Муниципальная служба Российской Федерации

Муниципальная служба Российской Федерации

Введение

Актуальность темы исследования квалификационной работы обусловлена рядом причин. Во-первых, возрастанием роли и значения муниципальной службы Российской Федерации как элемента механизма государственной власти, обеспечивающего государственную политику и реализацию законодательства. Выполнение неотъемлемых функций муниципальной службы делает ее деятельность универсальной и специфичной. Ее многоплановость проявляется в разнообразии социальных функций. Подобная многофункциональность нуждается в четкой нормативной регуляции, что является непременным условием эффективной деятельности муниципальной службы. Во-вторых, необходимостью определения места и роли муниципальной службы в системе государственной власти России, как особого вида публичной службы.

И сегодня в Российской Федерации речь идет о муниципальной службе как о качественно новом общественном явлении. Должна быть сформирована такая муниципальная служба, чтобы с одной стороны, она соответствовала требованиям демократического, правового федерального, социального и светского государства с республиканской формой правления, а с другой - условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека.

Актуальность обозначенной проблемы определили цель данной работы, её структуру и задачи, которые необходимо решить для достижения поставленной цели.

Целью исследования работы является комплексный анализ муниципальной службы Российской Федерации как сложного организационно-правового института.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

. Исследовать эволюционное развитие и становления института муниципальной службы в различные периоды России.

. Изучить теоретические основы муниципальной службы.

. Выявить особенности правового регулирования муниципальной службы.

. Проанализировать правовой статус муниципального служащего с точки зрения образующих его структурных элементов (права, обязанности, запреты, ограничения, гарантии профессиональной служебной деятельности).

. Оценить состояние нормативного правового регулирования муниципальной службы, выявить соответствующие проблемы (недостатки) и возможные пути их преодоления.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе установления правового статуса муниципального служащего.

Предметом исследования является теоретические юридические конструкции, доктрины, нормативные правовые акты, материалы юридической практики, в том числе судебной практики, касающиеся исследования правового статуса муниципального служащего.

Методологической основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, та также методы сравнительного анализа и формальной логики.

Теоретическую базу составили работы выдающихся ученых-юристов: Алексанрова А.О., Бабичева И.В., Бурова А.Н., Герасименко Г.А., Еремян В.В., Ерошкина Н.П., Коркунова М.Н., Лазаревского Н.И., Постовой Н.В., Чаннова С.Е., Шугрина Е.С. и работы отечественных правоведов, таких как: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Атаманчук Г.В., Манохин В.М., Овсянко Д.М.

Структура работы обусловлена целью и задачами и включает в себя введение, две главы, разделенные на параграфы, заключение, список использованных источников и литературы.

Глава 1. Историко-теоретические основы муниципальной службы в Российской Федерации

.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России

Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.В Киевской Руси повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о числе приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX - X вв., почти треть были приглашены вечем; в Великом Новгороде с 1126 по 1400 гг. было выбрано 275 посадников_.Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии - сходом, старостой, десятским. На сельских сходах, повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен, демократическим путем обсуждались среди прочих вопросы «отлучки» и «удаления» из общины. Подобная система местного самоуправления, по пути, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие. Даже во второй половине XIX в., констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам».

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохраняя при этом принцип сословной выборности.

Таким образом, в рамках приказно-воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа - Земского собора. Как следует из соборных актов середины и конца XVII в., Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных», поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе «не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен».

Сохранялись органы самоуправления посадской общины - сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром) .

Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII в. Следует отметить, что в XVIII в. термин «самоуправление» еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь спустя столетие. Законодательные акты XVIII в., так называемые жалованные грамоты (1785 г.), содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью .

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и приобщению к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а выжигался каленым железом, подменяясь шведским или голландским образцом.

В XV в. впервые упомянуты понятия «государственный и муниципальный служащий» под общим названием «служилые люди». Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) - «несение службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям подразделялась на иерархические группы.

Высшую группу служилых людей составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. В привилегированном отношении находилась особая категория людей, обслуживающих монарха, - дворцовые чины («путные дворяне»).

В следующую категорию входили чины московские - стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова «разряд» - разделение общего на части по значению).

Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин «служилые люди» вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», т.е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), «расписанием, в какие дни, в какой быть форме» .

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведен до «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве» . Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами - от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности велась так называемая учетно-контрольная - при назначении на другие должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов.

Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов.

Нормативной базой гражданской службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР от 4 июня 1936 г. №988 «О рассмотрении жалоб трудящихся», в котором устанавливались требования к советским служащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока.

В 1989 - 1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления - федеральном, местном, отраслевом - проходило в сложных условиях и сталкивалось с рядом проблем. Наиболее острыми проблемами являлись и сохраняются в настоящее время следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата.

Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная гражданская служба - основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата.

Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия «гражданский служащий» и «муниципальный служащий» Российской Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.

1.2 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Для выявления тех аспектов муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, многие авторы обращаются к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего, ими обращается внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся несколько его определений. С одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда - «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» .

Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства .

По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.

Наконец, можно привести позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении соединены те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной и учебной литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Ю.Н. Старилов выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

служащие государственных органов;

служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

муниципальные служащие;

служащие негосударственных организаций;

служащие общественных объединений;

служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций.

