является развитие человеческого капитала.
КДР является рамочным документом, в котором сформулированы основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики по отношению к СМИ на период 2011-2020 гг. Предполагается, что на основе положений, сформулированных в КДР, правительство в лице регулирующего органа отрасли СМИ разработает и реализует конкретный набор мероприятий. Для этого, по общему правилу, должен быть создан план мероприятий по реализации концепции, долгосрочных федеральных и ведомственных целевых программ, и других мероприятий по реализации государственной политики в отношении отрасли.
В КДР определяется, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без становления в нашей стране соответствующей- институциональной среды, характеризующейся следующими параметрами:
высокой степенью безопасности жизни;
высокой степенью развития институтов демократии и гражданского общества, эффективным общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса, низким уровнем коррупции и высоким уровнем правовой культуры, доверием к власти и общественной поддержкой проводимой политики;
высокой степенью конкуренции;
эффективной государственной системой управления и местного самоуправления;
эффективно организованными финансовыми, земельными, строительными и инновационными рынками, способствующими динамичному высокотехнологичному развитию экономики;
хорошо защищенными правами собственности, эффективными судебной системой и правоприменительной практикой;
развитыми механизмами взаимодействия органов власти с гражданским обществом, в том числе общественная экспертиза готовящихся решений, общественные советы и слушания;
высокой степенью влияния изучения общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти;
развитыми механизмами взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства. Высокой степенью, самоорганизации граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав, контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов, взаимопомощи и добровольного участия в решении социальных проблем, развитии образования, здравоохранения и культуры.
В тексте КДР большое внимание уделено институциональным преобразованиям, без которых становится бессмысленной большая часть других мер. Из текста КДР можно выделить, три основных направления институциональных преобразований:
институциональные структуры - больницы, школы, государственные органы, суды, банки, компании и проч.;
институциональная практика - законодательная база, правоприменительная практика, неформальные отношения;
социальные акторы - социальные группы, государственный аппарат, самоорганизующиеся группы граждан, граждане.
Для решения подобных задач нужны не только преобразования формальных структур, но и люди, которые будут реализовывать задуманное. В этом направлении институциональных преобразований особенно велика роль СМИ, задающих информационную повестку дня и воздействующих на систему ценностей общества. В решении столь амбициозных задач, поставленных в КДР и СНБ, требуется мобилизация интеллектуальных, трудовых, духовно-нравственных сил всех социальных групп населения. На решение этой сложной задачи должны быть направлены усилия социально ответственных СМИ. Однако решение данной задачи средствами массово информации должно предусматривать исполнение последними функции общественного служения на постоянной основе, что представляется возможным только в условиях создания в структуре отрасли сегмента общественных СМИ.
При анализе содержания КДР и СНБ можно выделить два типа и несколько групп показателей влияния СМИ на реализацию задач. Первый тип характеризует прямое влияние СМИ на реализацию данных задач, т. е. от СМИ напрямую зависит, будет данная задача решена или нет. Второй тип характеризует косвенное влияние СМИ на реализацию данных задач, т. е. от СМИ напрямую не зависит, будет данная задача решена или нет, но они оказывают определенное положительное или отрицательное влияние на решение задачи.
Показатели, характеризующие прямые эффекты влияния СМИ. Данный тип показателей характеризует прямые эффекты влияния СМИ, без которых невозможно достижение целевых значений показателей:
-я группа - отражает меры, касающиеся, непосредственно преобразований в области СМИ. Например, «развитие механизмов поддержки, предоставляемой на конкурсной основе проектам в области печатных и электронных средств- массовой информации, укрепление гарантий независимости средств массовой информации».
-я группа - отражает меры, связанные с прямым воздействием на массовое сознание, общественное мнение, общественные ценности с целью их позитивной переориентации. Например, «реализация информационной политики в целях повышения интереса граждан к занятиям физической культурой и спортом».
-я группа - отражает меры, связанные с прямым воздействием на массовое сознание, общественное мнение, общественные ценности с целью содействия формированию инновационной социально ориентированной институциональной среды. Например, «действенная защита частной собственности, формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности - один из критериев благоприятного инвестиционного климата и эффективности государственной власти. Особое внимание должно быть уделено пресечению рейдерских захватов собственности».
Показатели, характеризующие косвенные эффекты влияния СМИ.
Данный тип показателей характеризует косвенные эффекты влияния СМИ, от которых напрямую не зависит достижение целевых значений показателей, но которые могут содействовать или противодействовать их достижению.
-я группа - отображает меры, связанные с информационным обеспечением мероприятий, освещением достижений в реализации задач КДР, организации общественной поддержки проводимой политики. Например, «развитие программ социального сопровождения и помощи семье в воспитании малолетних детей путем развития детских дошкольных учреждений, профилактики семейного неблагополучия».
Роль СМИ в решении данной задачи может заключаться в информационном обеспечении деятельности данной программы, организации информационной: политики, способствующей пропаганде социального сострадания, профилактике семейного неблагополучия, социальной, благотворительности.
