внутрішньої (сутнісної) - наявністю науково обґрунтованих і відповідних праву законів; якістю законів.
Важливо не тільки додержуватися законів, а й створювати справедливі, тобто правові, закони. Правові закони повинні бути нормативним підґрунтям законності. Законність є не самоціллю. не виконанням заради виконання, її призначення - додержання законів в ім'я торжества свободи, справедливості. Законність - явище прогресивне і покликане сприяти суспільному прогресу. В історії було чимало випадків, коли громадяни додержувалися законів, а законність порушувалася, коли «суворе додержання» у дійсності означало «суворе порушення» (наприклад, масові репресії за часів культу особи Сталіна в СРСР). У таких випадках закон не відповідав праву, потребам суспільного прогресу. Щоб у державі була «право законність», чинні закони, насамперед Конституція, повинні адекватно відображати правові принципи, загальнолюдські цінності. У сфері правотворчості це виражається в забезпеченні видання закону, який відповідає праву Конституції [12, с. 22].
Законність - явище багатоаспектне і може виступати як принцип. метод, режим. Законність є принципом діяльності державних органів, громадських організацій, комерційних корпорацій, посадових осіб, громадян. Принцип законності притаманний лише демократичним державам, оскільки він є антиподом сваволі і беззаконня, припускає пов'язаність всіх органів держави правовими нормами, дії в їх рамках і в ім'я їх реалізації. Разом з тим з боку діяльності держави законність виступає як певний метод державного управління суспільством, тобто воно здійснюється виключно правовими засобами. Як метод державного управління суспільством законність означає, що:
) органи держави і посадові особи при здійсненні своєї діяльності, розробляючи і приймаючи рішення, спираються на принципи і вимоги законності;
) при організації реалізації прийнятих рішень вони не виходять за межі своєї компетенції;
) при здійсненні контролю і нагляду за законністю дій учасників суспільних відносин вони додержуються правових процедур, використовують правові засоби і способи.
Метод законності є основою для застосування інших методів державного управління: організації, примусу, виховання, контролю тощо. Він припускає високий рівень правової культури й одночасно є засобом підвищення рівня загальної та правової культури [4, с. 22].
Законність є й режим реально діючого права, стан (атмосфера) відповідності суспільних відносин законам і підзаконним нормативно-правовим актам, які, у свою чергу, покликані відображати принципи свободи і справедливості, закладені в праві.
Режим законності - неодмінний елемент демократії, тому що без законності демократія може перетворитися на охлократію - владу юрби. Без законності як режиму суспільно-політичного життя суспільство може бути ввергнуте в анархію і хаос, коли особа стає уразливою для безконтрольних дій з боку державної влади, незахищеною від її сваволі.
Без законності немає демократії, без демократії неможливо забезпечити законність. Законність і демократія - фактори побудови правової держави [8, с. 204-205].
Однак без принципу законності як певних засад, начала діяльності державних органів, державних і громадських організацій, посадових осіб, громадян, без законності як методу державного управління суспільством не відбудеться режим законності. У широкому розумінні законність - це режим суспільно-політичного життя, створюваний:
державою, яка встановлює порядок видання (зміни, скасування) законів і підзаконних нормативно-правових актів, забезпечує їх відповідність потребам суспільного поступу [3, с. 68];
всіма суб'єктами права (державними органами, посадовими особами, громадськими організаціями, комерційними організаціями, громадянами) у результаті однозначного розуміння і неухильного здійснення ними розпоряджень законів і підзаконних актів.
При режимі законності створюється правова атмосфера, де панують ідеї права, гуманізму, справедливості, свободи і відповідальності; особа захищена від сваволі влади, суспільство - від анархії, хаосу, безладдя і насильства.
Принципи законності - це відправні засади, незаперечні засадні вимоги, які лежать в основі формування норм права і ставляться до поведінки учасників правових відносин. Принципи законності розкривають її сутність як режиму суспільно-політичного життя в демократичній правовій державі.
Принципами законності є такі:
. Верховенство закону щодо всіх правових актів. Цей принцип припускає виключність закону, тобто підпорядкованість закону всіх юридичних актів (нормативних і застосовних) відповідно до їх субординації. Конституція країни має вищу юридичну силу. Всі закони повинні відповідати Конституції, підзаконні нормативні акти - законам, причому підзаконні акти приймаються і діють лише тоді, коли певні суспільні відносини не врегульовані законом. Правозастосовні акти мають бути піднормативними, тобто відповідати нормативно-правовим актам - законам і підзаконним актам [11].
. Загальність законності означає, що в суспільстві всі державні органи, громадські організації, комерційні об'єднання, посадові особи, громадяни перебувають під дією закону. Не може бути винятку ні для фізичної, ні для юридичної особи, на яку б не поширювалися вимоги законності.
. Єдність розуміння і застосування законів на всій території їх дії. Закони є єдиними для всієї держави, всіх її регіонів. Вони висувають однакові вимоги до всіх суб'єктів, які перебувають в сфері їх часової та просторової дії. Єдине розуміння сутності і конкретного змісту законів забезпечує законність правозастосовної діяльності, однаковість застосування юридичних норм до всіх суб'єктів права. Єдність законів не виключає, а навпаки, припускає багатоманітність у правотворчості і правозастосуванні. Кожний орган держави, громадська або комерційна організація конкретизують і застосовують закони з урахуванням свого функціонального призначення і місцевих особливостей. Однак конкретизація і застосування відбуваються в рамках закону і відповідно до нього.
. Недопустимість протиставлення законності і доцільності. Не можна відкидати закон, не виконувати його, керуючись міркуваннями життєвої доцільності (місцевої, індивідуальної та ін.), тому що такі міркування враховуються в законі. Правові закони самі володіють вищою суспільною доцільністю. Доцільність закону означає необхідність вибору суворо в рамках закону найоптимальніших (таких, що відповідають цілям і завданням суспільства) варіантів здійснення правотворчої діяльності і діяльності з реалізації права. Наприклад, при визначенні кримінального покарання суддя, керуючись законом, призначає той захід покарання, який є найдоцільнішим в даному разі, з урахуванням тяжкості злочину, особи злочинця. У кожному окремому випадку закон має додержуватися, однак у рамках закону може прийматися той захід, що є найдоцільнішим у кожному конкретному випадку.
Необхідність точного і неухильного виконання правових розпоряджень незалежно від суб'єктивного ставлення до них окремих осіб обумовлена презумпцією доцільності чинного закону [8, с. 206 ].