В то же время и с теоретических, и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба, по его замыслу, должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники.

Концептуальное различие между публичной и частной службой исходит из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе».

В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебные и муниципально-служебные отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)».

С.Е. Чаннов предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом) и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Под муниципальной службой в Законе о муниципальной службе понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальные должности делятся на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта).

Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не подпадает. Здесь должны действовать особые акты. Помимо понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность» законодатель вводит понятие «муниципальный служащий».

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Еще до принятия Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в целях определения правового статуса муниципальной службы, обеспечения закрепления кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации, усиления ответственности и улучшения социальной защиты субъекты Федерации регулировали эту сферу деятельности различными нормативными актами. Например, Закон Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» регулировал деятельность муниципальных служащих в области. До принятия законов данные правоотношения регулировались временными положениями. Принимались также акты, регулирующие отдельные сферы деятельности муниципальных служащих, организацию их деятельности.

На муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.

К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это - лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.

Муниципальная служба - это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо - муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.

В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель, которым может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.

Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность.

Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать также и лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, которые таких функций не осуществляют, они состоят в трудовых отношениях, являющихся по своей природе частноправовыми.

На таких лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется. Их трудовые функции связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ.

Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. В действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволило дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Так в г.Барнауле на сегодняшний день решением Барнаульской городской Думы от 28.03.2008 №739 «Об утверждении реестра должностей муниципальной службы города Барнаула » утвержден Реестр должностей муниципальной службы в администрации города Барнаула.

Глава 2. Понятие и содержание правового статуса муниципального служащего в России

.1 Понятие и структура правового статуса муниципального служащего

Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе. Однако правовое положение личности - это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях.

В этой связи можно указать, что В.И. Новоселов включает в структуру правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеется одна специфическая категория-права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право - допускаемый максимум действий граждан.

Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не несет никакого практического результата.

Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях - общественных организаций).

Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как государственные служащие. Однако, такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.

Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечает Н.В. Витрук права и свободы - взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и юридическом значении между ними нет.

Также Н.В. Витрук включает в правовой статус законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес - это категория внеправовая, или «доправовая», и закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида является одной из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными.

В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений.

Анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что элементы правового статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение «статус муниципального служащего»). Более точно объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, право- и дееспособность; в качестве статусных элементов - обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего.

Таким образом элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Ограничениях, закрепленные в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

По мнению ряда авторов, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. И также ряд авторов предлагают ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а рассматриваются в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Итак, статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

.2 Права и обязанности муниципальных служащих

Согласно Федеральному закону №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальный служащий имеет право на:

) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы;

) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

) оплату труда и другие выплаты;

) оплачиваемый отпуск в соответствии с трудовым законодательством;

) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

) защиту своих персональных данных;

) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

) пенсионное обеспечение.

Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 11). В действующем Законе о муниципальной службе такого запрета нет.

Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:

·письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;

·выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;

·не допускать возникновения конфликта интересов.

Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе - Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 12 Закона о муниципальной службе).

Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправданно.

Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения, под которыми следует понимать поручения, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего.

Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в Закон о муниципальной службе впервые.

В администрации города Барнаула создана и действует комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих города Барнаула и урегулированию конфликта интересов. Положение о данной комиссия утверждено решением Барнаульской городской Думы от 22.12.2010 №430 «Об утверждении Положения о комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе города Барнаула».

Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста - 18 лет, владение русским (государственным) языком и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.

Статус муниципального служащего возникает после заключения трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются муниципальный служащий и представитель нанимателя (работодатель).

По общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем трудовом законодательстве (ст.ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок с нарушением трудового законодательства, считается заключенным на неопределенный срок.

Одним из способов замещения вакантной должности является конкурс, который призван обеспечить равный доступ граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений. Конкурс - не единственный способ замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Закон об основах муниципальной службы не содержал норм, посвященных конкурсу.

В администрации города Барнаула утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула

В соответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации.

В городе Барнауле также принят нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы проведения аттестации муниципальных служащих - это Положение о проведении аттестации муниципальных служащих города Барнаула, утвержденное решением БГД.

Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.

Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта)).

Основные обязанности муниципального служащего:

Муниципальный служащий обязан:

) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, федеральные конституционные законы и иные нормативные акты;

) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

) соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

) не разглашать сведения, охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения;

) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта;

) представлять в установленном порядке сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и членов своей семьи.

22.10.2013 в Федеральный закон о муниципальной службе введена ст.14.2. «Требования к служебному поведению муниципального служащего», согласно которой муниципальные служащие обязаны:

) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

) обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, организаций и граждан;

) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных и религиозных объединений и иных организаций;

) проявлять корректность в обращении с гражданами;

) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету муниципального органа.

. Муниципальный служащий, являющийся руководителем, обязан не допускать случаи принуждения муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Также хотелось бы акцентировать внимание на вопросе представления в установленном порядке сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и членов своей семьи.

Для ситуации, когда чиновник «честно» сообщил о наличии у него имущества, стоимость которого во много раз «перекрывает» его официальный доход, никаких правовых механизмов до недавнего времени не предусматривалось. В этой связи Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию РФ 22.12.2011 высказал мнение о необходимости введения контроля не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных служащих в тех случаях, когда расходы явно не соответствуют их доходам.