-я группа - отображает влияние СМИ на область, в рамках которой решается конкретная задача КДР. Например, «установить нормативы качества воздуха, воды, почвы и других важных экологических характеристик, соответствующих как- минимум- безопасному уровню воздействия этих сред на здоровье человека. Одновременно для этих территорий следует установить нормативы допустимой антропогенной нагрузки, осуществление которой обеспечивает непревышение нормативов качества природной среды. Тем самым будут установлены количественные и качественные ориентиры для разработки местных экологических программ и поэтапного снижения негативного воздействия субъектов экономической деятельности».
Прямое воздействие на решение этой специализированной задачи СМИ вряд ли окажут, однако, в контексте проведения государственной политики в области СМИ, ориентированной на пропаганду ценностей экологичности, защиты окружающей среды, СМИ могут повлиять на общественное восприятие нарушения экологических норм как угрозы будущему общества, а также серьезно стимулировать интенсивность защиты населением собственных «экологических прав», особенно на территориях, опасных для проживания, что, в конечном счете, положительно скажется на реализации данной задачи.
-я группа - отображает задачи, сформулированные в КДР, влияние СМИ на решение которых либо незначительно, либо неидентифицируемо. Например, «переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу независимо от отраслевой принадлежности».
Задачи, отнесенные к 6-й группе, не учитываются в дальнейшем анализе.
Выявим роль средств массовой информации в реализации КДР по ключевым направлениям.
. Формирование институциональной среды инновационного развития
СМИ должны играть важную социально-ориентированную роль в формировании, институциональной среды инновационного развития посредством стимулирования соответствующих ценностных ориентации и интенсификации активной роли СМИ в формировании эффективного гражданского общества, организации диалога гражданского общества с государством и бизнесом, способствовании общественному контролю деятельности государства и бизнеса.
. Демографическая политика и политика народосбережения
Особое внимание в рамках данного направления уделяется пропаганде просоциальных ценностей, что накладывает дополнительные социальные обязательства на СМИ в рамках достижения данной общественно-значимой задачи.
. Развитие здравоохранения
По пути к формированию «культуры предупреждения заболеваний» большую роль будут играть соответствующее освещение в СМИ и те ценностные ориентиры, которые будут транслироваться обществу посредством СМИ.
. Развитие физической культуры и спорта
С помощью принятия комплексных мер, в том числе в рамках пропаганды здорового образа жизни, требуются кардинальные перемены по отношению к повышению социального статуса спортсменов, возрастанию популярности занятий спортом и регулярному посещению спортивных секций в детско-юношеском возрасте.
. Развитие образования
СМИ могут и должны играть заметную роль в создании общественного запроса на получение качественных образовательных услуг, востребованных впоследствии на рынке труда.
. Развитие рынка труда
Роль СМИ в реализации данной задачи заключается в трансляции позитивной трудовой мотивации, ответственного отношения к результатам своей работы, стремлению социального продвижения на основе профессиональных достижений.
. Повышение доступности жилья
В рамках достижения доступности жилья, роль СМИ может заключаться в создании позитивного образа проводимой жилищной политики, повышении уровня-лояльности граждан к ипотечным программам, использовании «жилищного вопроса» в качестве инструмента позитивной трудовой мотивации граждан и т. п.
. Развитие социальных институтов социальная политика
В рамках решения данного круга задач СМИ могут быть полезны прежде всего в вопросах улучшения социального климата в обществе посредством информационного- освещения, пропаганды социального сострадания, семейных ценностей, профилактики семейного неблагополучия, социальной благотворительности, толерантного отношения к инвалидам, социальной, активности граждан, ценностей самоорганизации и участия в общественной жизни и деятельности общественных организаций.
.. Молодежная политика
Основной задачей данного направления является формирование определенной системы, ценностей, ориентированной на, саморазвитие, творческую активность, лидерство, и инициативность, соблюдение просоциальных трудовых, правовых и духовно-нравственных устоев общества. СМИ объективно оказывают существенное, прямое влияние на реализацию данной задачи. Без деятельного участия социально- ответственных СМИ достижение данной цели невозможно.
. Развитие пенсионной системы
Для решения данной задачи СМИ должны сосредоточить свои усилия на формировании положительного образа проводимых реформ, организации общественной поддержки и формировании общественного мнения, в соответствии с которым выходящих на пенсию работников ждет достойная старость и весомая социальная поддержка со стороны государства. Данная работа может стать важной частью трудовой мотивации на долгие годы.
. Экологическая безопасность экономики и экология человека
В рамках достижения данной цели СМИ, должны внести значительный вклад, занимаясь пропагандой ценностей экологичности, защиты окружающей среды, формировать общественное восприятие нарушения экологических норм как угрозы, будущему всего общества.
. Развитие культуры и средств массовой информации
Роль СМИ в этом процессе заключается в повышении культурного и духовно-нравственного уровня общества, стимулировании спроса на предоставление услуг сферы культуры.