. Невідворотність відповідальності за правопорушення означає своєчасне розкриття будь-якого протиправного діяння. Правоохоронні органи покликані як запобігати правопорушенням, так і вести ефективну боротьбу з ними. У цьому полягає реальність законності - досягнення фактичного виконання правових розпоряджень у всіх видах діяльності і невідворотності відповідальності за будь-яке їх порушення.
. Обумовленість законності режимом демократії, який передбачає суворе додержання двох типів правового регулювання: спеціально-дозвільного - поширюється на владні державні органи і посадових осіб («дозволено лише те, що прямо передбачено законом»); загально-дозвільного - поширюється на громадян та їх об'єднання («дозволено все, крім прямо забороненого законом»); а також додержання рівності всіх перед законом і судом. Ось чому, крім юридичної рівності, важливою є наявність незалежного судового правосуддя, яке ґрунтується на верховенстві закону і додержанні принципу поділу влади. Цими вимогами законність проявляє себе як елемент (ознака) демократичного режиму.
Вимоги законності - певні напрями (сторони) її змісту, що мають нормативну форму, зумовлюються змістом і принципами права та підлягають обов'язковому виконанню відповідними суб'єктами нормотворчої, правозастосовної та інших правових форм діяльності держави.
Вимоги законності - це тісно пов'язані між собою різнорідні підпринципи. На відміну від принципів законності, які діють в усіх її сферах, стосуються всіх видів діяльності будь-яких суб'єктів суспільних відносин, вимоги законності пов'язані з діяльністю певних органів публічної влади і їх посадових осіб.
Розглянемо вимоги законності у нормотворчій і правозастосовній діяльності. У сфері нормотворчої діяльності диференціюємо вимоги до її змісту, форми і процедури.
Вимоги законності до змісту нормотворчої діяльності:
) відповідність змісту законів та підзаконних актів потребам життя, що передбачає комплексну наукову експертизу законопроектів, яка охоплює політичні, економічні, фінансові, правозастосовні, організаційні, правоохоронні, термінологічні, історичні та інші аспекти;
) відповідність нормотворчої діяльності загальнолюдським цінностям, основоположним правам і свободам людини, закріпленим у конституції;
) додержання внутрішньої єдності і погодженості правових норм, що містяться в нормативно-правових актах, нормативно-правових договорах та інших формальних джерелах права, тобто формування єдиної системи права;
) забезпечення стабільності правових актів, тобто більш тривалого строку їх чинності, за винятком тих, які видаються на певні строки (наприклад, закон про надзвичайний стан або закон про бюджет);
) додержання ієрархічної субординації нормативних актів - забезпечення верховенства конституції і пріоритетної ролі закону в системі нормативно-правових актів (Конституція - конституційні закони - звичайні закони - підзаконні акти);
) неприпустимість видання конкуруючих (колізійних) нормативно-правових актів, наприклад, ухвалення урядом двох актів із суміжних питань, що володіють однаковою юридичною силою;
) неприпустимість суперечностей (колізій) між чинними актами і новим прийнятим актом, якщо він не вносить у них прямі зміни, та ін.
Вимоги законності до форми і процедури нормотворчої діяльності:
) видання актів у тій формі, що передбачена законом (наприклад, не можна приймати державний бюджет постановою уряду чи указом президента - він приймається лише законом парламенту), отже жоден підзаконний акт (акт управління) не може підміняти своїм регулюванням закон;
) складання нормотворчих актів у простій і доступній для розуміння формі - з використанням усіх правил юридичної техніки;
) додержання всіх необхідних реквізитів - відповідно до виду акта;
) додержання процесуальних правил, пов'язаних із прийняттям тих чи інших нормативних актів, нормативно-правових договорів та інших формальних джерел права - забезпечення своєчасного їх ухвалення (скасування) з дотриманням певної процедури;
) забезпечення незаперечності закону - ніхто не може скасувати чи змінити закон, крім органу, що його видав, та ін.
Вимоги законності у сфері реалізації права:
) наявність соціальних і юридичних механізмів, які забезпечують реалізацію права (додержання і виконання обов'язків, існування можливостей для використання суб'єктивного права);
) відповідність діяльності правозастосовних органів закону та спеціально-дозвільному принципу "дозволено лише те, що прямо передбачено законом";
) гарантоване якісне застосування права, з урахуванням усіх обставин;
) правильне тлумачення правових норм;
) наступність і стабільність судової практики та ін.
Вимоги законності за усієї своєї значущості не можуть бути втілені в життя самі по собі, автоматично. Для забезпечення їх реальності, стійкості і непорушності необхідні певні умови, організаційні засоби, правові способи, створювані державою і суспільством.
Розділ 2. Законність у діяльності органів і в діяльності державного влади
Законність - багатогранне поняття, яке визначаєтьтся по різному. Її можна розглядати як принцип діяльності держави, сутність якого полягає в обовязку державних органів, інших фізичних і юридичних осіб діяти відповідно до вимог законів. Матеріальний зміст законності - у сукупності правил, обовязків, дозволень, заборон, що регламентуються державою.Вони створюютьстан, при якому суспілтне життя, всі види державної діялності підпорядковані неухильній дії права. Законністю досягаються узгодженість дій, організованість і порядок, тобто дисципліна у загальнодержавному маштабі [13, с. 69].
Законність можна розглядати і як метод державного управління,тобто як сукупність прийомів, способів, за допомогою яких держава забеспечує належну поведінку своїх субєктів.
Законність - це також режим системи відносин громадян, громадських та інших не державних утворень, органів місцевого самоврядування з органами, що представляють різні гілки державної влади.Такий режим має сприяти забеспеченню прав і законних інтересів осоюи, її сбічному розвитку, формуванню і розвитку громадянського суспільства, ефективній діяльностідержавного механізму.
Для того щоб забеспечити режим законності, держава повинна створити основу для цього. Основою (або гарантіями) законності в державному управлінні слід визнати наявність:
)певних економічних умов;
)розвинутої політичної системи;
)механізму соціального захисту населення;
)науково обгрунтованої системи норм права, що відповідає вимогам часу і доступна для розуміння усіма субєктами державного управління;
)механізму примусу, який чітко працює в межах закону [21, с. 55].
Важливою умовою законності і дисципліни в державному управлінні слід визнати також високу правову культуру громадян і апарату виконавчої влади, яка, в свою чергу, є наслідком загального рівня освіти і культури суспільства.
Таким чином, законність і дисципліна - це обовязкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображенняив чинному законодавстві і за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві, досягається стан законослухняної поведінки обєктів управління.