В связи с чем, были приняты Федеральный закон №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающие государственные должности, и иных лиц их доходам», а также Федеральный закон №231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Исходя из того, что Закон предусматривает контроль не просто за расходами, а за соответствием расходов доходам подконтрольных лиц, то под его действие попадают те должностные лица, которые в соответствии с действующим законодательством ежегодно декларируют сведения о своих доходах и доходах членов своей семьи.

Отчитываться необходимо при сделках только с тремя объектами гражданских прав: недвижимость, транспортные средства и ценные бумаги. Это значит, что подпадающие под действие закона лица по-прежнему смогут расходовать любые суммы на получение услуг, не опасаясь, что с них потребуют отчета об источниках получения потраченных средств.

К сожалению, Закон о контроле за расходами оставляет слишком много вопросов по его применению. Вот основные проблемы, которые выделяют С.Е. Чанов и М.В. Пресняков.

Проблема 1. Установлен узкий перечень расходов, подлежащих контролю.

Например, приобретение драгоценных металлов, камней, предметов искусства, коллекционных вещей и иных объектов вне зависимости от их стоимости не влечет обязанности представлять сведения о своих расходах.

Проблема 2. Установлен узкий перечень лиц, о расходах которых подаются сведения.

Близкие родственники, за исключением прямо названных в Законе, от контроля освобождены, что не только позволяет «записать» на них приобретаемое имущество, но и обосновать самому служащему источники получения средств, за счет которых была совершена сделка, превышающая его доход, а также доход его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за три года.

При приобретении подконтрольным лицом либо его супругом (супругой) объекта недвижимости на сумму, превышающую установленную Законом о контроле за расходами, данное лицо может пояснить, что дополнительные средства были подарены его родителями или родителями супруги. В то же время, если указанные родителя сами не относятся к лицам, доходы и расходы которых контролируются, спросить их об источнике денежных средств невозможно.

Проблема 3. Распространение Закона о контроле за расходами лишь на лиц, замещающих определенные коррупционно опасные должности непосредственно в период осуществления ими служебной (трудовой) деятельности.

Соответственно чиновник, получающий доходы за счет совершения коррупционных действий, может в течение определенного времени не приобретать какое-либо недвижимое имущество, транспортные средства, ценные бумаги с целью избежать слишком пристального к себе внимания со стороны контролирующих органов, однако, выйдя на «заслуженный отдых» или просто сменив род деятельности, сможет пользоваться полученными преступным путем денежными средствами в полном объеме и без каких либо опасений.

И, наконец, Закон о контроле за расходами вступил в силу с 1 января 2013 года. В то же время согласно ч. 2 ст. 18 Закона обязанность отчитываться о расходах возникает у подпадающих под его действие лиц в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 года. Таким образом, закону в данном случае придана обратная сила.

В соответствии с законодательством, субъекты Российской Федерации должны принять свои подзаконные акты. Так, в Алтайском крае подписан Указ Губернатора Алтайского края №11 от 09.04.2013 «Об обеспечении контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности Алтайского края, и иных лиц их доходам», который определяет порядок предоставления должностным лицом сведений о своих расходах, расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и формы справок о расходах вышеуказанных лиц и Решение Барнаульской городской Думы от 17.04.2013 №87 «Об определении должностей муниципальной службы города Барнаула, при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности муниципальных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.

.3 Запреты и ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы

Помимо прав и обязанностей, законодательство, определяя статус муниципального служащего, накладывает ограничения и запреты.

Социальная ценность административных запретов и ограничений в механизме правового регулирования, особенно в публично-правовой сфере, несомненно, высока, в связи с тем, что в правильном соблюдении отношений, складывающихся в данной сфере, заинтересованы общество и государство.

Как отмечает Козбаненко В.А., «Исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти».

В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений и запретов, связанных с публичной службой, в теории административного права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюционной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа.

Вопросы, связанные с запретами и ограничениями на публичной службе, остро возникли в начале 90-х гг. XX в., и современному законодательству о муниципальной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе публичной службы.

Правовыми ограничениями считают установленные законом пределы, выйти за которые нельзя, но в которых могут совершаться любые действия либо те, которые предписаны, а все остальные, то есть не предписанные, запрещены. Данных ограничений не должно быть в избытке, но без них невозможна полноценная и законная самостоятельность, ибо они необходимы в качестве средства обеспечения свободы. Они призваны преградить путь нарушениям законов.

Ограничения на муниципальной службе связаны либо с невозможностью поступления на муниципальную службу, либо с невозможностью ее дальнейшего продолжения и, соответственно, с невозможностью замещения должностей муниципальной службы.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений; близкого родства с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и др.

Также широкое применение в регулировании отношений, возникающих на муниципальной службе, имеет административный запрет.

К данному способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности, которые запрещены.

Запреты - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

) формальная определенность;

) общеобязательность;

) властность;

) взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих отношений;

) пассивный характер желаемого поведения.