Данный раздел КДР также содержит отдельный подраздел, касающийся приоритетов развития СМИ. Для нас этот подраздел является наиболее важным, так как он содержит ключевые положения о развитии российской отрасли СМИ:
создание правовых, организационных и иных условий для увеличения доли информации, ориентированной на здоровый образ жизни, социально ответственное поведение, заинтересованность в- образовании и профессиональном росте, а также на традиционные культурные, нравственные и семейные ценности в общем объеме публикаций национального информационного пространства;
развитие и сохранение национального информационного пространства с учетом новых технологий массовых коммуникаций, развитие открытых электронных справочных систем, электронных библиотек и архивов публикаций, переход к цифровому телерадиовещанию;
развитие системы подготовки и непрерывного образования работников средств массовой информации;
формирование системы- общественного теле- и радиовещания на федеральном уровне и в регионах страны;
развитие механизмов поддержки, предоставляемой на конкурсной основе проектам в области печатных и электронных средств массовой информации, укрепление гарантий независимости средств массовой информации.
Для реализации направлений, обозначенных в КДР, функцию общественного служения средства массовой информации должны выполнять системно и регулярно. Однако на данный момент для средств массовой информации - это задача носит факультативный характер. Существуя и работая в условиях рынка, СМИ могут быть «социально ответственными» исходя исключительно из собственных возможностей, напрямую коррелирующихся с собственными коммерческими интересами. Для придания общественному служению СМИ системных характеристик должно быть сформировано специальное финансирование которое, будет направляться именно на эти цели.
Стратегия национальной безопасности является «базовым документом по планированию развития системы, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных, объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства». В стратегии также формулируется, что «...Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
Проанализируем основные положения СНБ, в реализации которых необходимо участие средств массовой информации.
В статье 21 в явном виде формулируется, что основным национальным приоритетом страны является развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики, что невозможно без кардинального изменения системы ценностей общества. Данное обстоятельство накладывает дополнительные социальные обязательства на воздействие СМИ на общество, которое должно, вносить вклад в достижение данного фундаментального интереса, а не мешать его достижению.
Достаточное внимание в СНБ уделяется вопросам культуры и культурного наследия.
В статье 80 главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры называются «засилие продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев», а также «противоправные посягательства на объекты культуры». Здесь формулируется задача изменения общего культурно-нравственного фона, исходящего от средств массовой информации, в сторону его большей интеллектуальности, духовности, ориентации на высокие культурные образцы.
В статье 81 говорится о том, что негативное воздействие на состояние национальной безопасности в сфере культуры усиливают попытки фальсификации истории. Здесь задачи СМИ также представляются нам очевидными.
В статье 84 говорится о том, что решение задач обеспечения национальной безопасности в сфере культуры достигается через признание первостепенной роли культуры, укрепления духовного единства многонационального российского народа. Также в статье говорится о необходимости обеспечения международного имиджа России в качестве страны с богатейшей традиционной и динамично развивающейся современной культурой, а также о необходимости создания системы духовного и патриотического воспитания граждан России, развития общей гуманитарной и информационно-телекоммуникационной сети в СНГ.
Роль СМИ в реализации описанных выше направлений СНБ очевидна. Однако, как мы и говорили выше, она должна реализоваться через общественные СМИ, сегмент которых необходимо предусмотреть в структуре отрасли.
В стратегическую основу государственной политики по отношению к отрасли СМИ входят ежегодные послания Президента Российское Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Обращение главы Российского государства с ежегодными посланиями парламенту прямо предусмотрено действующей Конституцией. В соответствии с пунктом «е» ст. 84 Конституции Президент «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики-государства».
Анализ президентских посланий с 2000 по 2010 гг. показал, что слова о средствах массовой информации звучат практически каждый год. Однако нам важен контекст, в котором сказанное является концептуальным подспорьем деятельности отрасли и СМИ в целом. При выставлении такого фильтра у нас остается пять президентский посланий за десять лет. Проанализируем их в хронологическом порядке.
В 2000 г. президент говорит о гражданском обществе, о свободе прессы: Указывая на то, что свободная пресса в России состоялась, президент отмечает, что российские СМИ, как и общество в целом, находятся в стадии становления. Далее президент говорит о необходимых действиях по обеспечению СМИ гарантиями независимости.
В следующий раз президент говорит о СМИ в 2005 году, фактически выдвигая на повестку дня вопрос выполнения телеканалами функции общественного служения.
В 2007 г. в президентском послании приводятся статистические данные по развитию национального информационного пространства, расширение которого оказывает благотворное влияние на совершенствование демократических институтов.
В послании 2008 г. слова о необходимости свободы слова подкрепляются тезисом об их обеспечении с помощью информационно-коммуникационных технологий.
В 2010 г. важной частью президентского послания стал вопрос о необходимости приватизации «непрофильных» активов государства.
