Правовое положение государственных служащих
Аннотация
В работе используются и правовые акты, начиная с Конституции и кончая подзаконными. Они помогают дать более полную характеристику правового статуса госслужащего, увидеть недостатки и положительные моменты реформирования госслужбы и более полно охватить затрагиваемую проблему.
Практическое значение работы. Россия преобразуется в демократическое федеративное правовое государство. Вслед за коренными изменениями в политической системе происходит смена общественно-экономической формации. Вот уже десять лет страна живет по новым законам. В обозримой исторической перспективе сформируется хотя еще и не рыночная, но уже не прежняя административно-командная, а соответствующая переходному периоду система государственного управления.
В данной работе освещено понятие госслужащего, правовой статус, классификация госслужащих. Таким образом на основе системного анализа законодательства приводится полная картина правового положения госслужащих.
Abstracts
work uses and regulations, starting with the Constitution and ending subordinate. They help to give a more complete characterization of the legal status of civil servants, to see the positive aspects and disadvantages of civil service reform and better cover the affected issue.Importance. Russia transformed into a democratic federal state of law. Following the dramatic changes in the political system is a change socio-economic formation. For ten years, the country lives under the new laws. In the foreseeable future is formed though still not a market, but not the former administrative-command, and the corresponding period of transition system of government.this paper, the concept of a public servant lit, legal status, classification of civil servants. Thus on the basis of a systematic analysis of the legislation provides a complete picture of the legal position of civil servants
Содержание
Введение
1. Система административного права как комплексная отрасль Российского права
1.1 Формирования системы российского административного права
1.2 Система современного административного права и критерии ее построения
1.3 Понятие и структура особенной части административного права
2. Особенности регулирования правоотношений в административном праве
2.1 Разрешительные режимы в российском административном праве
2.2 Запреты в административном праве
2.3 Создание системы административных судов, как перспективное направление развития системы административного права
Заключение
Библиографический список
Введение
Актуальность исследования системы современного административного права России обосновывается теми общественными процессами, которые в настоящее время происходят в стране при осуществлении государственного управления. Необходимость оптимизации государственного управления, появление новых сфер общественных отношений, в управлении которыми государство ранее не участвовало, осуществление защиты прав и свобод личности, вовлеченных в сферу публичных отношений, - все это требует новых подходов к формированию нормативно-правовой основы деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Приведенные аспекты не остаются без внимания в современных административно-правовых исследованиях. Вопросам совершенствования государственно-управленческой деятельности уделялось внимание и в целом ряде актов Президента РФ и Правительства РФ.
Так, в Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824 приоритетными направлениями административной реформы были выделены следующие: а) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; б) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;в) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; г) организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; д) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Как видно из приведенного документа, Президент РФ акцентирует внимание на организации деятельности органов государственного управления, совершенствовании системы государственного управления, ее оптимизации, минимизации функций органов государственного управления в экономической сфере. В другом акте Президент РФ акцентирует внимание на защите прав и свобод человека, облегчении получения гражданами государственных услуг в Российской Федерации, формирования открытости и доступности исполнительной властидля граждан [2]. В свою очередь, Правительство РФ в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.», утвержденных Председателем Правительства РФ от 31 января 2013 г. формирует основные подходы к повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг, что, в конечном счете,направлено на совершенствование организационных управленческих отношений с участием граждан.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости научного обоснования дальнейшего развития отрасли административного права и особенно научно-теоретического осмысления системы отрасли административного права, которая, по замечанию Ю.М. Козлова, выполняет служебную роль, заключающуюся в воздействии административно-правовых норм на управленческие общественные отношения [22, С. 210].
Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом осмыслении проблем административного права и рассмотрении возможных путей его реформирования.
Для достижения указанной цели автор поставил перед собой следующие задачи:
.Исследовать особенности формирования системы российского административного права;
.Определить сущность и проанализировать критерии построения системы современного административного права;
.Дать понятие и определить структуру особенной части административного права;
.Исследовать разрешительные режимы и запреты в российском административном праве;
.Рассмотреть проблемы и возможности создания системы административных судов в РФ.
Объект исследования - система административного права, как комплексная отрасль российского права.
Предмет исследования - проблемные вопросы, связанные с реформированием системы административного права.
Теоретическую базу исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами конституционного, гражданского и административного права, в частности: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демин А.В., Бентам И., Братусь С. Ю., Глазкова М.Е., Нанба С.Б., Календжян С. О., Лазарев В. М., Хачатуров Р. Л. и др.
Методологической основой исследования послужили как общенаучные, так и частнонаучные методы познания, в том числе: анализ и синтез; дедукция и индукция; аналогия, обобщение, восхождение от абстрактного к конкретному; абстрагирование, историко-правовой метод и др. Особая роль в процессе исследования была отведена формально-юридическому, системно-структурному и сравнительно-правовому методам.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шестьпараграфов, заключения и библиографического списка.
1. Система административного права как комплексная отрасль Российского права
.1 Формирования системы российского административного права
Административное право, как отрасль российского права, возникло в процессе дуализма развития социально-управленческих процессов в российском феодальном обществе периода формирования единого централизованного и абсолютистского государства на территории современной России. Этот дуализм был обусловлен потребностью властного и принудительного установления порядка в государстве с одной стороны, а с другой - вызывался необходимостью экономического развития, финансово-экономическом усилении государства, что не могло происходить без участия государства и правовой системы того периода.
Данный дуализм выражался, с одной стороны, в формировании в Российском феодальном государстве полицейского права, а, с другой стороны, создавалась система норм права камерального (право фиска). Возникновение двух указанных управленческих сфер деятельности государства было обусловлено социально-историческими процессами, происходящими в обществе, напрямую связано с формой государства, соответствующего исторического периода, видом общественно-экономической формации. Н.П. Карадже-Искров отмечал, что юридическая личность государства в этот исторический период раздваивается, получается «...два самостоятельных лица: 1) государство - публичная власть, 2) фиск» [21, С. 510]. Можно смело констатировать, что административное право берет свое начало с периода формирования в России централизованного феодального государства и становлением абсолютизма в российском государстве. Н.П. Карадже-Искров отмечал, что «монарх смотрел на своих подданных как на лиц несовершеннолетних, неспособных понимать, в чем заключается их собственное благо. В связи с этим полицейская опека проникала во все подробности народной жизни» [21, С. 508].
Противоположную точку зрения высказывает Ю.Н. Старилов, который отмечает, что «в то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны с нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематический административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти» [42, С. 8].
Безусловно, в период феодального абсолютизма наука административного права еще не возникла, но отрасль административного права начинает активно формироваться и этот процесс основывается на том, что монарх «руководствуется исключительно соображениями целесообразности, пользы, фактической необходимости. Его чиновник действует лишь на основании его инструкций. Однако эти инструкции не создают прав ни для чиновников, ни для подданных» [21, С. 508]. Подобное мнение высказывает и И.Д. Беляев, который писал, что в конце XVII - начале XVIII вв. происходит развитие приказной администрации и падения самоуправления. В этот период администрация забирает под свою опеку все общество, «постепенно лишает его самоуправления и обращает его в какую-то массу, лишенную жизни и значения» [10, С. 603]. Изучение работы И.Д. Беляева позволяет признать, что именно при царе Алексее Михайловиче (1629-1676 г.) начинается формироваться единая централизованная российская администрация.
