Распределение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: основные модели и российский вариант
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Федерализм в современном мире - это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные государства находятся в постоянном поиске верных управленческих решений. Да и само содержание данной категории претерпело значительные изменения.
Прошло более десяти лет после принятия Конституции <consultantplus://offline/ref=F1291C04D79D9031C9CCA9E5C30FFA6C3A4492A188D1171A922115SFcEI> Российской Федерации, определившей Россию как федеративное правовое государство, установившей основы государственного строя, правового статуса ее субъектов и порядка взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой и с федеральными органами государственной власти, но до настоящего времени не прекращаются дискуссии и споры по поводу разграничения предметов ведения и компетенций между различными уровнями власти, проводится активное реформирование практически всех сфер общественных отношений, принимаются масштабные изменения российского законодательства.
Исходя из вышеизложенного, можно определить цель написания данной работы.
Цель данной работы проанализировать конституционные основы федеративного устройства РФ.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования необходимо решить следующие задачи:
изучить понятие федеративной формы государственного устройства и ее особенности в России;
рассмотреть нормативно правовые основы федерации в России, дискуссия о конституционной и договорной федерации
исследовать основы взаимоотношений между РФ и ее субъектами, симметричность федерации;
раскрыть проблема суверенитета РФ;
охарактеризовать распределение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: основные модели и российский вариант.
Цели и задачи данной работы определяют, каким должен быть объект исследования. Объект исследования - общественные отношения в области законодательства конституционных основ федеративного устройства РФ.
Предмет данной курсовой работы составляет анализ конституционных основ федеративного устройства РФ.
Теоретическая и практическая значимость данной работы обусловлена тем, что проведенное комплексное исследование представлять интерес для юристов, а также для специалистов в области Конституционного права.
Методологическую основу курсовой работы составляют общенаучные методы: метод системного анализа, обобщение нормативных, научных и практических материалов, исторический метод; частно-научные методы: сравнительный, логический, технико-юридический и другие.
Теоретической основой настоящей работы являются труды специалистов в области конституционного права: В.Г. Анненкова, И.П. Ильинский, Б.С. Эбзеев и многих других.
Структура исследования обусловлена целью и задачами и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
1.Понятие федеративной формы государственного устройства и ее особенности в России
Федеративное устройство является разновидностью государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т.е. в не правовых формах. Но в спокойной обстановке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты являются унитарными государствами, хотя внутри них могут создаваться автономные образования. Труднейшей проблемой федеративного устройства является разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и, совместную компетенцию. Осуществление последней носит спокойный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.
Современный российский федерализм обладает общеродовыми признаками и чертами, как и любой иной вид федерализма. Российская федеральная модель конституционного устройства характеризуется своеобразием, которое в специальной литературе обозначено следующими положениями: сочетание национального и территориального начал; сочетание конституционного равенства с фактическим неравенством субъектов РФ; в) асимметричность федеративных отношений. В Конституции <consultantplus://offline/ref=99736E0F360A8B596BCF46683DABD0739513B628D1A92E69942438NDl9I> России 1993 г. определена федеративная модель страны. Ее черты в отечественной науке восприняты неоднозначно, и до сих пор возникают споры о природе современного российского федерализма. Наряду с признанием России как конституционно-договорной Федерации существуют и другие оценки к вопросу об основах построения федеративной модели Российского государства. При этом признано, что подлинный федерализм во главу угла должен ставить самое бережное и уважительное отношение к самобытности каждого этноса, создавать все условия для укрепления дружбы между народами, которые затем плавно переходят в неподдельную дружбу, братство и равенство между ними. Ведь уникальность российского федерализма проявляется именно в этническом федерализме. Как справедливо отмечается в литературе, "альтернативы этническому федерализму у России, желающей оставаться территориально целостной, просто нет".
Первым шагом на пути укрепления единой федеративной государственности явилась Концепция <consultantplus://offline/ref=99736E0F360A8B596BCF46683DABD073951EB725D9F42461CD283ADE84E48B0D6E51813830E6CCN1lAI> национальной безопасности Российской Федерации, принятая Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 10 января 2000 г.). В ней предусматривались следующие направления совершенствования конституционной основы РФ: обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации; разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России; выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов; совершенствование механизма, препятствующего созданию политических партий и общественных объединений, преследующих сепаратистские и антиконституционные цели, и пресечение их деятельности.