Таким образом, президентские послания являются важной концептуальной платформой, которая актуализирует важнейшие вопросы функционирования СМИ и отрасли. Постановка основных вопросов через призму обеспечения реальных гражданских прав и свобод соответствует логике жанра, предусматривающей дальнейшее развитие сказанного президентом в конкретных решениях государственных органов власти.
Вывод: стратегические направления российской государственной политики сформированы и полноценно отражены Стратегией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. и Стратегией национальной безопасности, а также ежегодными посланиями президента Федеральному Собранию. Общественная и государственная значимость положений, адресатами которых являются СМИ, не вызывает сомнений. Однако реализация основных положений концептуальной платформы с опорой на СМИ затруднена отсутствием у последних функции общественного служения, реализованной через создание сегмента общественных СМИ в рамках отрасли. В этих условиях социальная ответственность средств массовой информации продолжает носить декларативный характер.
§ 2. Текущее состояние и сравнительная характеристика государственного регулирования отрасли СМИ
К 2000-м гг. участие государства сводится к разрешительной деятельности и финансовой поддержке СМИ за государственный счет. Но вместе с развитием финансового законодательства приходит понимание того, что практика механического вливания денег через государственную поддержку более невозможно, т. к. оно теперь вступает в противоречие с нормами Бюджетного и Налогового кодексов. Одновременно осознается необходимость усиления роли государства. В 2000 г. этот процесс актуализируется по следующим причинам:
) по политическим - взгляд нового президента на вопросы деятельности СМИ значительно отличался от взглядов его предшественника;
) по экономическим - в 2000 г. перестало действовать большинство положений закона о финансовой поддержке СМИ (сам закон перестал действовать в 2002 г.), был принят ряд поправок в Бюджетный кодекс, ужесточивших возможность предоставления субсидий и субвенций предприятиям СМИ, ряд поправок в Налоговый кодекс, отменявших режим льготного налогообложения для предприятий СМИ;
) по технологическим - научно-технический прогресс привел к увеличению зависимости доступности информации от разветвленности сетей доставки сигнала.
К 2008 г. в России de facto средства массовой информации существуют как отдельная отрасль. В научном обороте прочно закрепилось понятие «Отрасль СМИ». Однако отрасль, в которую оформились российские СМИ, нельзя назвать полноценной.
В. Л. Иваницкий отмечает, что отрасль СМИ возникла без достаточного социально-правового оформления, подчеркивая, что отрасль СМИ, сложившаяся, в России, не была достроена до конца. Исследователь характеризует сложившуюся отрасль как нелегитимную отрасль СМИ, понимая легитимизацию как наделение отрасли со стороны государства правами и обязанностями регулятивного свойства по отношению к предприятиям отрасли.
В 2008 г. произошли события, определившие основные изменения в отечественной медиаполитике. В ходе формирования нового состава правительства был преобразован регулятор отрасли. Реорганизации подверглись два федеральных органа исполнительной власти: Министерство культуры и массовых коммуникаций и Министерство связи и информационных технологий. Согласно указу президента России № 724 от 12 мая 2008 г. последнее было преобразовано в Министерство связи, и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России). В. сферу ведения нового министерства попали телекоммуникации, масс-медиа и информационные технологии.
В результате преобразований в правительстве Минкомсвязи России было подчинено 3 федеральных агентства: Федеральное агентство связи (Россвязь), Федеральное агентство информационных технологий (Росинформтехнологи) и профильное для СМИ Федеральное агентство по делам печати и массовых коммуникаций (Роспечать). Важным с точки зрения изменений госполитики в области СМИ стало переподчинение Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от правительства Минкомсвязи РФ. В компетенции службы были сохранены вопросы по надзору за соблюдением законодательства в сфере СМИ, а также лицензирование.
Минкомсвязь осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.
Роскомнадзор реализует надзорные функции в отношении отрасли СМИ, осуществляя государственную разрешительную политику. К формам государственной разрешительной политики традиционно относят: регистрацию, лицензирование, сертификацию, аккредитацию, квотирование и т. д.
Необходимым элементом медиаполитики является обеспечение функционирования обозначенных мер разрешительной деятельности посредством находящихся в арсенале государства юридических средств. В системе исполнительной власти главными являются средства административного контроля и надзора. Выделим основные разновидности контроля и надзора исполнительной власти в отношении масс-медиа:
контроль за соблюдением законодательства о СМИ (осуществляется регистрационными органами, на данный момент - Роскомнадзором России);
надзор за соблюдением требований лицензий для реализации лицензируемой в соответствии с законодательством о СМИ деятельности (реализуется лицензирующими органами, на данный момент - Роскомнадзором России);
контроль условий госаккредитации сотрудников СМИ, установленных действующим законодательством (осуществляется органом, выдавшим госаккредитацию);
административный контроль за рекламной деятельностью СМИ (осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, прежде всего Федеральной антимонопольной службой).
Роскомнадзор также уполномочен накладывать взыскания, предусмотренные законодательством РФ; выносить предупреждения; приостанавливать и аннулировать регистрации и лицензии в установленном порядке.