Принятое в 1649 г. Соборное Уложение распространялось на все сферы жизни тогдашней России и лежало в основе формирования приказной системы, т.е. системы органов государственного управления [11, С. 65]. «История абсолютных монархий, пишет А.И. Елистратов, подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII в. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, «чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка». Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства «по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона».
В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих» (ст. 47)» [16, С. 6-7]. Данные положения, по мнению автора, свидетельствуют о том, что процесс наиболее активного формирования отрасли административного права, как и некоторых иных, происходит уже в XVIII в. Как обоснованно утверждает И.А. Исаев, возникновение отраслей российского права было обусловлено закономерностями экономического и социального развития российского общества, влиянием западной юридической мысли и опыта западных государств, что привело к возникновению ранее неизвестных отраслей и институтов права, установление приоритетов письменных нормативных актов, перехода от казуальных предписаний к абстрактно-общим нормам [20, С. 72-152]. Активный процесс формирования административно-правовой науки берет начало в первой половине XIX в., когда университетские учебные планы были составлены с учетом Свода законов Российской империи и включали в себя предметы государственно-правового, финансово-правового и управленческого циклов [19, С. 502].
Таким образом, формирование российского полицейского права характеризовалось следующими обстоятельствами и условиями:
.Возникновение в России полицейского права обусловлено характером российского абсолютизма как формы государства. Н.М. Коркунов писал: «Управляющая государством воля властителя есть вместе и единственное объединяющее в нем начало: без нее государство бы распалось. Вместе с тем и совершенство государственного устройства зависит от того, насколько сама объединительная власть является единой» [24, С. 74];
.Жесткой и централизованной системой государственных органов во главе которой стоит монарх;
.Первоначальной формой (источником) административного права являются указы главы государства с последующим возникновением законов, лежащих в основе управленческой деятельности феодальной администрации;
.Широким применением принуждения в отношениях власти и подданных, выражающемся в поддержании порядка, предотвращения негативных последствий действий подданных, охраны общественного порядка, общественной безопасности и иных отношений в сфере нормального функционирования институтов феодального общества.
Одновременно с возникновением российского полицейского права в системе российского феодального права, происходит зарождение и развитие права камерального, регулирующего экономические, финансовые, хозяйственные управленческие отношения (старая камералистика) и управленческие отношения в аграрной сфере, мануфактурном, горном деле, строительстве и т.п. (новая камералистика).Так, анализ приказной системы Алексея Михайловича позволяет признать, что созданная им центральная государственная администрация состояла из приказов, осуществляющих свою компетенцию либо в полицейской, либо в камеральной сферах.
Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм полицейского права, являлись: Приказ Тайных дел - главное центральное ведомство по управлению при государе «чтобы царская мысль и дело исполнялось все по царскому хотению, а бояре и думные люди о том бы не ведали, дьяки и подьячие, делают дела всякие царския - тайные и явные» [9, С. 521]; Разрядный Приказ - «здесь наряжались воеводы в полки и делались все распоряжения по управлению, содержанию и назначению войск...» [9, С. 522]; Военные Приказы - Стрелецкий Приказ, Пушкарский Приказ, Иноземный Приказ, Рейтарский Приказ, Оружейный Приказ; Судебные Приказы - Челобитный Приказ, Московский Судебный Приказ, Владимирский Судебный Приказ, Разбойный Приказ, Холопий Приказ, Земский Приказ; Приказы для управления землями - Приказ Казанского Дворца, Сибирский Приказ, Приказ Малой России, Смоленский Приказ [9, С. 524-528].
Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм камерального права, являлись: Поместный Приказ - «ведалось всего Московского государства земля, и что кому дано поместья и вотчин, или кто у кого вотчину купит, или кому вотчину вновь дадут по государеву указу за службу» [9, С. 522]; Дворцовые Приказы - Приказ Большого Дворца, Приказ Конюшенный, Царская Мастерская Палата, Царицына Мастерская Палата, Приказ Золотого и Серебряного Дела, Аптекарский Приказ, Хлебный Приказ, Панафидный Приказ[9, С. 523-524]; Финансовые Приказы - Приказ Большой Казны, Приказ Большого Прихода, Новгородская Четь, Устюжская Четь, Костромская Четь, Галичская Четь, Новая Четь, Печатный Приказ, Счетный Приказ; Приказы по отдельным ведомствам - Монастырский Приказ, Ямской Приказ, Каменный Приказ [9, С. 528-529].
Приведенная российская феодальная система органов государственного управления свидетельствует, что административное право, как отрасль права, начала зарождаться в России еще во второй половине XVII в., причем данный процесс характеризовался одновременным становлением полицейского и камерального права, адекватно чему формировалась и система органов государственного управления. Безусловно, наибольшего развития данная отрасль получила в XVIII и XIX вв. под влиянием формирующийся в этот период западной науке камерального и полицейского права. В свою очередь каждый из указанных административно-правовых направлений управленческого воздействия на общественные отношения имеет свою внутреннюю систему, которая в полной мере соответствует структуре сформированной в стране государственной администрации.
1.2 Система современного административного права и критерии ее построения
Сформированная в советский период развития административного права и сохраняющаяся до настоящего времени управленческая концепция системы административного права, где эта отрасль права складывается из общей, особенной и специальной частей, в настоящее время весьма активно подвергается обоснованной критике.
А.А. Фатьянов предлагает рассматривать систему отрасли административного права исходя из широкого понимания предмета отрасли административного права. Он отмечает, что «государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом». Это позволяет приведенному автору признать, что современное административное право не следует делить на общую и особенную часть, следует исходить из дифференциации данной отрасли на подотрасли, институты и субинституты на основе того, что административное право обслуживает отношения по осуществлению не государственного, а административного управления [43].
Авторы одного из учебников «Административное право», анализируя различные подходы к построению системы отрасли административного права, отмечают, что «систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования». Далее приведенные авторы отмечают, что первый из отмеченных критериев позволяет делить отрасль административного права на общую и особенную части, а второй - на институты и подотрасли [15, С. 58].По мнению автора, наиболее обстоятельно второй подход к построению системы административного права обосновывает Ю.Н. Старилов [42, С. 330-349]. Однако данный научный подход не имеет дальнейших перспектив развития.
