Судебная практика по делам о пенсионном обеспечении работников пожарной службы субъектов РФ
Заключение
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Выбранная нами тема квалификационной работы является актуальной.
В настоящее время Конституция РФ гарантирует права и свободы человека и гражданина, защиту жизни, здоровья, собственности от преступных посягательств, в том числе совершаемых путем нарушения пожарной безопасности.
Пожары представляют собой одно из разрушительных явлений, постоянно сопровождающих развитие человеческой цивилизации. Они издавна причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб живой природе и обществу, его достоянию, материальным и духовным ценностям.
Развитие научно-технического прогресса, появление новых технологий, техники и оборудования, широкое использование легковоспламеняющихся и горючих веществ и материалов, а также многие другие факторы приводят к тому, что в современной России значительно осложнена пожароопасная обстановка. Сообщения средств массовой информации о количестве пожаров свидетельствуют только о негативной тенденции к возрастанию ущерба от них как жизни и здоровью людей, так и природным ресурсам и экономике страны. Ежегодно в Российской Федерации происходит более 245 тысяч пожаров, которые уносят жизни от 14 до 19 тысяч человек и приводят к травмированию более 14,5 - 15 тысяч человек.
Вышеизложенное позволяет утверждать, что нарушения противопожарных правил причиняют огромный вред личности, обществу и государству, и это порождает необходимость научного исследования проблем, связанных с обеспечением пожарной безопасности, в том числе уголовно-правовым. Повышенный характер общественной опасности подобных деяний обуславливает наличие в Уголовном кодексе РФ целого ряда составов преступлений, связанных с возникновением пожаров. Однако их применение на практике в настоящее время вызывает определенные сложности. Они обусловлены бланкетностью соответствующих статей УК РФ, что требует от правоприменителя знания не только уголовного права, но и законодательства других отраслей, в первую очередь административного. Кроме того, возникают проблемы при отграничении состава нарушения правил пожарной безопасности от норм, предусматривающих нарушение других специальных правил.
К сожалению, указанная тема в последнее десятилетие почти не привлекает внимание исследователей. В большинстве работ пожарная безопасность рассматривается только как составная часть общественной безопасности.
Также до сих пор в науке не проведено криминологическое исследование личности преступника, совершающего рассматриваемые деяния, не дана криминологическая оценка динамики и структуры, причин и условий преступности в данной сфере. Соответственно, невозможно предложить научно обоснованные методы профилактики и пресечения преступлений против пожарной безопасности.
Целью написания дипломной работы является исследование правового регулирования института пожарной безопасности.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить ряд задач:
исследовать историко-правовой аспект института правового регулирования пожарной безопасности;
выявить роль прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности;
проанализировать содержание деятельности по обеспечению законности в сфере пожарной безопасности;
исследовать практические и проблемные аспекты института пожарной безопасности.
Объектом исследования является институт пожарной безопасности.
Предметом исследования является правовое регулирование пожарной безопасности в современный период.
Методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ.
В структурном отношении дипломная работа представлена введением, тремя главами, заключением, списком использованной литературы.
В первой главе дипломной работы исследуется историко-правовой аспект института пожарной безопасности.
Содержание деятельности по обеспечению законности в сфере пожарной безопасности является предметом исследования второй главы.
Третья глава посвящается выявлению практических и проблемных аспектов исследуемой темы.
При написании квалификационной работы были использованы нормативно-правовые акты в сфере регулирования пожарной безопасности, монографии известных российских цивилистов, материалы судебной практики, а также материалы периодической печати.
1.ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ИНСТИТУТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
.1Российское законодательство, регламентирующее деятельность пожарной охраны во второй половине 19 века
Большое внимание уделялось правилам пожарной безопасности во второй половине XIX в. В ранее принятых Строительном и Пожарном уставах 1832 г. отдельные положения изменились и дополнились (позднее в редакции 1857 г.).
Так, принят в 1864 г. Устав О наказаниях, налагаемых мировыми судьями, в котором предусматривалось в отдельных главах рассмотреть юридические нормы об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности при строительстве (статьи 65 - 68), на пароходах (ст. 87).
В главе 7 О нарушениях Устава пожарного (статьях 88 - 98) содержались нормы об ответственности за нарушение противопожарных правил, об ответственности виновных за случившиеся в результате этих нарушений пожары, за явку на пожар без специальных средств в тех городах и селениях, где такое требование было установлено, а также за неявку без уважительных причин по призыву руководства на тушение лесных пожаров, за несообщение полиции о случившихся пожарах.
Кассационная практика отмечала, что пункт "а" ст. 95 Устава должен применяться и при осторожном обращении с огнем внутри и вблизи нежилых строений, а вопрос о понятии близости решался судом исходя из обстоятельств дела. Эта статья могла быть применена даже в том случае, если огонь разводился при буре в 7 верстах от загоревшегося объекта.
Виновные подвергались штрафам в различных размерах за курение табака на улицах и площадях (ст. 92 Устава), за неявку на пожар с надлежащими специальными инструментами или за самовольное оставление места пожара (ст. 96 Устава).
Обязанность сообщить полиции о случившемся пожаре лежала на потерпевших от пожара (ст. 97 Устава).
По ст. 97 Устава, а не по ст. 91 Устава должны квалифицироваться действия, приведшие к возгоранию спирта и потребовавшие применения воды для тушения. Эта статья применялась и тогда, когда пожар был ликвидирован в самом начале.
Виновные в пожаре при неосторожном обращении с огнем должны были отвечать по ст. ст. 91 и 98 Устава. Небрежная чистка трубы от сажи в арендуемом доме, в результате которой загоралась прилегающая к ней балка, вела к ответственности по ст. ст. 89 и 98 Устава. Ст. 98 применялась к виновному в случае пожара, возникшего от уничтожения собственного имущества при нарушении соответствующих правил.
Таким образом, на протяжении XIX в. Пожарный и Строительный уставы являлись одними из основных законодательных актов, регламентировавших деятельность государственной противопожарной службы.
Впоследствии, в 1886 г., Пожарный устав вовсе исчез из нового издания Свода законов, а оставшиеся положения оказались разбросанными по многочисленным законодательным актам.
Конечно, в Строительном уставе не в полной мере отражались вопросы, касающиеся противопожарных мер в городском и промышленном строительстве, в еще меньшей степени освещались вопросы, касающиеся противопожарных мер в сельском строительстве.
Со временем совершенствовалось законодательство в отношении наказаний для поджигателей. Так, Уставом О наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. (ст. 140 отделения 2 Об угрозах и насилии главы 11 Об оскорблениях чести, угрозах и насилии) определялось: За угрозу на словахъ лишить кого-либо жизни или произвести поджогъ виновные, не имевшие при томъ корыстной или иной преступной цели, подвергаются: аресту не свыше месяца или денежному взысканию не свыше ста рублей.
Следовательно, статья заменила ст. 2113 Уложения О наказаниях уголовных и исправительных (позднее в редакции 1857 г.). Лицо подвергалось наказанию не только за прямую угрозу поджогом, но и за косвенную.
По Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. органы полиции принимали участие в производстве предварительного расследования дел о поджогах. Расследование осуществлялось в следующих формах: дознание; совершение отдельных следственных действий в порядке ст. 258 Устава; розыск поджигателей.
П.В. Макалинский писал, что на практике сильно распространено мнение, будто полиция обязана произвести и передать следователю дознание въ течение 24 часовъ; несмотря на это, оно редко выполняется.
В 1865 г. со стороны правительства велено было органам полиции ускорить производство дел о пожарах.
Принятый в 1876 г. Устав о пресечении преступлений в значительной степени смешивал полицейскую власть с судебной.
Таким образом, органы государственного управления в XIX в. вели непримиримую борьбу против таких опаснейших преступников, как поджигатели. Разрабатывалась целая система законодательных актов, направленных на борьбу с поджогами как с самыми опасными преступлениями. Производились расследования, виновные подвергались суровым мерам наказаний.
В 1873 г. в России была организована Комиссия для исследования общего положения сельского хозяйства, занималась она и пожарными делами. В качестве противопожарных мер ею рекомендовались: обязательное засаждение деревьями всех разрывов между дворами и строениями; правильная планировка селений после пожаров; повышение размера страховых платежей для строений, которые построены не по установленным правилам; увеличение разрывов между строениями (то есть пересмотр норм Строительного устава).
Вышеизложенные рекомендации были утверждены нормативным актом 1878 г. В опубликованных Временных правилах о мерах предосторожности от пожаров вне городских поселений повторялись ранее изданные правила пожарной безопасности. Правила эти определялись местными постановлениями, которые не противоречили действующему законодательству. Проекты местных постановлений поставлялись местными земскими собраниями и направлялись на утверждение губернатору. Публиковались в местных губернских ведомостях. Вывешивались на стенах жилых дворов и в общественных местах. Исполнение нормативных актов возлагалось на органы полиции.
Однако намеченные мероприятия не были осуществлены, и Сенат позднее счел невозможным лишать владельцев принадлежащих им усадебных участков, чтобы выполнить нормы Строительного устава.
Временные правила в новой редакции содержали раздел о мерах предосторожности против пожаров в лесах. Нормативный акт рассылался по всем губерниям, земским собраниям и войсковым частям. Позднее, в 1892 г., опубликован циркуляр Лесного департамента для всего Российского государства.
Нормативным актом предусматривалось ответственным лицам постоянно следить за порядком в лесах и соблюдать противопожарное законодательство.
Тем не менее, появлялись новые противопожарные нормы, правда, плохо между собой связанные юридической техникой. Только в 1914 г. эти нормы были сведены и опубликованы в едином сборнике нормативных актов. Разрабатывалось новое противопожарное законодательство, в котором принимали активное участие видные ученые и практические работники.
Таким образом, во второй половине XIX в. развивалось российское законодательство, предусматривающее наказания за поджоги и нарушение правил пожарной безопасности.
.2Приоритетная деятельность прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности
Смена политико-правовых направлений государственной деятельности, корректировка первостепенных задач государства всегда спроецированы в приоритетных направлениях прокурорского надзора.
Потребности в обеспечении состояния стабильности, законности и правопорядка в конкретных наиболее проблемных сферах правоотношений формируются в виде определенных направлений деятельности прокуратуры, где посредством накопления соответствующей правоприменительной практики и единого правового мониторинга осуществляется выработка специализированных средств воздействия на наиболее часто допускаемые нарушения закона.
Как правильно отметила А.Х. Казарина, прокурор не может с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах общественных отношений. Исходя из общих задач, особенностей переживаемой социально-экономической ситуации, состояния законности, прокурор выбирает приоритеты.
Крупные пожары в населенных пунктах и на социально значимых объектах: 1999 г. - в здании ГУВД г. Самары (57 погибших); 2003 г. - в школе поселка Сыдыбыл Якутии (22 погибших школьника), в общежитии Российского университета дружбы народов (4 погибших); 2009 г. - кафе "Хромая лошадь" г. Перми - др. обозначили существенные проблемы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Например, после пожара в г. Перми только за период с 5 декабря 2009 г. по 15 декабря 2009 г. прокурорами совместно с МЧС России проверены 29 тыс. объектов массового пребывания граждан, в том числе работающих в ночное время (развлекательные заведения, рестораны, ночные клубы, кафе, дома культуры и отдыха, спортивные сооружения и др.), на 22 тыс. (или 75%) выявлено 68,4 тыс. нарушений противопожарных норм и правил. Установлено, что только каждый четвертый из проверенных объектов соответствовал требованиям законодательства. При этом в Республиках Ингушетии, Карелии, Ставропольском крае, Архангельской, Брянской, Ивановской, Новгородской, Оренбургской областях, г. Москве нарушения закона установлены почти на каждом проверенном объекте.
В целях устранения допущенных нарушений внесено около 8,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 400 виновных лиц. В суды направлено более 4,3 тыс. материалов об административном приостановлении деятельности организаций и учреждений различных форм собственности и заявлений об обязании совершения действий по устранению выявленных нарушений закона, руководителям организаций и должностным лицам объявлено 8,2 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, в отношении 10,7 тыс. физических и юридических лиц прокурорами возбуждены дела об административных правонарушениях, по материалам прокурорских проверок возбуждено 5 уголовных дел.
Проверки выявили ненадлежащее исполнение органами Государственного пожарного надзора МЧС России возложенных на них полномочий по организации и обеспечению надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей, отсутствие должного ведомственного контроля со стороны главных государственных инспекторов субъектов РФ по пожарному надзору за работой подчиненных должностных лиц, слабую профессиональную подготовку, безответственное отношение к служебным обязанностям, недостаточность и неадекватность принимаемых ими мер по предупреждению и устранению нарушений законодательства. Практически во всех подразделениях органов Государственного пожарного надзора установлено, что проверки организаций и учреждений с массовым пребыванием граждан проводятся на крайне низком профессиональном уровне, без учета анализа и состояния законности в данной сфере, в основном они носят формальный и поверхностный характер.
Выявлены факты злоупотребления сотрудниками органов Государственного пожарного надзора МЧС России служебным положением. Путем совершения служебного подлога они вносили в акты проверок заведомо ложные сведения, выдавали незаконные заключения о соответствии состояния объекта правилам пожарной безопасности. В ряде регионов при осуществлении надзорных полномочий органами Государственного пожарного надзора МЧС России нарушались права хозяйствующих субъектов малого и среднего бизнеса.
Органами Государственного пожарного надзора МЧС России не обеспечивался контроль за своевременным и в полном объеме исполнением выданных предписаний, реальным устранением выявленных нарушений, привлечением виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности. Зачастую государственными инспекторами устанавливались необоснованные сроки исполнения предписаний - без учета характера правонарушений, допускались многочисленные недостатки при оформлении материалов и протоколов о нарушениях законодательства, не соблюдались сроки возбуждения и рассмотрения административных дел.
По результатам анализа состояния законности Министру РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Генеральным прокурором РФ в 2010 г. внесено представление об устранении нарушений законодательства в деятельности территориальных органов Государственного пожарного надзора, привлечении виновных лиц к ответственности.