Законність і дисципліна в державному управлінні забеспечується трьома основними способами - проведенням контролю, здійсненням нагляду та за допомогою звернень громадян. Проте здійсненню цих конкретно юридично значущих дій передує переконання, яке виявляється в попереджені, розяснені, вихованні, а також в утворенні певних стимулів законослухняної поведінки субєктів державного управління.
Законість у сфері державного управління грунтується на таких принципах:
)загальнообовязковість законів для всіх без винятку органів,закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;
)єдності законності, тобто одноманітному розумінні і заснуванні законів на всій території держави;
)неприпустимості протиставлення законості і доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем появу доцільності.
Данний принцип не виключає творчого розуміння закону і законності, а саме передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні закону повинен обовязково здійснюватися в рамках правових приписів [12, с. 63].
Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:
)всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати чинному законодавству;
)рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу,тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;
)усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;
)взаємовідносини з державним органом і недержавними структурами, громадянами та їх обєднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і обовязків, які визначені на законних підставах [22, с. 66].
Діяльності по забезпеченню законності надається державно-правовий характер, а органи, що її здійснюють (органи виконавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення та ін.), наділяються юридично-владними повноваженнями. Такого роду діяльність вважають способом забезпечення законності. Кожний з цих способів має притаманні тільки йому риси, закріпленні відповідними нормативними актами,та реалізується за допомогою спеціальних методів. Разом з тим ці способи повязані між собою єдністю мети - забезпечити суворе додержання вимог законності і дисципліни усіма субєктами державного управління.
Забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; притягненні до відповідальності і покарання осіб, винних у порушенні законності і дисципліни; створені атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності і дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання існуючих правил. Цим забезпечується додержання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони і захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсякденній діяльності апарату управління [12, с. 99].
Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.
До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні умови, що існують у державі. Найважливішими політичними передумовами законності є:
режим демократії;
широка гласність.
Досвід багатьох країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.
Тільки реальний поділ влади, існування не залежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.
До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, їхню економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових ресурсів, послуг тощо.
Велике значення для існування законності і правопорядку має право культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.
На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень тощо. Не остання роль для створення умов по зміцненню і підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і звязків з громадскістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.Спеціальні юридичні засоби забеспечення законності в основному концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні особливого державно-правового механізму, який складається з:
організаційноструктурних формувнь;
організаційно-правових методів.
Організаційно-структурні формування - це ті органи держави і недержавні структури, на які покладено обовязок по підтриманню і зміцненню режиму законності.
Організаційно-правові методи - це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забеспечення законності [14, с. 69].
В юридичній теорії і практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забеспечення законності.
Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування,юридичних наслідків розрізняють такі способи забеспечення законності:
)контроль;
)нагляд;
)контрольно-надзорна діяльність;
)звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами з питань забеспечення законності.
Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є надійною гарантією забеспечення законності в управлінській системі держави.
Розділ 3. Дотримання законності в діяльності місцевого самоврядування як одна із ознак правової держави
Принцип законності в організації і діяльності органів місцевого самоврядування врядування означає, що ця система місцевого самоврядування функщ0НуЄ у точній відповідності із законодавством України. Принцип законності стосовно системи місцевого самоврядування виявляється у двох формах. Перша пов'язана із забезпеченням вимог законності в роботі територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та виконавчих органів. Друга пов'язана із забезпеченням законності на їхній території. Ця діяльність регламентується Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 38), зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийнятих у межах їхніх повноважень; звернення до суду про визнання незаконних актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування [17, с. 58].
Важливо зазначити діяльність органів місцевого самоврядування із забезпечення на своїй території вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності.
У разі стихійного лиха, екологічних та техногенних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій органи місцевого самоврядування зобов'язані вживати необхідних заходів для забезпечення державного і громадського порядку, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей, забезпечення життєдіяльності підприємств, установ та організацій [11, с. 36].
Органи місцевого самоврядування вживають ряд інших заходів щодо реалізації принципу законності на своїй території. В умовах сучасних вітчизняних реформаційних процесів підвищена увага зосереджується на модернізації місцевого самоврядування, активізації ролі органів місцевого самоврядування у публічному управлінні, децентралізації влади, що, безперечно, не може не передбачати й модернізацію контролю, його механізму, правових засад, за діяльністю органів місцевого самоврядування саме як субєктів адміністративного права. Підвищення ролі і значення органів місцевого самоврядування в системі субєктів адміністративного права України повинно паралельно відбуватися із переглядом феномену контролю за їх діяльністю, вдосконаленням його механізму, всіх елементів останнього, правового підґрунтя. Оскільки відповідні процеси повинні передбачати наявність реальних важелів впливу на вищезазначених органів задля забезпечення законності та ефективності їх діяльності, одним із яких і є контроль. Формування оновленого законодавчого підґрунтя для активізації ролі органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права, контролю за діяльністю задля забезпечення досягнення ефективного результату має ґрунтуватися на надійному оновленому науковому базисі, саме тому цілком виправданим виглядає зясування на підставі аналізу наявних джерел реального феномену одного із базових елементів механізму контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права - принципів, висвітлення їх специфіки, а також їх переліку, що і можна визнати метою цієї статті [25, с. 101].
Контроль, як і будь-який різновид діяльності, має певну організаційно-правову структурованість, організаційно-правовий механізм здійснення, який, у свою чергу, складається з певної кількості елементів. Механізм, як такий, представляє собою певну сукупність елементів, які й забезпечують можливість здійснення певного виду діяльності, в даному випадку контролю. Одним з таких елементів, який фактично «приводить в дію весь механізм, процес» [1, с. 354], в т.ч. контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права, є принципи. Більш того, їх слід вважати одним із базових елементів, фундаментом всього механізму, всього контролю. Принципи контролю привертали увагу вчених-адміністративістів як щодо розгляду принципів контролю в цілому, так і окремих його різновидів (переважно державного і громадського контролю). Так, наприклад, В.М. Гаращук зазначає, що «в юридичній науці під принципами контролю слід розуміти розроблені з урахуванням досягнень науки управління і втілені в практику організаційні та правові основи організації і здійснення контролю, що забезпечують його результативність».
При цьому вчений-адміністративіст підкреслює комплексний характер відповідних принципів, завдяки тому, що вони поєднують у собі ознаки фундаменту, базису контрольної діяльності, правових вимог, що мають загальнообовязковий характер, а також ознаки фундаменту форми державного управління. Саме таке органічне поєднання вищезазначених властивостей і свідчить, на думку В.М. Гаращука, про комплексний характер принципів контролю [2, с. 99]. О.Ф. Андрійко, присвятивши свої дослідження проблематиці державного контролю, в той же час зазначає, що «в літературі існують різні підходи до розуміння принципів контролю та критеріїв їх систематизації.