Во-первых, критерий предмета правового регулирования, как критерий построения системы отрасли права, размывает как саму структуру системы права в целом, так и внутреннюю организацию отдельных ее отраслей. Сами представители данного подхода отмечают, что «формирование подотраслей административного права еще не закончено. Их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными» [42, С. 59]. Во-вторых, предлагаемая С.С. Алексеевым концепция деления отраслей права на основную (она единственная - государственное право), профилирующие и комплексные отрасли права по признаку режима правового регулирования [6, С. 244-247], лишь дополняет новым критерием дифференциации систему права, каковым в данном случае становится метод правового регулирования, который заключается в режиме правового регулирования общественных отношений. Данный подход лишь развивает ранее сформулированную концепцию дифференциации системы права на отрасли. В-третьих, Д.М. Азми отмечает, что «под системой права принято понимать его внутреннее строение, в то время как систематика права представляет собой лишь основанное на определенном (ых) классификационном(ых) критерии(ях) упорядочение позитивной правовой материи» [5, С. 32], т.е. следует различать внутреннее строение права, как социального явления, и упорядочение созданных норм позитивного права на определенные позитивно-нормативные комплексы.В первом случае «система права» предопределяется системой общественных отношений, которые регламентируются определенным нормативным комплексом, во втором случае «систематика права» проявляется в дифференциации норм позитивного права на определенные группы, т.е. является дифференциацией системы законодательства. В связи с этим система и систематика права, по смыслу Д.М. Азми, лежат лишь в плоскости соотношения системы права и систематики законодательства, но, вместе с тем, по справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, являются неразрывными понятиями, «логика их взаимоотношений и обуславливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования» [42, С. 330]. Данный подход имеет важное практическое значение, но не решает проблем построения системы самой отрасли административного права.
В современной учебной литературе по административному праву высказывается мнение, что кроме предмета правового регулирования, как критерия построения современного административного права, следует выделять еще и систему административного законодательства [4, С. 40-44]. Представляется, что данная идея ставит вопрос о критериях построения системы отрасли административного права «с ног на голову». Получается, что субъективный критерий, который заключается в системе законодательства и зависит от воли законодателя, предопределяет построение системы отрасли административного права, которая по своей природе является явлением объективным. Безусловно, нельзя исключать влияние системы административного законодательства на развитие системы отрасли права, но это влияние является вторичным либо опосредованным, не играющим решающей роли в построении системы административного права.
Ю.Н. Старилов высказывает мысль о возможности подразделения административного права на внутреннее и внешнее. «Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой» [42, С. 337].«Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус этих субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера» [42, С. 338]. Предложенное деление административного права имеет важное научно-практическое значение, так как показывает характер и особенности управленческой деятельности органов государства. Вместе с тем, автор не приводит критерия, в соответствии с которым данное деление отрасли происходит.
В зарубежной науке высказывается мнение о том, что в основе построения системы административного права может лежать научная теория, обосновывающая сущность административного права, действующего в рамках основных правовых систем современного мира. «За любой системой административного права стоит некая теория, которая играет роль познавательной модели, способствующей решению основополагающих вопросов» [28, С. 67]. Так, по мнению китайского правоведа ЛюХаоцай, для романо-германской правовой семьи характерно формирование административного права только как инструмента обеспечения подчинения. В связи с этим он подчеркивает, что исполнительная власть может злоупотреблять, и во имя публичного интереса права человека могут быть нарушены [28, С. 66], т.е. в рамках романо-германской правовой семьи административное право строится на основе управленческой теории или теории подчинения. Для англосаксонской правовой системы характерна теория контроля за административной властью, заключающаяся в подходе «к административному праву как средству контроля власти, во многом опирается на независимость судебной власти от исполнительной, что с трудом укладывается в рамки конституционной структуры Китая, где не укоренились западные основы такой политической системы» [28, С. 66].
Далее указанный автор отмечает, что для китайского административного права характерно реформирование на основе теории равновесия, которая основывается на эмпирическом подходе, т.е. «на презумпции взаимодействия между мотивацией и поведением, а следовательно, может применяться для описания, раскрытия и прогнозирования административного процесса, поскольку предполагается, что его участники взаимодействуют друг с другом. С этой точки зрения эмпирической подход помогает выявить элементы, которые влияют на отношения между представителями власти и частными лицами, а также элементы, которые влияют на весь административный процесс в целом. В широком смысле он способствует анализу функциональных отношений между административным правом и социальным окружением, в котором оно существует. С точки зрения теории равновесия административное право является ветвью права, регулирующей административный процесс и процесс, посредством которого осуществляется правовой контроль за исполнительной властью - как внутренний, так и внешний» [28, С. 71-72].
Данные методологические основы построения системы административного права Китая позволяют строить систему отрасли из двух частей: «это административно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом административных действий и противоположной стороной; и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами» [29, С. 29]. Предложенный научный подход к построению системы административного права представляет определенный интерес, который вводит в качестве критерия построения данной системы совершенно ранее неизвестный критерий - научную теорию, обосновывающую сущность административного права. Вместе с тем, следует отметить, что обоснование теоретической модели системы административного права не может возникнуть само по себе, даже основываясь на эмпирической основе. Представляется, что в основе административно-правовой теории должна лежать цель административно-правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, цель формируется посредством формирования административно-правовой политики государства в осуществлении задач и функций исполнительной власти. Правовая политика является значимым источником современного права [45, С. 215-217].Она занимает важное место в процессе формирования системы административного права, что признается и в зарубежной юридической науке [29, С. 178]. Так, реформирование системы современного административного права Китая происходит «через реформу системы права и политическое регулирование» [29, С.178]. Формирование административно-правовой политики Китая («политического регулирования») основывается на следующих принципах:
.Изменение концепции административной системы права: от управления людьми к управлению законами;
.Регулирование структуры права (власти) административных законов: от сильной власти, слабого права к соединению власти и права;
.Изменение правительственных функций: от полномочного правительства к правительству с ограниченными функциями;
.Гибкость механизма административного права: от чистых ограничений к ограничениям и стимулированию с учетом интересов;
.Многообразие форм административной деятельности: от чистого развития «приказ - подчинение» к ситуации, когда «усиление - неусиление» административной власти не противоречат друг другу;
.От жесткой сущности - произвольной процедуры, жестких результатов - произвольного исполнения к единству сущности и процедуры, исполнения и результатов;
.Правовая помощь и административный контроль: слияние институционального совершенствования и институциональной эффективности [29, С.180-188].
Проблема целей государственного управления является достаточно дискуссионной. Так, В.Е. Чиркин к наиболее общим целям государственного управления относит: безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной систем, сообразованных с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни, гарантиями прав и развития личности, обеспечением демократии, социальной справедливости, социального прогресса общества [45, С.14].
-Административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом;
-Административное право важно также для обеспечения оптимального («хорошего») уровня управления государственно-организованным обществом с использованием административных институтов государственной власти;
-Управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми;
-Каждая из этих трех целей административного права может рассматриваться как элемент и более общей цели обеспечения законного управления [13, С. 46-49].
Приведенные подходы на цель административного права, как отрасли права, позволяют признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного управления, как вида деятельности специально уполномоченных органов государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечение их реализации сообразно с общечеловеческими ценностями.
Другим критерием построения системы административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий, как ранее отмечалось, длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации системы любой отрасли российского права.Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления ставила в зависимость от того или иного подхода к определению содержания предмета административно-правового регулирования управленческих отношений, которые доктринально определялись как «конкретная форма социальных связей (общественных отношений) сознательно-волевого и организационного характера, в которых одна сторона выступает в качестве носителя (выразителя) функций управления (субъекта), а другая - испытывает на себе управляющее воздействие со стороны первой (объект), соответствующее целям социального управления...» [22, С. 180].
Современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права, т.е. административно-публичной деятельности как урегулированной «нормами административного права деятельности органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» [33, С. 19]. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права).