В информации Генеральным прокурором РФ обращено внимание Президента РФ на сложившуюся крайне неблагоприятную ситуацию в сфере пожарной безопасности, требующую повышения ответственности руководителей хозяйствующих субъектов, должностных лиц контролирующих и уполномоченных органов, в том числе путем принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, в том числе в ст. ст. 8.32, 11.16, 19.5, 19.6, 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (увеличение размеров штрафов), в ст. ст. 216 - 219 Уголовного кодекса РФ (увеличение санкций уголовной ответственности). Мнение Генерального прокурора РФ было учтено, в результате чего в настоящее время ответственность за нарушения требований пожарной безопасности ужесточена.
Лесные пожары 2010 г. еще глубже обозначили проблемы обеспечения пожарной безопасности, обнаружив пробелы в законодательном регулировании ответственными органами пожарной безопасности в лесах, неготовность служб лесного хозяйства к пожарным стихиям, отсутствие института добровольчества и др.
В Докладе Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки о состоянии законности и правопорядка в 2010 г. и принимаемых мерах по их укреплению от 27 апреля 2011 г. отмечено, что работа по обеспечению пожарной безопасности в лесах и населенных пунктах, по предупреждению и тушению пожаров строилась неудовлетворительным образом. В ряде субъектов РФ программные мероприятия не выполнялись либо не планировались вообще. Предоставленные контрольным органам и органам местного самоуправления полномочия по обеспечению пожарной безопасности до конца не реализовались. Для понуждения органов местного самоуправления, лесопользователей и арендаторов принять первичные меры пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах прокурорами в суды направлено почти 2 тысячи исков. По постановлениям прокурора привлечено к административной ответственности почти 1600 виновных лиц. Правоохранительными органами возбуждено около 1700 уголовных дел. Между тем проведенные контрольные проверки показали, что пока не все органы эффективно реализуют профилактические мероприятия, которые им поручены. Поэтому прокуроры продолжают свою работу в этом направлении.
Проверки, организованные именно органами прокуратуры, подтвердили беспомощность всей системы контроля, масштабность нарушений законов о пожарной безопасности на объектах надзора, требующих незамедлительного принятия мер прокурорского реагирования и постоянного систематического наблюдения за деятельностью органов Государственного пожарного надзора.
Таким образом, надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в настоящее время признан прокуратурой одним из приоритетных направлений деятельности, которое воздействует на общее состояние законности и стабильности в государстве, позволяет гарантировать специфичными мерами прокурорского реагирования правовую защищенность личности, общества и государства от правонарушений в сфере пожарной безопасности как со стороны субъектов предпринимательства, так и со стороны контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления.
О приоритетности надзорной деятельности прокуратуры в сфере пожарной безопасности свидетельствуют постановления Совета Федерации, принимаемые по результатам заслушивания ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.
В частности, на основании доклада Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 г. и о проделанной работе по их укреплению Советом Федерации РФ принято решение о принятии дополнительных мер, направленных на улучшение материально-технического и противопожарного состояния объектов социального назначения и общеобразовательных учреждений, повышение персональной ответственности руководителей и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и уполномоченных органов государственной власти.
Приоритетность направления надзора за исполнением законов в сфере пожарной безопасности подтверждает измененная в 2010 г. форма статистической отчетности органов прокуратуры, в которой пожарная безопасность выделена отдельной строкой.
Вместе с тем, несмотря на фактически организованное направление надзорной деятельности и ежеквартальный мониторинг состояния законности в сфере обеспечения пожарной безопасности в течение последних лет, в научной литературе отсутствуют какие-либо теоретические разработки по характеру, объему полномочий и особенностям прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, что приводит к определенным трудностям в его осуществлении.
Необходимо отметить, что надзор за соблюдением пожарной безопасности является как самостоятельным направлением надзора, так и сквозным, встречающимся в иных направлениях надзорной деятельности.
Например, при осуществлении надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления прокуроры достаточно часто выявляют не соответствующие законам нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности.
Как правило, прокуроры субъектов РФ оспаривают нормы законов, регламентирующие правоотношения в сфере пожарной безопасности на уровне субъекта либо устанавливающие административную ответственность за нарушения требований пожарной безопасности на территории субъектов.
Так, прокурором Хабаровского края оспорена в судебном порядке норма Закона Хабаровского края от 27 мая 2009 г. № 240, внесшая изменения в Закон Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 291 Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края, в связи с тем, что принята Законодательным Собранием края с превышением пределов полномочий.
Прокурорами субъектов повсеместно оспорены нормы региональных законов об административных правонарушениях, устанавливающие дополнительные санкции за нарушения требований пожарной безопасности. Судами поддержана позиция прокуроров о том, что ответственность за нарушения норм пожарной безопасности должна устанавливаться исключительно на федеральном уровне.
Законотворческая деятельность органов местного самоуправления, регламентированная Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления, также не всегда отвечает соответствующим требованиям законности и обоснованности. Как правило, органы местного самоуправления принимают муниципальные нормативные правовые акты в сфере пожарной безопасности с превышением предоставленных пределов полномочий, вне пределов компетенции, неправильной правовой формы, с противоречиями в самих правоустанавливающих нормах либо с неправильным применением норм права.
Например, при осуществлении комплекса мероприятий по проверке исполнения законодательства в сфере производства, хранения и реализации пиротехнических изделий в Республике Саха (Якутия) прокурором выявлено распоряжение главы администрации муниципального образования Город Алдан от 2 декабря 2009 г. № 584 О разрешении торговли пиротехническими изделиями на территории города Алдана, которым в нарушение требований законодательства о пожарной безопасности определены места реализации новогодних пиротехнических изделий на рынке.
В ходе рассмотрения обращения М. о незаконном строительстве складского помещения в г. Медногорске Оренбургской области прокурором установлено, что нарушены положения градостроительного законодательства при строительстве пристроя к магазину Зоомир, предназначенного для размещения склада. Строительство пристроя осуществлялось на основании постановления главы администрации муниципального образования г. Медногорска, при издании которого нарушены требования строительных норм и правил в части соблюдения противопожарного расстояния между зданиями.
По протестам прокуроров муниципальные нормативные правовые акты отменены.
После принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля деятельность органов Государственного пожарного надзора стала предметом надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательства и устранением административных барьеров предпринимательской деятельности.
Анализ практики достаточно нового направления надзорной деятельности прокурора уже определил наиболее распространенные нарушения, допускаемые при планировании своей деятельности органами Государственного пожарного надзора, ущемляющие права субъектов предпринимательства.
Например, при формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2012 г. всеми подразделениями Управления МЧС России по Краснодарскому краю допущены нарушения, выраженные в неверном указании ИНН и ОГРН хозяйствующих субъектов (685 случаев), несоответствии даты регистрации субъекта предпринимательства в Едином государственном реестре (94 случая), включении в план контрольных мероприятий субъектов до истечения трехгодичного срока со дня регистрации и окончания проведения плановой проверки (547 случаев), неотражении оснований проведения проверок (131 случай), несоблюдении периодичности плановых проверок (159 случаев), включении в план проверок 133 прекративших деятельность хозяйствующих субъектов, неуказании фактических адресов осуществления деятельности (34 случая), неверном отражении даты начала проведения контрольных мероприятий, сроков проверок (53 случая), неверном отражении организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов (50 случаев), оставлении без рассмотрения 255 предложений органов прокуратуры Краснодарского края по согласованию проведения совместных плановых проверок с другими органами контроля (надзора).
Всего из представленных в органы прокуратуры Краснодарского края предложений о проведении плановых мероприятий в отношении 10930 хозяйствующих субъектов органами прокуратуры отклонено проведение 2342 контрольных мероприятий, что составляет 21,4%.
Данные нарушения, соответственно, влекут необоснованное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, а зачастую и превышение должностных полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ прокурор наделен полномочиями на возбуждение любого дела об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом или законом субъекта РФ.
В то же время КоАП РФ предусмотрел 25 административных составов правонарушений, которые находятся в компетенции органов, осуществляющих Государственный пожарный надзор:
) дела, по которым органы Государственного пожарного надзора вправе возбуждать и рассматривать административные производства, предусмотрены ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ;
) дела, по которым органы Государственного пожарного надзора вправе только составлять протоколы о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотрены ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1 и 12 - 14 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.
Соответственно, структурные подразделения органов Федеральной противопожарной службы, осуществляя полномочия, возложенные на них Федеральным законом О пожарной безопасности и иными нормативными правовыми актами Правительства РФ, допускают множество нарушений при производстве дел об административных правонарушениях, назначении наказаний за нарушение требований пожарной безопасности.
В частности, должностным лицом Управления МЧС России по Краснодарскому краю в нарушение ст. 28.1 КоАП РФ в отсутствие повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, 21.06.2011 возбуждены дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ОАО "Кропоткинский молочный комбинат" и его должностного лица. При этом на момент составления протоколов срок устранения нарушений, указанных в предписании, исполнение которого проверялось, не истек.
Протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении представителя ООО Ахтырский рыбзавод составлен без надлежащего извещения данного лица о времени и месте его составления, что противоречит ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное явилось причиной возвращения судом протокола, что послужило основанием увода от административной ответственности представителя юридического лица.
Ст. 18 Федерального закона О пожарной безопасности к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены разработка, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, а также разработка, организация выполнения и финансирования целевых программ в данной сфере правоотношений.
Для достижения социально и экономически приемлемого уровня пожарной безопасности и создания эффективной системы противодействия угрозам пожарной опасности, укрепления материально-технической базы различных видов пожарной охраны и сокращения количества пожаров Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 972 утверждена Федеральная целевая программа Пожарная безопасность в Российской Федерации до 2012 года, в которой предусмотрены дополнительные объемы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также средств местного бюджета. Целевые программы приняты на региональном и местном уровнях.
При этом финансирование комплекса противопожарных мероприятий региональными органами власти и местного самоуправления не всегда обеспечивает фактические потребности, целевые средства расходуются не на устранение нарушений требований пожарной безопасности, отмеченных в предписаниях органов Государственного пожарного надзора, а на организацию работы по пропаганде противопожарных знаний, распространению памяток, листовок, оформлению уголков пожарной безопасности и др.
Факты неполного финансирования целевых программ, несоответствие выделяемых средств фактическим потребностям для пожарной безопасности, расходование средств не по целевому назначению также требуют прокурорского вмешательства и усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства при расходовании бюджетных средств на пожарную безопасность.
Вопросы соблюдения правил пожарной безопасности также возникают при осуществлении прокурором иных различного рода проверок исполнения законов: в ходе избирательных кампаний и выборов на предмет соответствия избирательных участков требованиям пожарной безопасности; при проведении проверок обеспечения безопасности детей в образовательных учреждениях при подготовке к учебному году и летних оздоровительных, спортивных лагерей в конце учебного года; при проверке объектов социального предназначения, с круглосуточным пребыванием людей; при проведении проверок обеспечения антитеррористической защищенности режимных объектов и др.
Вышеизложенные примеры свидетельствуют о том, что надзор за соблюдением законов о пожарной безопасности практически подтвердил свою самостоятельность как направление надзорной деятельности прокурора и, оказывая повсеместное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от пожаров, заслуживает признания его приоритетным и актуальным.
пожарная безопасность законность
1.3Правовое регулирование пожарной безопасности в современный период
Основополагающим нормативным актом является Федеральный закон О пожарной безопасности, заложивший правовые основы формирования и развития Государственной противопожарной службы, системы пожарной безопасности, Государственного пожарного надзора.
Система обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.
Современный этап развития федерального регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности основан на разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере.
Законодательное регулирование пожарной безопасности пошло по пути конкретизации полномочий каждого уровня власти в области пожарной безопасности. В целях реализации требований ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон о пожарной безопасности закрепил полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по осуществлению первичных мер пожарной безопасности.
Наблюдается тенденция законодательного расширения полномочий органов дознания, Государственной противопожарной службы при осуществлении расследования преступлений, связанных с пожарами.
Например, в Лесной кодекс Российской Федерации и в другие законодательные акты внесены изменения. Ряд понятий детализирован, более четко прописана ответственность ведомств за сохранность лесов, общее управление ими выведено на федеральный уровень. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации О Федеральном агентстве лесного хозяйства оно из Минсельхоза передано в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое получило статус федерального министерства, что, несомненно, является важным решением. Централизация позволила продвинуть дело и выстроить более четкую систему защиты природных территорий от пожаров. Рослесхоз получил дополнительные средства и штаты. Однако острота проблемы еще не решена, особенно в вопросах, которые должны решать региональные власти.
В большинстве регионов штаты лесников укомплектованы всего на 40% . Численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации составляет всего 20 тыс., и они не наделены достаточным объемом полномочий. Так, органы государственного лесного контроля и надзора не имеют надлежащих полномочий в отношении физических лиц, находящихся в лесу, а уполномочены проводить проверки только в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей) на арендованных лесных участках на соответствие их деятельности законодательству, однако в аренду передано всего 15% земель лесного фонда.
Принят Федеральный закон О добровольной пожарной охране. В Законе прописаны правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны. Однако этот Закон предусматривает не только сложный, но и дорогой порядок создания добровольных формирований, вводит ненужные и в большинстве случаев невыполнимые требования к содержанию штатных сотрудников. При этом добровольцы, прошедшие все сложности регистрации, будут фактически нести службу наравне с профессиональными пожарными, но делать все это придется за свои деньги. Не прописаны обязательства со стороны государства о поддержке такой работы.
За нарушение правил пожарной безопасности в лесах законодательством предусмотрена и административная ответственность. Так, ст. 8.32 КоАП РФ устанавливает, что:
. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1,5 тыс. до 2,5 тыс. руб.; на должностных лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; на юридических лиц - от 30 тыс. до 100 тыс. руб.
. Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 м, влечет наложение штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на должностных лиц - от 7 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 50 тыс. до 120 тыс. руб.
. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима влечет наложение штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 4 тыс. руб.; на должностных лиц - от 10 тыс. до 12 тыс. руб.; на юридических лиц - от 100 тыс. до 200 тыс. руб.
. Нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека, влечет наложение штрафа на граждан в размере 5 тыс. руб.; на должностных лиц - 50 тыс. руб.; на юридических лиц - от 50 тыс. до 1 млн. руб.