Таким образом, государством были созданы новые административные факторы для формирования государственной политики в области СМИ на основе развития телекоммуникационных технологий.
Осенью 2008 г. Минкомсвязи предприняло некоторые меры по поддержке отрасли СМИ. Приведем меры ниже:
субсидирование процентной ставки по отдельным видам кредитов, привлекаемых системообразующими предприятиями отрасли в размере 2/3 ставки рефинансирования Банка России;
субсидирование расходов ФГУП «Почта России» на доставку печатных СМИ;
замораживание почтовых подписных тарифов, тарифов на экспедирование, а также на ряд других услуг, связанных с распространением печатных СМИ, на уровне цен декабря 2008 г.
В 2010 г. стало известно о том, государство не готово напрямую финансировать всю отрасль СМИ, зато собирается и дальше вкладывать значительные суммы в ее государственный сегмент. Так, на финансирование государственных СМИ-в 2011-2013 гг. было запланировано выделение 174 млрд рублей.
Рассмотрим структуру собственности российских государственных СМИ. Формально федеральными государственными СМИ можно назвать СМИ; предприятия которых существуют в форме федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) или в форме федерального государственного учреждения (ФГУ). Унитарные предприятия и учреждения - виды юридических лиц, не наделенных правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество.
Имущество ФГУП и ФРУ находится, в государственной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Учреждать такие юридические лица может только государство.
Также к государственным причисляют предприятия СМИ, созданные в организационно-правовой форме открытого или закрытого акционерного общества, а также общества с ограниченной ответственностью. Их принято называть государственными. Однако согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации любое юридическое лицо (за исключением указанных выше унитарных предприятий) является собственником своего имущества. Поэтому мы считаем, что их организационно-правовую сущность точнее описать понятием «квазигосударственные».
Квазигосударственное предприятие в таком случае можно определить, как предприятие, действующее как частное, но имеющее специальное разрешение государства на определенные виды деятельности (в нашем случае это лицензирование отдельных видов деятельности для СМИ). В структуре собственности таких предприятий, как правило, есть доля государственной собственности, которая может принадлежать государству как напрямую, так и опосредованно через другие квазигосударственные предприятия. Также важным отличием государственных и квазигосударственных предприятий является уровень возможного влияния на их редакционную политику со стороны чиновников. В унитарных предприятиях таких инструментов изначально больше, ввиду административной зависимости последних от государствакак собственника в лице уполномоченного органа власти. В квазигосударственных предприятиях влияние чиновника является опосредованным - через советы директоров, правление, директивы.
Сделав важную, с нашей точки зрения, оговорку по поводу государственных и квазигосударственных предприятий СМИ, дав характеристику обоим видам, предлагается в совокупности именовать их предприятиями СМИ, подконтрольными государству.
Приведем основные параметры подконтрольных государству предприятий СМИ:
НаименованиеСМИОрганизационно-правовая формаВид предприятия«Первый канал»«Первый канал», «Цифровое гелесемейство (Время, Телекафе, Музыка Первого, Дом Кино)»ОАОКвазигосударственныйВГТРК«Россия 1», «Россия 2», «Культура», «Россия 24», «Планета», «Бибигон», «Радио Маяк», «Радио России»ФГУПГосударственный«Голос России»Радио «Голос России»ФГУПГосударственный«Российская газета»«Российская газета», «РГ-Неделя»ФГУГосударственныйРИА «Новости»Информационные ленты, «Московские новости», агентство «Прайм»ФГУПГосударственныйИТАР-ТАССИнформационные ленты, журнал «Эхо планеты»ФГУПГосударственный«Газпром-медиа холдинг»НТВ, ТНТ, спутниковая телекомпания НТВ-ПЛЮС; «Эхо Москвы», «Первое популярное радио», «Радио NEXT», «Радио СИТИ-FM», Радио Relax-FM», «Детское радио», «Итоги», RuTube.ru , «7 дней - Телепрограмма», «Караван историй», «Коллекция Каравана историй», «Трибуна», «Журнал-телегид «Панорама TV»ОАОКвазигосударственный
Как мы видим, большинство предприятий СМИ являются действительно государственными.
Намеченная реформа гражданского законодательства в совокупности с необходимостью появления СМИ; наделенных функцией public service, формирует благоприятную ситуацию для создания группы общественных СМИ на основе государственных СМИ, созданных в организационно-правовой форме федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений.
На первом этапе группу общественных СМИ необходимо сформировать в составе одного телеканала, одной радиостанции, одной ежедневной газеты, одного журнала-еженедельника, одного интернет-СМИ одного информационного агентства с корпунктами (представительствами) во всех регионах страны и странах традиционного присутствия российских СМИ. Поэтому, реформируя структуру государственных медиаактивов, наделить функциям общественного служения можно часть государственных СМИ. Так, например, в первую группу общественных СМИ могут войти «Россия 2», «Российская газета», «Эхо планеты», «Радио Маяк», Vesti.ru, ИТАР-ТАСС. Реализация такого сценария, позволит сохранить в руках государства значительную часть медиаактивов, в том числе крупнейшие телевизионные активы («Первый канал», «Россия 1», НТВ).