Однак домінуючим є підхід, згідно з яким виділяють загальні засади контролю, що є похідними від принципів управління державою, та спеціальні, повязані з особливостями власне контролю» [3, с. 20]. П. С. Лютіков, аналізуючи наявні наукові тематичні джерела, досить слушно зазначає, що, у більшості своїй, у роботах робиться акцент на принципах контролю як «на керівних ідеях» [4, с. 68]. На підтвердження своїх міркувань вчений-адміністративіст наводить положення фундаментальних праць вчених-адміністративістів, які вийшли друком у різні історичні періоди. Так, зокрема, В.М. Горшенєв, І.Б. Шахов зазначають, що у принципі контролю закладена основна ідея, яка є «найвищою концентрацією теорії та практики, свого роду синтез роздумів та досвіду» [5, с. 73], О.В. Шоріна вважає принципи контролю «організаційними та правовими основами організації та здійснення контролю, що забезпечують його результативність» [6, с. 61]. Як певний підсумок П.С. Лютіков констатує, що принцип виcтупає «загальнообовязковою вимогою… відіграє роль регулятора суспільних відносин… є самостійним структурним елементом права» [4, с. 69]. При цьому уточнення подається, що «визначальною для принципу є функція загальнонормативного орієнтиру з наступною конкретизацією у відповідних правових нормах», що і дозволяє П.С. Лютікову запропонувати авторське визначення принципів контролю як «вихідних, керівних, основоположних ідей, що концентрують у собі досягнення науки та практики, виражають соціальні ідеї, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності … спрямовані на вдосконалення та ефективність такої діяльності» [4, с. 69]. В.Ю. Кобринський пропонує визначення принципів контролю, подібне до варіанта, сформульованого І. І. Троханенко, щоправда із уточненням, що такі засади «застосовуються у теоретичній та практичній контрольній діяльності» [7, с. 9].
Узагальнюючи всі вищезазначені положення та з урахуванням специфіки обєкту контролю, можна запропонувати наступне визначення принципів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України - це вихідні, основоположні засади, ідеї, що концентрують у собі досягнення доктрини та практики, виражають соціальні ідеї, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності з боку державних органів, громадськості за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права, спрямовані на вдосконалення та забезпечення ефективності такої діяльності.
Варто одразу ж зазначити, що відповідна контрольна діяльність базується на значній кількості різноманітних принципах, які взаємоповязані між собою. У правовій доктрині питання розмаїття та класифікації принципів контролю до цього часу є дискусійним. Вчені-адміністративісти, які досліджують проблематику контролю, у різні періоди виділяли різні варіанти переліків його принципів та їх класифікацій. Так, наприклад, В. М. Гаращук пропонує виділяти серед принципів контролю (щоправда, контролю у державному управлінні): законність, коректність, централізм або субординацію у службових відносинах, планову організацію діяльності контролюючих органів, фахову спеціалізацію, професіоналізм, зрозумілість, науковість, відповідність заходів впливу, що застосовуються до порушників, здійсненим правопорушенням, реальність, обєктивність (обєктивну істину), повноту, комплексність, суттєвість, корисність (одну із сторін суттєвості), неупередженість, доброзичливість (коректність), універсальність, систематичність, дієвість, оперативність, результативність, гласність, офіційність, принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами, командний, раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами, концентрації, допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок (наведенні порядку на обєкті), збирання доказів, відповідальності контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за обєктивність контролю, раптовість [2, с. 99-105].
О.Ф. Андрійко виокремлює принципи державного контролю: законність, системність, дієвість, обєктивність, всебічність, неупередженість, гласність [3, с. 20-30]. Автори підручника з адміністративного права за загальною редакцією Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуя пропонують серед принципів контролю виокремлювати: універсальність, систематичність, безсторонність, реальність, дієвість, оперативність, результативність, гласність [8, с. 255]. Автори підручника з адміністративного права України за загальною редакцією С.В. Ківалова, у свою чергу, роблять акцент на: обєктивності, дієвості, систематичності (регулярності), гласності, при цьому їх вважають «основними принципами контролю» [9, с. 296-298]. Намагається відійти від перерахування принципів контролю й запропонувати певний варіант їх класифікації В.Ю. Кобринський, а саме, з урахуванням критерію діяльності, він виділяє три групи принципів контролю: загальні принципи діяльності субєкта контролю, міжгалузеві принципи, галузеві принципи контролю [7, с. 9]. При цьому принципи державного контролю у сфері національної безпеки як різновиду т.зв. галузевих принципів контролю він пропонує розглядати як «систему», яка включає пять груп - складових елементів: загальноправові принципи (верховенство права, неухильне дотримання вимог законодавства, підзвітність, відповідальність субєкта контролю за його ефективність, судовий захист прав субєктів контролю), інформаційні (прозорість, відкритість інформації про діяльність субєктів контролю, відповідальність посадових осіб за своєчасність, повноту і достовірність інформації, що надається, та за належне реагування на звернення громадян, громадських організацій, виступи у ЗМІ), управлінські (взаємодія та відповідальність субєктів контролю за реалізацію його завдань, належне ресурсне забезпечення, чітке розмежування контрольних функцій між субєктами контролю), фінансово-економічні (ефективність контролю за використанням ресурсів), приватні (деполітизація і деідеологізація контролю) [7, с. 9-10].
Перелік виглядає дещо деталізованим стосовно одних груп і дещо узагальненим по відношенню до інших. Окрім того, вказівка на систему принципів передбачає зосередження уваги не тільки на самих принципах, а й на звязках між ними, чого, на жаль, В.Ю. Кобринський не висвітлює. Враховуючи суттєву роль у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України громадського контролю, варто зупинитися і на його принципах, тим більше, що і сам громадський контроль є специфічним, а, відповідно, певні особливості є характерними і для його принципів. Погоджуючись із С.Ф. Денисюком у тому, що «діяльність субєктів громадського контролю назвати контролем можна лише умовно, оскільки в роботі багатьох з них відсутні обовязкові ознаки контролю - право втручатися в оперативну діяльність того, кого контролюють, право самостійно притягувати винних до юридичної відповідальності» [10, с. 49], варто зазначити, що ця обставина впливає і на формування принципів громадського контролю взагалі і щодо діяльності вищезазначених субєктів адміністративного права зокрема, які є складовою частиною принципів контролю в цілому за діяльністю цих органів. Так, цілком логічними виглядають принципи громадського контролю, сформульовані С. Ф. Денисюком, серед яких: верховенство права, обєктивність, систематичність, дієвість, оперативність, відкритість (прозорість) [10, с. 83] і їх цілком можна враховувати при формулюванні переліку принципів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України.