В настоящее время основные функции по управлению лесами осуществляют субъекты РФ, получая на эти цели субвенции из федерального бюджета. Новый Лесной кодекс во многом разрушил централизованную систему управления лесами. Это привело к ослаблению контроля над лесами, максимально упростило доступ частников к этому природному ресурсу. В подобной ситуации следовало бы четко регламентировать обязательность неукоснительного соблюдения лесопользователями всех экологических норм, а также продумать механизм контроля и ответственность за нарушение правил пользования лесом. Но пока это проблематично, так как в последние годы была практически разрушена система охраны лесов - исчезли лесхозы, в Лесном кодексе отсутствует упоминание о лесной охране, существовавшей в России более 200 лет. Так, из 83000 сотрудников Гослесоохраны лесхозов было оставлено лишь около 700 лесных инспекторов в составе Росприроднадзора - примерно по восемь человек на субъект Федерации. Авиалесоохрана также раздроблена по субъектам. Государство сняло с себя ответственность на тех территориях, которые не входят в число 8 - 15% арендованных в лесопромышленных целях лесов.
Однако острота проблемы вынудила федеральные власти принять ряд мер для эффективного противостояния, в частности, лесным пожарам. Так, в регионах были восстановлены полномочия лесной охраны по пресечению правонарушений в лесах, почти вдвое увеличена численность государственных лесных инспекторов, усилена административная и уголовная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах, разработаны типовые формы планов тушения лесных пожаров на всех уровнях. Практически завершена работа по лицензированию специализированных учреждений по тушению лесных пожаров и укреплена материально-техническая база региональных лесопожарных служб. Насколько эффективными окажутся эти меры, выяснится в самом ближайшем будущем.
При этом непосредственно на местах следует усиливать профилактику природных пожаров. Важнейшее значение должно уделяться правовой пропаганде и разъяснительной работе среди населения об опасности проведения палов сухой растительности и ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, прежде всего - в лесах и на земельных участках, непосредственно к ним примыкающих.
Практика показывает, что преступления, так или иначе связанные со сферой использования леса (прежде всего - ст. 260 Незаконная рубка лесных насаждений УК РФ, а также - ст. 261 "Уничтожение или повреждение лесных насаждений" УК РФ), несмотря на ужесточение ответственности за их совершение, продолжают оставаться наименее караемыми. Суды практикуют назначение в основном условных наказаний и штрафов, несмотря на значительные суммы ущерба, причиняемые подобными деяниями. Решениями судов даже возвращаются предметы, с помощью которых совершались преступления (специальная техника, транспорт). А как известно, преступление без наказания провоцирует совершение новых, зачастую еще более тяжких противоправных деяний.
Таким образом, лишь с решением изложенных выше проблем можно будет рассчитывать на наведение порядка в лесу. Кроме того, на должном уровне он может быть поддержан на ответственности собственников и государственном контроле.
2.СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
.1Пожарная безопасность на предприятиях
Вопросам пожарной безопасности всегда нужно уделять должное внимание, ведь последствия ее несоблюдения, как известно, могут быть весьма негативными.
Пожарная безопасность - это состояние защищенности личности и имущества от пожаров. Для достижения на предприятии требуемого уровня пожарной безопасности необходимо соблюдать ее правила.
В соответствии с Федеральным законом О пожарной безопасности (далее - Закон О пожарной безопасности) обязанность по соблюдению правил пожарной безопасности лежит на:
собственниках имущества (если имущество находится в аренде, то указанная обязанность также лежит на собственнике (арендодателе), если иное не установлено договором аренды);
лицах, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителях предприятий;
лицах, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности;
должностных лицах в пределах их компетенции.
Согласно Своду правил СП 5.13130.2009 Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования все помещения независимо от площади следует защищать соответствующими автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации. Исключение составляют помещения:
с мокрыми процессами (душевые, санузлы, помещения мойки и т.п.);
приточные и вытяжные вентиляционные камеры;
насосной, бойлерной и другие помещения для инженерного оборудования здания, в которых отсутствуют горючие материалы;
категории В4 и Д по пожарной опасности;
лестничные клетки.
Проверка предприятия на соблюдение требований пожарной безопасности может быть плановой и внеплановой.
Поводом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом государственного пожарного надзора запланирована в календарном году проверка объекта надзора. Проводить проверку предприятия вправе только должностное лицо или должностные лица, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного пожарного надзора.
Плановые проверки проводятся:
по истечении трех лет со дня ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной безопасности;
по истечении трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.
Иные сроки установлены в отношении предприятий, осуществляющих деятельность в сфере образования, здравоохранения и социальной сфере. В отношении этих предприятий плановые проверки проводятся:
по истечении двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки - в отношении предприятий, осуществляющих деятельность по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи;
по истечении одного года со дня окончания проведения последней плановой проверки - в отношении предприятий, осуществляющих дошкольное и начальное общее образование, основное общее и среднее (полное) общее образование, предоставление социальных услуг с обеспечением проживания;
один раз перед началом каникул - в отношении детских лагерей на время каникул.
Внеплановые проверки проводятся:
по истечении срока исполнения предписания государственного пожарного надзора;
при наличии решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории;
при поступлении в орган государственного пожарного надзора сведений от предприятий, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться объектом защиты, о вводе объекта защиты в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или об изменении его класса функциональной пожарной безопасности;
при поступлении в орган государственного пожарного надзора обращений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также требований пожарной безопасности на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда;
при поступлении поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом проверки, а также обеспечить доступ проводящих проверку должностных лиц и участвующих в проверке экспертов в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
Кроме того, при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом следует учесть, что отсутствие руководителя предприятия не является препятствием для осуществления проверки органами государственного пожарного надзора.
Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность, предусмотренную статьей 19.4.1 КоАП РФ, которая устанавливает штрафы в размере до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года.
Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в аккредитованную в установленном порядке организацию с целью проверки пожарной безопасности на предприятии. Однако представленное положительное заключение аккредитованной организации по результатам независимой оценки рисков в области пожарной безопасности на предприятии с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности не является основанием для отмены плановой проверки. Проверка проводится в установленные планом сроки и завершается составлением акта обследования с указанием в нем на наличие указанного заключения.
Положительным моментом проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности является то, что эта оценка учитывается при планировании проведения плановых проверок: проверки в таком случае планируются не ранее чем через три года.
Также в случае поступления в надзорный орган МЧС России заключения о независимой оценке пожарного риска на объекте надзора, выполненного аккредитованной организацией, с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности, до истечения срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений, внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений не проводится.
В ходе проведения проверки должностное лицо, осуществляющее государственный пожарный надзор, вправе при повторном совершении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 и 4 ст. 20.4 КоАП РФ, направить материалы административного дела на рассмотрение в суд для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, а также применить меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.
Временный запрет деятельности в соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
При временном запрете деятельности должностным лицом, составившим протокол о временном запрете деятельности, производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению должностным лицом юридического лица, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, указанных в протоколе о временном запрете деятельности мероприятий, необходимых для временного запрета деятельности.
Должностное лицо, применившее меру обеспечения производства по делу в виде временного запрета деятельности, может наложить пломбы не на входные двери, а на необходимые для работоспособности предприятия или учреждения помещения и (или) оборудование, чтобы не влиять на устранение нарушений требований пожарной безопасности.
На каждом предприятии распорядительным документом должен быть установлен соответствующий его пожарной опасности противопожарный режим, в том числе:
определены и оборудованы места для курения;
определены места и допустимое количество единовременно находящихся в помещениях сырья, полуфабрикатов и готовой продукции;
установлен порядок уборки горючих отходов и пыли, хранения промасленной спецодежды;
определен порядок обесточивания электрооборудования в случае пожара и по окончании рабочего дня;
регламентированы:
порядок проведения временных огневых и других пожароопасных работ;
порядок осмотра и закрытия помещений после окончания работы;
действия работников при обнаружении пожара;
определен порядок и сроки прохождения противопожарного инструктажа и занятий по пожарно-техническому минимуму, а также назначены ответственные за их проведение;
определено лицо, ответственное за приобретение, ремонт, сохранность и готовность к действию первичных средств пожаротушения.
Учет проверки наличия и состояния первичных средств пожаротушения следует вести в специальном журнале произвольной формы.
В зданиях и сооружениях (кроме жилых домов) при единовременном нахождении на этаже более 10 человек должны быть разработаны и на видных местах вывешены планы (схемы) эвакуации людей в случае пожара.
На объектах с массовым пребыванием людей (50 и более человек) в дополнение к схематическому плану эвакуации людей при пожаре должна быть разработана инструкция, определяющая действия персонала по обеспечению безопасной и быстрой эвакуации людей, по которой не реже 1 раза в полугодие должны проводиться практические тренировки всех задействованных для эвакуации работников.
Для объектов с ночным пребыванием людей (детские сады, школы-интернаты, больницы и т.п.) в инструкции должны предусматриваться два варианта действий: в дневное и в ночное время.
Для всех производственных и складских помещений должна быть определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класс зоны по правилам устройства электроустановок, которые надлежит обозначать на дверях помещений.
Около оборудования, имеющего повышенную пожарную опасность, следует вывешивать стандартные знаки безопасности.
На каждом объекте должны быть разработаны инструкции о мерах пожарной безопасности для каждого взрывопожароопасного и пожароопасного участка (мастерской, цеха и т.п.).
В зданиях, где не требуются технические средства оповещения людей о пожаре, руководитель объекта должен определить порядок оповещения людей о пожаре и назначить ответственных за это лиц.
В соответствии со статьей 38 Закона О пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут:
собственники имущества (если имущество находится в аренде, то указанная ответственность также лежит на собственнике (арендодателе), если иное не установлено договором аренды);
лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители предприятий;
лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;
должностные лица в пределах их компетенции.
Так, в соответствии с частью 6 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, - влечет наложение административного штрафа на граждан от четырех до пяти тысяч рублей, на должностных лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - от трехсот пятидесяти тысяч до четырехсот тысяч рублей.
За умышленное повреждение или срыв пломбы (печати) статьей 19.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей. Она не распространяется на случаи, предусмотренные частью 2 статьи 11.15 и статьей 16.11 КоАП РФ.
Ст. 219 Уголовного кодекса РФ установлена следующая ответственность. Нарушение требований пожарной безопасности, совершенное лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, - наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Если же указанное деяние повлекло по неосторожности смерть двух или более лиц, то оно наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 19.2 КоАП РФ подведомственно органам внутренних дел (полиции). Дела об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности, предусмотренные статьей 20.4 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный пожарный надзор (ст. 23.34 КоАП РФ).
Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях установлен главой 30 КоАП РФ.
В силу ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления.
В соответствии со ст. 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В случае если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается.
Как гласит ч. 12 ст. 16 Федерального закона О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.
Кроме того, результаты проверки могут быть обжалованы в порядке обжалования ненормативного правового акта в соответствии с действующим законодательством РФ.
Неукоснительное выполнение на предприятии правил и требований пожарной безопасности позволяет не только создать систему обеспечения пожарной безопасности, но и предотвратить возникновение пожара и защитить от него людей и имущество.
.2 Обеспечение законности в сфере пожарной безопасности лесов
Генеральной Ассамблеей ООН 2011 год был провозглашен Международным годом лесов. Российская Федерация - одна из крупнейших лесных держав, обладающая почти четвертью мировых лесных ресурсов. Для 50% субъектов РФ продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50% общего объема промышленной продукции, оказывая существенное влияние на экономику региона.
Леса имеют важнейшее климаторегулирующее, водо- и почвозащитное значение. Положение с их охраной и использованием оказывает прямое воздействие на возможность реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
На протяжении нескольких лет одной из основных проблем в лесной сфере является обеспечение пожарной безопасности. В 2010 г. возникло 32 тыс. лесных пожаров, которыми было охвачено 2,1 млн. га. От верховых пожаров погибло 193,2 тыс. га лесов, что значительно превысило средние многолетние показатели. По оперативным данным Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), к началу лета 2011 г. лесными пожарами уже пройдено земель в ДФО - 374965 га, СФО - 147682 га, УФО - 49488 га, ПФО - 1087 га, СЗФО - 930 га, ЦФО - 135 га, ЮФО - 129 га. Крайне негативная ситуация складывается с крупными лесными пожарами в Республиках Саха (Якутия), Тыва, Амурской и Иркутской областях, Забайкальском крае.
Крупным пожарам подвержены леса и на землях особо охраняемых природных территорий (ООПТ). В Тункинском национальном парке (Республика Бурятия) пожаром пройдено 35 га покрытых лесом земель, а в Норском заповеднике (Амурская область) - 70 га.
По большей части причина сложившейся негативной ситуации - отсутствие единой системы предупреждения, выявления, ликвидации пожаров. Слаженно действовавшая на протяжении десятилетий лесная охрана была ликвидирована, а достойной замены не произведено.
Штатная численность лесных инспекторов была сведена к минимуму. До принятия Лесного кодекса РФ 2006 г. пожарную безопасность лесов обеспечивали 70 тыс. лесников-обходчиков и порядка 130 тыс. иных работников лесного хозяйства. В настоящее время численность работников органов управления лесным хозяйством в субъектах Федерации составляет всего 12 тыс. человек, что явно недостаточно для эффективного противодействия лесным пожарам. Например, нормативная численность государственных лесных инспекторов по Республике Саха (Якутия) такова: 1 инспектор на 10 тыс. га. Но даже такая норма не выполнена. Сегодня на 1 инспектора в этом регионе фактически приходится 0,7 млн. га.
В 2010 г. на борьбу с пожарами регионам выделили 2,2 млрд. руб., т.е. на тушение 1 га покрытой лесом площади затрачено 0,033 доллара США, в то время как в США, например, на тушение 1 га тратится в 127 раз больше - 4,2 доллара. В целом на ведение лесного хозяйства, в том числе на противопожарную профилактику, в РФ на 1 га должно тратиться 0,55 доллара США. Для примера, в Казахстане эти траты почти в 2 раза больше - 1,05 доллара, а в Белоруссии - в 14 раз - 7,45 доллара.
Сложившаяся обстановка в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах, безусловно, нуждается в коренном переосмыслении. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 О Федеральном агентстве лесного хозяйства Рослесхоз напрямую подчинен Правительству РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ внесены изменения в ЛК. Были законодательно разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по тушению пожаров в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях ООПТ, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов и землях иных категорий. К полномочиям лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, добавлены функции лесной охраны. ЛК дополнен положениями, регламентирующими деятельность по предупреждению и тушению лесных пожаров, мониторингу пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров.