Другим важным критерием, позволяющим формировать систему современного административного права, является направление управленческого воздействия субъекта на объект управления. В связи с этим Ю.Н. Старилов предлагает подразделять административное право на внутреннее и внешнее.
Таким образом, среди критериев построения системы современного административногоправа следует выделить:
-Цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ);
-Административно-правовая политика, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности [18, С. 64];
-Научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права;
-Предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. возникающей в процессе осуществления уполномоченными органами государства административно-публичной деятельности. В.А. Юсупов в связи с этим отмечает, что «при классификации норм на отрасли права должен быть вычленен определенный вид социальной деятельности, т.е. обособленный круг общественных отношений, которые характеризуются единством социального назначения и однотипностью своей структуры» [46, С. 273];
-Направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности.
Основываясь на предложенных критериях построения системы административного права, можно формировать систему элементов данной отрасли права, которая складывается из внутреннего и внешнего административного права, которые, в свою очередь, складываются из институтов и подотраслей права. Кроме того, представляется уместным признать, что данные критерии могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов системы административного права современной России.
1.3 Понятие и структура особенной части административного права
Особенная часть административного права включает в себя огромный, предельно многообразный по формам выражения и специфике содержания массив правовых норм, регулирующих деятельность государственных органов исполнительной власти во всех сферах и отраслях управления. Именно в ней раскрываются все особенности, детали управленческой деятельности применительно к конкретной области жизнедеятельности, что делает ее максимально интересной для изучения с практической, прикладной точки зрения. Но исследование этого блока административно-правовой материи, конечно, невозможно без определенной общей методологической основы, которая позволит упорядочить, структурировать, подчинить единым правилам сам процесс познания и изложения материала.
Для этого попытаемся, прежде всего, внести ясность в используемую терминологию.
В первую очередь необходимо ответить на вопрос, что имеется в виду, когда используется понятие «часть» («Общая часть», «Особенная часть») применительно к административному праву, и что имеется в виду в данном случае под административным правом - правовую отрасль, науку или дисциплину.
В литературе, посвященной отдельным отраслям права, Общая и Особенная части нередко рассматриваются как структурные составляющие отрасли права. Достаточно распространен такой подход и в административно-правовых источниках.
Изложенная позиция представляется весьма спорной. Ведь в теории права, исходные положения которой должны служить базой для отраслевых исследований, существование такого структурного элемента отрасли права, как «часть», не признано. Общепринято выделять нормы и институты, иногда - подотрасли, но части - никогда. Безусловно, нормы прав различаются между собой по степени конкретизации содержащихся в них правил поведения. Существует деление норм на общие и специальные. И в структуре административного права, конечно, можно выделить нормы, имеющие общеотраслевое значение, применяемые к управленческим отношениям независимо от сферы функционирования последних. Но эти нормы невозможно и неправильно рассматривать в отрыве, изолированно от специальных норм, развивающих положения общих правил применительно к специфике той или иной управленческой функции. Например, существуют общие нормы о государственном контроле, изложенные в базовом федеральном законе [1].
Однако правовое регулирование каждого конкретного вида государственного контроля получает дальнейшую конкретизацию в специальном законодательстве. И в данном случае более обоснованным представляется не разделять нормы о государственном контроле на общую и особенную части административного права, а вести речь о целостном правовом институте государственного контроля, в котором есть как общие нормы, имеющие сквозной по отношению к отдельным сферам управления характер, так и специальные.
Помимо норм и институтов в структуре административного права вполне отчетливо просматриваются и такие нормативные образования, как подотрасли. Обусловлено это тем, что система государственного управления, выступающая предметом правового регулирования, складывается из подсистем, в основе формирования которых лежат относительно обособленные объекты управления (сферы или отрасли общественных отношений) - сельское хозяйство, здравоохранение, финансы, юстиция и т. д. Правовое регулирование управления каждым таким объектом представляет собой сложную систему норм, их источников, правовых средств и приемов воздействия на соответствующие общественные отношения. Каждая такая система вполне сопоставима с любой самостоятельной отраслью российского права и поэтому вполне заслуженно может претендовать на звание правовой «подотрасли».
Таким образом, административное право как отрасль права структурно складывается из таких элементов, как нормы, институты, подотрасли. Что касается Общей и Особенной частей, то о них уместно вести речь применительно к структурированию науки и учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации».
Общая часть - теоретическая, дающая представление о базовых понятиях, ключевых правовых институтах, закономерностях правового регулирования и функционирования государственной исполнительной власти. Особенная часть - прикладная, посвященная отдельным подотраслям административного права, включая как общие, так и специфические аспекты правового регулирования управления конкретными объектами.
Структура Особенной части науки и учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации» соответствует набору подотраслей административного права как отрасли права. Формирование данного набора в свою очередь определяется факторами дифференциации предмета правового регулирования (разделения системы государственного управления на подсистемы), главный из которых - специфика объекта государственного управления. Именно объект является главным, детерминирующим элементом системы, определяющим организацию субъектов управления, выбор и содержание используемых ими методов управленческой деятельности.
При идентификации объектов, лежащих в основе формирования подсистем государственного управления и соответствующих им подотраслей административного права, необходимо учитывать объективные свойства общественных отношений, обусловливающие их однородность, способность выступать в качестве целостного объекта управления. Сущность данных свойств заключаются в тех материальных и нематериальных благах, по поводу которых возникают общественные отношения, в способе получения и использования этих благ. Например, промышленная продукция и продукция сельского хозяйства настолько отличаются по своим качествам и способу производства, что эти различия делают объективно неизбежным формирование двух самостоятельных объектов управления: сельского хозяйства и промышленности. Становясь товаром, оба этих вида продукции переходят уже в совершенно иное качество и выступают элементами другого объекта управления - торговли. В действительности социальные процессы настолько многогранны и взаимосвязаны, что объекты государственного управления очень часто пересекаются, переходят друг в друга, несут в себе общие элементы и признаки. Умение выделять общее и особенное в данном случае - важное условие познания закономерностей эффективной управленческой деятельности.
На базис - структуру общественных отношений - накладывается надстройка - структура организационная, представленная различными органами исполнительной власти, а закономерности функционирования того или иного вида общественных отношений обусловливают содержание методов и форм деятельности, используемых органами власти для результативного воздействия на соответствующие отношения.
Эта основополагающая система взаимосвязей и должна определять план и методологию исследования, изучения любой темы особенной части административного права.
административный право суд
2. Особенности регулирования правоотношений в административном праве
.1 Разрешительные режимы в российском административном праве
Разрешение как способ правового регулирования имеет ярко выраженную отраслевую окраску. Поскольку разрешение - индивидуальный правоприменительный акт уполномоченного органа, этот способ реализуется в административно-правовых отношениях. В то же время разрешение - необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения. Под позитивной маской словоформы скрывается негативная сущность - ограничение, умаление прав и свобод граждан и организаций (учреждаемых и действующих всегда в интересах граждан - участников, учредителей или третьих лиц, что позволяет не называть их в дальнейшем, а ограничиться рассмотрением влияния института разрешений на правосубъектность граждан).
Разрешительный способ правового регулирования общественных отношений - наиболее сложный, сочетающий нормативное и индивидуальное правовое регулирование, тогда как прочие способы ограничиваются лишь нормативным правовым регулированием.