Беручи до уваги, що здійснення контролю за діяльністю вищезазначених субєктів адміністративного права України є певною адміністративною процедурою, відповідно варто було б також врахувати принципи адміністративної процедури, а, оскільки адміністративно-процедурне право, покликане врегульовувати засади вищезазначених процедур, є частиною адміністративного права в цілому, доцільно брати до уваги і принципи адміністративного права України (особливо із урахуванням сучасних реформаційних процесів та їх наслідків).
Увагу слід зосередити на новітніх доктринальних положеннях, безпосередньо повязаних із проблематикою принципів адміністративного права України, оновленими пріоритетами їх формулювання й враховувати, що серед таких принципів вітчизняні вчені-адміністративісти сучасності виокремлюють: «законність, рівність перед законом, відповідність до законної мети, пропорційність, обєктивність та неупередженість, привселюдність (гласність), доступність, допомогу тощо» [11, с. 35-37], верховенство права (в т.ч. і щодо «втручальних» адміністративних процедур, різновидом яких є контроль) [12, с. 230], принципи Європейського адміністративного простору, фундаментальними з яких є: юридична визначеність (надійність та передбачуваність), відкритість, прозорість, відповідальність, ефективність, результативність [13, с. 26] тощо. О. І. Миколенко, ґрунтовно досліджуючи феномен адміністративного процедурного права (саме таку назву він пропонує), виокремлює загальні принципи права, принципи адміністративного процедурного права (галузеві) й принципи, які характерні для окремих інститутів чи окремих адміністративних проваджень (спеціальні) [14, с. 283-284]. Серед галузевих принципів, які у будь-якому випадку впливають при формулюванні принципів і контролю як різновиду адміністративної процедури, О. І. Миколенко вважає за доцільне віднести: перегляд прийнятого рішення, обєктивної істини, обовязковості виконання прийнятого рішення, оперативності, забезпечення правової допомогою, застосування до порушників відповідних заходів примусу, публічності, прийнятної мови процедури, поєднання реалізації конфліктних та неконфліктних матеріальних правовідносин, доступу до інформації тощо [14, с. 283-286].
Узагальнюючи все вищезазначене та враховуючи специфіку діяльності органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України, яка є обєктом контролю, можна запропонувати виокремлювати серед принципів такого контролю наступні:
·верховенство права, тобто забезпечення примату прав, законних інтересів та свобод людини і громадянина у суспільстві, у взаємовідносинах органів місцевого самоврядування (представницького органу, наділеного адміністративною правосубєктністю) з контролюючими органами, забезпечення рівності усіх субєктів адміністративного права перед законом, верховенство закону в системі актів законодавства України, передбачуваність законів та дій органів державної влади, перш за все, контролюючих субєктів, та «низки інших принципів (засад), що визнані істотними елементами дотримання принципу верховенства права у рішеннях Європейського суду з прав людини тощо» [15, с. 69]. Принцип є відносно новим для вітчизняної адміністративно-правової науки, однак таким, який вважається «засадничим принципом адміністративного права» [15, с. 66], всіх його складових, всіх адміністративних процедур. Він вважається базовим, основним і стосовно контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України;
·законність, тобто діяльність контролюючих субєктів по відношенню до діяльності органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права повинна ґрунтуватися виключно на засадах, визначених діючим законодавством. Лише останнє визначає відповідні засади, у разі ж відсутності такого закріплення, контрольна діяльність є незаконною. О.Ф. Андрійко достатньо слушно зазначає, що «принцип законності щодо контролю має свій прояв у тому, щоб чинне законодавство, яким визначаються функції і повноваження контролюючих субєктів, було «відповідно задіяним», чітким і визначеним стосовно контрольної діяльності» [3, с. 21]. Ситуація дещо ускладнюється за рахунок наявності множинності та розмаїття законодавчих та підзаконних актів, які визначають засади контролю стосовно діяльності органів місцевого самоврядування з боку окремих субєктів, несистематизованістю такого законодавства, а у ряді випадків і суперечливістю їх змісту;
·обєктивність, зміст якого, на думку вчених-адміністративістів (наприклад, В.М. Гаращука, П.С. Лютікова, К.В. Шоріної та ін.), є комплексним й полягає, «з одного боку, в наданні достовірної інформації підконтрольним обєктом, а, з іншого боку, - в обєктивності результатів контролю. Саме цей принцип виражає кінцеву стадію контролю» [4, с. 72]. Враховуючи специфіку діяльності органів місцевого самоврядування саме як субєктів адміністративного права, її розмаїття форм зовнішнього прояву, змістовне наповнення, можливість делегування повноважень та функцій, ретельного опрацювання потребує вся інформація (у будь-яких формах) відносно такої діяльності із потрібними заслуховуваннями пояснень зацікавлених осіб, проведенням необхідних розрахунків, витребуванням документів, залученням у разі потреби фахівців «певної вузької спеціалізації» із подальшим узагальненням отриманих результатів без будь-якого субєктивного підходу як до контролю в цілому, так і його результатів. «Обєктивність контролю забезпечує реальне відображення фактів і явищ, убезпечує підконтрольних субєктів від волюнтаризму та неправомірних дій з боку контролюючих субєктів» [3, с. 23]. Найкращому зясуванню змістовного наповнення цього принципу, у певній мірі, сприяє й можливість використання його іншої назви, а саме «принцип обєктивної істини контролю» [2, с. 101];
·обґрунтованість, що передбачає наявність чітко визначених для контрольних дій по відношенню до діяльності органів місцевого самоврядування у законодавстві підстав, його цілком можливо розглядати як противагу «втручання» у діяльність зазначених органів, гарантією дотримання прав останніх. Специфіка правового статусу, правової природи органів місцевого самоврядування обумовлює мінімізацію втручання у їх діяльність з боку інших органів, однак наявність певних владних повноважень у галузі публічного адміністрування передбачає потребу дотримання ними певних правових вимог, відповідність діяльності цих органів правовим приписам, усунення будь-яких проявів можливого протиправного діяння з боку вищезазначених органів, усунути що й дозволяє контроль, який базується на чітко визначених законодавством підставах як з боку державних органів, так і громадськості;
·систематичність, що означає постійний характер контролю, оскільки лише за умови систематичності вести мову можна про зясування реального стану справ, виявлення можливих порушень, їх причин, передумов. У жодному разі разові дії реальної картини справ виявити не можуть. Слід підтримати П.С. Лютікова, що саме систематичність є «необхідною умовою ефективності здійснення…контролю» [4, с. 74]. В.М. Гаращук уточнює, що контроль повинен проводитися постійно, «за визначеною схемою». Цей принципи тісно пов'язаний із принципом плановості організації контролюючих органів хоча і відмінний, з тією різницею, що, на відміну від плановості, робить акцент «не на внутрішню (технічну) роботу контролюючих органів, а на стратегічну політику у … цьому питанні» [2, с. 103]. Систематичність, безперечно, обумовлює і реалізацію принципів раціональності, результативності, ефективності контролю, однак не означає тотальності втручання у діяльність органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України. Саме тому на законодавчому рівні повинні закріплені бути періодичність контролюючих заходів, які можуть здійснюватися як і по відношенню до будь-яких субєктів адміністративного права, і щодо вищезазначених органів.