Объем субвенций на охрану лесов от пожаров увеличен на 1,5 млрд. руб. Для бюджетов субъектов Федерации предусмотрено выделение субсидий на приобретение противопожарной техники в сумме 5 млрд. руб.
Вместе с тем новые положения законодательства о пожарной безопасности в лесах на практике реализуются слабо. Необходимые изменения в подзаконные нормативные правовые акты были приняты спустя почти 4 месяца, а некоторые до сих пор не разработаны.
Так, только в мае 2011 г. внесены соответствующие изменения в Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417; приняты Правила введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций; приняты Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и формы плана тушения лесных пожаров. Вместе с тем результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что по состоянию на 26 мая 2011 г. в регионах страны не было предусмотренных законом и согласованных Рослесхозом планов тушения лесных пожаров.
Спустя более пяти месяцев с момента принятия ФЗ от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ Правительством РФ не приняты: классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды - ст. 53 ЛК; нормативы противопожарного обустройства лесов - ч. 6 ст. 53.1 ЛК; порядок организации и выполнения авиационных работ по охране и защите лесов - ч. 2 ст. 57 ЛК. Указанные документы должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Рослесхозом.
Положительную роль в противодействии лесным пожарам играет осуществляемый системно и на постоянной основе прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства. В целях выработки плана совместных мероприятий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в сфере лесопользования в Генеральной прокуратуре сформирована и действует межведомственная рабочая группа. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. № 127/7 Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров это направление - одно из приоритетных.
Прокуроры практически постоянно выявляют нарушения законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности лесов в деятельности уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, лесопользователей. За первые пять месяцев текущего года в результате проверок соблюдения законодательства в сфере охраны лесов от пожаров прокуроры Иркутской области уже выявили свыше 600 нарушений, Амурской области, Забайкальского края - более 500 нарушений.
Принимаемые органами государственной власти субъектов РФ меры, направленные на реализацию полномочий в сфере лесных отношений, реализуются не всегда качественно и оперативно. В частности, Амурской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что управление лесного хозяйства Амурской области не исполняет требования ст. 12 ЛК. В утвержденных управлением проектах освоения лесов не в полной мере отражены мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов. Прокуроры выявили факты несоблюдения ст. 53 ЛК, Приказа МПР России от 19 апреля 2007 г. № 106 Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений в деятельности департамента по лесным отношениям Республики Саха (Якутия). В утвержденных департаментом регламентах нет характеристик территории лесничества по классам пожарной опасности, не конкретизированы объем мероприятий по противопожарному обустройству и нормативы проведения профилактических мероприятий.
В Иркутской области территориальные управления Агентства лесного хозяйства в нарушение п. 3 Особенностей размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 5 июля 2010 г. № 270, заключают государственные контракты на выполнение работ по тушению лесных пожаров не на определенной территории, а по отдельным пожарам по мере их возникновения. Вследствие такого подхода период наращивания сил и средств для тушения лесных пожаров необоснованно затягивается, площадь пожаров увеличивается. В результате - возрастает ущерб, причиненный пожарами, и, соответственно, материально-технические затраты на ликвидацию. Фиксируется необоснованное заключение госконтрактов с лесхозами, не обладающими необходимым для тушения пожаров количеством сил и средств.
Работа лесничеств по предупреждению лесных пожаров, их ликвидации, наблюдению за локализованными пожарами, их дотушиванию, предотвращению возобновления организована не всегда качественно. Так, в Бурейском районе Амурской области установлен факт возникновения нового лесного пожара на территории, где в этот же день пожар уже был потушен. В Зейском районе Амурской области к тушению пожара на площади 120 га привлекли 14 человек и 1 ед. техники, а в Свободненском районе на ликвидацию пожара почти в 10 раз меньшей площади (10 га) привлекли в 2,5 раза большее количество людей - 34 человека и в 5 раз больше техники - 5 единиц.
Практически повсеместно органы местного самоуправления не принимают должные и необходимые меры по обеспечению первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, поддержанию надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, минерализованных полос вокруг населенных пунктов. Например, в Республике Саха (Якутия) в 62% населенных пунктах не оборудованы системы противопожарных барьеров, в 16% - нет источников наружного противопожарного водоснабжения, в 66% - нет средств звуковой сигнализации. Нормативная численность пожарно-химических станций (ПХС) не соответствует требованиям Положения о пожарно-химических станциях, утвержденного Приказом Рослесхоза от 19 декабря 1997 г. № 167. По состоянию на начало лета 2011 г. укомплектованы только 44,7% численного состава. Уровень укомплектования техникой составляет еще меньше - всего 39% от установленного Примерным перечнем противопожарной техники, средств тушения, оборудования, инвентаря, других материалов для оснащения ПХС.
Прокурорские проверки свидетельствуют о многочисленных нарушениях лесопользователями правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417, а также требований Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 22 декабря 2008 г. № 549, устанавливающего минимально необходимое количество пожарной техники и средств, которое должно быть в местах использования лесов.
По всем выявленным фактам нарушений прокуроры принимали адекватные меры реагирования. Вместе с тем состояние пожарной безопасности в лесах остается неудовлетворительным. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о необходимости создания целостной, действенной, мобильной, открытой для гражданского общества и подотчетной ему службы государственного лесного контроля.
В этих целях надо существенно увеличить штатную численность государственных инспекторов, осуществляющих указанный контроль непосредственно на местах. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности лесничих должно быть адекватно возложенным на них обязанностям.
Мероприятия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора регламентированы ФЗ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. С учетом того что лесные пожары, как правило, сопряжены с серьезным ущербом экономике, представляют угрозу экологической безопасности, необходимо законодательно закрепить неприменение к деятельности органов государственного контроля в лесной сфере положений названного Закона. Параллельно с этим нужно ввести обязательные открытые ежеквартальные отчеты контролирующих природоохранных служб перед населением о проделанной работе.
В целях урегулирования общественных отношений, возникающих в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на объединение для участия в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, был принят ФЗ О добровольной пожарной охране. Вместе с тем для более широкого привлечения общественности к профилактике лесных пожаров, повышения ее заинтересованности в этой работе есть необходимость расширения предоставляемых компенсаций и льгот, например налоговых.
.3 Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности
Пожары в современной России прочно вошли в число реальных факторов дестабилизации системы общественной безопасности. Наиболее часто пожары происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный материальный ущерб представителям различных форм собственности. В подавляющем большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности. Кроме того, следует отметить явно недостаточный объем финансирования мероприятий по противопожарной защите объектов социальной и производственной инфраструктуры. При сложившемся в настоящее время соотношении социально-экономических, техногенных и политических параметров в сфере обеспечения общественной безопасности эксперты прогнозируют достаточно высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций. Как показывает анализ трагических событий последних лет, связанных с массовой гибелью и травмированием людей в результате пожаров, в современных условиях возникла острая необходимость совершенствования всей системы организационно-правовых мер обеспечения безопасности людей при различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при возникновении пожаров.
Пожарная безопасность определяется законодателем как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Таким образом, пожарная безопасность представляет собой неотъемлемую часть системы общественной безопасности. Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности осуществляется посредством разнообразных норм и институтов административного права, особое место среди которых занимает институт административной ответственности.
Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности может быть реализована в отношении виновных лиц только при строгом соблюдении особых юридических процедур, составляющих содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее - органы госпожнадзора или ГПН). Эти специализированные органы государственной надзорной деятельности организационно входят в структуру федеральной противопожарной службы МЧС РФ.
К наиболее характерным нарушениям в сфере пожарной безопасности, выявляемым органами госпожнадзора, относятся: эксплуатация электрооборудования, не соответствующего правилам устройства электроустановок; нарушение требований безопасности при монтаже и использовании газового оборудования, а также иных систем энергообеспечения; проведение пожароопасных работ без изоляции от сгораемых конструкций (материалов, веществ); отсутствие в зданиях с массовым пребыванием людей противопожарной автоматики; неукомплектованность объектов первичными средствами пожаротушения; содержание путей эвакуации из зданий и помещений с нарушением установленных норм и правил (например, их перекрытие, отделка сгораемыми материалами, отсутствие аварийного освещения и дымоудаления).
По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, иных норм, регламентирующих устройство и использование электрооборудования, содержание эвакуационных выходов из зданий, сетей противопожарного водоснабжения, систем экстренного оповещения людей, изоляции очагов возгорания и т.п.). Только на этом основании можно переходить ко второму этапу квалификации - констатировать нарушение соответствующей административно-деликтной нормы.
На основании ст. 6 Федерального закона О пожарной безопасности в компетенцию должностных лиц органов ГПН входит наложение в соответствии с действующим законодательством административных взысканий на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора.
Указанная выше норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с КоАП РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 23.34 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса. В то время как уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПН следует квалифицировать по ч. 1 ст. 19.4 или по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях, а значит, и назначение административных наказаний за них - исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора могут только составить по факту такого нарушения административный протокол и направить его с другими материалами дела на рассмотрение судье (п. 42 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). На наш взгляд, следует изложить норму таким образом, чтобы вообще не возникало вопросов по поводу перечня возможных делинквентов, в то время как в действующей редакции говорится только о гражданах и юридических лицах, но не упоминается о должностных лицах, что не соответствует правовой реальности.
Помимо этого, используемая законодателем формулировка налагать административные взыскания является несколько архаичной по отношению к официальной терминологии, применяемой в КоАП РФ. На основании изложенного рассматриваемое полномочие органов ГПН должно быть сформулировано как право назначать административные наказания.
Таким образом, с учетом указанных выше замечаний мы предлагаем внести изменения в данную норму ст. 6 Федерального закона О пожарной безопасности, изложив ее в следующей редакции: В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях назначать административные наказания за нарушение требований пожарной безопасности, а также в специально предусмотренных законом случаях возбуждать дела об иных административных правонарушениях.
Наибольшее количество составов административных правонарушений в сфере пожарной безопасности сконцентрировано в ст. 20.4 КоАП РФ. Обратим внимание на то, что диспозиция ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ изложена следующим образом: "те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима. Под "теми же действиями" имеется в виду нарушение требований пожарной безопасности, определенное в ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Однако противопожарные правила могут быть нарушены не только путем активных действий, но и бездействием (в юридическом смысле). Например, в случае уклонения лиц, ответственных за обеспечение пожарной безопасности, от исполнения своих обязанностей. Таким образом, мы предлагаем в диспозиции ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ заменить слова "те же действия" более широкой категорией - "те же деяния".
В субъективную сторону составов правонарушений в области пожарной безопасности (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ) законодатель не включил прямых указаний на определенную форму вины. Таким образом, эти деяния, в зависимости от конкретной жизненной ситуации, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
В некоторой оптимизации, на наш взгляд, нуждается диспозиция ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ - "Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека".
Для обеспечения корректной правоприменительной практики следует, по нашему мнению, включить в данную норму указание на неосторожную форму вины субъекта в отношении предусмотренных в законе вредных последствий. Иначе по буквальному смыслу действующей нормы получается, что нетяжкий вред здоровью человека может быть причинен как по неосторожности, так и умышленно. Однако согласно российскому законодательству в последнем случае должна наступать не административная, а уголовная ответственность по ст. 112 или ст. 115 УК РФ (умышленное причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью). Естественно, что форма вины по отношению к самому деянию (нарушению требований пожарной безопасности) квалифицирующего значения не имеет. Другими словами, такое правонарушение может характеризоваться двумя формами вины, если деяние совершается умышленно, а последствия охватываются неосторожной виной.
В связи с этим нами предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ:
3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности:
) причинен легкий или средней тяжести вред здоровью человека;
) не наступили последствия, указанные в пункте первом настоящей части статьи, или более тяжкие последствия...
В ч. 6 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несанкционированное перекрытие проездов к зданиям и сооружениям, установленных для пожарных машин и техники. Указанная мера имеет очевидную направленность на обеспечение беспрепятственного выполнения подразделениями пожарной охраны своих функций, главной из которых, несомненно, является спасение людей.
Вместе с тем в контексте развития этого жизненно важного направления вполне логично и актуально, на наш взгляд, дополнить ст. 20.4 КоАП РФ ч. 7, в которой целесообразно установить адекватную меру ответственности за обеспечение технически исправного состояния, а также беспрепятственного функционирования эвакуационных выходов и путей эвакуации из зданий и помещений с массовым пребыванием людей.
Рассматриваемые новеллы могут быть органично включены в существующий административно-правовой механизм защиты пожарной безопасности с целью повышения уровня его законности и эффективности.
3.ПРАКТИЧЕСКИЕ И ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
.1Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности
Неудовлетворительное состояние законности и неадекватность государственного контроля выявлены органами прокуратуры в ходе масштабных проверок исполнения законодательства о пожарной безопасности в культурно-досуговых учреждениях и развлекательных заведениях в декабре 2009 г. после трагических событий в Перми в ночном клубе Хромая лошадь.
Результаты проведенных органами прокуратуры проверок в ночных клубах, барах, кафе, ресторанах, домах культуры и других местах массового пребывания людей свидетельствовали о повсеместных нарушениях, допускаемых субъектами предпринимательства, и коррупционном бездействии контролирующих органов.
Проверкой, проведенной органами прокуратуры Краснодарского края, выявлено свыше 5 тыс. нарушений закона, что стало следствием ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами ГУ МЧС России по Краснодарскому краю и его территориальных отделов. Вопреки требованиям ст. ст. 4, 6 ФЗ от 21 декабря 1994 г. О пожарной безопасности, п. 5 Положения о Федеральной противопожарной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г., органы государственного пожарного надзора не в полном объеме реализовывали предоставленные законом полномочия, не принимали достаточные, своевременные и адекватные меры по реальному устранению нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности.
Основной проблемой, возникшей на первоначальном этапе проверочных мероприятий, стало то, что у органов контроля не было единого перечня развлекательных и культурно-досуговых учреждений.
Согласно п. 8.4 Административного регламента Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Приказом МЧС РФ от 1 октября 2007 г. в редакции, действовавшей на момент проведения рассматриваемой проверки, территориальные отделы органов ГПН ГУ МЧС России по субъектам Федерации обязаны вести учет объектов надзора.
