Государственно-частное партнерство при строительстве объектов транспортной инфраструктуры
Содержание
Введение
.
Теоретические аспекты государственного-частного партнерства при реализации
инфраструктурных проектов
.1
Сущность и роль государственно-частного партнерства в рыночных условиях
.2
Формы и виды государственно-частного партнерства
.3
Зарубежный опыт государственно-частного партнерства при реализации
инфраструктурных проектов
.
Современное состояние и тенденции развития государственно-частного партнерства
в России
.1
Динамика и механизмы государственно-частного партнерства в России
.2
Специфика финансирования и управления строительством объектов транспортной
инфраструктуры в России
.3
Проблемы государственно-частного партнерства в России
.
Перспективы развития государственно-частного партнерства при строительстве
объектов транспортной инфраструктуры в России
.1
Совершенствование экономического и правового механизма государственно-частного
партнерства в России
.2
Рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в строительстве объектов
транспортной инфраструктуры с использованием механизма государственно-частного
партнерства
.3
Пути повышения оценки эффективности инфраструктурных проектов, реализуемых с
использованием механизма государственно-частного партнерства
Заключение
Список
литературы
Введение
Актуальность темы.
Развитие инфраструктуры является, с одной стороны, тактической
антикризисной мерой, с другой - стратегической мерой, обеспечивающей
долгосрочный экономический рост. Перед правительством стоит постоянно растущая
потребность найти достаточное финансирование, чтобы развивать и поддерживать
инфраструктуру, необходимую для поддержки растущего населения. При этом
наблюдается неэффективное использование государственной собственности и не
всегда удовлетворительное качество услуг, которые предоставляются гражданам и
бизнесу. В сочетании с большинством ограниченных финансовых возможностей
правительства, это давление обостряет потребность в мобилизации капитала
частного сектора для инвестиций в инфраструктуру. С целью преодоления таких
проблем в экономике ряда стран активно используется особая форма взаимодействия
бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора,
обозначаемом обычно термином Public-Private Partnership. В отечественной
литературе принят термин «государственно-частном партнерство» (ГЧП).
Итак, в настоящее время актуализировались объективные обстоятельства для
внедрения механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Для реализации
масштабных модернизационных и инфраструктурных проектов в различных секторах
экономики требуются значительные инвестиционные ресурсы, мощным источником
которых может стать частный бизнес. В то же время, в условиях посткризисного
развития возрастает интерес бизнеса к государственной поддержке, которая
позволит снизить риски частных инвестиций и повысить надежность инвестиционных
проектов для кредитных организаций.
Степень разработанности изучаемых проблем. Теоретические и практические
аспекты государственно-частного партнерства рассматривались в работах В.Г.
Варнавского, С.Д. Данасаровой, Ю.А. Халимовского, О.А. Герасименко, А.А.
Уваровой и других авторов.
Объектом исследования является механизм государственно-частного
партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.
Предметом исследования являются проблемы и перспективы развития
государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной
инфраструктуры.
Целью диссертационной работы является научная разработка и обоснование
концептуальных подходов к использованию и развитию механизма
государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной
инфраструктуры.
Для реализации поставленной цели предусмотрено решить следующие основные
задачи:
- определить сущность и роль государственно-частного партнерства в рыночных
условиях;
- исследовать формы и виды государственно-частного партнерства;
- изучить зарубежный опыт государственно-частного партнерства
при реализации инфраструктурных проектов;
- оценить динамику и механизмы государственно-частного
партнерства в России;
- проанализировать специфику финансирования и управления
строительством объектов транспортной инфраструктуры в России;
- выделить проблемы государственно-частного партнерства в
России;
- предложить направления совершенствования экономического и
правового механизма государственно-частного партнерства в России;
- разработать рекомендации по стимулированию бизнеса к участию
в строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма
государственно-частного партнерства;
- определить пути повышения оценки эффективности
инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизма
государственно-частного партнерства.
Теоретической и методологической основой исследования стали работы
отечественных и зарубежных специалистов в сфере государственного управления,
экономической теории, проектного менеджмента, устойчивого развития
социально-экономических систем. Автором использовались в диссертационной работе
комплексный подход, экспертные оценки, системный и логический анализ, методы
синтеза и научной абстракции, статистический анализ, сравнительный анализ, процессный
и ситуационный анализ и другие методы.