·системність, тобто послідовне, комплексне, організаційне-функціональне структурування контролю. Це цілком важливий принцип контролю, враховуючи те, що коло субєктів останнього, які мають повноваження контрольного змісту стосовно діяльності органів місцевого самоврядування, є доволі широким, включає різні державні органи та представників громадськості, відповідно контроль повинен здійснюватися без дублювань, прозоро, без надмірного, деталізованого втручання у діяльність вищезазначених органів. Певні елементи плановості також виступають в якості складового елементу змістовного наповнення принципу системності (важливим є не тільки структурне наповнення, а й звязки між елементами системи, що й дозволяє досягти результату контрольної діяльності);
·гласність, відкритість контролю й доведення отриманої підсумкової інформації до громадськості та зацікавлених осіб. О.Ф. Андрійко, П.С. Лютіков звертають увагу на те, що «при здійсненні контролю гласність сприяє формуванню громадської думки та звертає увагу … на виявленні порушення, спонукає… до здійснення порушення, спонукає … до здійснення відповідних заходів з попередження неправомірних дій» [3, с. 28-29]. Можна вести розмову про певну трансформацію зазначеного принципу у т.зв. принцип публічності, дослідженню якого у вітчизняній сучасності адміністративно-правовій доктрині приділяється чимало уваги, й передбачається достатньо активне залучення громадськості до контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України, широке висвітлення результатів (поточних, підсумкових) у ЗМІ, надання певної інформації, у разі потреби, зацікавленим особам;
·науковість, використання у контрольній діяльності сучасної техніки, інноваційних технологій, досягнень доктрини задля досягнення ефективного результату. «Наявність розвиненої наукової бази значно спрощує практичний бік контрольної діяльності» [4, с. 76];
·професіоналізм, здійснення контролю особами з високим рівнем фахової спеціальної освіти, що і дозволяє уникнути можливих зловживань, поверхового підходу до контролю, створює умови для досягнення позитивного результату контрольної діяльності. Від рівня професійної підготовки субєкта контролю залежить результативність контролю в цілому. В.М. Гаращук уточнює, що цей принцип є «запорукою обєктивності і реальності контролю» [2, с. 101] й робить акцент на його звязок із принципом «фахової спеціалізації контролю (В.М. Гаращук вважає за доцільність виокремити цей принцип, хоча можна було б розглядати і як складову частину професіоналізму)» [2, с. 100], який, на думку вченого-адміністративіста, передбачає організацію контролю та побудову контролюючих органів за окремими напрямками контролю (це цілком є прийнятним для державного контролю);
·неупередженість, здійснення контролю незацікавленими у результатах особами, що є цілком логічним й таким, що обумовлює результат контролю. Цей принцип є «видимим продовженням принципу законності, тісно пов'язаний із принципами обєктивності та реальності» [2, с. 102]. За жодних обставин діяльність органів місцевого самоврядування не можуть перевіряти особи, безпосередньо «повязані» з діяльністю цих органів, або ж із їх посадовими особами, чи які будь-яким іншим чином перебувають із цими органами у відносинах. О.Ф. Андрійко досить влучно зазначає, що «завдання контролю покладаються на субєкта, який не має підстав бути зацікавленим в певних його результатах» [3, с. 24-25];
·цілеспрямованість, «встановлення відповідності реальної дійсності загальним вимогам законодавства» [4, с. 74], яка безпосередньо повязана із діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України;
·результативність, той підсумковий результат, на досягнення якого спрямовується діяльність контролюючих субєктів, полягає у виявленні реального стану справ у діяльності органів місцевого самоврядування, можливих правопорушень, усунення як останніх, так і причин та передумов останніх, окреслення шляхів подальшого функціонування цих органів. О. Ф. Андрійко уточнює, що «контроль не повинен здійснюватися лише заради контролю» [3, с. 22]. Саме тому в якості складової змістовного наповнення цього принципу можна розглядати дієвість контролю (в окремих наукових працях пропонується її виокремлення в якості самостійного принципу) [3, с. 22-23], що знаходить прояв у попередженні протиправних діянь, виявленні тих процесів, які сприяють виникненню причин та умов вчинення протиправних діянь, подоланні будь-яких перешкод задля правомірної діяльності органів місцевого самоврядування, наданні останнім реальної допомоги можна навіть запропонувати виокремлювати як складову принципу результативності контролю (т.зв. якість його).У цьому аспекті можна було б акцент зробити і на тому, що ефект від результату контролю повинен бути відчутним, навіть «корисним» (економний, соціальний ефект від використання отриманої інформації повинен перекривати витрати на її отримання) [2, с. 102]. Більше того, навіть можна вести мову про ефективність контролю як синонім результативності, на що звертали увагу свого часу Н.Г. Саліщева, О.В. Шоріна [16, с. 19-25];
·оперативність, динамічне проведення контрольних заходів, які не повинні мати термінові характеристики, які дорівнюють тривалим періодам, тим самим не заважаючи діяльності органів місцевого самоврядування. Строки проведення контрольних заходів повинні бути чітко визначеними на нормативному рівні й бути оптимальними, щоб, з одного боку, забезпечити динамічність контролю, а, з іншого, усунути можливість спрощення, поверховості, формальності його. У вітчизняній адміністративно-правовій доктрині інколи виокремлюється принцип концентрації, сутність якого полягає у тому, що «контролююча структура повинна намагатися завершити контрольні дії якомога скоріше (зрозуміло, без зниження якості контролю), оскільки вони певною мірою відволікають підконтрольну структуру від роботи» [2, с. 104]. Хоча принцип оперативності як принцип адміністративної процедури в цілому охоплює і елемент концентрації, тому сенсу у його виокремленні немає;