В соответствии с требованиями п. 81 Административного регламента на каждый объект надзора в течение десяти дней с момента получения информации о новом объекте формируется контрольно-наблюдательное дело, которое содержит распоряжение (приказы), акты проверок со всеми приложениями, копии актов принятых мер реагирования, оригиналы или копии других документов по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов надзора за последние пять лет.
Вместе с тем в органах государственного пожарного надзора на многие объекты надзора контрольно-наблюдательные дела были заведены лишь после начатых прокуратурой проверочных мероприятий.
Учитывая сложившуюся ситуацию, перечень объектов проверки формировался органами прокуратуры на основании анализа информации, поступающей из контролирующих органов, органов местного самоуправления, СМИ (в том числе сети Интернет, рекламных газет). Всего органы прокуратуры края в декабре 2009 г. проверили свыше 1300 культурно-досуговых учреждений и развлекательных заведений с массовым пребыванием людей и установили, что более 80% из них работают с нарушениями требований законодательства о пожарной безопасности.
С целью реального устранения выявленных нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, их предупреждения и оптимизации надзорной деятельности прокуратура Краснодарского края инициировала ведение органами Государственного пожарного надзора реестров хозяйствующих субъектов, допустивших нарушения ППБ, и объектов, деятельность которых приостановлена. В этом списке нарушителей отражены такие сведения, как: наименование и реквизиты объекта, даты проверок, выявленные нарушения законодательства о пожарной безопасности, принятые меры реагирования (в том числе принятые прокурорами).
Указанные сведения облегчают работу по надзору за исполнением требований законодательства в части проведения внеплановых проверок ОГПН, своевременного выполнения предписаний, недопущения случаев необоснованного продления их сроков. Реестры периодически корректируются и сверяются через территориальные ОГПН, что позволяет анализировать состояние законности в этой сфере правоотношений. Ведение таких реестров соответствует требованиям п. 80 Административного регламента, в соответствии с которым в каждом органе государственного пожарного надзора предусматривается ведение журнала учета объектов надзора, контрольно-наблюдательных дел по объектам надзора, журнала учета мероприятий по надзору и допускается ведение журналов в электронном виде.
В настоящее время Приказом МЧС РФ от 22 марта 2010 г. внесены изменения и дополнения в Административный регламент, подтверждающие обязанность органов ГПН вести учет объектов надзора (п. 26), ежегодно корректировать журнал учета объектов (п. 27), запрашивать сведения об объектах (п. 24), что свидетельствует о законодательном урегулировании проблемы учета объектов, в том числе с массовым пребыванием людей.
Нельзя не отметить, что зачастую выявленные в ходе проверок нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности свидетельствовали о возможных коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц ОГПН. Так, вопреки требованиям законодательства, при осуществлении поднадзорными объектами деятельности более трех лет соответствующие проверки сотрудники ОГПН не проводили. Заключения о соответствии объектов, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, требованиям пожарной безопасности, предусмотренные подп. 6 п. 1 ст. 19 ФЗ от 22 ноября 1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", выдавались необоснованно.
Так, в сентябре 2009 г. ОГПН г. Краснодара УГПН ГУ МЧС РФ по Краснодарскому краю выдано положительное заключение о соответствии объекта соискателя лицензии (ресторана) требованиям пожарной безопасности. Спустя три месяца в ходе проверки органы прокуратуры выявили грубейшие нарушения требований законодательства в сфере пожарной безопасности при эксплуатации ресторана, послужившие основанием для приостановления его деятельности в судебном порядке. Выявленное нарушение в деятельности сотрудников государственного пожарного надзора послужило основанием для аналогичных проверок исполнения законодательства при выдаче заключений и получении на их основании лицензий.
Согласно подп. 18 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. О федеральной противопожарной службе, эта служба участвует в организации работ по лицензированию видов деятельности в пределах своей компетенции.
Административным регламентом предусмотрено, что мероприятия по надзору, осуществляемые по инициативе физических и юридических лиц, за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе с целью получения ими заключения о соответствии объектов надзора требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям, проводятся в случаях поступления письменного обращения лица, указанного в п. 6 Административного регламента, в орган ГПН о проведении в его отношении мероприятий по надзору. Выдача сотрудниками ОГПН заключения о соответствии объекта осуществления деятельности по производству и обороту алкогольной продукции требованиям пожарной безопасности должна свидетельствовать о безусловном отсутствии нарушений требований пожарной безопасности. Однако результаты проверки показали, что выдача положительных заключений в большинстве случаев необоснованна, что ставит под сомнение легальность последующей реализации алкогольной продукции.
Повсеместно выявлены факты неосуществления контроля за исполнением выданных предписаний и внеплановых проверок по истечении срока устранения нарушений, некачественное проведение проверок, непринятие должных мер по эффективному устранению нарушений. Прокуроры выявили факты, когда в актах проверок по результатам мероприятий по контролю за исполнением выданных предписаний указывались не соответствующие действительности сведения об устранении нарушений. Неадекватность принятых мер административного воздействия, необоснованное освобождение от ответственности виновных лиц, недостаточность мер по приостановлению деятельности правонарушителей - эти и другие нарушения послужили основанием для внесения органами прокуратуры 34 представлений в адрес органов ГУ МЧС России по Краснодарскому краю. По результатам их рассмотрения привлечено к ответственности 81 должностное лицо, в том числе 6 уволено.
В некоторых случаях прокуроры установили нарушения в деятельности органов местного самоуправления, выразившиеся в бездействии, недостаточном финансировании мероприятий в рассматриваемой сфере и эксплуатации муниципального имущества без соблюдения правил пожарной безопасности.
Так, Ейской межрайонной прокуратурой при проверке городского дворца культуры - основного места проведения общегородских массовых мероприятий - установлено, что пространство над зрительным залом не оборудовано автоматической установкой пожаротушения, горючие материалы не обработаны огнезащитными средствами, в связи с чем в отношении юридического лица возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, в районный суд направлено заявление об обязании администрации муниципального образования городское поселение Ейского района и муниципального учреждения "ЕГЦНК "Городской дворец культуры" принять меры к устранению нарушений.
Прокуратура Щербиновского района внесла 7 представлений главам сельских поселений об устранении нарушений требований законодательства в сфере пожарной безопасности, выявленных в муниципальных домах культуры. В связи с недостаточным финансированием противопожарных мероприятий в муниципальных учреждениях культуры прокурор Белоглиненского района обратился в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций сельских поселений.
Прокуратура Красноармейского района опротестовала постановление главы Трудобеликовского сельского поселения от 3 сентября 2009 г. "Об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов". Прокурор сделал вывод, что нормативный акт, содержащий требования пожарной безопасности, противоречит действующему законодательству, поскольку принят с превышением пределов полномочий, предоставленных органу местного самоуправления. Протест удовлетворен.
Таким образом, в ходе проверки применялись меры прокурорского реагирования. Наиболее эффективным средством по устранению нарушений закона стало возбуждение прокурорами дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП с требованием об административном приостановлении деятельности юридических лиц и предъявлении исковых заявлений к правонарушителям о запрещении деятельности.
Анализ материалов проверок, ранее проведенных инспекторами ОГПН, показал, что лишь в 25% случаев они ставили вопрос о наложении административного взыскания на юридических лиц. Вопреки требованиям ч. 1 ст. 1.4 и ч. ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП при выявлении однотипных нарушений ППБ в одних случаях на виновных лиц инспекторы налагали штрафы, а в других дела направляли в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности.
Компенсируя бездействие органов ГПН, органы прокуратуры активно использовали полномочия, предусмотренные ст. ст. 25.11 и 28.4 КоАП, по вынесению постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП, санкцией которой помимо прочего предусмотрено приостановление деятельности юридических лиц. Мнение прокурора, как правило, учитывалось судьями в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях и имело решающее значение для административного приостановления деятельности объектов.
В практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.
Временный запрет может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
Поскольку выявленные существенные нарушения требований пожарной безопасности угрожают жизни или здоровью людей, то применение ч. 1 ст. 27.16 КоАП в ходе проверки соблюдения законодательства о пожарной безопасности вполне оправданно и обоснованно.
В то же время в отличие от административного приостановления деятельности временный запрет в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП - только мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Временный запрет деятельности не требует судебного решения и осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении.
Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица.
Таким образом, протокол о временном запрете деятельности - это самостоятельный процессуальный документ, влекущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на срок, не превышающий пяти суток. Этот срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП).
Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Однако эта процедура увеличит и усложнит процедуру рассмотрения вопроса о временном запрете деятельности, так как окончательное решение о приостановлении деятельности выносит суд.
Вместе с тем прокурор наделен достаточными полномочиями по защите прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований в порядке гражданского судопроизводства.
Пожарная безопасность, как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства, вполне обоснованно может быть основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированного поддержания исковых требований в суде в порядке ст. 45 ГПК. Органы контроля лишены такого права.
Так, прокурор города Сочи по результатам проверки ООО "М" выявил многочисленные нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в РФ, утвержденными Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. В исковом заявлении к ООО "М" прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем и, согласно ст. 1065 ГК, такая деятельность должна быть приостановлена.
Со ссылкой на ст. 1065 ГК прокуроры других районов направляли в суды исковые заявления в порядке ст. 45 ГПК также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица.
Согласно ст. 1065 ГК опасность причинения вреда в будущем - основание для предъявления иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение этой меры гражданской ответственности. Поэтому, ссылаясь на ст. 1065 ГК, правильней требовать в судебном порядке запрещения деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельности решать в административном порядке.
Всего органы прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 г. внесли 532 представления, направили в суд 221 заявление, возбудили 1313 дел об административных правонарушениях (из них 475 направлено в суд для решения вопроса об административном приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов), объявили 356 предостережений, в следственные органы направили 3 материала в порядке ст. 37 УПК.
Комплексное использование средств прокурорского реагирования способствовало укреплению законности в сфере обеспечения пожарной безопасности, исключению пожаров в новогодние праздничные дни, активизации деятельности ОГПН.
На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшемся 10 марта 2010 г., глава государства в своем выступлении отметил, что события в Перми - тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы такого рода контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок.
На это направление надзора как на приоритетное указал в своем выступлении Генеральный прокурор РФ, подчеркнув, что основная задача прокуратуры заставить органы контроля, муниципальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений.
Безусловно, положительную оценку с позиции организации надзора заслуживает изменение в 2010 г. статистического отчета по форме П, предусматривающего сегодня формирование показателей по надзорной деятельности прокурора в сфере обеспечения пожарной безопасности отдельной строкой.
.2Реформирование федерального законодательства по вопросам пожарной безопасности
Федеральный закон О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности, вступивший в силу с 17 июня 2011 г., внес значительные изменения в ст. 20.4 КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, а также в ст. 4.5, 11.16, 19.5, 19.6, 23.1, 28.3, регламентирующие указанные административно-деликтные правовые отношения.
Напомним, что ст. 20.4 с момента принятия КоАП РФ в декабре 2001 г. уже четырежды подвергалась изменениям и дополнениям. Данные изменения были связаны с введением в 2005 г. в Кодекс нового вида административного наказания - административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, налагаемого на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также на юридических лиц.
Далее 22 июня 2007 г. произошло знаменательное событие в административно-деликтном законодательстве страны - российские парламентарии приняли один из самых объемных по содержанию ФЗ № 116-ФЗ, в котором был предусмотрен переход от минимальных размеров оплаты труда на абсолютные цифры, выраженные в российских рублях.
марта 2008 г. был принят Федеральный закон О внесении изменений в ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный законодатель внес в абз. 1 ч. 3 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, исключив слова или средней тяжести и слова "либо без наступления иных тяжких последствий".
Наконец, в октябре 2009 г., в связи с принятием годом ранее Федерального закона Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, принят ФЗ № 247-ФЗ, в соответствии с которым диспозиция ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ получила на тот момент новую редакцию, просуществовавшую до 17 июня 2011 г.
Что касается содержания правовых новелл, включенных в КоАП РФ в июне 2011 г., мы остановим внимание читателя лишь на некоторых из них, сопроводив их кратким авторским комментарием. Итак, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4.5 после слов на розничных рынках дополнена словами о пожарной безопасности, тем самым увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности. Ранее он составлял два месяца.
Согласно п. 2 Закона абз. 2 ст. 11.16 КоАП РФ (речь идет о размере санкции) изложен в новой редакции, которая предусматривает значительное увеличение размера административного штрафа. Так, если в предыдущей редакции на граждан мог быть наложен административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей, то теперь этот размер имеет диапазон от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей. Должностным лицам вместо штрафа в размере от одной до двух тысяч рублей теперь "грозит" административный штраф в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.
Федеральный законодатель внес три существенных дополнения и в ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за "невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор)". В ст. 19.5 появились три новых части следующего содержания.
Часть 12 ст. 19.5 Кодекса предусматривает ответственность за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор". Это деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; а на юридических лиц - от семидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.
В соответствии с ч. 13 ст. 19.5 КоАП РФ наступает ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до шести тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания".
В ч. 14 ст. 19.5 Кодекса законодатель предусмотрел ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 12, 13 настоящей статьи. Данное деяние влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; а на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
Согласно п. 4 ФЗ от 3 июня 2011 г. максимальный размер штрафа, предусмотренный ст. 19.6 КоАП РФ за "непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" и налагаемый на должностных лиц, увеличен с пятисот рублей до пяти тысяч рублей.
И, наконец, мы подошли к сравнительно-правовому анализу содержания новой редакции ст. 20.4 и предыдущей. Итак, новая редакция отличается тем, что:
во-первых, ст. 20.4 Кодекса увеличилась по количеству частей, теперь она содержит уже не шесть, а восемь самостоятельных частей;
во-вторых, все части настоящей статьи имеют свой самостоятельный состав административного правонарушения, при этом, за исключением ч. 2, остальные ранее действовавшие части статьи претерпели либо определенные изменения и дополнения либо вообще получили новую редакцию. Так, например, в ч. 3 (в ред. ФЗ от 3 марта 2008 г. № 21-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. № 247-ФЗ) предусматривалась ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека.