Вникнув в сущность запретов, можно сделать следующие выводы. Во-первых, запреты, не предписывая позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения. Во-вторых, запреты можно рассматривать как юридические обязанности участников, поскольку они обязаны воздерживаться от совершения антиобщественных поступков. И, в-третьих, запрет дает возможность предусмотреть варианты поведения, нежелательные обществу и государству.

Существуют также запреты (ст. 14 ФЗ № 25), связанные с муниципальной службой. которые выражаются в том, что в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается: состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Замещать должность муниципальной службы в случае: избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы; избрания или назначения на муниципальную должность; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами и др.

Осуществлять предпринимательскую деятельность. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность муниципальных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода;

После увольнения с муниципальной службы, в случае замещения должностей муниципальной службы в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

Запреты, связанные с обеспечением режима безопасности:

использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое муниципальное имущество, а также передавать их другим лицам;

разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

Запреты, связанные с осуществлением политико-агитационной деятельности (запреты, связанные с принципом внепартийности муниципальных служащих):

использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве муниципального служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

Муниципальный служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный запрет не лишает возможности получения муниципальными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий.

Подробнее остановлюсь на запрете о подарках.

Прежде всего, следует разобраться, что понимается под обычными подарками. В целом можно согласиться с вариантом, согласно которому «к обычным подаркам относятся букет цветов, коробка конфет, книги, небольшой сувенир, флакон духов и т.д. При этом следует учитывать обычаи, традиции, нормы делового этикета, обычаи делового оборота, характерные для данной местности».

К определенным проблемам правоприменительной практики можно отнести определение стоимости обычного подарка, поскольку не всегда она очевидна и понятна. Один и тот же товар может отличаться в разы по стоимости в пределах одного населенного пункта (особенно в мегаполисах), или его стоимость может незначительно колебаться около максимально разрешенного размера стоимости (в районе 3000 руб.). Очевидно же, что подарок вкупе с чеком не является общепринятой нормой поведения.

Следует также обратить внимание на то, что правовой режим (т.е. правила совершения дарения) в целом не поменялся, т.е. разрешается дарить «публичным служащим» подарки стоимостью, не превышающей 3000 руб., в том числе в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Необходимо отметить, что указанный порядок вызывал ранее (с момента принятия части второй ГК РФ) и вызывает сейчас весьма оживленную дискуссию, основной лейтмотив которой следующий: установленная ст. 575 ГК РФ возможность дарения подарков есть не что иное, как завуалированная форма возможности дачи взятки «публичному служащему».

Тем не менее, различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действий. Поэтому при оценке коррупционных деяний следует исходить из причинно-следственной связи между получением материальной выгоды (в том числе получение подарков стоимостью меньше 3000 руб.) и совершением определенных действий в пользу взяткодателя.

«Взятка, независимо от ее размера, не является ни обычным подарком, ни подарком вообще. Незначительный размер взятки не исключает ответственности за взяточничество».

Проблема подарков муниципальным служащим не нова. Известный юрист XIX века Н.А. Неклюдов писал: «...даже в том случае, если бы законодательство признавало необходимым возбранить служащим прием каких бы то ни было проявлений благодарности и признательности, то и тогда нарушение сего формального запрета не могло бы быть рассмотрено как взяточничество, а могло бы составить лишь дисциплинарный проступок, преследуемый безусловно, или с известными ограничениями».

Еще одно ограничение - прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Муниципальный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе публичной службы. В случае разрешения муниципальным служащим бастовать, государство получит «внутреннего врага», способного в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Муниципальный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно.

Вместе с тем, законодательство в данном случае противоречиво. В нашем государстве отсутствует институт забастовки на муниципальной службе как крайняя форма разрешения коллективного служебного спора.

В большинстве случаев в научной и учебной литературе, посвященной исследованию нормативно-правового регулирования муниципальной службы, возможность проведения забастовок муниципальными служащими не признается. Сторонники такой позиции, отрицая право на забастовку, утверждают, что "муниципальный служащий ограничен в требованиях к государству, так как сам олицетворяет государство".

Современное законодательство о муниципальной службе ничего не говорит о возможности возникновения коллективных служебных споров на муниципальной службе. Вот почему этот вопрос, в силу прежних консервативных подходов, полностью остается вне поля зрения или отрицается без каких-либо аргументированных и взвешенных доводов.

Возможен еще один вариант - что законодатель намеренно не определил своего отношения к этому вопросу, считая, что данное явление не существует.

С точки зрения формально-юридического подхода следует признать вариант, в соответствии с которым муниципальным служащим не запрещено участвовать в забастовках. Этот вывод базируется на следующих доводах:

- во-первых, забастовка является общепринятым способом защиты трудовых прав, в том числе для такой категории работников наемного труда, как муниципальные служащие;

во-вторых, право на забастовку предусмотрено конституционным, трудовым и иными отраслями российского права;

в-третьих, законодательство о муниципальной службе, в отличие от прежнего законодательства, не содержит прямого запрета на проведение забастовок.

Основные правила проведения забастовок предусмотрены Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой (п. 4 ст. 37) забастовка признается как способ разрешения коллективного трудового спора. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции России «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

Согласно п. 3 указанной статьи «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Названные конституционные ограничения не свойственны муниципальной службе, и их нельзя распространять на муниципальных служащих.