·економність, контроль не повинен передбачати істотних витрат, оскільки в даному випадку акцент буде зміщено з результативності на затратність контролю. Витрати повинні бути мінімальними, враховуючи подібність контролю до решти адміністративних процедур. Ці два останні принципи «мають на меті забезпечити ефективність всієї системи субєктів контролю…, оскільки орієнтують на високу динаміку контрольного процесу та його низьку витратність» [4, с. 76]. Цілком можна підтримати В.М. Гаращука, що ефект від контролю повинен перекривати витрати на її отримання [2, с. 102]. При цьому засади нарахування та сплати витрат повинні бути визначені нормативно, бажано у систематизованому акті. У цьому аспекті певну зацікавленість викликає доцільність врегулювання відповідного питання в Адміністративно-процедурному кодексу України в окремій складовій його частині при регламентації засад контролю як різновиду адміністративної процедури;
·відповідність заходів впливу, що застосовується до порушників, реальним порушенням (адекватність реакції), що передбачає адекватність реагування з боку субєкта контролю по відношенню до обєкта у разі виявлення порушень законодавства, застосування заходів реагування із тим, щоб реагування не було занадто суворим і занадто спрощеним, малим, забезпечуючи, тим самим, співрозмірність вчиненого правопорушення й отриманого реагування з боку субєкта контролю. На жаль, правові засади застосування заходів примусу контролюючими органами розпорошені у різних, численних нормативно-правових актах, мають різний характер, що суттєво ускладнює правозастосування, інколи не узгоджується із завданнями контролю (заходи дещо суворі у порівнянні із порушенням), що і вимагає певних реформаційних змін;
·принцип взаємодії субєктів контролю між собою, раціонального розподілу контрольних повноважень, що означає певну узгодженість дій контролюючих субєктів по відношенню до органів місцевого самоврядування, взаємну допомогу, обмін отриманої інформації задля спрощення контролю, усунення дублювань, стану «постійного контролю», зосередження зусиль контролюючих субєктів на різних аспектах діяльності вищезазначених органів, причин можливих і реальних порушень, шляхів їх усунення. Достатньо специфічним для цього контролю є те, що активною є участь громадськості і взаємодія її із державними субєктами контролю;
·принцип допомоги з боку субєкта контролю підконтрольному у виявленні порушень, усуненні їх причин «(наведенні порядку на обєкті)», означає те, що «основним завданням контролюючого органу є … допомога підконтрольному…в подоланні виявлених недоліків у роботі» [2, с. 104]. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, в кінцевому результаті, передбачає підтримання (поновлення) законності і дисципліни у такій діяльності, саме тому субєкт контролю, перш за все, повинен виявити, допомогти виявити позитивні і негативні аспекти діяльності вищезазначених органів, зясувати причини таких негативних дій, актів, надати допомогу в усуненні цих недоліків. Саме тому такі дії субєкта контролю є найбільш пріоритетними у контрольній діяльності, домінуючими, не знижуючи ролі і значення і т.зв. «репресивних» заходів, які слід розглядати другорядними. Як зазначають Д.М. Лук'янець, О.Д. Крупчан із посиланням на праці О.Ф. Андрійко, «основною метою реалізації результатів контролю… не є застосування каральних засобів, якими є юридична відповідальність. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як обєктивну необхідність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність… застосовується за умови, коли вичерпано всі інші заходи впливу» [17, с. 465]. Більше того, Д.М. Лук'янець, О.Д. Крупчан уточнюють, що юридична відповідальність є наслідком «свідомого порушення вимог нормативно-правових актів при правильному їх розумінні, у разі ж… неправильного розуміння… субєкт контролю… має вжити заходів щодо офіційного тлумачення такої норми і доведення відповідного документа до всіх зацікавлених субєктів» [17, с. 465-466]. Це у повній мірі узгоджується й із оновленим розумінням сутності, значення контролю у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, й із оновленим підходом до розуміння змісту, призначення адміністративного права в цілому, новою ідеологією останнього, відходом від «карально-адміністративного» й переходом до «обслуговуючо-сервісного», «людиноцентристського» змістовного наповнення адміністративного права. Застосований у минулому підхід - «виявити і покарати за допомогою контролю», підхід, який був основним при здійсненні контрольної діяльності, - повинен поступитися місцем контролю спрямовуючому. Його проведення дає можливість отримати через зворотній зв'язок інформацію, на підставі якої можна зробити висновки (припущення) стосовно стану чи ситуації, що виникли внаслідок здійснення управлінських функцій чи виконання поставлених завдань, і приймати рішення, відстежувати ситуацію та скеровувати її [17, с. 432];
·принцип відповідальності субєкта контролю за свої дії, рішення, що є цілком виправданим, оскільки відбувається втручання у діяльність органів місцевого самоврядування із зовні, відповідно таке втручання повинно бути таким, що узгоджується із вимогами законодавства та рештою принципів контролю. У разі ж порушень з боку субєкта контролю, останній несе відповідальність в порядку, визначеному законодавством. Дії, рішення субєкта контролю можуть бути оскаржені, визнані неправомірними, незаконними і винна особа - субєкт контролю підлягає відповідальності.
Всі принципи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування взаємодоповнюють один одного, перебувають у взаємозвязках, що і дозволяє вести розмову про їх систему. Окрім того, більш детальному зясуванню їх реального потенціалу сприяє класифікаційний розподіл, про який, враховуючи комплексний характер контролю, мова може йти лише умовно. Так, наприклад, всі принципи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України можна розподілити на: а) засадничі та процедурні; б) структурні, процедурні і принципи результату контролю. У будь-якому випадку розподіл на групи є умовним, кожен із принципів має достатньо змістовний потенціал, взаємодіє із рештою принципів, в цілому забезпечує максимальне використання ресурсу відповідного контролю.
Отже, принципи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права України - це вихідні, основоположні засади, ідеї, що концентрують у собі досягнення доктрини і практики, виражають соціальні ідеї, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності з боку державних органів, громадськості за діяльністю органів місцевого самоврядування як субєктів адміністративного права, спрямовані на вдосконалення та забезпечення ефективності такої діяльності. Вони взаємодоповнюють один одного, перебувають між собою у звязках, формують систему.