Практика крайней децентрализации была заменена умеренной централизацией государственной власти, которая заключалась в следующих направлениях: централизация федеральных органов власти; усиление эффективности института представителей Президента; вывод высших должностных лиц субъектов Федерации из верхней палаты Федерального Собрания РФ; введение механизма ответственности всех выборных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
.Нормативно правовая основа федерации в России. Дискуссия о конституционной и договорной федерации
Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и субъектов, или субъектов между собой; конституцией и договором. В зависимости от того, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, выделяются основания, руководствуясь которыми относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям. Одним из наиболее существенных факторов, формирующих позицию по вопросу о природе федерации в России, является выбор источников определения статуса субъектов РФ. С практической точки зрения идентификация России в качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников статуса субъектов, как договоры; определению же России как конституционной федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации единственными источниками их статуса. Если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Следовательно, какие бы то ни было изменения основ федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. Необходимым формально-юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление этого ее качества в федеративном договоре при отсутствии такого документа, как федеральная конституция. Наряду с этими двумя моделями федерации выделяется и третья - конституционно-договорная федерация. Данная модель может подразумевать два варианта соотношения конституции и федеративного договора.
На наш взгляд, нельзя недооценивать роль договора (если он имеет место быть) как документа, который выражает факт консенсуса между составляющими федерацию субъектами.
Следует отметить, что в российской науке наблюдается самый широкий диапазон взглядов на природу российского федерализма. Наряду с теми, кто признает Россию в качестве конституционно-договорной федерации, существует также ряд достаточно авторитетных ученых, которые придерживаются иной точки зрения. Так, по мнению Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, Россия - конституционное государство, и не может быть речи о её конституционно-договорной или договорной природе.
Первостепенное теоретическое значение в решении данного вопроса обусловлено, на наш взгляд, тем, что теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства может служить идейной основой разрушения федерации. Российская практика показала, что субъекты федерации, заключив договор и признав его высшей формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор и выйти из состава союза, ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Так, например, по мнению Ф.Х. Мухаметшина, Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора, разграничившего предметы между Федерацией и составными частями, была создана как союзное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларацию о государственном суверенитете и поэтому делегировавшему снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру.
Однако следует подчеркнуть, что такой подход все-таки вызывает неприятие у большинства российских ученых. В данном случае, на наш взгляд, следует избегать крайностей в подходах и присоединиться к авторам, которые считают, что идеальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации. Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция - в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства.
Более того, хотелось бы отметить, что, хотя в целом эта формула является оптимальной, как для федераций, образованных по территориальному принципу, так и образованных по национальному принципу, тем не менее, на наш взгляд, подобное сочетание договора и конституции является особенно желательным для второй группы. Данный аспект особенно актуален для Российской Федерации, которая в этом плане представляет собой уникальный пример, являясь единственным в мире федеративным государством, сочетающим оба вышеназванных принципа в своей организации.
Исторический опыт свидетельствует о том, что федерации, как правило, образуются там, где есть многообразие: языковые, культурные, религиозные, этнические, а иногда даже расовые различия отдельных регионов, историко-географические или социально-экономические особенности.
Широкое распространение в конституционно-правовой практике 1990-х гг. получили договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов: с 1994 по 1998 г. их подписали 46 из 89 субъектов РФ. Насущная необходимость в договорном процессе очевидна. Ни Конституция <consultantplus://offline/ref=3B98DB42E652D714F2500D910904F529D3405FFC966C2400C22617C774I>, ни федеральное законодательство не могут полностью учесть специфику субъектов, различающихся между собой по численности, национальному составу, социально-экономическому и геополитическому положению. Договоры, как раз и позволяют учесть эти особенности, и осуществить правовое регулирование федеративных отношений при всем многообразии регионов России.