В определенных случаях российское право ограничивает возможность проведения забастовок. Так, законодательство о труде, исходя из норм Конституции Российской Федерации, частично запрещает проведение забастовок, в том числе и в сфере публичноной службы. В частности, признаются незаконными и не допускаются забастовки:

в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Муниципальные служащие под названные ограничения не подпадают. Достаточно серьезный довод, который чаще всего в упрощенном виде приводится для отрицания права на забастовку, состоит в том, что муниципальному служащему запрещается «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора». Однако это нормативное положение ничего не говорит, во-первых, о коллективном служебном споре и, во-вторых, о праве участия служащего в забастовке. Оно не предусматривает и не означает прямого запрещения проведения забастовок муниципальными служащими.

Опираясь на конституционные положения и нормы трудового права (Трудовой кодекс Российской Федерации), можно перенести и применить определенные нормативные правила к возможности проведения забастовки муниципальными служащими. Они должны быть отражены в законодательстве о муниципальной службе. Такими общими правилами могут быть: установление и соблюдение предварительных примирительных процедур, предшествующих объявлению (проведению) забастовки; добровольность участия муниципальных служащих в забастовке; указание на условия признания незаконности забастовки; защита муниципальных служащих, участвующих в забастовке, от неправомерного воздействия представителя нанимателя на участников забастовки.

Фактического проведения забастовок муниципальными служащими, в сравнении с развитыми зарубежными странами, российская действительность в настоящее время не знает. Необходимо более четко определить на законодательном уровне отношение к возможности проведения забастовок муниципальными служащими Российской Федерации, так как абсолютное большинство зарубежных стран в обязательном порядке отражает в своем законодательстве отношение к забастовке муниципальных служащих.

Установление ограничений и запретов на муниципальной службе соответствует международным правовым актам. В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика муниципальной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус муниципальных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение муниципальных служащих, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования муниципальной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по муниципальной должности муниципальной службы.

При этом Конституционный Суд РФ признает установление ограничений прав муниципальных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности.

.4 Гарантии профессиональной деятельности муниципальных служащих

В действующем законодательстве Российской Федерации и отечественной юридической литературе нет единого определения понятия гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. В наибольшей степени указанное понятие разработано представителями административно-правовой науки. Именно они, полагая, что и государственная, и муниципальная служба имеют одинаковую правовую природу, склонны трактовать понятие гарантий как идентичное по отношению и к государственным, и к муниципальным служащим.

При этом многие авторы комментируя Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» исходят из того, что необходимость взаимосвязанной организации и функционирования государственной и муниципальной службы имеет конституционную основу. В частности, по их мнению, это следует из положений ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, устанавливающей правило, что органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. И как вывод: несмотря на легальную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый властный механизм, что, в свою очередь, обусловливает объединенность институтов (систем) государственной и муниципальной службы.

Аналогичную позицию занимают и авторы другого комментария к указанному Федеральному закону, вполне справедливо полагающие, что муниципальная служба, как и государственная гражданская, представляет собой профессиональную деятельность граждан, работающих на постоянной основе, хотя и на разных уровнях управления - государственном и муниципальном. Поэтому вполне логичными являются, по их мнению, единые требования и условия прохождения государственной гражданской и муниципальной службы.

Д.М. Овсянко относит к гарантиям «меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего».

Ю.Н. Старилов определяет гарантии как «установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса муниципального служащего».

По мнению В.И. Шкатулла, к гарантиям относятся «меры правового, социально-экономического, нормативно-организационного, морально-психологического характера, которые призваны обеспечить муниципальному служащему условия для реализации его служебно-должностного предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».

Другие авторы рассматривают гарантии государственного и муниципального служащих как меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность служащих и членов их семьи. Так, И.С. Морозова называет их льготами-гарантиями и считает, что «с помощью данного юридического средства обеспечивается осуществление других юридических средств, прежде всего прав и обязанностей. Подобные льготы, компенсируя затраты, определенную ущемленность, за счет удовлетворения других, гарантируют выполнение субъектами определенных обязанностей». Обобщая рассуждения по этому вопросу, И.А. Смагина предложила следующее определение: «гарантии государственного и муниципального служащего - это установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение государственного и муниципального служащего, которые призваны обеспечить осуществление государственным и муниципальным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека».

Я соглашусь с точкой зрения И.А. Смагиной о том, что гарантии представляют собой средства косвенного воздействия на поведение служащих, следует отметить, что ограничивать эти средства воздействия исключительно административно-правовыми рамками не совсем верно.

Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не может входить в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы в Основном законе Российской Федерации с учетом Европейской хартии местного самоуправления. По этой же причине законодательство о государственной и муниципальной службах в Российской Федерации является раздельным как на федеральном, так и на региональном уровне.

В связи с этим недопустимо признавать понятия гарантий государственных гражданских служащих и гарантий муниципальных служащих общими или искать в них простую предметную соотносимость, а тем более полагать, что их реализация может осуществляться одними и теми же средствами. Представляется, что исследование правовой регламентации порядка и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, имеет самостоятельную научно-практическую ценность, особенно в связи с тем, что институт муниципальной службы регулируется нормами весьма обширного и вполне разветвленного муниципального права.