Висновки
Залежно від мети утворення та діяльності субєктів забезпечення законності в державному управлінні: а) ті, які спеціально утворені для контролю за станом законності (судові та правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, керівники та начальники усіх рівнів, громадські організації правоохоронної спрямованості тощо); б) ті, для яких забезпечення законності в державному управлінні є одним із завдань (Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади (крім правоохоронних); органи місцевого самоврядування тощо).
Залежно від напряму службової діяльності, що перевіряється: а) субєкти, які перевіряють дотримання законності за усіма напрямами службової діяльності (керівники, начальники, інспекторські підрозділи тощо); б) субєкти, які перевіряють дотримання законності у певній сфері службової діяльності органів виконавчої влади (контрольно-ревізійні підрозділи, служби, які перевіряють дотримання норм екологічного, житлового, земельного, будівельного та багатьох інших видів законодавства).
На нашу думку, законність у правовій демократичній державі повинна розглядатися насамперед як засіб захисту прав, свобод і законних інтересів учасників суспільних відносин. Вона має забезпечувати охорону людини як від свавілля самої держави, так і її органів, посадових осіб. Від стану законності залежать ступінь свободи особи, реальність її прав і свобод, рівень демократії.
Особливість режиму законності в державному управлінні полягає в тому, що, з одного боку, виконуючи свої функції та завдання, органи виконавчої влади тим самим послідовно забезпечують законність у державі. З іншої - сама діяльність органів виконавчої влади базується на суворому дотриманні Конституції України, законодавчих та підзаконних актів.
Отже, зміст законності в державному управлінні полягає у наступному: 1) всі рішення, що приймаються органами виконавчої влади та їх працівниками, мають відповідати чинному законодавству та підзаконним актам; 2) такі рішення не повинні виходити за межі їхніх повноважень, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до їхньої компетенції; 3) рішення органів виконавчої влади повинні прийматися у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам.
Принцип законності в організації і діяльності органів місцевого самоврядування врядування означає, що ця система місцевого самоврядування функщ0НуЄ у точній відповідності із законодавством України. Принцип законності стосовно системи місцевого самоврядування виявляється у двох формах. Перша пов'язана із забезпеченням вимог законності в роботі територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та виконавчих органів. Друга пов'язана із забезпеченням законності на їхній території. Ця діяльність регламентується Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 38), зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийнятих у межах їхніх повноважень; звернення до суду про визнання незаконних актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Важливо зазначити діяльність органів місцевого самоврядування із забезпечення на своїй території вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності.
У разі стихійного лиха, екологічних та техногенних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій органи місцевого самоврядування зобов'язані вживати необхідних заходів для забезпечення державного І громадського порядку, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей, забезпечення життєдіяльності підприємств, установ та організацій.
Органи місцевого самоврядування вживають ряд інших заходів щодо реалізації принципу законності на своїй території.
Список використаних джерел та літератури
1.Адміністративне право: [підручник] / [за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука]. - Х. : Право, 2010. - 624 с.
2.Адміністративне процесуальне України: [підручник] / [за заг. ред. С.В. Ківалова]. - Одеса: Юридична література, 2003. - 896 с.
.Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні : організаційно-правові засади / О.Ф. Андрійко. - К. : Наукова думка, 2004. - 301 с.
.Виконавча влада і адміністративне право / [за заг. ред. В.Б. Аверянова]. - К. : Видавництво Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с.
.Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: монографія / В. М. Гаращук. - Х. : Фоліо, 2002. - 176 с.
.Горшнев В.М. Контроль как правовая форма деятельности / В.М. Горшнев, И.Б. Шахов. - М. : Юрид. лит., 1987. - 176 с.
.Грищенко І.М. Організація діяльності районних рад в Україні: адаптація європейського досвіду належного врядування / І.М. Грищенко. - К. : Національна академія державного управління при Президентові України, 2011.
.Демократичні засади державного управління та адміністративне право: [монографія] / [кол. авт.: Ю.С. Шемшученко, В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, І.О. Кресіна, В.П. Нагребельний та ін.], [за заг. ред. В.Б. Аверянова]. - К. : Видавництво «Юридична думка», 2010. - 496 с.
.Денисюк С.Ф. Громадський контроль як гарантія законності у адміністративній діяльності правоохоронних органів в Україні / С.Ф. Денисюк. - Х. : ТД «Золота миля», 2010. - 368 с.
.Кобринський В.Ю. Державний контроль у сфері національної безпеки України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право» / В.Ю. Кобринський. - К., 2008. - 20 с.
.Коваленко А.А. Теорія і практика місцевого самоврядування в Україні / А.А. Коваленко. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. - 461с.
.Кодекс України про адміністративні правопорушення. Науково- практичний коментар. //К. - 1991.
.Коломоєць Т.О. Державний контроль в галузі чорної металургії в Україні : організаційно-правовий аспект / Т.О. Коломоєць, П.С. Лютіков. - Запоріжжя : Запорізький національний університет, 2009. - 216 с.
.Марчук В.М., Ніколаєва Л.В. Нариси теорії права. К. - Видавництво „Книга, 2004 р., 374 с.
.Миколенко О.І. Теорія адміністративного процедурного права / О.І. Миколенко. - Х. : Бурун Книга, 2010. - 336 с.
.Принцип верховенства права: проблеми теорії та практики / [ред. кол.: Ю.С. Шемшученко(голова)] : у 2-х кн. - Кн. 2. Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві. - К. : Конус-Ю, 2008. - 314 с.
.Про державну службу (16.12.93)
.Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України : за станом на 1 лют. 2006 р. / Верховна Рада України. - Офіц. вид. - К. : Парлам. вид-во, 2006. - 80 с. - (Серія «Закони України»).
.Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування (07.12.90)
.Про об'єднання громадян (16.06.92) Пухтецька А.А. Європейський адміністративний простір і принцип верховенства права / А.А. Пухтецька. - К. : Видавництво «Юридична думка», 2010. - 140 с.
.Салищева Н.Г. Контрольная деятельность: практический опыт и научные рекомендации / Н.Г. Салищева, Е.В. Шорина // Советское государство и право. - 1965. - № 11. - С. 19-25.
.Фадеєв В.І. Принципи організації місцевого самоврядування / В.І. Фадеєв, О.Є. Кутафін : зб. наук праць Української Академії державного управління при Президентові України / [за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва]. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - Вип 2. - У 4 ч. - Ч. 1. - 380 с.
.Школик А.М. Порівняльне адміністративне право : [навч. посібн.] / А.М. Школик. - Л. : ЗУКЦ, 2007. - 308 с.
.Шорина Е.В. Контроль за деятельностю органов государственного управления в СССР / Е.В. Шорина. - М. : Наука, 1981. - 301 с.