Мировая практика показывает, что особенно остро подобные различия проявляются как раз в федерациях, образованных по национальному принципу, так как субъекты федерации в данном случае представляют собой государства, государствоподобные или территориальные образования, в которых проживает этнически и культурно отличное от других регионов население. Часто эти регионы имеют собственную историю государственности. Ясно и четко выраженное стремление данных регионов к созданию федеративного государства или вхождению в его состав в компромиссном и взаимно приемлемом для всех участников договоре является, на наш взгляд, дополнительной гарантией стабильности федеративного государства и служит профилактикой деструктивных импульсов в регионах. Ведь теоретически, в случаях, когда федерация образуется исключительно посредством закрепления соответствующих положений в конституции, это совсем не означает, что все регионы, будущие субъекты федерации, изъявили однозначное желание стать частью новой федерации. Соответственно, соглашаясь в целом, что Россия фактически является конституционной федерацией, тем не менее, нам видится целесообразным принятие некоего аналога Федеративного договора, в котором все субъекты РФ могли бы раз и навсегда зафиксировать себя в качестве равноправных и равно статусных частей РФ. На наш взгляд, принятие подобного документа могло бы внести ясность по целому ряду вопросов теоретического и практического характера.
.Основы взаимоотношений между РФ и ее субъектами. Симметричность федерации
Конституционно-правовое взаимоотношение Федерального центра и субъектов Российской Федерации основывается на традиционных связях между ними, предопределенных особенностями модели избранного федерализма. Вместе с тем федеративное устройство страны привносит в него новые элементы, которые формируют три комплекса (блока) взаимоотношений: по определению конституционно-правового статуса их участников; по установлению предметов их ведения; по наличию их конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовое взаимоотношение Федерации и ее субъектов является обширным понятием, охватывающим многогранный спектр вопросов, вытекающих из содержания основ конституционного строя и федеративного устройства РФ. Содержание конституционно-правовых взаимоотношений Федерации и субъектов Федерации определяется самими основами конституционного строя Российской Федерации, частью которых являются федеративные отношения. Особенности российской модели федерации следует дополнить целым рядом положений фундаментального характера, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 <consultantplus://offline/ref=1022449A38FD915DA89027C8C25CBE6FE3E7C9C3FC1E444658D9A71976E9E0D638A98093AF96OFz1I> Конституции РФ. Конституционно-правовое понятие взаимоотношений Федерации и ее субъектов в России охватывает всю гамму конкретных отношений, определенных конституционным законодательством России и предопределенных юридическим статусом основных субъектов федеративных отношений - Федерации и субъектов Федерации. Эти правовые отношения имеют конституционно-правовое содержание. Условно их можно объединить в три блока (комплекса) отношений: отношения по установлению конституционно-правового статуса (правового положения) участников федеративных отношений - Федерации и субъектов Федерации; отношения по определению полномочий, сфер и допустимых рамок деятельности Федерации и субъектов Федерации; отношения по определению степени возможного и допустимого вмешательства полномочного субъекта - Федерации в деятельность субъектов Федерации и по установлению взаимной конституционно-правовой ответственности. Каждый из этих комплексов конкретных конституционно-правовых отношений обладает определенной относительной самостоятельностью, что дает основание провести анализ и исследование как в контексте всего комплекса конституционно-правовых взаимоотношений, так и во взаимосвязи с родственными конституционно-правовыми отношениями, образующими данные группы обособленных норм. Лишь в комплексе, в сочетании все перечисленные группы конституционно-правовых отношений образуют понятие "конституционно-правовое взаимоотношение Федерации и субъектов Федерации", содержание этого отношения. Они составляют ядро конституционно-правовых отношений, оказывающих воздействие на все аспекты функционирования федеративного государства, на весь обширный спектр конституционно-правовых норм. Наиболее полной и четкой представляется позиция Е.С. Шугриной, которая выделяет следующие формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти.
В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора.
Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
Взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления также находят свое закрепление в основных законах субъектов РФ посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству. Например, Устав Вологодской области предусматривает, что органы государственной власти в пределах полномочий, установленных законодательством, обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов действующему законодательству. Условия и порядок этого контроля определяются федеральным и областным законодательством (ст. 78).
Наиболее эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 <consultantplus://offline/ref=62E3FB4C027CE546BB67FF4810EAE2873FDABB8C979828A1BD5AC880D277FB6F3C3D189DB0F90E51jAyAI> Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту.