Остальные государственные предприятия СМИ, созданные форме ФГУП можно- перевести в сегмент коммерческих СМИ посредством их акционирования, с обязательным сохранением необходимой доли государственного участия. Вырученные от акционирования средства можно также направить в виде первоначального взноса в фонды целевого финансирования первой группы общественных СМИ. При этом любому коммерческому СМИ будет предоставлена возможность перейти стать общественным СМИ; совершив определенные организационно-правовые действия.
Вывод: анализ и формализация организационно-правовых форм участников отрасли СМИ подтверждают релевантность термина «государственные СМИ», определив его применимость только к средствам массовой информации, издаваемым (выпускаемым в эфир) предприятиями. СМИ, работающие на базе другой организационно- правовой формы с участием государства, определяются как «квазигосударственные».
Текущее состояние регулирования характеризуется тенденцией административного сращивания отраслей «канала» и «контента». Актуальной и своевременной представляется деятельностью регулятора по юридическому оформлению СМИ в отрасль народного хозяйства. Предстоящая реформа государственных предприятий СМИ с последующим возможным возникновением сегмента общественных СМИ должна рассматриваться государством как приоритетное направлением государственной политики по дальнейшему формированию отрасли.
§ 3. Сравнительный анализ государственной политики в России и за рубежом
Проведем сравнительный анализ основных положений государственной политики в отношении отрасли СМИ в Российской Федерации и за рубежом, беря во внимание исторический опыт российского государства в данном вопросе.
. Российское государство на протяжении всего времени стремилось к унитарной модели регулирования. Это отражалось в попытке определить в одном документе все нормы права, регулирующие отрасль: от Указов Петра I и цензурных уставов, до законов «О печати» и действующего закона «О СМИ». Из семи проанализированных нами стран подобная модель существует в Италии и Франции. Остальные страны предпочитают модель регулирования исчерпывающего характера, где источником выступает не один закон, а серия законов и подзаконных актов, воздействующих на нормы в отношении отрасли СМИ по отдельным направлениям хозяйственного, авторского, информационного и других отраслей права. Перечисленные акты дорабатываются по мере необходимости, в то время как правка единого Закона о СМИ всегда угрозой нарушения концептуального единства, самоценного только в контексте одного документа, но не отрасли в целом. По этой причине многие уточняющие правки, требующие оперативного рассмотрения, могут вноситься достаточно долго. Подход регулирование не одним, а несколькими источниками является неантагонистическим и предусматривает оперативную доработку отдельных нормативно-правовых актов, что является ценным качеством подхода для динамично развивающейся отрасли, и одновременно более простым с точки зрения юридической техники, так как по определению снимает возможные противоречия правка с действующими нормами публичного и частного права. Такой подход в большинстве случаев обеспечивает единство и актуальность нормативно-правовой платформы отрасли. Подход исчерпывающего регулирования применяется в Германии, Великобритании, США, Китае, Японии.
. Унитарная модель также характеризуется наличием единства в осуществлении процесса отраслевого регулирования, что выражается в фигуре отраслевого регулятора. Министерство связи и массовых коммуникаций обладает регулирующими полномочиями в отношении телекоммуникаций, информационных технологий, телерадиовещания, печать. В других странах унитаризм в регулировании как правило реализовывается в отдельных сегментах. В Великобритании Офком является регулятором телекоммуникаций и телерадиовещания, вопросами печатных СМИ относятся к компетенции другого ведомства. Во Франции, США, Италии, Китае и Японии печать, телекоммуникации и телерадиовещание находятся в подчинении разных государственных ведомств.
. Важным вопросом является структура полномочий в вопросах государственной политике в отношении СМИ центральных и региональных органов власти. Исследователи конституционного устройства государства не относят данные полномочия к исключительному ведению центральных органов власти. Однако, на примере России, США, Японии, Франции, Великобритании, Италии, Китая именно они являются ключевыми акторами в вопросах государственной политики. Регионам на концептуальном уровне остается возможность определения принципов собственной информационной политики, а уровне регулирования решение вопросов, связанных с финансовой поддержкой и льготами для предприятий СМИ, что ярко иллюстрируется примером Российской Федерации. Особняком в этом вопросе стоит лишь Германия, государственную политику по отношению к отрасли СМИ в которой формируется на уровне каждой из федеральных земель, имеющих собственные законы о СМИ и собственные ведомства, регулирующие работу отрасли.