Еще одна принципиальная особенность разрешительного способа регулирования общественных отношений проявляется при рассмотрении изменения правового положения участников этих отношений. Следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отношениях, например, периодически представлять сведения, подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться плановым и внеплановым проверкам.
При этом в тех областях отношений, где правовое регулирование осуществляется разрешительным способом, лица, получившие разрешения, осуществляют свои гражданские права.
В результате такого воздействия гражданские правоотношения в регулируемой области переводятся в иную плоскость, оказываются как бы в «оболочке» административно-правового регулирования. Это внешнее воздействие, не изменяющее сущности регулируемых отношений, и есть разрешительный административно-правовой режим. Суть его заключается в том, чтобы определить правила развития отношений в определенной области, обеспечить допуск только подготовленным лицам, и поддерживать складывающиеся в этой области общественные отношения в установленных границах.
В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о взаимосвязи разрешительного способа, административно-правовая природа которого очевидна, с частноправовым регулированием отношений, в которых реализуются гражданские права, и с самой природой гражданских прав, признанных Конституцией РФ и нормами гражданского законодательства.
Проблема, по мнению автора, заключается в том, что Конституция РФ и гражданское законодательство устанавливают важные гарантии осуществления гражданских прав и их ограничения, наиболее значимыми из которых являются положения о свободе приобретения и осуществления гражданских прав (ч. 2 ст. 1 ГК РФ), о свободе распоряжения собственностью (ч. 2 ст. 209 ГК РФ), о необходимости государственной регистрации (прав на недвижимое имущество, актов гражданского состояния, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), о необходимости в отдельных случаях получать специальное разрешение (лицензию), а также о возможности ограничения прав и свобод в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ и гражданское законодательство, допуская ограничения прав и свобод граждан, одновременно обусловливают их введение дополнительными требованиями. Так, ч. 2 ст. 49 и ч. 2 ст. 130 ГК РФ, допуская возможность установления обязательной государственной регистрации прав на движимые вещи и необходимости получать специальное разрешение (лицензию), требуют, чтобы такие ограничения вводились в случаях и в порядке, предусмотренных законом. А ч. 3 ст. 55 Конституции РФ еще более конкретно допускает возможность ограничения прав и свобод федеральным законом.
В свете названных и других юридических гарантий разрешительный способ правового регулирования должен был бы применяться лишь в особых случаях. Гражданское законодательство допускает ограничение гражданских прав «в случаях и в порядке, определенных законом», не указывая на цель и предоставляя административному законодательству широкую свободу действий по определению случаев и установлению порядков. Безусловно, порядок ограничения прав имеет большое значение, однако он в любом случае должен соответствовать процессуальным и процедурным принципам правоприменительной деятельности. Что же касается случаев, то, во-первых, ими могут быть конфликты интересов индивида и общества (государства), о которых говорится в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Во-вторых, ограничение прав предусматривается законодательством как наказание, налагаемое за совершение правонарушения (гражданского, административного, уголовного, дисциплинарного). Названным случаям соответствуют конкретные и ясные цели - обеспечение безопасности личности, общества, государства; предупреждение правонарушений; обеспечение социальной справедливости. Причем вторая группа условий ограничения прав соответствует реакции государства на негативные юридические факты - правонарушения и представляет собой ретроспективное воздействие насубъектов права.
Режимное разрешительное регулирование оказывает перспективное воздействие с целью не допустить развития регулируемых отношений в нежелательном направлении. Однако в отличие от юридической ответственности, обеспеченной и должной законодательной формой установления, и законодательной формой реализации, разрешительный способ правового регулирования устанавливается и реализуется не в полном соответствии с названными формальными и сущностными требованиями.
По форме разрешительные режимы далеко не всегда устанавливаются федеральным законом. Можно привести примеры, когда разрешения предусматриваются законами субъектов РФ (но все же законами, что соответствует требованиям ГК РФ), постановлениями Правительства РФ и даже ведомственными нормативными правовыми актами: Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. № 268/2005-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» вводит разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту) для перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок; законодательство Республики Алтай предусматривает разрешения на отлов безнадзорных домашних животных, на распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности Республики либо в муниципальной собственности, на размещение павильонов, киосков, вывесок, указателей, ограждений, металлических гаражей, погребов и иных временных сооружений, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования; башкирское законодательство устанавливает разрешения на проведение трансплантации эмбрионов и на проведение искусственного осеменения, на промышленную заготовку дикорастущего лекарственного сырья, на перевозку, пересылку, продажу пчел и продуктов пчеловодства.
Таким образом, разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы, как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.
Однако на практике разрешительные режимы устанавливаются не только федеральным законом, но и законами субъектов РФ, постановлениями Правительства РФ и даже актами федеральных министерств и помимо защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства преследуют также иные цели.
2.2 Запреты в административном праве
Запреты в административном праве представляют собой сложное явление, относительно предназначения, функций и форм выражения которых высказываются различные мнения. Не исследованы социальные условия, вызывающие потребность в установлении административно-правовых запретов. Необходим анализ взаимосвязи запретов с дозволениями, разрешениями, обязываниями.
Количественно административно-правовые запреты, очевидно, превалируют в отношении противоправных деяний, предусмотренных нормами КоАП РФ. Рассмотрение ряда запретов (ст. 7.4, 14.1, 19.20 КоАП РФ и др.) показывает, что они носят условный характер. Требуется классификационный анализ запретов, установленных в КоАП РФ и других законах об административных правонарушениях.
В теории административного права и в законодательстве запреты на государственной службе рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка. Сейчас эти установления находятся в центре общественного внимания. В законодательстве о государственной службе они определяющим образом влияют на содержание этого института и его функционирование. Несмотря на это, административно-правовые запреты, лежащие в основе института государственной службы, пока не получили обстоятельной разработки.
Доцент Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина кандидат юридических наук Ю.М. Буравлев посвятил доклад выявлению сущности и юридической природы запретов в сфере государственной службы.
Запреты в системе государственной службы являются императивным предписанием воздерживаться от совершения нежелательных действий, соблюдать предписания закона при исполнении полномочий, предоставленных государственному служащему. Запреты обусловлены режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность.
Административно-правовые запреты - неотъемлемая часть правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех гражданских служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной гражданской службе, а также реализуемых им полномочий; они предупреждают и пресекают конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного либо дисциплинарного принуждения.
Профессор кафедры административного права Московского университета МВД России доктор юридических наук С.М. Зырянов отметил, что запреты выступают весьма распространенным способом регулирования общественных отношений. К сожалению, современные правовые запреты далеко не всегда соответствуют принципу нравственности права. Известно, что аморальные правовые нормы не действуют. Аморальными представляются, в частности, запреты оказывать сексуальные услуги, но не получать их, выражать мнения, которые не нравятся определенной части населения, создавать помехи движению пешеходов или транспортных средств, адресованные только отдельным представителям российского общества, иные запреты. Однако в отечественном законодательстве наметилась тенденция к увеличению количества таких запретов.