Таким образом, взаимоотношения органов публичной власти - это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4.Проблема суверенитета РФ
Историческая и современная сущность федерализма свидетельствует о том, что вопросы суверенитета имеют большое значение для оптимальной организации и функционирования федеративного государства. Наиболее важным с теоретико-правовых позиций для исследования федеративной формы государственного устройства и федеративных отношений являются понятия суверенитета, интерпретации и вариации реализации принципа суверенитета в федеративном государстве. В отечественной и зарубежной литературе встречаются различные подходы к понятию суверенитета. Его определяют и как неотчуждаемый принцип, и как верховные права государства, и как качественную характеристику государственной власти.
В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются, в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство базируется на конституционной целостности и суверенности, четкой регламентации властеотношений по вертикали, гарантиях самостоятельности субъектов федерации при решении вопросов в рамках своей компетенции. Это государство, независимо от конституционного или договорного характера своего образования, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. В процессе формирования России как федеративного государства неизбежно возникают вопросы определения государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, часть из которых согласно ст. 5 <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFCCq123I> Конституции России считаются государствами. Проблема суверенитета субъектов Федерации всегда вызывала особый интерес, как у зарубежных, так и у отечественных ученых, политологов, политических деятелей. Характерно это и для современной России. Причины эти сформулировали Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян, сказав, что "в основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925qB21I> Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925qB21I> Российской Федерации". Правовая возможность существования суверенитета субъектов Федерации наряду и одновременно с суверенитетом федеративного государства справедливо ставится под сомнение многими исследователями и отрицается Конституционным Судом Российской Федерации. Конституция <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925qB21I> Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925qB21I> Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По смыслу преамбулы <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFCFq126I>, ст. 3 <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFCDq120I>, <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFCDq125I>, <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFCCq123I>, 15 (ч. 1) <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFC9q125I>, 65 (ч. 1) <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BDCCq12AI>, 66 <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BDCBq124I> и 71 (п. "б") <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BDC9q12AI> Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Как представляется, объявление себя суверенным государством не ведет к реальному появлению у него суверенитета, так как суверенитет - это, прежде всего не признак государства и не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью. В этой связи субъекты федерации не обладают важнейшими признаками суверенитета: полновластием и верховенством государства внутри его границ; независимостью во взаимоотношениях с федеральным центром и на международной арене. Объявление себя суверенным не ведет к реальному появлению суверенитета у субъекта федерации. В противном случае это привело бы к потере федерацией своего суверенитета и превращению ее в конфедеративный союз и, как показывает историческая практика (Советский Союз и бывшая Югославия начала 90-х годов), в конечном итоге к распаду государства. Поэтому вопрос о суверенитете во всех существующих федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. Тем не менее, конституции всех федеративных государств независимо от способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами закрепляют основной принцип, который лежит в основе их взаимоотношений: примат федерального законодательства по отношению к законодательству субъектов Федерации. Конституция США напрямую закрепляет верховенство федерального законодательства. Российская Федерация в этом смысле не исключение. Положения ст. 15 <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925B1584862CE7CFA7851BFC9q124I> Конституции о том, что ее нормы имеют высшую юридическую силу и применяются на всей территории Российской Федерации, указывают на ее верховенство над всеми другими правовыми актами, действующими на территории России. Эти положения конкретизируются предписанием, согласно которому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России. Верховное место Конституции <consultantplus://offline/ref=83F379081402B84DEB7CAF0521CE8300BB6C547F9B27D2B2273925qB21I> Российской Федерации во всей правовой системе подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесением поправок и изменений. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии у Российской Федерации суверенитета, так как самостоятельная и независимая власть проявляется в своей возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющие ее компетенцию.
5.Распределение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: основные модели и российский вариант
В настоящее время широкую практику применения при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации получили термины "государственная функция" и "государственная услуга". Правовое оформление данных терминов произошло в ходе преобразования системы государственного управления в рамках реформы органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, или так называемой административной реформы. Усложнение механизма взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований можно назвать закономерным, так как по указанному пути трансформации общества в "административное государство" пошли многие современные страны, в том числе ФРГ, США, Франция, Мексика, Бразилия и др.
