Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Предметы ведения, в том числе предметы совместного ведения, определяются в конституциях (уставах) субъектов РФ различными способами:
Первый - закрепляются все три группы предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ (Бурятия, Липецкая область, Тыва). Второй - закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ (Коми, Удмуртия). Третий - закрепляется только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область, Агинский Бурятский автономный округ). Четвертый, наиболее распространенный - закрепляются предметы совместного ведения и предметы ведения субъекта РФ (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Хакасия, Чечня, Краснодарский и Ставропольский края, Санкт-Петербург, Астраханская, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Ульяновская, Челябинская области, Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Ханты-Мансийский автономные округа). Пятый- закрепляются только предметы ведения субъекта РФ (Алтай, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Москва, Амурская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тюменская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Шестой - не определяется ни один из предметов ведения, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе предметы ведения самого субъекта РФ (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Мари Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Камчатская, Кировская, Калининградская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Пермская, Псковская, 43Тульская, Читинская области, Коми-Пермяцкий и Чукотский автономные округа).
В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности инкорпорации норм федерального законодательства в региональных нормативных актах, в том числе - норм Конституции РФ в конституциях (уставах) субъектов РФ. Одни авторы считают это вмешательством в федеральную компетенцию, в прерогативу федерального регулирования. По мнению И. А. Умновой, три из шести существующих способов регионального закрепления предметов ведения «являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования».
Другие ученые рассматривают инкорпорацию федеральных норм в региональном законодательстве как нецелесообразную и некорректную. «Принятие региональных законов, «слепо дублирующих» федеральные, - отмечает Т.Я. Хабриева, - приводит лишь к загромождению законодательства и справедливой постановке вопроса: в чем предназначение законодательного органа субъекта Федерации?». В.Т. Кабышев, рассматривая регулирование прав и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектов РФ, считает:
«Более правильным, как нам представляется, было бы следовать примеру отдельных основных законов, которые, опираясь на нормы федеральной Конституции (избегая при этом ненужного повторения конкретных ее норм, посвященным тем или иным правам или свободам), сосредоточиваются на установлении систем гарантий прав и свобод и механизмов их защиты на соответствующих территориях». Иную точку зрения отстаивает В.В. Гошуляк. Он считает, что, учитывая значимость норм, закрепляющих основы конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер полное их текстуальное воспроизведение не только правомерно, но и просто необходимо.
Аналогичной позиции он придерживается в отношении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: «Поскольку Конституция РФ не определяет компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на наш взгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуально воспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как это сделано во многих учредительных актах субъектов РФ». По мнению А.А.Жученко, в конституциях республик не могут закрепляться нормы, регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, но допустимо включение идентичных принципов и норм, заимствованных из федеральных законов и Конституции России. Наиболее оптимальным он считает закрепление в конституциях республик только конкретного содержания компетенции самого субъекта РФ. Однако республики вправе закреплять в своих Основных законах предметы ведения, определенные в Конституции России, но при условии их полного идентичного переноса.
При рассмотрении данного вопроса, по справедливому мнению В.А. Черепанова, необходимо разделять правомерность инкорпорации норм федеральной Конституции в конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, с одной стороны, и политическую, идеологическую, юридическую необходимость и целесообразность, с другой. «Текстуально дословное воспроизведение федеральных конституционных норм в конституциях (уставах) субъектов РФ не означает «вторжения в предмет федерального конституционного регулирования», так как данная сфера общественных отношений уже урегулирована Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Региональные нормы не осуществляют «повторного» регулирования этих общественных отношений, они выполняют иные юридические, политические и идеологические функции. По этой причине подобная инкорпорация вполне правомерна, возможность и пределы ее использования в каждом конкретном случае должны рассматриваться, исходя из юридической, политической, идеологической необходимости и целесообразности».