В новой редакции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения. За данное деяние предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;
в-третьих, из перечня санкций, предусмотренных в ч. 1 ст. 20.4 для виновных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц изъято административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток;
в-четвертых, наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток предусмотрено только в одной части статьи, а именно в санкции ч. 5 для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и для юридических лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 или 4 данной статьи;
в-пятых, значительно увеличились размеры административных штрафов, налагаемых как на виновных граждан, так и на должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц по всем частям статьи. Так, например, в соответствии с ч. 1 статьи нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей (ранее было от пятисот до одной тысячи рублей); на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей (ранее - от одной тысячи до двух тысяч рублей); на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей (ранее - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей). Кстати, что касается максимального размера административного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, то его размер мы находим в санкции ч. 2 статьи. Теперь нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, совершенное в условиях особого противопожарного режима, влечет за собой штраф от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей;
и, наконец, в-шестых, ст. 20.4 КоАП РФ дополнена ч. 7, предусматривающей ответственность за неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях пожарной опасности этих веществ, материалов, изделий и оборудования или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно. За данное деяние может быть наложен административный штраф на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей.
В заключительной ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ впервые предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста двадцати тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.
Подводя краткий итог изложенному, особо отметим, что процесс кардинального реформирования федерального законодательства, по нашему мнению, пока еще не завершен, а посему депутатам нового шестого созыва Государственной Думы РФ совместно с учеными-административистами и практическими сотрудниками органов Государственного пожарного надзора еще предстоит законодательно устранить ряд спорных и коллизионных проблем, касающихся надлежащего применения административно-деликтных и процессуальных норм.
3.3 Судебная практика по делам о пенсионном обеспечении работников пожарной службы субъектов РФ
Судебная практика свидетельствует о том, что изменение законодательного регулирования тех или иных вопросов общего плана не всегда сопровождается оперативным изменением правовых норм, касающихся пенсионного обеспечения. Возникающие при этом пробелы приводят к ущемлению пенсионных прав, а суды загружаются рассмотрением пенсионных споров. Ярким примером сказанного является отказ гражданам в назначении досрочной трудовой пенсии с учетом периода их работы в противопожарной службе субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом О пожарной безопасности в первоначальной его редакции личный состав Государственной противопожарной службы (далее - ГПС) включал в себя состоящих на соответствующих штатных должностях: лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (далее - сотрудники); военнослужащих; лиц, не имеющих специальных или воинских званий (далее - работники).
Согласно ст. 8 Закона о пожарной безопасности работникам ГПС, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Министром внутренних дел Российской Федерации, пенсии по старости устанавливались по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона О пожарной безопасности ст. 12 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. О государственных пенсиях в РСФСР была дополнена пунктом "о", согласно которому пенсии по старости за работу с особыми условиями труда назначались мужчинам и женщинам по достижении 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС МВД России (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб МВД), предусмотренных перечнем, утвержденным Министром внутренних дел Российской Федерации.
На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. N 1309 О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности ГПС МВД России была преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России).
В связи с переподчинением ГПС этому министерству соответствующие изменения были внесены и в пенсионное законодательство. Согласно подп. 9 п. 1 ст. 28 (сейчас - подп. 18 п. 1 ст. 27) Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации (далее - Закон о трудовых пенсиях) трудовая пенсия по старости назначается досрочно - по достижении возраста 50 лет - мужчинам и женщинам, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) МЧС России. Списки соответствующих работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых трудовая пенсия назначается досрочно, при необходимости утверждаются Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 27 названного Закона). Список должностей работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437.
Существенные изменения в Закон о пожарной безопасности были внесены печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, именуемым в СМИ Законом о монетизации льгот. Если ранее в ст. 8 - о гарантиях правовой и социальной защиты личного состава ГПС - предусматривалось, что сотрудники, военнослужащие и все работники этой службы, а также члены их семей находятся под защитой государства, то в настоящее время указанная норма распространяется (наряду с сотрудниками и военнослужащими) только на работников федеральной противопожарной службы (и членов их семей). В то же время в данной статье не только сохранилось положение о досрочном пенсионном обеспечении работников ГПС. Право на пенсию по старости по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет закреплено за лицами, работающими на должностях, предусмотренных как перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым Правительством Российской Федерации, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем в пенсионном Законе сохранилось положение о том, что трудовая пенсия назначается досрочно, если работники ГПС проработали не менее указанного срока на должностях ГПС МЧС России. Не исключено отнесение должностей, дающих право на пенсионные льготы, к работникам МЧС России и из наименования Списка, утвержденного Правительством, хотя в Законе о пожарной безопасности говорится о пенсионном обеспечении работников ГПС без привязки к этому министерству.
Ст. 18 Закона о пожарной безопасности предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности, в частности, относятся: нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции; осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей.
Изменилось и содержание ст. 10 Закона о пожарной безопасности - о финансовом и материально-техническом обеспечении в области пожарной безопасности. Финансовое обеспечение деятельности федеральной противопожарной службы, социальных гарантий и компенсаций ее личному составу в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности подразделений ГПС, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством субъектов Федерации является расходным обязательством субъектов Федерации.
Из содержания приведенных положений можно сделать вывод о том, что пенсионное законодательство не претерпело изменений, связанных с принятием названного Закона. Отметим также, что финансирование трудовых пенсий, в том числе и назначаемых досрочно, не является расходным обязательством Российской Федерации или ее субъектов. Согласно ст. 6 Закона о трудовых пенсиях порядок финансового обеспечения выплаты трудовых пенсий определяется Федеральным законом Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации. Названный Закон устанавливает равные правила взимания обязательных пенсионных страховых взносов с работодателей за всех работников, в том числе за работников противопожарных служб. В связи с этим вряд ли правомерно трактовать ст. 10 Закона о пожарной безопасности как включающую в понятие социальных гарантий личному составу ГПС и его пенсионное обеспечение, а соответственно переложение расходов по выплате досрочно назначаемых трудовых пенсий работникам ГПС на субъекты Российской Федерации.
Таким образом, анализ содержания названных Законов - пенсионного и о пожарной безопасности - не позволяет дать однозначный ответ на вопрос о том, вправе ли работники противопожарных служб субъектов Российской Федерации получать трудовую пенсию по Закону о трудовых пенсиях от органов Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР). Полагая, что отныне их пенсионное обеспечение должно осуществляться в децентрализованном порядке, некоторые субъекты Российской Федерации приняли свои нормативные акты о пенсионном обеспечении региональной противопожарной службы.
Так, ст. 6 Закона Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 291 Об обеспечении пожарной безопасности на территории Хабаровского края" (в ред. от 27 декабря 2006 г. и от 26 декабря 2007 г.) устанавливает, что оперативным работникам пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. В ч. 3 ст. 6 названного Закона указывается, что оперативным работникам, проработавшим не менее 25 лет в ГПС, трудовая пенсия по старости назначается по достижении ими возраста 50 лет в размере 200 процентов от базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, рассчитанной в соответствии со ст. 14 Федерального закона О трудовых пенсиях в Российской Федерации. Указанная пенсия выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством (в ред. Закона Хабаровского края от 28 октября 2009 г. № 272).
Во исполнение ст. 6 этого Закона правительство края Постановлением от 29 января 2007 г. № 8-пр утвердило Порядок и условия назначения и выплаты пенсии по старости оперативным работникам противопожарной службы края (далее - Порядок); определило министерство социальной защиты населения края органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения о назначении этой пенсии; предписало Минфину края предусматривать при разработке краевого бюджета на соответствующий год средства на выплату, доставку и пересылку указанной пенсии.
Согласно Порядку пенсия назначается и выплачивается до достижения возраста, необходимого для назначения трудовой пенсии по старости в соответствии с федеральным законодательством. Если оперативному работнику назначены иные виды пенсий, предусмотренные федеральными законами, назначение и выплата данной пенсии не производятся.
В стаж, дающий право на пенсию, засчитываются периоды работы:
на должностях в ГПС МЧС России по Списку, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437;
на должностях в пожарной охране, противопожарной аварийно-спасательной службе, ГПС МВД России (МВД СССР), других союзных республик бывшего СССР в соответствии с Перечнем, утвержденным Приказом МВД России от 27 июля 2001 г. № 696;
Граждане, имеющие право на пенсию, подают заявление о ее назначении на имя руководителя подразделения противопожарной службы по месту работы. Руководитель определяет наличие у заявителя права на получение пенсии и ходатайствует перед МЧС Хабаровского края о ее назначении. Министр принимает решение о представлении либо отказе в представлении к назначению пенсии. Решение о представлении к назначению пенсии направляется в министерство социальной защиты населения края, которое принимает решение о назначении либо отказе в назначении пенсии по старости в соответствии с Законом Хабаровского края о 26 июля 2005 г. № 291.
В первоначальной редакции вышеназванного Порядка (п. 2.1 предусматривалось, что пенсия по старости назначается оперативным работникам, которые проработали в подразделениях противопожарной службы края последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии. Прокурор края обратился в суд с заявлением о признании недействующим данного положения, сославшись на его несоответствие федеральному законодательству. Решением краевого суда от 3 мая 2007 г. п. 2.1 Порядка в части слов проработавшим последние 12 полных месяцев перед назначением пенсии в подразделениях противопожарной службы Хабаровского края был признан недействующим, поскольку оспоренное прокурором основание не предусмотрено ст. 8 Закона о пожарной безопасности.
Губернатор и правительство края обжаловали это решение в кассационном порядке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены решения. Как сказано в ее определении, предмет регулирования оспариваемого положения составляют общественные отношения, связанные с гарантиями правовой и социальной защиты сотрудников ГПС субъектов Российской Федерации, основополагающие начала которых регламентированы Законом о пожарной безопасности (с последующими изменениями). В соответствии со ст. 8 этого Закона, на которую суд ссылается в решении, лицам, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей ГПС, утверждаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, пенсии по старости устанавливаются по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в ГПС не менее 25 лет. Поскольку каких-либо положений, указывающих на то, что пенсия устанавливается лицам, проработавшим именно последние 12 полных месяцев перед ее назначением в подразделениях противопожарной службы (как это установлено в оспариваемом положении), в названной федеральной норме не содержится, вывод суда является законным и обоснованным. Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемое прокурором положение установлено по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, финансируемому из средств регионального бюджета, дающих право субъекту самостоятельно определять направления расходования средств этого бюджета, не свидетельствуют о неправильности выводов суда.
Далее в определении сказано, что по смыслу преамбулы, ст. ст. 5, 10, 18 Закона о пожарной безопасности пенсионное обеспечение работников, занятых на оперативных должностях ГПС субъектов Федерации, за счет средств их бюджетов осуществляется с соблюдением требований, предъявляемых ст. 8 этого Закона. Данной статьей органам государственной власти субъектов не предоставлено право устанавливать дополнительные условия к назначению пенсии, они вправе лишь устанавливать иные, не предусмотренные настоящим Федеральным законом гарантии правовой и социальной защиты личного состава ГПС, что не является тождественным. Решение Хабаровского краевого суда от 3 мая 2007 г. было оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.
Однако не все субъекты Российской Федерации приняли нормативные правовые акты о региональном пенсионном обеспечении. Работники ГПС, достигающие пенсионного возраста, обращались за назначением пенсии в территориальные органы ПФР, однако получали там отказы и оспаривали их в суде.
Так, управлением ПФР (УПФР) в Пестовском районе Новгородской области было отказано И. в досрочном назначении пенсии из-за отсутствия специального стажа требуемой продолжительности. В этот стаж не был включен период работы с 1 января по 30 июня 2005 г. в должности начальника караула и оперативного дежурного по отряду в Государственном областном учреждении Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области" в связи с тем, что федеральным законом право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации не предусмотрено.
И. обратился с исковым заявлением в суд. В судебном заседании он пояснил, что с 1983 года работает в пожарной охране. Лично для него за эти годы ничего не менялось. Менялись лишь названия организации и порядок финансирования. Это не повлияло на его трудовую функцию, характер его деятельности фактически остался прежним. Изменение же ведомственной принадлежности учреждения, в котором он работал, не может быть определяющим в приобретении или прекращении его права на досрочное назначение пенсии по старости. И. просил признать за ним это право и обязать УПФР назначить ему пенсию, включив в его специальный стаж в дополнение к признанным пенсионным органом 24 годам 6 месяцам 9 дням спорный период работы.
По мнению ответчика, право на досрочное пенсионное обеспечение работников противопожарной службы субъектов Российской Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством, Законом о пожарной безопасности не предусмотрено. Об отсутствии в спорный период специального стажа у И. свидетельствует справка от 23 сентября 2008 г., выданная ОГПС МЧС России, данные которой полностью соответствуют индивидуальным сведениям в индивидуальном лицевом счете И. в ПФР.
Свидетель П. - начальник отряда ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области - в судебном заседании пояснил, что в его подчинении И. работает с момента прихода на службу в ГПС с 1983 года. За все время работы он исполнял обязанности в пожарной части в соответствии с записями в трудовой книжке. Что касается спорного периода, то в работе пожарной части ничего не менялось, кроме порядка финансирования и названия организации. При подаче сведений в учреждение ПФР с указанием на особые условия труда работников данные сведения не были приняты. Было рекомендовано представить сведения о его работе без указания на особые условия. Аналогично произошло и со справкой, уточняющей условия труда истца, необходимой для назначения досрочной трудовой пенсии по старости, выданной 23 сентября 2008 г. По настоянию пенсионного органа он был вынужден указать в ней, что спорный период не входит в специальный стаж, поскольку другие данные ответчик не принимал.
Выслушав истца, представителя ответчика З., свидетеля П., исследовав материалы дела, суд пришел к следующему. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. № 437 утвержден Список должностей и работников ГПС МЧС России, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Как следует из Списка, такое право имеют дежурный оперативного отряда, начальники караула пожарной части (коды в соответствии с Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов соответственно 21211 и 24549). Согласно представленным документам И. работал с 1 января 1987 г. начальником караула 5-го отряда профессиональной пожарной охраны г. Пестово УВД Новгородской области. С 1 ноября 1991 г. этот отряд переименован в 8-й пожарно-спасательный отряд, а 18 ноября 1993 г. - в 8-й отряд пожарной охраны. Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. № 1309 ГПС МВД России с 1 января 2002 г. была преобразована в ГПС МЧС России.