Правовые запреты действуют только тогда, когда они обеспечены соответствующими, соразмерными санкциями. Это правило не всегда соблюдается законодателем. Так, запрет водителю пользоваться во время движения транспортного средства телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук, установленный в 2001 г., с середины 2002 по 2007 г. не был обеспечен санкцией. Встречаются и прямо противоположные примеры установления несоразмерно больших санкций за нарушение несущественных запретов, не представляющих общественной опасности, например установление административного штрафа в пределах от 30 до 50 тыс. руб. гражданину, организовавшему массовое мероприятие, если количество посетителей превысило хотя бы на одного человека мифическую «норму предельной заполняемости помещения».
Еще одна существенная проблема применения запретов в праве связана с обеспечением их реализации соответствующими механизмами. Можно привести немало примеров, когда соблюдение установленных законодательством запретов нет возможности проконтролировать. В частности, не существует правовых средств доказать нарушение запрета заниматься проституцией, эксплуатировать транспортное средство с превышением содержания вредных веществ в отработавших газах, предоставлять услуги таксомоторных перевозок физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и не получившим соответствующего разрешения, и т. д.
Запреты, пожалуй, наиболее мощный, но вместе с тем не единственный способ правового регулирования. Поэтому применять их следует дозированно, с учетом накопленного человечеством опыта, на основе научных прогнозов возможных последствий и с обязательным мониторингом состояния регулируемых общественных отношений.
В настоящее время идет постепенное расширение перечня запретов, налагаемых на государственных служащих. Можно утверждать о возрастании места и значения ограничительной регламентации в развитии правового регулирования государственной службы. Увеличивающееся количество запретов и иных ограничений конструирует особый статус государственных служащих, потенциал которого не направлен на положительное развитие.
В широком смысле запрет в праве - это то, за нарушение чего определено наказание. Источником правового регулирования наказаний в административном праве в настоящее время является КоАП РФ (ч. 1 ст. 1.1). Следовательно, то, чего нет в КоАП РФ, не является административным запретом.
Если и ставить вопрос об административном запрете на государственной службе, то его следует переквалифицировать в дисциплинарный запрет. Однако при признании запрета на государственной службе дисциплинарным следует, что дисциплинарные отношения надо признавать неадминистративными.
Помощник заместителя председателя Десятого арбитражного апелляционного суда кандидат юридических наук Е.А. Артемьева в своем выступлении осветила вопросы административно-правовых запретов и ограничений, связанных с реализацией статуса судьи, который подразумевает обязательное соблюдение им установленных законодательством ограничений и запретов. Такие ограничения принимаются судьей при его назначении на должность путем принесения присяги и остаются за ним (за исключением ряда ограничений) даже после ухода в отставку. Несоблюдение возложенных на судью ограничений и запретов образует состав дисциплинарного проступка, за совершение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий.
Между тем нормы, устанавливающие возлагаемые на судью ограничения, сейчас не дают исчерпывающей характеристики поведения, которое может быть расценено как несовместимое со званием судьи или не соответствующим его статусу.
Использование в Законе РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I (далее - Закон о статусе судей) «О статусе судей в Российской Федерации» и Кодексе судейской этики общих формулировок привели к необходимости разъяснений высшими судебными инстанциями порядка применения соответствующих норм. Так, понятие «дисциплинарный проступок судьи, влекущий дисциплинарное взыскание» определено в постановлении Пленума ВС РФ от 31 мая 2007 г. № 27 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности»; основания для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи раскрыты в постановлении КС РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П.
Изложенные толкования понятий, определяющих основания ответственности судьи за несоблюдение предусмотренных его статусом ограничений, носят скорее дополняющий и расширяющий, чем разъясняющий характер.
Таким образом, остается актуальной практическая проблема разграничения действий судей, подпадающих под признаки дисциплинарного проступка, от действий, не влекущих дисциплинарную ответственность.
Решение изложенных правоприменительных вопросов видится в систематизации норм Закона о статусе судей, который с момента принятия многократно изменялся и дополнялся, в связи с чем его положения утратили структурное единство и приобрели внутренние противоречия.
Представляется, что названные проблемы правоприменения также должны анализироваться и учитываться при разработке проекта и утверждения последующих кодексов судейской этики.
Подводя итоги, отметим, что обсуждение запретов в административном праве дает основание для следующих выводов.
.О ценности запретов в регулировании общественных отношений в сфере государственного управления. Они имеют своим назначением защиту интересов государства, общества и личности.
.Запреты должны быть исполнимыми, формулироваться в виде четких и определенных правовых норм, устанавливающих обязанность воздерживаться от совершения определенных действий под угрозой применения юридической ответственности.
.Необходимость запретов обусловливается деликтолизацией в сфере государственного управления, т. е. законодательным нормативным правовым признанием определенных деяний (действий или бездействия) правонарушениями.
.Необходим критический анализ существующих запретов на государственной службе, а также практики их соблюдения государственными служащими.
.Теоретические знания о запретах административного права могут быть использованы по таким ключевым вопросам, как:
-Определение общего направления развития административного законодательства;
-Выработка концепций нормативных актов о внесении изменений в КоАП РФ, Федеральный закон о системе государственной службы и Федеральный закон о государственной гражданской службе;
-Выработка новых эффективных мер защиты граждан и общества от угроз, опасностей и рисков биосоциотехносферы;
-Совершенствование практики применения законодательства о запретах и усиление контроля за его соблюдением.
Важно продолжать исследование административной деликтологии, уделяя особое внимание анализу факторов, обусловливающих нормативное признание деяний административным правонарушением.
2.3 Создание системы административных судов, как перспективное направление развития системы административного права
В современной процессуальной литературе существует мнение, что регулирование порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений нормами ГПК РФ, - это временный, вынужденный законодательный прием ввиду отсутствия соответствующего кодифицированного акта; в настоящее время законодатель отказался от идеи административной юстиции, хотя создание специализированной системы административных судов было бы перспективным [37,С. 368].
Ясности в вопросе о принятии Административного процессуального кодекса РФ в настоящее время нет. Между тем в состав такого Кодекса могли быть включены приведенные к общему знаменателю нормы подраздела III раздела II ГПК РФ, раздела III АПК РФ и раздела IV Кодекса РФ об административных правонарушениях с тем, чтобы положить конец разобщенности административно-процессуальных норм и ознаменовать становление административного судопроизводства как равноправной конституционной формы осуществления правосудия. Лишь изредка к каким-либо памятным датам можно встретить упоминание о внесенных в Государственную Думу проектах ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» и Административном процессуальном кодексе РФ [39, С.4].
Процессуалисты, считающие ненужным создание судов или пытающиеся объяснить промедление этого процесса, приводят следующие аргументы.
Н. Лебедева и С. Лобачев полагают, что планируемые окружные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько субъектов РФ, в силу своей отдаленности от заявителя не смогут в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту (межрайонные суды они считают неудобными по той же причине) [27, С. 23-24]. Между тем территориальное несовпадение административных судов и властных структур, нарушивших права гражданина или организации, способны существенно ослабить возможное давление на суд при рассмотрении таких принципиальных дел, как обжалование неправомерных действий государственных органов или отдельных должностных лиц, дел по избирательным спорам, а также дел об оспаривании нормативных актов. Представляется, что как раз этот вариант способен в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту, проблема же «удобства» в этом вопросе не стоит на первом месте.