Закрепление предметов ведения Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ представляется нецелесообразным, хотя, как отмечалось, вполне правомерным. В этой сфере общественных отношений по общему правилу регионы не обладают собственной компетенцией. В отдельных, исключительных случаях она специально устанавливается федеральными законами. По этой причине инкорпорация этих конституционных норм не несет дополнительной юридической, политической или идеологической нагрузки для определения конституционно-правового статуса субъекта РФ в отношениях с Федерацией, а тем более в отношениях с народом субъекта РФ. Закрепление предметов совместного ведения с Российской Федерацией, наоборот, с учетом имеющихся противоречий в федеративных отношениях представляется не только целесообразным, но просто необходимым. При этом должно быть осуществлено аутентичное воспроизведение федеральных конституционных норм, содержащихся в статье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76 Конституции РФ. Кроме того, должна быть закреплена установленная статьей 263 Федерального Закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (со всеми его изменениями и дополнениями) компетенция субъектов РФ, которую они обязаны выполнять по предметам совместного ведения за счет своих бюджетных средств. Обязательность такого регионального регулирования прямо закреплена статьей 3 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ о приведении конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с его нормами. Закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ перечня предметов ведения, раскрывающего их исключительную компетенцию также представляется обязательным. Отсутствие данного перечня фиксирует компетенцию субъектов РФ лишь в самом общем виде - по остаточному принципу. Помимо юридической неопределенности отсутствие подобной четкой и однозначной регламентации правосубъектности регионов не закрепляет за субъектами РФ, а соответственно и за их руководителями, полномочий, которые они обязаны выполнять за счет региональных бюджетов и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Исходные теоретические предпосылки для научной разработки проблем разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения. Конституция РФ, закрепляя предметы совместного ведения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципы дальнейшего разграничения компетенции по предметам совместного ведения и пределы такого разграничения. Федеральное законотворчество, осуществляющее разграничение полномочий по предметам совместного ведения противоречиво и в значительной части пробельно.
В сложившейся ситуации важное значение приобретают официальное и доктринальное толкования конституционных норм. «Институционально- правовое своеобразие государственного устройство России состоит в том, что инстанцией, осуществляющей преодоление конституционных пробелов - отмечает О.В. Романова, - является Конституционный Суд РФ». Т.Я. Хабриевой сформулировано ряд особенностей конституционного производства по вопросам, затрагивающим интересы Российской Федерации и ее субъектов. Остановимся на некоторых из них, которые необходимо учитывать при анализе проблем, возникающих при разграничении полномочий по предметам совместного ведения.
. Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство, что относительно большая самостоятельность субъектов РФ мыслима лишь в рамках единого государства.
. Субъекты РФ имеют свои конституции или уставы, и было бы возвращением к старой системе, если бы эти акты повторяли федеральную конституцию.
. Такие субъекты, как республики, согласно Конституции являются государствами. Поэтому они могут претендовать на ряд признаков, не свойственных остальным субъектам. В то же время провозглашен принцип равенства субъектов РФ 4. Еще долгое время будет оставаться актуальной проблема разграничения компетенции между центром и регионами. Участие Конституционного Суда в этих вопросах неизбежно и, с одной стороны, усилит «прецедентное» значение его итоговых постановлений, с другой - чревато негативными последствиями опережения судебными решениями федерального законодателя. Подчеркивая определяющую роль официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, необходимо отметить одно важное обстоятельство. Конституционный Суд РФ не является инициатором судебного рассмотрения и не выбирает по своему усмотрению вопросы, подлежащие конституционному производству. В соответствии со статьей 125 Конституции РФ Конституционный Суд может рассматривать дела только на основании конкретных запросов или жалоб. «В силу строгости данных требований, - подчеркивает О.В. Романова, - вклад Конституционного Суда в совершенствование государственного нормотворчества является не систематическим и регулярным, а эпизодическим, и зависит не от потребностей государства, а от того, смогут ли субъекты, обладающие правом инициирования судопроизводства в Конституционном Суде РФ, осознать необходимость этого совершенствования». В этой связи важное значение в конституционной практике приобретает доктринальное толкование Конституции РФ, которое оказывает серьезное влияние на нормотворческую и правоприменительную практику. «Возникла острая необходимость в свободной от идеологических шор научных интерпретаций юридических понятий, категорий и принципов, сближающих российское право с мировыми стандартами, - пишет по этому поводу Т.Я. Хабриева. - Как в центре правовой системы стоит Конституция, так соответствующее место должно занять среди других видов правовой деятельности ее толкование - необходимое условие полноценной реализации Основного закона. Ввиду новизны многих ее понятий, их осуществления в условиях переходного периода, противоречивости и пробельности ряда конституционных положений, постепенной амортизации и прямого устаревания некоторых норм доктринальное толкование должно стать базовым в их преодолении». Усиление роли доктринального толкования в конституционном процессе приводит Т.Д. Зражевскую к интересным выводам о концепциях и доктринах как самостоятельных элементах конституционно-правовой системы.
Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционного права в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивно-апологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическую функцию. «Без критического анализа существующих реалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, в беспринципную лакировку действительности, а ученые - в дипломированных апологетов власти». После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовой действительности перейдем к формулированию некоторых теоретических предпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий по предметам совместного ведения. При доктринальном и официальном толковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировались определенные положения, последовательное применение которых позволит систематизировать значительный теоретический и эмпирический материал в этой области и выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового института совместного ведения. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены в дальнейшем иными актами в принципе.
В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ «разграничение предметов ведения и полномочий» высказывались иные точки зрения о том, что установленные статьями 71-73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходе договорной практики Российской Федерации с ее субъектами. По мнению Б.А. Страшуна, «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71-73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение». Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе. «Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? - пишет по этому поводу С.А. Авакьян. - Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!»
Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределах конституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения, установленные Конституцией РФ, перераспределению между Российской Федерацией и ее субъектами не подлежат.
.2 Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения
Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, законами субъектов Российской Федерации. Данное положение не аксиоматично и требует определенной аргументации. Частью третьей статьи 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данной конституционной нормой федеральный закон и закон субъекта РФ не определены правовыми формами разграничения компетенции по конституционным предметам ведения. Частью 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако статья 11 Конституции относится к Основам конституционного строя, своего рода «Конституции в Конституции», которым согласно части 2 стать16 Конституции РФ не могут противоречить никакие другие ее положения. В этой связи иногда считалось, что федеральный закон не может применяться при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, по мнению Правительства Карелии, обратившегося по этому вопросу в Конституционный Суд РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ может осуществляться Конституцией РФ либо Федеративным и иными договорами, но не федеральным законом. Конституционный Суд РФ постановлением от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ дал специальное толкование возникшей неопределенности в понимании указанных статей Конституции РФ и сформулировал важнейшую правовую позицию по основам российского федерализма: «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тем самым федеральный закон определен в качестве основной, приоритетной формы разграничения компетенции в рамках установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения. Однако встречаются и другие точки зрения. «Такая позиция Конституционного Суда весьма спорна, - считает, например, Н. В. Варламова. - Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части 3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами. Причем в силу части 2 статьи 16 положения статьи 11 как составляющие основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет по отношению к предписаниям статьи 76». При таком подходе получается, что федеральный закон может быть применим лишь для правового регулирования федеральной компетенции, уже разграниченной посредством иной правовой формы. Возникает вопрос о том, что же это за правовая форма, посредством которой до федерального законодательного регулирования совместное правовое поле может быть разделено на федеральную и региональную части? Конституция РФ и Федеративный договор 1992 года не производят такого разграничения. Тогда остаются только договоры между Федерацией и ее субъектами. Очевидно, что разграничить совместное правовое поле с помощью единичных договоров абсолютно нереально. Предметы совместного ведения не могут передаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов. Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 3 ноября 1997 года № 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией РФ совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.
Разграничение компетенции по предметам совместного ведения должно оставлять субъектам Российской Федерации, их органам государственной власти компетенцию как нормотворческую, так и исполнительную, достаточную для защиты их интересов в регулируемой сфере общественных отношений. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установлено, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.
Однако размер, объем компетенции, который должен быть оставлен субъекту РФ по предметам совместного ведения Конституционный Суд РФ как официальный толкователь Основного закона в своих решениях не определяет. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ на основе анализа определенного объема полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных статьей 47 Лесного кодекса в ее сопоставлении с полномочиями федеральных органов (статья 46), сформулирована правовая позиция о том, что компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределена на основе совместного ведения. В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой при совместном ведении определенные вопросы должны быть отнесены к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. Однако данное положение нормативно не закреплено и в конституционной практике не применяется. В первом комментарии Федеративного договора обращено внимание на трудности в практической осуществимости совместной компетенции, поскольку в ходе ее реализации надо стремиться к достижению двух главных целей. Первая - четкое определение степени «доли» участия органов Федерации и органов ее субъектов в решении общих задач. Вторая - обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своих полномочий.