Между тем предусмотренный законодательством Российской Федерации переход муниципального служащего на государственную гражданскую службу в связи с избранием или назначением на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы, требует адекватной правовой регламентации содержания гарантий, предоставляемых государственным гражданским и муниципальным служащим.

Речь, прежде всего, идет о том, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации цели гарантирования деятельности государственных гражданских служащих зафиксированы совершенно определенно. Так, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что основные государственные гарантии гражданских служащих имеют цель обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, а также компенсацию ограничений, установленных указанным и другими федеральными законами. Аналогичные положения закреплены и в региональных законах о государственной гражданской службе.

К сожалению, ни в федеральном, ни в региональном законодательстве о муниципальной службе не определены цели предоставления гарантий муниципальным служащим. Представляется, что они нуждаются в правовом оформлении как с позиций усиления мотивации граждан, желающих поступить или проходящих муниципальную службу, так и повышения юридической ответственности муниципальных служащих.

Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом необходимо учитывать, что действующим законодательством о муниципальной службе установлено, что все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, состоят из основных, установленных федеральным законодательством, и дополнительных, которые определяются региональным законодательством.

Основные гарантии установленны Федеральным законом от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

«Статья 23. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему

. Муниципальному служащему гарантируются:

) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

. При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

В связи с этим можно провести анализ всей совокупности гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в Российской Федерации. Такой анализ дает основания для их классификации на три основные группы:

) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей муниципального служащего;

) подразумевающие предоставление муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников, и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей;

) направленные на создание и укрепление правовой защищенности муниципальных служащих и членов их семей от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими должностных обязанностей.

Более подробно рассмотрим некоторые виды муниципальных гарантий.

. Право муниципального служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.

В качестве мер по повышению эффективности данной гарантии можно предложить выработать одинаковые подходы к определению уровня заработной платы в различных уровнях муниципальной службы (городской и районный уровень).

Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относится к числу основных прав муниципального служащего.

Ведущее значение в оценке социального самочувствия работников муниципальной службы имеет критерий удовлетворенности служебной деятельностью. Изучение данного вопроса показало, что неудовлетворенность заработной платой отмечают практически все муниципальные служащие.

Согласно ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» денежное содержание муниципального служащего является основным средством материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности муниципальной службы. Данный принцип аналогичен одному из важнейших принципов правового регулирования трудовых отношений, закрепленному в ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации, а именно обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, не ниже установленного федеральным законом МРОТ. Наряду с другими работающими муниципальному служащему должно быть обеспечено право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Обеспечение указанного права муниципального служащего является обязанностью представителя нанимателя.

Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размер должностного оклада муниципального служащего устанавливается нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и Алтайского края.

К дополнительным выплатам относятся:

) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе в размерах:

при стаже муниципальной службы в процентах:

от 1 года до 5 лет 10

от 5 лет до 10 лет 15

от 10 лет до 15 лет 20

свыше 15 лет 30;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

) ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;

) премии по результатам работы;

) ежемесячная надбавка за ученую степень кандидата или доктора наук в размере, не превышающем размер соответствующей надбавки;

) ежемесячное денежное поощрение;

) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

3. Условия прохождения муниципальной службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией.

Что касается обеспечения безопасных условий труда муниципального служащего, то следует отметить, что анализируемый Закон подробно не регламентирует вопросы, связанные с охраной труда муниципальных служащих. Поэтому нормы Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права по вопросам охраны труда, в том числе по обеспечению прав работников на безопасные условия труда, должны применяться к отношениям, связанным с муниципальной службой. В связи с этим на представителя нанимателя должны распространяться обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий труда работников, установленные ст. 212 Трудового кодекса Российской Федерации.

3. Отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.

Это, безусловно, важная гарантия, позволяющая реализовать право на отдых.

На отношения, связанные с муниципальной службой, распространяются нормы Трудового кодекса Российской Федерации о времени отдыха. В части отдыха в нерабочие праздничные дни для муниципальных служащих, как и для всех остальных, свободные от работы дни определяются в соответствии со ст. 112 Трудового кодекса Российской Федерации.

Согласно ст.6 закона Алтайского края №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» муниципальному служащему предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.

Отпуск состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.

Муниципальным служащим, замещающим высшие и главные должности муниципальной службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней.

Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год муниципальной службы.

При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для муниципальных служащих, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, не может превышать 45 календарных дней, для муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы иных групп, - 40 календарных дней.

Муниципальные служащие имеют право на дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный служебный день при условии установления для них ненормированного служебного дня в соответствии со служебным распорядком органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и трудовым договором (контрактом).

Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный служебный день определяется коллективным договором или служебным распорядком органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и не может составлять менее трех календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться муниципальному служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. При этом право на ежегодный

оплачиваемый отпуск может быть реализовано муниципальным служащим только с наступлением очередного рабочего года.

Статьей 8 закона Алтайского края №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» муниципальному служащему устанавливаются следующие дополнительные гарантии:

. Лицу, назначенному на должность муниципальной службы главы администрации муниципального образования и замещавшему указанную должность не менее одного года, при прекращении полномочий в случае его отставки по собственному желанию в связи с болезнью, подтвержденной медицинским заключением, неназначения на очередной срок, а также по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с уставом муниципального образования может быть предоставлено право на ежемесячную выплату за счет средств местного бюджета в размере, не превышающем денежного содержания (с учетом индексации), ранее выплачиваемого ему по должности главы администрации муниципального образования, со дня прекращения его полномочий по указанным основаниям до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня прекращения его полномочий.