. Необходимые кондиции института журналистики в рамках отрасли СМИ обеспечиваются функционированием общественных СМИ. Функцией общественного служения в том или ином виде наделены СМИ в Великобритании, США, Германии, Японии, Франции. В первых четырех общественным являются электронные СМИ, чаще всего цифровые. Во Франции общественным является агентство «Франс Пресс» - одно из четырех крупнейших информационных агентств. В Италии общественные СМИ фактически отсутствуют, а плюрализм мнений обеспечивается за счет политической конкуренции, выражающейся в распределении постов в электронных СМИ по партийной принадлежности. В России и Китае сегменты общественных СМИ в структуре отрасли отсутствуют.
. Государственная политика по отношению отрасли СМИ детерминируется экономическим, регулированием, направленным на обеспечение полноценного функционирования института журналистики. США, Великобритания, Германия, Италия, Япония функционируют государственные механизмы, обеспечивающие деятельность участников отрасли в условиях рынка. Россия и Франция практикуют применение льгот и прямой финансовой поддержки участникам отрасли. В России такая практика не постоянная, все законы, предусматривающие поддержку, на данный момент утратили силу. Во Франции законы о поддержке участников отрасли СМИ действуют на постоянной основе. Однако, в отличие, от России, во Франции действует система норм, четко регламентирующая критерии получения господдержки. Так на нее могут рассчитывать общественно-политические газеты, еженедельная и региональная пресса. Решение о предоставлении поддержки принимает специальная комиссия в составе президента страны, министра связи, министра почт и телекоммуникаций, министра юстиции, представителей прессы и информационных агентств. Также на поддержку может рассчитывать любое печатное издание, если оно отвечает критериям программа помощи распространению и продвижению французской прессы за рубежом. Во Франции также практикуется субсидирование расходов почтовой доставки, обеспечивающих «последнюю милю» - доставку печатной продукции СМИ до дома потребителю.
. Государственные информационно-финансовые группы в рамках отрасли СМИ существуют в России и Китае, образуя на ряду с сегментом коммерческих СМИ сегмент государственных СМИ. Во всех других изученных нами странах крупные информационные группы функционируют на общественных началах, имея соответствующие источники финансирования и организационно-правовую форму.
. Увеличение открытости правительства перед своими гражданами - тенденция, замеченная нами во всех изученных странах, включая Российскую Федерацию.
. Переход на цифровое телерадиовещание - актуальная часть программы развития отрасли всех изученных нами стран. Каждая страна осуществляет переход на «цифру» по-своему, однако общность подходов выражается активном участии государства, выступающим организатором этого процесса.
Представим проведенный сравнительный анализ в виде таблицы.
ФранцияГерманияИталияВеликобрита-нияСШАЯпонияКитайРоссия1Наличие единого закона о СМИДАНЕТДАНЕТНЕТНЕТНЕТДА2Унитарная модель органов отраслевого регулированияНЕТНЕТНЕТНЕТНЕТНЕТНЕТДА3Участие региональной власти в формировании госполитики в отношении отрасли СМИНЕТДАНЕТНЕТНЕТНЕТДАНЕТ4Наличие в структуре отрасли сегмента общественных СМИДАДАНЕТДАДАДАНЕТНЕТ5Наличие практики прямой финансовой поддержки государства участникам отрасли СМИДАНЕТНЕТНЕТНЕТНЕТДАДА6Наличие в структуре отрасли Сегмента государственных СМИ (в отсутствии общественных СМИ)НЕТНЕТНЕТНЕТНЕТНЕТДАДА7Наличие законов о доступе к информации о деятельности органов властиДАДАДАДАДАДАДАДА8Наличие программы перехода на цифровое вещаниеДАДАДАДАДАДАДАДА
Вывод: основные тенденции в развитии отечественной отрасли СМИ учитывают исторический опыт и традиции российского и советского государства, соответствуя основным общемировым тенденциям развития. Принципиальное различие - в отсутствии в структуре российской отрасли сегмента общественных СМИ, который может быть создан в результате поэтапной трансформации сегмента государственных СМИ, с оставлением квазигосударственных СМИ в коммерческом сегмент.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Две подсистемы государственной политики в области СМИ - стратегическая и регулятивная - определяют конкретные действия государства по отношению к объектному составу госполитики: СМИ (конечный объект), отрасли СМИ, сегменты общественных и коммерческих СМИ (промежуточные объекты). Объектом государственного регулирования, осуществляемого на базе отраслевого регулятивного комплекса (в состав, которого входит нормативно-правовая платформа и совокупность регулирующих органов), выступает отрасль СМИ. Стратегическая подсистема распространяется на средства массовой информации, формируя концептуальные основы их функционирования. Субъектный состав в свою очередь зависит от конкретной практики распределения функций и полномочий между органами: власти.
Государственная, политика зарубежных стран характеризуется наличием целостной платформы функционирования отрасли в виде совокупности институциональных норм, определяющих паритет государства и общества. Сбалансированность форм государственного и общественного участия детерминирует отраслевой регулятивный комплекс, в т. ч. субъектный состав, методы регулирования, а также повестку отраслевого регулирования, которая актуализируется через; общеобязательные для участников отрасли решения. Общеобязательность таких решений выражается в придании им нормативно-правового статуса (закон, подзаконный акт).