«Если в федеральных законах не провести конкретного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, то и для Федерации, и для субъектов будут отсутствовать ограничители для законодательного регулирования по вопросам совместного ведения, - анализирует эту ситуацию М.С. Студеникина. - В такой ситуации как бы ни поступил федеральный законодатель, он, находясь в рамках общих формулировок статей Конституции, будет иметь возможность через серию принятых им законов ограничить права субъектов Федерации, превратив тем самым совместное ведение в фикцию. С другой стороны, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогут постепенно присваивать, теперь уже через принятие своих региональных законов, многие законодательные позиции по предметам совместного ведения».
Б.С. Крылов акцентирует внимание, в первую очередь на неограниченные правовые возможности федеральной власти в регулировании предметов совместного ведения: «федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они ограничивают сферу полномочий, отнесенную к ведению субъектов Федерации. На практике сформулированная в ч.2 ст. 76 Конституции норма означает, по крайней мере юридически, свободу правотворчества федеральной власти в сфере совместных полномочий. В отношении же субъектов Российской Федерации Конституция устанавливает «остаточный» принцип». Более того, зачастую федеральный законодатель настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что в нарушение отмеченной правовой позиции Конституционного Суда РФ не оставляет региональному законодателю ничего для дальнейшего регулирования либо определяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объем не позволяет говорить о совместном ведении. «Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать, - справедливо отмечает Б.С. Крылов.- Если же по предметам совместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточена практически только в руках федеральных органов государственной власти, то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны». Деятельность федерального законодателя по предметам совместного ведения, таким образом, не ограничена никакими правовыми ограничителями и, по мнению В.А. Черепанова, в этой связи является исходно абсолютной и неограниченной. В свою очередь, Т.Я. Хабриева считает, что «осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации». Однако такой подход не закреплен в российском законодательстве и своего применения в конституционной практике не находит. Интересна в этой связи высказанная в научной литературе позиция Д.Н. Козака, руководителя президентской комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, который подводя первые итоги реформы федеративных отношений в стране, следующим образом обозначил основные направления разграничения компетенции в сфере совместного ведения: «Объем принадлежащих Российской Федерации полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не смогут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства. Но в то же время это не должно приводить к утрате субъектами Федерации присущей им самостоятельности. Поэтому в государственно-правовых отношениях должны быть точно определены границы, за которыми заканчиваются полномочия Федерации или самостоятельность субъектов Федерации»
Глава 3. Защита национальных меньшинств
Конституция РФ признает национальные меньшинства в качестве субъектов государственного права. Регулирование и защита их прав составляют предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71); защита этих прав находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).
Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается созданием равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция РФ гарантирует осуществление народом (а не какой-то его частью) своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).
Идея равноправия народов, этнических групп и граждан последовательно проводится законом в различных сферах жизнедеятельности, в том числе при проведении выборов органов власти, референдумов; при использовании национально-культурной автономии; применительно к сохранению и развитию культур, использованию и развитию родного языка, организации образования; в связи с реализацией права на труд и свободный выбор занятости; в сфере государственной и муниципальной службы; при осуществлении права на судебную защиту.
Равноправие граждан не зависимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом РФ. Постановлением от 17 сентября 1993 г. он аннулировал положение постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).
Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также предоставлением им специальных прав и гарантий. Федеральные законы гарантируют национальным меньшинствам (национальным группам, общностям): возможность организации местного самоуправления (при компактном проживании) с учетом традиций этнических общностей (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).
Учитывая численность этих народов (некоторые из них находятся на грани исчезновения), специфику образа жизни и культуры (неразрывная связь с землей, занятие традиционными промыслами - оленеводством, рыболовством, охотой) и переживаемые ими в настоящий момент трудности (высокая смертность, безработица, неприспособленность к рыночным отношениям), Российская Федерация гарантирует им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и своими международными договорами (ст. 69 Конституции РФ). При этом защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «м» ч. 1 ст. 72).
Статус названных народов комплексно определяется Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной гражданской службой.
Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются: учет этнических интересов, компенсации (в виде платежей в бюджет субъекта Федерации) при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (федеральные законы «О недрах» от 3 марта 1995 г. (ст. 42); «О соглашениях о разделе продукции» от 7 января 1999 г. (ст. 7); права на пользование лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром (ст. 107, 124 Лесного кодекса РФ; федеральные законы «Об особо охраняемых территориях» от 14 марта 1995 г. (ст. 9, 15, 24); «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. (ст. 48, 49); «О континентальном шельфе в Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (ст. 11); государственная поддержка экономики и культуры (ст. И Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 г.). Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.), выделением средств на нужды коренных малочисленных народов в бюджете субъекта Федерации (ч. 2 ст. 91 Устава Ханты-Мансийского автономного округа), учреждением специальных фондов малочисленных народов (постановление Правительства РСФСР от 4 января 1992 г.).
Интенсивно развивается законодательство о коренных малочисленных народах в субъектах Федерации, где они проживают. В 17 субъектах Федерации соответствующие положения закреплены в конституциях и уставах, а также в законах и иных правовых актах. Таким образом, в России сложилась определенная государственная политика в отношении национальных меньшинств, сформировалось федеральное и региональное законодательство, гарантирующее на уровне международно-правовых стандартов наиболее важные их права. Вместе с тем в этой области имеется немало проблем, в том числе государственно-правового свойства.
К таковым относятся: групповая и индивидуальная идентификация национальных меньшинств. Принадлежность к ним - дело свободного выбора. Но поскольку включенность в такую общность сопровождается предоставлением дополнительных прав и гарантий, постольку требуются правовые критерии и процедуры этнической идентификации;
права национальных меньшинств. Важно определить условия, при которых необходимы специальные права, обеспечить их адресность и правильное применение как в частноправовой, так и публично-правовой сферах. Нужно найти баланс между индивидуальными и коллективными правами, а с признанием последних - выработать механизм их реализации и защиты;
самоопределение национальных меньшинств, понимание роли автономных округов, целесообразность создания национально-территориальных образований и федеральных этнических территорий, возможность гарантирования прав меньшинств через систему местного самоуправления;
институты, обеспечивающие учет мнения национальных меньшинств в политическом волеобразовании. Речь идет, в частности, о поддержке идей, связанных с представительством народов и групп в органах государственной власти и местного самоуправления (на основе квот, специальных структур), введении в государственную практику переговорных процедур, консультаций и референдумов;
статус общественных организаций национальных меньшинств: им можно было бы предоставить большие права, обеспечивающие выражение и защиту интересов объединяемых этнических общностей, в - том числе в избирательном процессе, при принятии решений, касающихся меньшинств, и контроле за их выполнением; система правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств. Актуальными остаются вопросы о соотношении федеральных и региональных начал, заключении договоров непосредственно между этническими общностями и органами власти, применение обычного права;
государственное управление делами национальных меньшинств: уровни и виды государственных органов (отраслевой и функциональный подход), делегирование полномочий органам местного самоуправления и этническим общественным организациям.
Глава 4. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектами РФ в сфере управления государственной собственностью
Говоря о разграничении полномочий в сфере управления государственной собственностью, прежде всего, необходимо определить, что же такое государственная собственность и как закон регламентирует данный правовой институт.
Право государственной собственности относится к праву публичной собственности, поскольку ее субъектами являются публично-правовые образования - государство и государственные образования.
Гражданский Кодекс Российской Федерации в ст. 214 (п. 1 и 2) части 1 определяет государственную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Субъектами государственной собственности выступают:
народ Российской Федерации, осуществляющий право и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления;
государство в лице уполномоченных органов государственной власти, федерации и ее субъектов;
государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства и от его имени.
В независимости от субъекта государственной собственности, Гражданский кодекс Российской Федерации, определяет право собственности через триаду полномочий собственника: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
В то же время, управление государственной собственностью, так же основанное на триаде правомочий собственника, имеет некоторую специфику, а именно: осуществляется системой федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты, агентства, и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акционерных обществах с государственным капиталом и т. д.