Информационной и эмпирической базой исследования являются данные
статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики, данные
научно-практических конференций, а также материалы, полученные лично автором.
Теоретическое значение проведенного диссертационного исследования
заключается в том, что автором выдвинуты и обоснованы положения по
использованию и развитию механизма государственно-частного партнерства при
строительстве объектов транспортной инфраструктуры.
Научную новизну представляют следующие результаты диссертационного
исследования:
1) Выделены характерные черты государственно-частного партнерства,
отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:
длительные сроки действия соглашений; специфические формы финансирования
проектов; обязательное наличие конкурентной среды; распределение
ответственности между партнерами; распределение рисков между участниками сделки
на основе соответствующих договоренностей сторон.
2) Определено, что государственно-частное партнерство (ГЧП)
возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур,
специально созданная для достижения тех или иных целей, и опирается на
соответствующие договоренности сторон.
) Доказано, что наиболее привлекательным и распространенным
сектором для ГЧП в Российской Федерации является инфраструктура в сфере
дорожного и транспортного строительства. Ведь в этой сфере легче заключать
концессионные соглашения, и эта отрасль остро нуждается в притоке частных
инвестиций.
) Определены основные формы государственно-частного партнерства в
Российской Федерации: механизм концессионных соглашений, деятельность
Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых
экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой
для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.
5) Выделены ключевые тенденции развития рынка транспортной инфраструктуры
Российской Федерации: укрупнение проектов; снижение рентабельности реализации
проектов мостостроительных и дорожно-строительных компаний; активизация новых
форм реализации проектов за счет ГЧП; смещение географии реализации проектов;
тенденция консолидации игроков рынка.
6) Выделены проблемы развития ГЧП: отсутствие необходимой
нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП; отсутствие принципов
практического осуществления партнерства между государством и бизнесом;
отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров
по реализации и совершенствования механизма ГЧП; наличие общих сдерживающих
факторов в развитии ГЧП.
7) Разработаны рекомендации относительно дальнейшего успешного
внедрения в российскую практику контрактов жизненного цикла, предусматривающие
совершенствование экономического и правового механизма государственно-частного
партнерства в России.
) Разработаны рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в
строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма
государственно-частного партнерства.
) Предложены направления повышения оценки эффективности
инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизма
государственно-частного партнерства по показателям коммерческой,
социально-экономической и бюджетной эффективности, принимая во внимание
особенности реализации инфраструктурных проектов на основе ГЧП.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется
возможностью использовать полученные выводы и рекомендации по использованию и
развитию механизма государственно-частного партнерства при строительстве
объектов транспортной инфраструктуры в практике деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, а также
в процессе функционирования частных компаний в сфере транспортной
инфраструктуры.
Диссертационная работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка
литературы, приложений.
1. Теоретические аспекты государственного-частного партнерства при
реализации инфраструктурных проектов
.1 Сущность и роль государственно-частного партнерства в рыночных
условиях
В научной литературе существует ряд определений государственно-частного
партнерства, которые рассматривают различные стороны данного явления, в том
числе его цель, ожидаемые результаты. Например, В.Г. Варнавский, отмечает, что
государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный
альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и
международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов
в широком спектре сфер деятельности. В другой своей работе этот же автор
предлагает и следующее определение: «государственно-частное партнерство
представляет собой юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок)
систему отношений, которая предусматривает софинансирование и распределение рисков
между государством и гражданами и юридическими лицами, предметом которой
являются объекты государственной (или муниципальной) собственности, а также
услуги, предоставляемые государственными или муниципальными органами,
организациями, учреждениями и предприятиями».
Согласно с С.Д. Данасаровой, государственно-частное партнерство - это
договоренность между государственной и частной структурами о совместной
реализации общественно-значимых проектов наиболее эффективным способом и по
более низкой стоимости, чем государство сможет осуществлять самостоятельно.