С 1 марта 2004 г. 8-й отряд переименован в отряд ГПС МЧС России Пестовского района и включен в состав управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям района. С 1 января 2005 г. отряд был реорганизован в ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области и включен в состав Пестовского филиала Государственного областного учреждения (ГОУ) Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области. 1 апреля 2005 г. И. был переведен оперативным дежурным по отряду. 1 июля 2005 г. ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области был выведен из состава указанного филиала и вновь является обособленным подразделением - ОГПС МЧС России Пестовского района Новгородской области.
Как установлено в судебном заседании, несмотря на изменения наименования и ведомственной принадлежности организации, должностные обязанности истца, система оплаты, штатное расписание, графики дежурств не изменялись. Неизменными оставались также цели и задачи названной пожарной части, определенные Законом о пожарной безопасности. По ведомственной подчиненности пожарная часть относилась к ГПС МЧС России. Данные обстоятельства, помимо пояснений истца и представителя ответчика З., в судебном заседании были подтверждены письменными документами по делу: ответом УПФР, копией трудовой книжки, сообщением МЧС России, положением о Пестовском филиале ГОУ "Управление защиты населения от чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Новгородской области"; приказами от 13 июля 2004 г., от 11 января 2005 г., от 4 мая 2005 г.; должностными инструкциями начальника караула и оперативного дежурного по ОГПС, выпиской из Приказа МВД России от 31 марта 1997 г. № 190 "О реорганизации экспертно-квалификационной комиссии МВД России"; списками льготных профессий и должностей страхователя и перечнями рабочих мест, наименований профессий и должностей, дающих право на досрочное назначение пенсии по состоянию на 31 декабря 2004 г., на 30 июня 2005 г. и на 31 декабря 2005 г.; списком застрахованных лиц, имеющих право на досрочное назначение пенсии; штатным расписанием; справкой, подтверждающей факт структурной реорганизации от 30 сентября 2008 г., а также показаниями свидетеля П. - начальника ГПС МЧС России в Пестовском районе Новгородской области.
Принимая решение, суд обоснованно, на наш взгляд, сослался на п. 9 Постановления от 20 декабря 2005 г. № 25 Пленума ВС РФ О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии, в соответствии с которым в случае несогласия гражданина с отказом пенсионного органа включить в специальный стаж период работы, подлежащий, по мнению истца, зачету в такой стаж, необходимо учитывать, что вопрос о тождественности выполняемых истцом функций, условий и характера его деятельности тем работам (должностям, профессиям), которые дают право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела, установленных в судебном заседании (характера и специфики, условий осуществляемой истцом работы, выполняемых им функциональных обязанностей по занимаемым должностям и профессиям, нагрузки, с учетом целей и задач, а также направлений деятельности учреждений, организаций, в которых он работал, и т.п.). Учитывая выполняемые истцом функции, условия и характер его работы, цели, задачи и направления деятельности пожарной части, суд пришел к выводу, что спорный период с 1 января по 30 июня 2005 г. (6 месяцев) подлежит зачету в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии.
Исковые требования И. суд удовлетворил, обязав УПФР зачесть спорный период его работы в качестве начальника караула, а затем оперативного дежурного по отряду в специальный стаж и досрочно назначить ему эту пенсию в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.
Иное решение было вынесено по такому же делу другим судом. Гражданин О. с 30 сентября 1989 г. работал в профессиональной пожарной части N 11 УПО УВД, переименованной впоследствии (на основании Приказа от 18 марта 1996 г. № 82) в ПЧ-59 Управления ГПС УВД Архангельской области, в должностях пожарного, а затем начальника караула, продолжал работать в должности начальника отделения этой же пожарной части, которая с 21 февраля 2005 г. стала структурным подразделением Областного государственного учреждения (ОГУ) Отряд государственной противопожарной службы № 18 Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. По достижении 50-летнего возраста, полагая, что стаж его работы на должностях ГПС составляет 25 лет, он обратился к УПФР в Шенкурском районе Архангельской области за назначением досрочной пенсии по старости. Решением комиссии по рассмотрению вопросов реализации пенсионных прав от 29 августа 2008 г., установившей, что его специальный стаж составляет 21 год 6 месяцев 11 дней, О. было отказано в назначении пенсии. Обратившись в суд с иском к УПФР, О. просил признать его право на досрочное назначение трудовой пенсии с 15 августа 2008 г. и обязать ответчика назначить эту пенсию.
Представитель ответчика считал, что истец не имеет права на досрочную пенсию из-за недостаточности специального стажа, поскольку с 26 февраля 2005 г. пожарная часть, в которой он работал, была передана из ведомства МЧС России в ОГУ "Отряд государственной противопожарной службы N 18" Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области. Гарантии работникам этой службы предусмотрены Законом Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 315-03 "О пожарной безопасности в Архангельской области" (в ред. Закона от 18 апреля 2007 г. № 343-17-ОЗ).
Дав анализ и оценку исследованным в судебном заседании доказательствам, суд пришел к выводу о том, что требования истца не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. В связи с изменениями, внесенными в Закон о пожарной безопасности, имела место реорганизация Отряда государственной противопожарной службы N 18 ГПС Архангельской области МЧС России, где работал истец, в ОГУ "Отряд государственной противопожарной службы № 18" Управления государственной противопожарной службы и гражданской защиты администрации Архангельской области.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона от 20 сентября 2005 г. № 315-ОЗ О пожарной безопасности в Архангельской области работникам противопожарной службы, работающим на должностях, предусмотренных перечнем оперативных должностей противопожарной службы, утверждаемым администрацией области, пенсии по старости устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации по достижении ими возраста 50 лет и при стаже работы в государственной противопожарной службе не менее 25 лет. Распоряжением главы администрации Архангельской области от 16 февраля 2006 г. № 98р утвержден Перечень оперативных должностей работников противопожарной службы Архангельской области, которым пенсия по старости устанавливается по достижении возраста 50 лет и при стаже работы на указанных должностях не менее 25 лет. В состав этого Перечня включены должности командира отделения и начальника караула пожарной части. Из анализа изложенных выше норм права сделан вывод о том, что действующим в настоящее время пенсионным законодательством включение периода работы в противопожарной службе субъекта Российской Федерации в стаж работы, дающей право на назначение досрочной трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 и п. 3 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, не предусмотрено. Такое право в силу данного Закона имеют лица, которые проработали не менее 25 лет на должностях только ГПС МЧС России.
В иске О. было отказано. Решение вступило в законную силу 28 ноября 2008 г.
Приведем еще один пример. Т. обратился в Савинский районный суд Ивановской области с иском к УПФР о признании незаконным решения ответчика об отказе в назначении досрочной трудовой пенсии по старости и обязании включить в специальный стаж, дающий право на эту пенсию, период его работы с 1 января 2005 г. по 26 августа 2008 г. в 51-й пожарной части ОГУ "4-й пожарный отряд" ОГУ "Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области" в должности водителя пожарного автомобиля. Ответчик не включил этот период в специальный стаж в связи с тем, что учредителем указанного ОГУ является администрация Ивановской области. Истец полагал, что изменение ведомственной подчиненности пожарной части, в которой он работает с 1983 года, не может служить основанием для отказа в назначении и выплате ему досрочной трудовой пенсии.
Решением суда от 10 ноября 2008 г. иск был удовлетворен. Суд обязал ответчика назначить пенсию с 27 августа 2008 г. Определением судебной коллегии по гражданским делам Ивановского областного суда от 15 декабря 2008 г. решение оставлено без изменения.
Президиум Ивановского областного суда, рассмотрев дело в порядке надзора, нашел, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению, а состоявшиеся по делу судебные постановления подлежат отмене в связи с существенным нарушением норм материального права.
Из материалов дела следует, что 25 августа 1983 г. Т. был принят на должность водителя пожарной автомашины в Савинскую 51-ю пожарную часть, из которой был уволен 28 февраля 2005 г. в порядке перевода в ОГУ "4-й пожарный отряд". 1 марта 2005 г. истец был принят на должность водителя автомобиля 51-й пожарной части по охране п. Савино и Савинского района ОГУ "4-й пожарный отряд", где работал и на момент рассмотрения дела. В соответствии с Постановлением администрации Ивановской области от 23 декабря 2004 г. N 112-па с 1 января 2005 г. создано областное государственное учреждение "Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области" и подведомственные ему областные государственные учреждения, в число которых вошло ОГУ "4-й пожарный отряд".
Удовлетворяя иск Т., судебные инстанции исходили из того, что характер деятельности истца не изменился, в связи с чем изменение ведомственной принадлежности учреждения не может служить основанием для отказа в назначении досрочной трудовой пенсии в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.
Данный вывод основан на неверном толковании и применении норм материального права. Согласно ст. 5 Закона о пожарной безопасности (в ред. от 22 августа 2004 г.) в ГПС входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Федерации, которая создается органами государственной власти субъектов в соответствии с их законодательством. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 "О федеральной противопожарной службе определено, что федеральная противопожарная служба входит в систему МЧС России. Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 2002 г. N 437 установлено, что в стаж, с учетом которого досрочно назначается трудовая пенсия по старости, включаются периоды работы в должностях, предусмотренных Списком должностей работников ГПС указанного министерства, пользующихся правом на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях.
Таким образом, как указано в постановлении президиума, действующим в настоящее время пенсионным законодательством включение периода работы в противопожарной службе субъекта Федерации в стаж работы, дающий право на назначение досрочной трудовой пенсии по старости, не предусмотрено.
При разрешении настоящего дела судебными инстанциям не учтено, что законодатель вправе определять категории граждан, имеющих право на досрочное назначение пенсии, условия ее назначения, суд же такими полномочиями не обладает. Следовательно, само по себе обстоятельство неизменности в спорный период трудовых обязанностей истца и соответствие этих обязанностей требованиям должностей, указанных в Списке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации 18 июня 2002 г. № 437, существенным для разрешения данного дела не является.
Не основан на законе и вывод судебной коллегии о том, что право на досрочную пенсию работников противопожарной службы Ивановской области должно быть реализовано не только за счет средств бюджета Ивановской области. По смыслу преамбулы, ст. ст. 5, 10, 18 Закона о пожарной безопасности пенсионное обеспечение работников подразделений ГПС, созданных органами государственной власти субъектов Федерации, является расходным обязательством субъектов. Статья 8 Закона Ивановской области "О пожарной безопасности на территории Ивановской области" содержит прямое указание на то, что финансовое обеспечение подразделений ГПС, созданных администрацией Ивановской области, социальных гарантий и компенсаций личному составу этих подразделений в соответствии с законодательством Ивановской области является расходным обязательством Ивановской области.
При таких обстоятельствах, отмечено в постановлении президиума, суд неправомерно обязал ответчика включить в стаж для досрочного назначения трудовой пенсии период работы истца в противопожарной службе субъекта Российской Федерации. Состоявшиеся по делу судебные постановления были отменены.
Такую же позицию занимает и Верховный Суд Российской федерации, о чем свидетельствует следующее дело. Л. и Н. обратились в суд с исками к УПФР в Почепском районе Брянской области о признании права на назначение досрочной трудовой пенсии, указав, что более 25 лет проработали в ГПС г. Почепа, однако ответчик в назначении данной пенсии необоснованно отказал из-за изменения ведомственной подчиненности пожарной части, в которой они работали. Л. не был засчитан в специальный стаж период его работы с 25 мая 2005 г. по 2 ноября 2007 г. в качестве диспетчера, а Н. - тот же период в качестве водителя пожарного автомобиля.
Решением суда от 14 февраля 2008 г. исковые требования были удовлетворены. Суд обязал назначить Л. и Н. пенсию с 3 ноября 2007 г. Определением судебной коллегии по гражданским делам областного суда от 3 апреля 2008 г. это решение было оставлено без изменения. При разрешении дела судебные инстанции исходили из того, что истцы, как при поступлении на работу в пожарную часть, так и в спорный период времени, работали в ГПС, осуществляли широкий круг задач по выполнению социально значимых работ, которые направлены на оказание помощи гражданам на территории субъекта Федерации в кризисных ситуациях, характер деятельности и функциональные обязанности истцов фактически не изменились, и поэтому переименование организации, изменение ее ведомственной принадлежности не могут изменить уровень их правовых гарантий.
В надзорной жалобе УПФР просило состоявшиеся судебные постановления отменить в связи с существенным нарушением норм материального права. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда нашла, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Статьей 5 Закона о пожарной безопасности (в ред. от 22 августа 2004 г.) определено, что в ГПС входят федеральная противопожарная служба, структурно входящая в МЧС России, и противопожарная служба, создаваемая органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, соответственно, не входящая в структуру МЧС России. Из материалов дела следует, что согласно Постановлению администрации Брянской области от 6 мая 2005 г. N 242 в целях распределения и осуществления полномочий между МЧС России и исполнительными органами государственной власти Брянской области по вопросам организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера в структуре исполнительных органов государственной власти области с 5 мая 2005 г. был создан комитет гражданской защиты и пожарной безопасности области, структурным подразделением которого является Брянское областное государственное учреждение "Брянский пожарно-спасательный центр", созданное на базе Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям области. В результате данных структурных изменений пожарная часть № 3 г. Почепа, где работали истцы, с 25 мая 2005 г. находится в ведении указанного комитета и в структуру МЧС России не входит.
Далее повторяются доводы, приведенные в постановлении президиума Ивановского областного суда, из чего следует, что президиум учитывал позицию Верховного Суда. Включение в специальный стаж периода работы в противопожарной службе субъекта Российской Федерации не предусмотрено.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации состоявшиеся по делу решения были отменены. Принято новое решение, которым в иске о признании права на назначение досрочной трудовой пенсии отказано. Эта позиция Верховного Суда была подтверждена и при ответе на вопрос о праве работников ГПС субъектов Федерации на досрочное назначение трудовой пенсии .
Как указано в рассматриваемом Определении Конституционного Суда, право на досрочное назначение пенсии по старости мужчинам и женщинам по достижении 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях ГПС МВД России (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб), было установлено Законом о пожарной безопасности (ст. 8). Закон о трудовых пенсиях сохраняет за гражданами, проработавшими не менее 25 лет на должностях ГПС МЧС России, право на установление трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста. При этом данный Закон, в сравнении с ранее действовавшим пенсионным законодательством, не ограничивает круг лиц, пользующихся названным правом, и не изменяет условия досрочного назначения им трудовой пенсии.