Полномочия каждого исполнительного органа обусловливаются, в том числе, целями и задачами управления государственной собственностью, его четко определенными функциями, а так же объектами государственного имущества, и конечно же организационно-правовой формой предприятий.
В узком смысле управление государственной собственностью - это осуществление уполномоченными государственными органами с помощью механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью.
Само по себе управление собственностью - процесс во многом экономический и зачастую он далек от права, но не стоит забывать, что государство должно всегда действовать в рамках права, в особенности в вопросах государственной собственности.
На сегодняшний день можно говорить о том, что государственная собственность управляется неэффективно, а регулирование данных процессов рассеяно по разнообразным нормативным актам, чаще всего подзаконным.
Государственная и муниципальная собственность делятся на три группы: - Государственная федеральная собственность (собственность Российской Федерации);
Государственная собственность субъектов Российской Федерации (субфедеральная собственность);
Муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.
Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция, другие силовые структуры, правовая система.
В соответствии с п. «г» ст.72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В п. «д» ст.71 определено, что в ведении РФ находится федеральная собственность и управление ею. Именно Российская Федерация определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.
Все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности, считается федеральным.
Последнее разделено на федеральное имущество и имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Российской Федерации.
В свою очередь субъект федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность.
Говоря о проблеме совершенствования правового регулирования предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, следует отметить, что выполнение задач обеспечения в нашей стране свободы и демократии связано с необходимостью укрепления механизмов властвования в рамках права.
Исследуя данную тему, не следует забывать, что Российская Федерация представляет собой федеративное государство, вследствие чего в ее правовой системе одно из первых мест отводится правовому положению субъектов Федерации.
Государственная собственность является основой экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ и действующим законодательством. При этом территориальная организация таких субъектов Российской Федерации как края (области) с входящими в их состав автономными округами предполагает значительные особенности как в механизме разграничения государственной собственности и доходов от нее, так и в управлении объектами государственной собственности.
В то же время, государственная собственность, а самое главное, ее эффективное использование имеет важнейшее значение для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Федерации. Организация государственной власти в федеративном государстве предполагает, что федерация обладает основными полномочиями по разграничению как предметов ведения и полномочия, так и налоговых доходов, составляющих основу бюджетов всех уровней. Требования минимальной бюджетной обеспеченности обуславливает необходимость наличия у субъектов Федерации собственных источников доходов, обеспечивающих минимально необходимые расходы их бюджетов. Но распределение бюджетных налоговых доходов в Российской Федерации никогда не было справедливым. Если существенная часть расходных статей часто перекладывается на бюджеты регионов, то распределение налоговых доходов остается в соотношении 60/40 в пользу Федерации. В этой связи эффективное управление государственной собственностью субъекта Федерации, приводящее к повышению доходов бюджета, приобретает все большее значение. Вместе с тем, перераспределение властных полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, рассматриваемое в комплексе, предполагает необходимость передачи соответствующим органам власти не только полномочий, но и имущества, необходимого для их реализации.
Тем самым, государство, делегируя часть собственности и соответственно управление ее, пытается, как можно более рационально распорядиться средствами бюджета, преумножить их. В последнее время законодатель начал задумываться о новых формах и способах этого преумножения и одним из вариантов является государственно-частное партнерство. В настоящее время, финансовые обязательства государства в развитии социально-экономических сфер очень быстро растут, поскольку данные отрасли являются капиталоёмкими и низкоприбыльными, а государственный бюджет не в состоянии самостоятельно обеспечивать поддержку этих отраслей. В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон. Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется за счёт налоговых поступлений государства с учётом оговорённого ранее процента. К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счёт взимания платы потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба способа возврата денег - частично из госбюджета, частично за счёт оплаты потребителями услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнёрство.
Государственно-частное партнёрство это такое взаимодействие сторон, при котором, государство привлекает частный бизнес в проекты, важные с социальной точки зрения для региона или страны в целом.
Государственно-частное партнёрство позволяет государству:
при сохранении объекта в общественной собственности передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля за деятельностью частной компании;
переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;
обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг;
создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды; - прерывать действие контракта в случае нарушения частной компанией его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту; - более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику; - формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;
получать дополнительные платежи в бюджеты всех уровней.