Российская модель распределения компетенции по вертикали предусматривает законодательную и договорную формы разграничения предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 3 ст. 11 <consultantplus://offline/ref=90B8822F94D6ED3649475200AEFE873A255A4EE554953DFC9687987405879976915ED8CC6AFDD2E9J> Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Однако для России, и это хотелось бы подчеркнуть, этот путь в настоящее время может оказаться губительным. Ведь отсутствие надлежащей методической проработки и последовательности действий в проведении административной реформы, четкого понимания термина "государственная функция", а также широкое употребление понятий "государственная функция" и "государственная услуга" в российском законодательстве вызывают множество споров и вносят правовую неопределенность в соотношение этих понятий с терминами "предметы ведения" и "полномочия". Не всегда удается корректно выделить и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной трактовке административного регламента".
Выскажем свою позицию о месте и роли всех вышеуказанных терминов в системе разграничения власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Теорию взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами можно представить как систему. Первоначально все предметы ведения в государстве подразделяются на три группы: принадлежат Российской Федерации, совместно Российской Федерации и субъектам Российской Федерации и отдельно субъектам Российской Федерации. В дальнейшем, когда Российская Федерация и ее субъекты согласно Конституции <consultantplus://offline/ref=4D0A74B9B78F8FB0CCE14F3A1D5AAAF549D752EFDC231E8FB8FF83721C4E8525EFE77B4F18B5X860I> Российской Федерации, в федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, а также муниципальные образования в уставах и нормативных правовых актах определили свои вопросы, происходит распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований. Каждый орган государственной власти или местного самоуправления, обладая правом на исполнение отдельных полномочий, выстраивает их исполнение внутри себя самостоятельно. И только на этом (последнем) уровне появляются "государственные (муниципальные) функции органов исполнительной власти", которые выступают средством реализации самого "полномочия". В свою очередь, "государственные (муниципальные) услуги органов исполнительной власти" получают свою реализацию при исполнении "государственных (муниципальных) функций органов исполнительной власти", предоставляя конкретному субъекту, будь то физическое или юридическое лицо, возможность воспользоваться своим правом.
Учитывая все вышеизложенное, необходимо отметить, что отсутствие надлежащей методической проработки, а также термина "государственные (муниципальные) функции" значительно снижает эффективность проведения административной реформы. При этом понимая, что процесс разграничения предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями с помощью "государственных (муниципальных) функций" и "государственных (муниципальных) услуг" прекращен не будет. Хотя представляется необходимым существенно скорректировать или же временно приостановить указанную работу. Думается, что законодательное закрепление термина "государственная (муниципальная) функция" позволит решить сложившуюся терминологическую и правовую неопределенность. Кроме того, представляется целесообразным создать общероссийский реестр платных услуг населения и внести в него соответствующие наборы "государственных (муниципальных) услуг органов исполнительной власти". Создание такого реестра будет способствовать повышению конкуренции среди предприятий и организаций, различных организационно-правовых форм собственности и, соответственно, получению как физическими и юридическими лицами, так и органами государственной власти и муниципальными образованиями товаров и услуг высшего качества по наименьшей цене.
суверенитет федеративный модель российский
Заключение
Проанализировав в данной работе конституционные основы федеративного устройства РФ, необходимо отметить, что Конституция <consultantplus://offline/ref=F0359C902127E08D428EA3C70A219A4DB1DC67E9A86346FC784E5E4DF93D93B5F51F534BB732cDF1J> 1993 г. фактически установила, что Россия - это конституционная симметричная Федерация, состоящая из юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей. Распределение полномочий осуществляется путем установления предметов ведения Федерации, сферы совместного ведения и остаточной компетенции субъектов. В основе лежат запреты выхода из состава Федерации; одностороннего изменения статуса субъекта; запрет преобразования административных границ в государственные; недемократических форм правления в субъектах; нарушения верховенства федеральной Конституции <consultantplus://offline/ref=F0359C902127E08D428EA3C70A219A4DB1DC67E9A86346FC784E5Ec4FDJ> и законов. Но конституционная модель - это "не некая готовая схема, переданная "пользователям" (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях".
В современных условиях реформирование федеративной системы в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития регионов страны и государства в целом, соответственно приоритетной задачей государственной, национальной, региональной политики является стабилизация федеративных отношений. И прежде всего, необходимо найти оптимальную форму организации и взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными.