. В случае если лицо получает пособие по безработице или на новом месте работы получает заработную плату ниже размера ежемесячной выплаты, данному лицу в соответствии с уставом муниципального образования может производиться ежемесячная доплата до уровня указанной ежемесячной выплаты за счет средств соответствующего местного бюджета, но не более одного года со дня прекращения полномочий главы администрации муниципального образования.

. Муниципальный служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания, в том числе в рамках оказания государственной поддержки в сфере профессиональной подготовки кадров, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на указанные цели.

. В случае смерти муниципального служащего его семья имеет право на получение единовременного пособия в размере, определяемом нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

. В случае смерти супруга, родителей, детей муниципальному служащему оказывается единовременная материальная помощь в размере, определяемом нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Предоставление государственных гарантий дает возможность человеку почувствовать себя защищенным от каких-либо негативных проявлений.

Таким образом, муниципальный служащий, как и любой другой гражданин России, в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеет право на социальную защиту. Муниципальному служащему в силу его профессиональной принадлежности обеспечиваются нормальные условия для жизни и труда, выражающиеся в виде государственных гарантий.

В целом правовые предписания федеральных и региональных законов о содержании гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, носят бланкетный характер и требуют детализации в целом ряде подзаконных актов различной юридической силы.

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что нуждаются в серьезном исследовании положения действующего законодательства, которые не нашли своего прямого закрепления в нормах законодательных актов о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, существенно влияющих на повышение мотивации эффективной деятельности муниципальных служащих. Речь идет о достаточно самостоятельной группе мер социальной защиты муниципальных служащих, таких как установление предельно четкого порядка предоставления отпусков муниципальным служащим, пенсионного обеспечения муниципальных служащих и членов их семей, определение стажа муниципальной службы и др.

Кроме того, весьма актуальной задачей является уяснение лучшей практики определения уставами муниципальных образований дополнительных гарантий муниципальным служащим, ее обобщение и распространение на других субъектов муниципально-правовых отношений.

муниципальная служба правовое регулирование

Заключение

Современная муниципальная служба Российской Федерации представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем муниципальной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения, именно это делает данную тему актуальной на сегодняшний день.

Гражданское общество предъявляет все более высокие требования к муниципальной службе. Оценка деятельности муниципальных служащих зависит, в частности, от того, насколько качественно гражданам и организациям оказываются муниципальные услуги.

Современное законодательство, к сожалению, не в полной мере обеспечивает эффективность деятельности муниципальных служащих. Недостаточная открытость муниципальной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. Качество профессионального образования муниципальных служащих оставляет желать лучшего.

Учитывая эти обстоятельства, возникла необходимость в разработке долгосрочной целевой программы «Развитие муниципальной службы Российской Федерации (2012-2014 годы)». Цель данной Программы - создания системы управления муниципальной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления.

Развитие муниципальной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

- укрепление органов местного самоуправления;

- необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой кадровой политики на муниципальной службе;

кардинальное изменение действующего и создание нового законодательства о муниципальной службе.

Развитие муниципальной службы в настоящее время продолжается, действие данной программы рассчитано до 2014 года и возможно будет продлено еще на какое-то время, так как правовое регулирование муниципально-служебных процессов отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов.

От того насколько эффективным окажется наш муниципальный аппарат, насколько взвешенные и продуманные решения будут принимать муниципальные служащие, будет во многом зависеть будущее нашего города, наша дальнейшая история, наша дальнейшая судьба. Необходимо заново переосмыслить имеющийся отечественный и международный опыт в сфере регулирования муниципальной службы и сделать соответствующие выводы.

Список источников и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993, (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФК) // Собрание законодательства РФ. - 2009. №4. - Ст. 445.
2. Трудовой кодекс российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001г. №197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.04.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №1 (1ч). - Ст. 3.
3. Гражданский кодекс РФ (часть третья): Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 11.02.2013 №8) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - ст. 410.
4. Кодек Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №5. - ст. 380.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) // Собрание законодательства РФ. - № 31.- Ст. 1215.
6. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 05.04.2013) // Собрание законодательства РФ. - № 31.- Ст. 3215.
7. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. Федерального закона от 01.01.2014)
8. // Собрание законодательства РФ. - №34. - Ст. 2063.
9. Федеральный закон от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - №22. - Ст. 1118.
10. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства РФ. -№41 - 23.03.2009.
11. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства РФ. -№23 - 23.03.2009.
12. Закон Алтайского края от 07.12.2007 №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - №50 (4 ч). - Ст. 6953.
13. Устав городского округа города Барнаула [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].
14. Решение Барнаульской городской Думы от 28.03.2008 №739 «Об утверждении Реестра должностей муниципальной службы города Барнаула» (в ред. решения от 18.01.2013 №45) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

13. Решение Барнаульской городской Думы от 28.03.2008 №740 «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы города Барнаула» (в ред. решения от 19.12.2013 №245) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 25.12.2012 №42 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы города Барнаула» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 01.02.2008 №698 «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула» (в ред. решения от 29.11.2013 №217) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 29.10.2010 №381 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. решения от 26.04.2013 №99) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 22.12.2010 №428 «О Порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего города Барнаула к совершению коррупционных правонарушений» (в ред. решения от 09.10.2012 №848) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 14.12.2012 №30 «Об определении должностей муниципальной службы города Барнаула, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

. Решение Барнаульской городской Думы от 17.04.2013 №87 «Об определении должностей муниципальной службы города Барнаула, при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

Материалы судебной практики

1. По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани: постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П // Собрание законодательства Р.Ф. - 2000. -№ 3. - Ст. 354.