С. Несмеянова отмечает, что законопроект «Об административных судах Российской Федерации» не решает вопрос о соотношении полномочий окружных административных судов, с одной стороны, и судов субъектов РФ, уставных, конституционных судов республик в составе РФ - с другой. Это, по ее мнению, негативно скажется на доступности правосудия для населения [35, С. 17-18].
Н. Лебедева и С. Лобачев в отмеченной публикации также прогнозируют, что у граждан будут сложности в определении подведомственности и подсудности дел. С точки зрения автора, законодательно эти вопросы вполне решаемы. Кроме того, учитывая, с какой легкостью российские граждане нашли дорогу в Страсбург, вряд ли стоит исходить из предположений относительно их беспомощности в вопросе о том, где же им стоит защищать свои нарушенные права. Решению этой проблемы способствовало бы и законодательное закрепление правила, запрещающего судьям отказывать в принятии или возвращать заявления граждан по делам публично-правового характера, поданного с нарушением правил подведомственности или подсудности, но предусмотреть их обязанность направить заявление в надлежащий суд.
Д.Я. Малешин выражает озабоченность по поводу возможной разобщенности общих и специализированных судов, хаотичности судебной практики и в результате снижения эффективности защиты нарушенных прав [30, С, 131]. Заметим, что опыт достижения единства судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов сейчас уже имеется и может быть востребован при создании обособленной системы административных судов. Уместно и вспомнить слова дореволюционного русского процессуалиста Е.А. Нефедьева, который писал, что неизменность судебной практики означала бы застой в ее развитии. По его мнению, разумная изменяемость взглядов высших судебных органов - залог ее (судебной практики) развития путем выяснения природы института и жизненных потребностей в процессе борьбы тяжущихся и соображений суда [36,С. 352-354].
Д.Н. Бахрах дополняет перечень аргументов против создания административных судов тем, что видит в этом ослабление роли районных судов, а также возникающую необходимость реконструкции арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам [8, С. 120]. Определенные издержки, конечно, неизбежны, но важно помнить, что специализация судов в такой важной сфере, как взаимоотношение государства и личности, повысит качество правосудия по возникающим между ними спорам (не говоря уже о необходимости экстерриториальности их рассмотрения).
Таким образом, и в настоящий период остается справедливым замечание зампредседателя Верховного Суда РФ П. Серкова, который в год вступления в силу нового ГПК РФ отметил, что введение административного судопроизводства остается конституционным долгом законодателя [41, С. 54].
Некоторые авторы (например, М.Я. Масленников) полагают, что правовых предпосылок для создания административных судов нет, поскольку положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства, не идентичны утверждению, что оно должно осуществляться административными судами, равно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично положению, что в Российской Федерации функционируют гражданские и уголовные суды [31, С. 47]. Кроме того, он полагает также, что нет указаний об административных судах и в ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации».
Д.Я. Малешин, также отрицательно относящийся к перспективе создания в России системы административных судов, отмечает, что существование самостоятельной системы административных судов характерно для государств континентального права (романо-германской процессуальной семьи). Но структура российской судебной системы по гражданским делам отличается своеобразием, поскольку в ней отсутствует широкая специализация и разветвленность судов (современная система арбитражных судов рассматривается им в качестве исключения). В связи с этим он считает недостаточным аргументом для создания системы административных судов в России наличие таких судов в странах континентального права [30, С. 131].
Д.Н. Бахрах полагает, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают, а в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам. Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них, по его мнению, должны быть созданы коллегии по административным делам. Причем административные дела, рассматриваемые в судебном порядке, он делит на два вида: административно-деликтные (т. е. дела об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности) и административно-тяжебные (т. е. дела, связанные с оспариванием физическим или юридическим лицом акта применения к нему мер административного принуждения) [8, С, 120].
Представляется, что здесь демонстрируется узкий отраслевой подход к анализируемой проблеме. Административно-правовые отношения - лишь разновидность значительно более широкой группы правоотношений, именуемых публично-правовыми. Необходимость обеспечения судебной защиты нарушенных прав граждан и организаций в сфере публично-правовых отношений обусловливает иной взгляд на создание системы административных судов.
Анализ ч. 2 ст. 118 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1, 2 ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» убеждает в том, что создание таких специализированных судов законодатель и имеет в виду в будущем. В частности, ч. 1 ст. 26 этого закона отмечает, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (чего не учитывает М.Я. Масленников). Полномочия же, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются Федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 26).
Иной подход, однако, демонстрируют современные процессуальные кодексы, поскольку и ГПК и АПК РФ имеют специальные разделы (подразделы), посвященные производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (АПК), и по делам, возникающим из публичных правоотношений (ГПК). Значительно расширена процессуальная часть кодекса РФ об административных правонарушениях. Причем, как отмечает А.В. Минашкин, кодексы «исходят из различного понимания административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство...» [34, С. 42]. Действительно, в отличие от ГПК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ (п. 3 ст. 29) предусматривает возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). Многие вопросы, связанные с порядком рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения, АПК РФ решает иначе, чем КоАП РФ, также содержащий процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях. Попытку как-то разрешить создавшуюся ситуацию предприняли П.В. Крашенинников и О.А. Рузакова. Анализируя особенности правового регулирования дел публично-правового характера, они отмечают, что к ним применяются общие правила искового производства с учетом особенностей, установленных нормами АПК РФ 2002 г. (раздел III) и другими федеральными законами, в частности КоАП РФ. Причем отмечается, что последние имеют приоритет над нормами АПК РФ [7, С. 742]. В таком случае не имело смысла включать в АПК РФ главы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях.
Спокойно относится к этой проблеме А.Т. Боннер, полагая, что проверка правомерности действий должностных лиц, государственных и иных органов может осуществляться с использованием в полном объеме гражданской процессуальной формы, приспособленной для рассмотрения судом любых споров о праве [23, С. 505].
Прав С.Л. Дегтярев, когда отмечает современную нелогичность в построении видов судопроизводств. Если сопоставить их с особенностями судебной системы России, то мы видим систему федеральных арбитражных судов, но не имеем арбитражного судопроизводства; имеем административное судопроизводство, но не имеем системы административных судов [14, С. 265].
Статья 126 Конституции РФ закрепляет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам и это означает, что административные суды в лучшем случае могут быть созданы лишь в качестве подсистемы судов с подчинением этой подсистемы Верховному Суду РФ.
Характерно, что определенный промежуток времени вопрос о создании подсистемы административных судов казался почти решенным. Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев в период подготовки проекта ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» отмечал распространенность жалоб, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам публично-правового характера, поскольку суды находятся под определенным влиянием властных органов и должностных лиц. По его мнению, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с административно-территориальным делением страны [26, С, 4].
О том, что создание межрайонных судов позволит гарантировать независимость суда от попыток со стороны местных властей (особенно в период избирательных кампаний) влиять на них, говорили, например, председатель Домодедовского городского суда И. Кирпичников, заместитель председателя Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия проф. С. Вицин [40, С.8]. Представители процессуальной науки также выражали убеждение, что наличие административного судопроизводства станет индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций. Причем отмечалось, что осуществляться оно должно исключительно в специализированных судах [12, С. 17-18].