В настоящий момент можно выделить целый ряд серьезных проблем функционирования федеративных отношений в России, мешающих полноценному развитию регионов страны. Прежде всего это экономическое, политическое, правовое неравенство субъектов Федерации, например существование субъектов с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п.; территориальная дезинтеграция Российской Федерации (региональное обособление субъектов Федерации, как элементов государственного организма) наличие сложносоставных субъектов Федерации; нередкое противоречие регионального нормотворчества федеральной Конституции <consultantplus://offline/ref=0169FD2CE74E13BAA3A461F5FA0F68F1D4452E775A44F51A0DAD6AM8eEI> и федеральным законам; возникновение спорных ситуаций при распределении предметов ведения; экономическая неравномерность развития регионов, необходимость государственной поддержки большей части субъектов Федерации и т.п.
Необходимость реформирования российского федерализма признается всеми. Однако на сегодняшний день конкретного проекта развития федерализма в России пока нет. К сожалению, современные программы реформирования государственности России не направлены на решение проблем национально-территориального устройства государства. Несомненно, необходимы и административная реформа, и внедрение идей бюджетного федерализма, и укрупнение субъектов Федерации и т.д.
Итак, в настоящий момент в России преобладает направленность на строительство сильного государства, выраженная в централизации государственной власти. Однако в системе причин и условий, определяющих формирование и развитие федерализма в России, есть факторы, определяющие центробежную тенденцию развития федеративных отношений (национально-региональный, естественно-географический, исторический и т.д.), которые не позволят преобразовать Россию в унитарное государство.
Взятый курс на централизацию государства вызвал шквал непрекращающихся дискуссий о дальнейших путях развития государственности в России, характере создаваемой Федерации. Направленность к централизации, преобладающая на данный момент в России, по-разному оценивается исследователями и специалистами. Мнения варьируются от высказываний по поводу унитаризмами государства в России и до объяснения данного процесса, как одного из необходимых этапов строительства демократической модели российского федерализма.
Список использованной литературы
1.Конституция <consultantplus://offline/ref=BC16B0CE849594D1E103F38FE3B774F600308FA0A0E71C5D584879I6h0I> Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 N 7-ФКЗ) // Справочная правовая система "Консультант Плюс".
.Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., от 15.01.2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
.Устав Вологодской области от 3 октября 2001 г. N 481 (в ред. от 20 ноября 2006 г. N 1517-ОЗ) // Справочная правовая система "Консультант Плюс".
.Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма <consultantplus://offline/ref=F1291C04D79D9031C9CCA6EEDD0FFA6C314A92A088D1171A922115SFcEI> в Российском государстве // История государства и права. 2009. N 1.
.Бурбина Ю.В. Перспективы российского федерализма // Юридический мир. 2009. N 7.
.Гумашвили Л.Э. Конституционно-правовое понятие и содержание взаимоотношений Федерального центра и субъектов Российской Федерации Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11.
.Добрынин Н.М. Новый федерализм: Концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации Правоведение. 20110. N 3.
.Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2010. С. 10.
9.Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2010. N 30.
.Ильинский И.П. Новое федеративное устройство России / И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева // Государство и право. - 2009. - № 11. - С. 33.
.Левакина И.В. Российская Федерация: Проблемы государственного единства // Государство и право. 2010. N 5.
12.Мещерякова М.А. Правовые основы регламентации взаимодействия субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 9. С. 37 - 45.
13.Мухаметшин, Ф.Х. Федерализм - глобальное российское измерение / Ф.Х. Мухаметшин. - Казань, 2009. - С. 12.
14.Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов <consultantplus://offline/ref=62E3FB4C027CE546BB67F0430EEAE2873CD3B98B9B9575ABB503C482D578A4783B74149CB0F909j5y1I> РФ и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 10. С. 25.
.Пастухова Н.Б. Об особенностях становления и развития государственного суверенитета современной России // Государство и право. 2007. N 8.
.Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Право и экономика. 2010. N 5.
.Шугрина Е.С. Некоторые аспекты взаимодействия органов <consultantplus://offline/ref=62E3FB4C027CE546BB67F0430EEAE2873FDBBB8C9D9575ABB503C482jDy5I> местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 15.
18.Эбзеев Б.С. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов / Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян // Государство и право. - 2011. - № 3. - С. 8.