2.Определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 11.08.2008 года по делу № 33-5482 / Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на муниципальной службе // отв. ред. С.Д. Хазанов. М., 2010. с. 16.

Литература, монографии, брошюры

1. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). / Е.А.Агеева // Л., 1990.- 289 с.
2. Бабанин В.А., Сбоев Б.К. Ответственность за взяточничество/ В.А. Бабанин., Б.К.Сбоев// Законодательство и экономика. 2004. - №3. - 54 с.
3. Байрах Д.Н., Россин А.П. Административное право России: учебник для ВУЗов / Байрах Д.Н., Россин А.П.// М.: Инфра - М, 2000. - 439 с.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. - М.: Норма, 2000. - 92 с.
5. Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2008. - 816 с.
6. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика.Ростов-на-Дону,2000. - 45, 46 с.

7. Башуров В.Б. Организационные проблемы аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации / В.Б.Башуров // Международные юридические чтения: Ежегодная научно-практическая конференция. Ч. 2. Омск, 2007. - с. 89 - 94.

8. Бурджалов Ф.Э. Социальные гарантии и социальная ответственность // Общество и экономика. 1997. - № 4.- с. 65.

9. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. - с. 7.

. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. с. 33-34

11. Волженкин Б.В."Обычный подарок" или взятка? / Б.В. Волженкин// Законность. 1997. - № 4. - с. 25.

12. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. Москва: Дело и сервис, 2008. - 237 с.

. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003. С. 16.

. Герасименко Г.А. Земское управление в России.М.,1990. С. 23.

15. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части второй Гражданского кодекса РФ// А.Н.Гуев.- М.:, 2009. - 218 с.

16. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебное пособие / Н.И Глазунова. - М.: ТК Велби, Изд-во ПРОСПЕКТ, 2008. - 560 с.

. Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // «Центр публично-правовых исследований», 2007.С.2.

18.Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003. - 316 с.

. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 25, 26.

20. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. Москва, 2007. - 78 с.

. Казаков С. А. Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации/Автореферат на дис. к. ю.н. Саратов.2007. - 12-19 с.

. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. - с.234.

. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юрист, 2005. - 123 с.

. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007.

. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс.

. Комментарий к Федеральному закону « О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ (постатейный) //Под ред. О.А. Борзуновой и Ю.К. Краснова. М.

.Конин Н.М. Административное право России: Учебник. Москва: Юрист, 2004. - 142 с.

. Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - 167 - 169 с.

. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. - 78 с.

. Манохин. В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование - М.: Юристъ, 1997. - с. 37.

. Муниципальное право: учебное пособие/ Под. Ред. С.Е. Чаннова.-4-е изд. - Москва, 2009. - 86 с.

. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; - с. 44.

. Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. Москва: Логос, 2001. - 89 с.

. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. - 312 с.

36. Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному собранию 22.12.2011 // «Российская газета» № 291, 23.11.2011 г.

37. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография / Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. М., 2007. - 34 с.

. Пхаладзе Б.В. Юридические формы положения личности в советском обществе. Тбилиси. 1969.- с. 15.

. Современный словарь русского языка: В 4-х т. М., 1988. Т. IV. - 67 с.

. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. - 129 - 138 с.

. Трудовое право России / Ред.: С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. М., 2009. - 75 с.

. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат дис. на соиск. уч.ст. д-ра юрид. наук. М., 2005. - 67 с.

43. Чанов С.Е., Пресняков М.В. «Справочник кадровика». 2013 г. - №3.- с.43- 49.

. Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11.

Периодические издания

1. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы//Муниципальная власть. № 1. 2007. с. 1-3.
2. Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. - 4 с.
3. Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // «Центр публично-правовых исследований», 2007. - с. 3-4.
4. Гриценко Е.В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации//Муниципальное право. 2009. № 4. - 2 с.
5. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации//Журнал российского права. 2006. № 6. - с. 3-4.
6. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. - с.10.
7. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное//Государство и право.2008. №1. - с.23.
8. Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. - с.34-36.
9. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 2. - с.2.
10. Основы современного социального управления: теория и методология: учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. "Экономика", 2001. - с.15.
11. Петров С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Законодательство и экономика, 2009, № 7. - с.23-25.
12. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. № 1. - с.12.
13. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. - с.32.
14. Сурманидзе И.Н. Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих./ И.Н.Сурманиндзе//Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008.- № 3. - с.12
15. Татаурова Е.Н. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением // Журнал «Регионология» №1, 2008. - с.2.
16. Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления//Журнал российского права. 2008. № 9. -с.3-5.