В соответствии с Законом о пожарной безопасности ГПС подразделяется на федеральную противопожарную службу и противопожарную службу субъектов Российской Федерации (ст. 5). Согласно ст. 16 этого Закона, Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 (п. 8), и Положению о федеральной противопожарной службе, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 (п. 6), на федеральную противопожарную службу в лице ГПС МЧС России возлагаются профилактика, тушение пожаров и аварийно-спасательные работы на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объекте культурного наследия народов Российской Федерации, при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей, в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях.
На противопожарные службы субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом о пожарной безопасности (ст. 18) и Федеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается организация тушения пожаров в границах соответствующего субъекта Российской Федерации за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утвержденный Правительством Российской Федерации Перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей.
Таким образом, приходит к выводу Конституционный Суд, деятельность сотрудников федеральной противопожарной службы имеет существенные отличия от деятельности сотрудников противопожарных служб субъектов Российской Федерации. Эти отличия обусловлены особыми условиями осуществления возложенных на них профессиональных обязанностей, сопряженными с более высокой степенью загруженности, а также сложности и интенсивности труда в процессе организации и осуществления тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ по сравнению с подобными работами на объектах регионального значения.
Досрочное назначение трудовой пенсии по старости сотрудникам федеральной противопожарной службы, отмечено далее в постановлении, связано с повышенным уровнем воздействия на них неблагоприятных факторов и направлено на защиту от риска утраты профессиональной трудоспособности до достижения общего пенсионного возраста. Следовательно, предусмотренная действующим законодательством дифференциация в условиях реализации права на назначение трудовой пенсии по старости для сотрудников федеральной противопожарной службы и противопожарной службы субъектов Российской Федерации основана на объективных различиях в характере и содержании их профессиональной деятельности, обусловленных законодательно закрепленным разграничением функций, и не может, вопреки утверждению заявителя, расцениваться как нарушающая конституционные права граждан, занятых в противопожарных службах субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать для сотрудников противопожарных служб дополнительные гарантии социального, в том числе пенсионного, обеспечения, в частности право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, что прямо вытекает из ст. 18 Закона о пожарной безопасности, согласно которой к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относится осуществление мер по правовой и социальной защите личного состава пожарной охраны, находящейся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и членов их семей.
Разрешение же вопроса о расширении круга лиц, имеющих право на досрочное назначение трудовой пенсии, за счет включения в него сотрудников противопожарных служб субъектов Федерации, который фактически ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации заявитель, является исключительной прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда.
Таким образом, фактически в целях экономии средств на Государственную противопожарную службу ее содержание в значительной степени - при помощи выделения из ГПС федеральной противопожарной службы - было передано законодателем на уровень субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, повлекло за собой ущемление пенсионных прав работников региональных противопожарных служб, выведенных из прямого подчинения МЧС России. При этом, осуществляя свою работу на прежних рабочих местах, в прежних оперативных должностях, они узнавали об ущемлении своих пенсионных прав лишь при обращении за назначением пенсии. Следствием передачи в регионы текущего содержания противопожарной службы явилась невозможность при неизменности норм пенсионного законодательства засчитывать в специальный стаж пожарных периоды их работы в региональной противопожарной службе. При этом федеральный законодатель не определил, должны ли и будут ли финансироваться (и каким образом) пенсионные выплаты за ту часть специального стажа, которую работники приобрели в период, когда ГПС находилась в ведении МЧС (ранее - МВД) России. Не предусмотрена и возможность досрочного назначения пенсии при неполном специальном стаже, дающем право на пенсию согласно Закону о трудовых пенсиях. Фактически получается, что субъекты Российской Федерации обязаны назначать и выплачивать из средств регионального бюджета пенсии работникам ГПС с учетом стажа, приобретенного ими до выделения региональной противопожарной службы из подчинения МЧС России, в том числе и за периоды работы в других регионах страны. Ни Минздравсоцразвития России, ни ПФР не предпринимали каких-либо действий в защиту пенсионных прав этой категории работников. Представляется, что данная проблема, задевая жизненные интересы большого числа лиц, непосредственно занятых профилактикой и тушением пожаров на всей территории страны, не могла не сказаться на пожарной безопасности населения и объектов народного хозяйства, что можно было почувствовать летом 2010 г.
Весьма спорной выглядит и позиция Конституционного Суда, ранжировавшего профессиональные риски пожарной сложности и интенсивность их труда в зависимости от того, осуществляются ли тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ на объектах федерального или регионального значения. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации не обратил внимания на отсутствие четкого урегулирования законодателем вопросов пенсионного обеспечения работников ГПС с учетом их смешанного специального стажа.
Таким образом, в настоящее время возможность получения работниками региональных противопожарных служб досрочных трудовых пенсий зависит от индивидуальных судебных решений по конкретным делам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследовав тему квалификационной работы, можно сделать определенные выводы. Пожарная безопасность - это состояние защищенности жизни, здоровья и имущества физических или юридических лиц от пожара, которое обеспечивается системой мер противопожарной безопасности и поддерживается путем выполнения требований, установленных специальными нормативно-правовыми актами.
Правовые основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации установлены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ О пожарной безопасности.
На основании ч. 12 ст. 6 указанного Федерального закона О пожарной безопасности в компетенцию должностных лиц органов государственного пожарного надзора (ГПН) входит составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассмотрение дел об указанных административных правонарушениях и принятие мер по предотвращению таких нарушений. По общему правилу протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Органы ГПН рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ. Вместе с тем при осуществлении своих полномочий государственные инспекторы по пожарному надзору вправе составлять протоколы не только об указанных выше правонарушениях, но и о некоторых других (ст. 28.3 КоАП РФ).
В частности, на основании п. 42 ч. 2, п. 3 ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов госпожнадзора наделены правом составлять административные протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 14.34, ст. 14.44, 14.46, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. 12 - 15 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.13, 19.26, 19.33 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях - исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора, составив по факту такого нарушения административный протокол, должны направить его (с другими материалами дела при их наличии) на рассмотрение судье.
Как показывает практика, деятельность органов госпожнадзора имеет очевидную правоохранительную направленность, по многим параметрам схожую с деятельностью ряда подразделений полиции (например, службы участковых уполномоченных, отделов дознания, лицензионно-разрешительной системы). В компетенции органов ГПН органично сочетаются уголовно-процессуальные и административно-юрисдикционные полномочия. Такое содержание компетенции, на наш взгляд, является одним из характерных признаков правоохранительных органов. Указанная особенность находит отражение и в структурно-функциональной организации органов ГПН.
Вместе с тем сотрудники органов внутренних дел (ОВД) также регулярно сталкиваются с нарушениями правил пожарной безопасности. Это происходит при проверках различных объектов производственного, социально-культурного назначения, предприятий торговли, жилищного фонда. Поэтому должностные лица ОВД (полиции) наделяются правом составления протоколов о некоторых административных правонарушениях в области пожарной безопасности (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Таким образом, для совершенствования административно-правового механизма защиты противопожарной безопасности необходимо эффективное взаимодействие между органами внутренних дел и госпожнадзора, так как эти субъекты правоохранительной деятельности решают во многом общие задачи по обеспечению соответствующих сегментов общественной безопасности и применяют схожие правовые средства.
Консолидация в юрисдикционной сфере будет способствовать оперативности направления протоколов и иных материалов дела из территориальных подразделений полиции инспекторам госпожнадзора (для последующего рассмотрения); своевременному устранению недостатков первичных материалов дела, составленных должностными лицами ОВД по фактам нарушения противопожарных правил; более активному применению мер обеспечения производства (в частности, доставления и задержания нарушителей сотрудниками полиции). Такое межведомственное взаимодействие выступает необходимым условием оптимизации производства по административным делам.
С целью совершенствования правоприменительной практики органов госпожнадзора мы предлагаем сформировать в их территориальных структурах специализированные подразделения в сфере административной юрисдикции, например, отделы (отделения) по организации административно-правовой деятельности. Для эффективного функционирования последних мы считаем необходимым обеспечить их организационную обособленность от иных направлений деятельности органов ГПН. При этом следует активно использовать имеющийся в данной области опыт ОВД (полиции). Эти подразделения следует комплектовать специалистами, имеющими достаточно высокий уровень правовой подготовки (особенно в области материального и процессуального административного права).
Развитие административно-деликтного законодательства сопровождается усложнением юрисдикционного производства, что связано в основном с развитием института процессуальных гарантий обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности. Существенно возрос размер штрафных санкций, налагаемых за административные правонарушения (особенно в отношении предпринимателей и юридических лиц). При сложившихся обстоятельствах правонарушители активизировали меры по защите своих интересов, например, стали привлекать к участию в административно-юрисдикционном процессе опытных адвокатов, экспертов, консультантов. Госинспекторы по пожарному надзору нередко сталкиваются с различными формами противодействия со стороны правонарушителей и лиц, представляющих их интересы. Вместе с тем основную нагрузку по решению проблем, связанных с правовым обеспечением юрисдикционного производства, несут руководители и иные должностные лица органов ГПН, которые не всегда располагают необходимыми для этого временем и юридическими знаниями. Таким образом, создание в территориальных органах ГПН подразделений по организации административно-правовой деятельности обеспечит профессиональный уровень решения проблемных вопросов юрисдикционного характера.
Нами предлагается организовать работу указанных подразделений по следующим основным направлениям:
правовое обеспечение рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности (в частности, контроль за законностью производства, качеством материалов, составляемых госинспекторами по пожарному надзору);
контроль за исполнением вынесенных постановлений;
участие в подготовке мотивированных ответов (решений) на жалобы граждан, представления и протесты прокуроров по поводу законности и обоснованности осуществления госинспекторами административно-юрисдикционных полномочий;
защита позиции юрисдикционного органа при рассмотрении в суде жалоб лиц, привлекаемых к административной ответственности, на действия и решения госинспекторов по пожарному надзору;
аналитическая работа, связанная с изучением результатов административной практики, разработкой мероприятий по ее совершенствованию и устранением нарушений, выявленных в ходе ведомственного контроля, прокурорского надзора и судебного рассмотрения оспариваемых решений административно-юрисдикционного характера;
организация взаимодействия с другими контролирующими и надзорными органами;
апробация и внедрение положительного опыта в области административной юрисдикции;
юридическая подготовка (повышение квалификации) должностных лиц органов ГПН в области административного и административно- процессуального права.
В контексте нашего исследования необходимо отметить, что в МЧС России проводится планомерная работа над совершенствованием административно-правового механизма обеспечения безопасности. Так, разработаны и активно внедряются системы декларирования безопасности и паспортизации территорий субъектов РФ и муниципальных образований, сформулированы типовые требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения. Подготовлена нормативно-правовая основа для упрощения надзорных процедур. В числе инновационных предложений особое место занимает аудит безопасности, который включает все сферы безопасности, относящиеся к компетенции МЧС России. При формировании данного механизма независимой оценки вводится "система пожарного аудита", которая представляет собой определенную разновидность государственно-частного партнерства. При таком подходе собственник (законный владелец) соответствующего объекта сам заинтересован в проведении объективной проверки и устранении выявленных нарушений, так как положительное заключение по результатам "пожарного аудита" выступит необходимым условием подтверждения безопасности осуществляемой экономической деятельности, страхования производственного оборудования (другого имущества), а также получения соответствующих лицензий, разрешений или иных видов правоустанавливающих документов.
В перспективе обеспечение противопожарного режима на объектах, не имеющих повышенной опасности, может осуществляться с активным привлечением страховых и аудиторских компаний, бизнес-сообществ, общественных организаций. Это позволит снять излишние административные барьеры и сосредоточить внимание надзорных органов на обеспечении безопасности особо важных объектов (например, зданий с массовым пребыванием людей, крупных производственных предприятий, объектов жизнеобеспечения населения). Представляется, что рассмотренные нами аспекты административной реформы направлены на противодействие неадекватному вмешательству в деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, способствуют укреплению государственно-частного партнерства, снижению уровня правонарушений коррупционного характера.
В качестве предложений:
предлагаем внести некоторые изменения в перечень административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц органов ГПН, предусмотренный ч. 12 ст. 6 Федерального закона О пожарной безопасности, изложив его в следующей редакции:
"составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
в случаях, специально предусмотренных законодательством об административной ответственности, составлять протоколы об иных административных правонарушениях и направлять их на рассмотрение в уполномоченные органы (уполномоченным должностным лицам);
принимать предусмотренные законодательством меры по пресечению, расследованию и предупреждению правонарушений, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности;
предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ:
3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности:
) причинен легкий или средней тяжести вред здоровью человека;
) не наступили последствия, указанные в пункте первом настоящей части статьи, или более тяжкие последствия..
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
.Законодательство и иные официальные документы
.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30.12. 2008г. №6 -№7 ФКЗ) //Российская газета.- 1993.- 25 декабря; 2009.- №1.
2.Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996г. (в ред. от 30.11.2011г.) // СЗ РФ.-1996.- №5.- Ст.410; 2011 -№49 (с.1).- Ст.7014.
.Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001г. №146-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1.-Ст.3; 2012.- №31.- Ст.4325.
.Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1)- Ст.1; 2012.- №31 (ч.1)- Ст.4322.
5.Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 №13-ФЗ (в ред. от 28.07. 2012г.) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330.
.Уголовно-процессуальный кодекс от 18.12.2001 №174-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.-№52 (ч.1)- Ст.4921; 2012.- 331.- Ст.4330.
.Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.10.2002 №138-ФЗ (в ред. от 14.06.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №46.- Ст.4532; 2011.- №25.- Ст.3266.
.Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2006.-№50.- Ст.5278; 2012.- №31.- Ст.4322.
.ФЗ РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 25.12.2012г.) //СЗ РФ.- 1999.- №42.- Ст.5005; 2012.- №31.- Ст.4326.
.ФЗ РФ О трудовых пенсиях в РФ от 17.12.2001г. №173-ФЗ (в ред. от 03.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.-№52 (ч.1)- Ст.4920; 2012.- №50 (ч.5)- Ст.6966.
.ФЗ РФ О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от 26.12.2008г. №294-ФЗ (в ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ.-2002.- №51.- Ст.4832; 2012.- №26.- Ст.3447.
.ФЗ РФ