Принятие отмеченного выше ФКЗ в первом чтении 22.11.2000 г. вызвало много положительных отзывов. Так, председатель Московского городского суда О. Егорова, отмечая рост числа административных дел, их сложность, требующую от судей глубоких специальных познаний и высокой профессиональной подготовки, приветствовала создание специализированных судов, считая, что это позволит улучшить качество рассмотрения административных дел, сократит сроки их разрешения, разгрузит суды общей юрисдикции [32, С. 8].
Появились предложения по дальнейшему совершенствованию ФКЗ. Так, Ю. Жаднов отмечал, что в проекте ФКЗ все-таки допускается совпадение административных судов с административно-территориальным делением на уровне субъектов РФ [17, С. 8]. В частности, планировалось создание судебной коллегии по административным делам суда субъекта РФ с полномочиями рассматривать в качестве суда второй инстанции жалобы на решения межрайонных судов, а также в качестве суда первой инстанции - административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и организации областного уровня. Кроме того, президиум суда субъекта РФ должен был пересматривать в порядке надзора решения межрайонных административных судов, вступившие в законную силу [38, С. 9].
По мнению автора, Ю. Жаднов выражал обоснованные опасения, поскольку на уровне судов субъектов РФ проект ФКЗ допускал отступления от заявленной концепции. Не случайно в связи с этим научные и практические работники, участвовавшие в работе конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» в Российской правовой академии Минюста России (март 2001) высказали мнение, что судебные коллегии по административным делам в краевых и областных судах - излишнее звено административной юстиции [44, С. 8].
Были предложения больше внимания уделить разграничению компетенции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции. Так, В. Кряжков и Ю. Старилов, аргументируя такую необходимость, подчеркивали, что компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно («только то, что прямо предусмотрено законом») [25, С. 18-20].
Создание административных судов было распланировано по годам: до середины 2002 г. - формирование окружных судов, судебных коллегий в судах субъектов РФ и в Верховном Суде РФ. В 2002-2003 гг. - создание шестисот межрайонных административных судов [38, С. 10].
Но по неясным до конца причинам административное судопроизводство по-прежнему осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем в судах общей юрисдикции не всегда по правилам ГПК РФ. В Постановлении № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 7 Постановления).
Принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» 07.02.2011 г. не решило вопроса о создании административных судов. Данный ФКЗ предусмотрел создание в составе Верховного Суда РФ Судебной коллегии по административным делам (п. 4 ст. 10). В то же время законодатель не отказывается от возможности создания специализированных судов, порядок образования и деятельности которых устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 1). Складывается ситуация, при которой через внесение изменений в ФКЗ административные суды все же могут быть созданы как подсистема судов общей юрисдикции с Верховным Судом РФ во главе (по аналогии с подсистемой военных судов).
Заключение
Административное право, как отрасль права, начала зарождаться в России еще во второй половине XVII в. Данный процесс характеризовался одновременным становлением полицейского и камерального права, адекватно чему формировалась и система органов государственного управления. Наибольшего развития данная отрасль получила в XVIII и XIX вв. под влиянием формирующийся в этот период западной науке камерального и полицейского права. В свою очередь каждый из указанных административно-правовых направлений управленческого воздействия на общественные отношения имеет свою внутреннюю систему, которая в полной мере соответствует структуре сформированной в стране государственной администрации.
Среди критериев построения системы современного административного права следует выделить: а) цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовая политика, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности; в) научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. возникающей в процессе осуществления уполномоченными органами государства административно-публичной деятельности; д) направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности.
Основываясь на предложенных критериях построения системы административного права, можно формировать систему элементов данной отрасли права, которая складывается из внутреннего и внешнего административного права, которые, в свою очередь, складываются из институтов и подотраслей права.
Разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы, как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.
Запреты в административном праве имеют своим назначением защиту интересов государства, общества и личности. Необходимость запретов обусловливается деликтолизацией в сфере государственного управления, т. е. законодательным нормативным правовым признанием определенных деяний (действий или бездействия) правонарушениями. Определяющим в правовом регулировании и применении запретов в сфере государственного управления выступает обеспечение их практического соблюдения.
Одним из возможных путей реформирования системы административного права, могло бы стать создание системы административных судов, идея об образовании которых, витает в умах законодателей уже не первый год. Однако, по неясным до конца причинам административное судопроизводство по-прежнему осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем в судах общей юрисдикции не всегда по правилам ГПК РФ. В Постановлении № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 7 Постановления).
Принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» 07.02.2011 г. не решило вопроса о создании административных судов. Данный ФКЗ предусмотрел создание в составе Верховного Суда РФ Судебной коллегии по административным делам (п. 4 ст. 10). В то же время законодатель не отказывается от возможности создания специализированных судов, порядок образования и деятельности которых устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 1). Складывается ситуация, при которой через внесение изменений в ФКЗ административные суды все же могут быть созданы как подсистема судов общей юрисдикции с Верховным Судом РФ во главе (по аналогии с подсистемой военных судов).
Библиографический список
1.Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
2.Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»
.Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003
.Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009
.Азми Д.М. Теоретико-методологический анализ отечественного учения о системе права (1938-1946 годы). М., 2009
.Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1
.Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Постатейный комментарий. - М.: Статут, 2007.
.Бахрах Д. Н. Этапы становления административного судопроизводства в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1.
.Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.,1999
.Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: Типография С.А. Петровского и Н.П. Панина, 1879
.Богуславский В.В. Правители России. Биографический словарь. М.: Олма-Пресс Гранд, 2006
.Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юстиция. - 2002. - № 11.
.Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002
.Дегтярев С.Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве. Теоретико-прикладные проблемы. - М.: ВолтерсКлувер, 2007.
.Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. М., 2005
.Елистратов А.И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911
.Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Российская юстиция. - 2002. - № 6.
.Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007
.Захаров В.В. Становление и развитие юридического образования в университетах России в XVIII - первой половины XIX века // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007. Т. 2
.Исаев И.А. История России: правовые традиции. М.,1995
.Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007
.Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986
.Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. - М., 2001
.Коркунов Н.М. Указ и закон. Исследование. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1894.
.Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть // Российская юстиция. - 2001. - № 1.
.Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. - 2000. - № 9.
.Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010
.ЛюХаоцай. Теория равновесия: теоретические основы современного административного права // Вестн. МГУ. Сер. 11, Право. 2008. № 6
.Малешин Д.Я. Тип российской судебной системы // Закон. - 2009. - № 2.
.Масленников М.Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс // Российская юстиция. - 2001. - № 12.
.Материалы научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
.Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009
.Минашкин А.В. Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. - 2005. - № 8.
.Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. - 2002. - № 12
.Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. - Краснодар, 2005.
.Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. - М., 2007.
.Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
.Редакционная статья «Верховному Суду Российской Федерации - 85 лет» // БВС РФ. - 2008. - № 3.
.Российская юстиция. - 2001. - № 6.
.Серков П. Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателя // Российская юстиция. - 2003. - № 12.
.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В трех томах. Т. 1. М.: Норма, 2002
.Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11
.Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
.Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. М., 2002
.Юсупов В.А. Право и советское государственное управление // Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т.1.