Европейская традиция регулирования отрасли СМИ насчитывает несколько веков, является продуктивной основой для решения ряда вопросов, связанных с формированием легитимной отрасли СМИ в России. Нормативно-правовая платформа отрасли, СМИ Великобритании является сбалансированной; в части распределения функций между органами отраслевого регулирования, сформированными на государственных, и общественных началах. Отрасли СМИ Германии и Франции частично деформированы особенностями политической системы, что сказывается на функционировании общественных СМИ.
Отрасли СМИ США, Японии и Китая в свою очередь идентичны, с точки зрения подхода к формированию нормативно-правовой платформы: во всех трех странах отсутствует единый закон о СМИ. Закрепление общих вопросов прав и свобод производится в конституциях этих стран. Отрасли СМИ регулируются открытым перечнем законов и подзаконных актов, воздействующих на нормы по отдельным направлениям хозяйственного, авторского, информационного и других отраслей права. Этот перечень постоянно дорабатывается с помощью принятия отдельных актов по конкретным вопросам. Данный подход представляется продуктивным в силу того, что законы о СМИ как правило, отягчены единой концепцией, а для уточнения формальных вопросов зачастую требуется концептуальная правка, внесение которой затягивает процесс их принятия на длительный срок.
Началом современной российской государственной политики можно считать 2000 г., когда в результате ряда шагов - отмены налоговых льгот, свертывания практики прямой финансовой поддержки СМИ - был запущен процесс оформления СМИ в полноценную отрасль экономики, характеризующуюся единым отраслевым регулятивным комплексом.
Действия государства пока не привели к возникновению легитимной отрасли. Стратегические направления российской государственной, политики сформированы и полноценно отражены Стратегией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. и Стратегией национальной безопасности, а также ежегодными посланиями президента Федеральному Собранию. Общественная и государственная значимость положений данных документов, адресованных непосредственно СМИ, не вызывает сомнений.
Однако реализация основных положений концептуальной платформы с опорой на СМИ затруднена отсутствием у последних функции общественного служения. В этих условиях социальная ответственность средств массовой информации продолжает носить декларативный характер.
Актуальной и своевременной представляется деятельностью регулятора по юридическому оформлению СМИ в отрасль народного хозяйства. Основные тенденции в развитии отечественной отрасли СМИ учитывают исторический опыт и традиции, российского и советского государства, соответствуя основным общемировым тенденциям развития. Принципиальное различие в отсутствии в структуре российской отрасли сегмента общественных СМИ.
Проведенный нами анализ и формализация организационно-правовых форм участников отрасли СМИ подтверждают релевантность термина «государственные СМИ», определив его применимость только к средствам массовой информации, издаваемым (выпускаемым в эфир) предприятиями.
СМИ, работающие на базе другой организационно-правовой формы, с участием государства, определяются как «квазигосударственные». Прогнозируемая нами реформа государственных предприятий СМИ с последующим возможным возникновением сегмента общественных СМИ должна рассматриваться государством как приоритетное направлением государственной политики по дальнейшему формированию отрасли. Анализ данных, проведенных в рамках исследования, подтверждает возможность такой трансформации, что в итоге может стать важным шагом к формированию легитимной отрасли СМИ, функционирующей в рамках демократической традиции, на основе подходов, принятых в мире.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция Российской Федерации, ст.130-133;
Федеральный закон № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 01.12.95.
Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2008 г. № 1715 «О некоторых вопросах государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» // Российская газета. - 2008. - № 4808.
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета - 2008. - № 4657
Постановление Конституционного суда РФ от 22.11.2000, № 14-П. «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации».
Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. - № 52. - Ст. 5067.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 28. - Ст. 3677
Балытников В. В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: дис. канд. юрид. наук. - M., 2000.
Вороненкова Г. Ф Путь длиною в пять столетий: от рукописного листка до информационного общества. Национальное своеобразие средств массовой информации Германии. -М., 1999
Гукетлова Д. М. Государственно-правовое регулирование функционирования средств массовой информации в России.
Еремин А. В. Основные изменения государственной политики в 2008 году.
Иваницкий В. Л Модернизация журналистики. - М., 2010.
Информационная политика: Учебник / Под общ. ред. В. Д. Попова. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - С. 38
Макеепко М. И. Радиоиндустрия США в начале XXI столетия: структурные изменения и межсекторная конкуренция // Медиаскоп. -2007.
Скачко С. В. Государственная информационная политика России в сфере СМИ: теоретические аспекты и современная практика: дис. канд. филол. наук. - Спб, 2006
Склярова Я. Лицензирование телерадиовещания в США // Правовые вопросы журналистики и телекоммуникаций в США. - М., Институт проблем информационного права, 2005.
Сморгунов Л. В Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии. - СПб.,1999
Рихтер А. Г. Экономическая помощь СМИ и журналистам со стороны государства на постсоветском пространстве // Изв. Уральск, гос. ун-та. - 2006