В настоящее время законодательная база для государственно-частного партнерства имеется, но требуется активная ее доработка, прежде всего на федеральном уровне, поскольку на региональном уровне в ряде субъектов Российской Федерации существуют подобные законы, но они разрозненны.
К сожалению, на данный момент потребность в государственно-частном партнерстве со стороны государственных органов носит декларативный характер. Однако данная форма управления государственной собственностью является одной из наиболее приоритетных на сегодняшний день, а потому, требующей законодательной доработки и внедрения на практике. Это позволит экономике Российской Федерации выйти на качественно новый уровень.
Подводя итог, хочется отметить, что все основные способы регулирования и управления государственной собственностью в общем и целом отработаны точно. Однако, на современном этапе развития Российской Федерации, нашему государству требуется новый способ управления государственной собственностью и им может стать государственно-частное партнёрство. При условии доработки законодательной базы в данной области, а так же учитывая результаты апробации данного правового института на практике в ряде регионов нашего государства.
Заключение
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Конституция РФ дает преимущества субъектам в том смысле, что законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции, имеют верховенство по отношению к федеральному закону. Все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом. В законе от 21 мая 2002 г. уточнена процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей. Законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако противоречия в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти остаются. Необходимо внести и существенные корректировки в существующие федеральные законы, регламентирующие распределение полномочий между уровнями власти. На первом этапе игнорирование равного статуса всех субъектов РФ приводило к таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов». Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации стали решаться в последний период более интенсивно, но остается еще достаточно много нерешенных вопросов стратегического характера.
Использованные нормативно-правовые источники и литература
Нормативно-правовые источники
. Конституция Российской Федерации (с гимном России) - М.: Проспект, 2011. - 32с.
. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит.1994
. Федеративный договор: Документы, Комментарий / Л.Ф. Болтенкова, Г.А. Гаджиев, Б.С. Крылов и др. - М.: Республика, 1992.
. Бюджетный Кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ
. Налоговый Кодекс РФ. Части первая и вторая. (с изменениями и дополнениями на 15 июня 2002 г.).
. Федеральный закон от 21 мая 2002 «О внесении поправок в закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти» 24.06.99, № 119-ФЗ).
. Федеральный закон от 6 октября 1999г., № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 12.03.2014 N 28-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П)
. Федеральный закон от 4 января 1999 г., № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»
. Федеральный закон от 17 июля 2001 г., №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»
. Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у российской федерации, субъектов российской федерации и муниципальных образований возникает право собственности»
. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 №862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001годах". Литература
. Арзуманов С.Г. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации и федерального права. / Сб. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений. Вып.2. Под ред. А.Д. Селюкова. -М.: Социум, 2001.
. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юридич. вузов и факультетов. - М.: ИНФРА-М, 1996.
. См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Автореферат дис.д.ю.н. - М., 2001.
. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5.
. Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия // Право и политика. 2001. № 3.
. Барциц И.Н. Правовое пространство России. М.: Изд-во МГУ, 2000.
. Годме П.-М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.
. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности». Нижний Новгород-Москва. 2002.
. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997.
. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.
. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.
. Комментарий к Конституции РФ. Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 1996.
.Крохина Ю.А. О регулировании бюджетных прав субъектов Федерации // Журнал российского права. 2000. №11.
.Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации // Регионы: экономика и социология. 2001. № 2.
.Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: Ин-т соврем. политики, 1996.
. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М.: Прометей, 1999.
. Пансков В.Г. О налоговых преференциях / Налоговый вестник. 2002. № 5.
. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998.
. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений / Сб. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений. Вып.2. Под ред. А.Д. Селюкова. -М.: Социум, 2001.
. Смирнягин Л. Разграничение полномочий - вечнозеленая тема // Российский Региональный Бюллетень / Том 3, № 22, 19 ноября 2001 г.
.Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. 2001. № 11.
. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 2000.
. Широбоков В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия, 1993. № 60. 25. Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2003. - № 4 - С. 13-19.
. Султанова Э. Р. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектами РФ в сфере управления государственной собственностью [Текст] / Э. Р. Султанова // Право: современные тенденции: материалы II междунар. науч. конф. (г. Уфа, апрель 2014 г.). - Уфа: Лето, 2014. - С. 56-58.