По мнению Ю.А. Халимовского, государственно-частное партнерство можно
определить, как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного субъектов
для целей одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных
целей в сфере экономики, основанное на соединении денежных и других вкладов
партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное
освобождение частного субъекта от предпринимательских рисков.
Поскольку это - партнерство, то оно должно осуществляться на
взаимовыгодных условиях. Для государства выгода состоит в привлечении средств
частного инвестора для реализации функций, которые традиционно закреплены за
государством, а иногда и в передаче части этих функций своему партнеру,
конечно, при условии распределения рисков. Для инвестора выгода заключается в
возможности заработать, предоставляя эти услуги. Это также передача части
функций, которые традиционно закреплены за государством частному инвестору,
партнеру за определенное вознаграждение.
Другой отечественный автор, А.А. Герасименко считает, что
государственно-частное партнерство - это кооперация и интеграция государства и
частного сектора на основе объединения материальных и нематериальных ресурсов
преимущественно в сферах, для которых характерна неэффективность
государственного управления. На мой взгляд, такое определение не в полной мере
отражает сущность и институциональные особенности партнерства между бизнесом и
властью, не определяя механизма его функционирования.
Все эти определения похожи между собой в том, что ГЧП - это
сотрудничество, альянс; его сторонами являются государство и частные компании,
индивидуальные предприниматели; взаимовыгодное деятельность; взаимодействие,
осуществляемое с целью реализации различных проектов и решения различных задач;
сотрудничество, в процессе которого объединяются вклады, распределяются риски,
приобретается выгода, а также возможна передача частному сектору некоторых
функций, традиционно закрепленных за государством.
В целом, под термином Public-Private Рагtnershiр или
«государственно-частное партнерство» (ГЧП) обычно понимается особая форма
взаимодействия бизнеса и государства. Характер этого взаимодействия, методы и
конкретные формы такого сотрудничества существенно отличаются в зависимости от
национальных особенностей рыночных отношений и правовых систем.
Государственно-частное партнерство - сложный как с организационной, так и с
финансовой и правовой точки зрения институт. Он включает в себя многосторонние
соглашения, распределение рисков, анализ коммерческих перспектив и
индивидуальные схемы финансирования и юридического воплощения.
Анализ показывает, что экономическая модель сотрудничества исполнительных
органов государственной власти и частного сектора в рамках ГЧП в разных странах
похожа, но имеет свои отличия, зависящие от таких факторов, как традиции,
уровень развития государства, менталитет и прочее.
Экономическая модель ГЧП в основном базируется на следующих принципах:
1. Стремление
частного сектора получить прибыль;
2. Поиск государственным сектором путей для привлечения внебюджетных
инвестиций, которые позволят реализовать общественно значимые проекты.
Можно сказать, что в России прообраз государственно-частного партнерства
был внедрен еще при Петре I. Когда он приехал в Голландию, чтобы узнать, как
строить корабли, то в первую очередь ознакомился с контрактом о
государственно-частном партнерстве между голландским правительством и частными
владельцами судов. Это был незрелый вид концессии. У хозяев судов были свои
задачи: владеть судами и охранять водные пространства от врагов. Защита от
врагов был услугой, которая за деньги предоставлялась французским и британским
правительствами.
В настоящее время в Российской Федерации государственно-частное
партнерство рассматривается как важный инструмент для привлечения
отечественного и иностранного частного капитала, необходимого для
удовлетворения потребностей инфраструктуры. Ответственность за развитие
инфраструктуры транспорта, городского хозяйства, социальной сферы несут органы
государственного и муниципального управления. Развитие объектов, которые
являются составными этой инфраструктуры, всегда связано с высокими затратами:
размеры финансирования выходят за пределы возможностей региональных и городских
бюджетов. Эти проблемы необходимо решить, ведь развитие инфраструктуры напрямую
обеспечивает экономический рост. Важным также является вопрос качества
предоставления государственных услуг. Поэтому для решения своих задач власть
привлекает частный бизнес и вступает с ним в партнерские отношения. Для
предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков
ведения бизнеса.
Итак, главной целью государственно-частного партнерства является
объединение государственных и частных ресурсов с целью их эффективного
использования и достижения максимальной выгоды от совместной деятельности для
всех сторон партнерства, а также решение задач, поставленных перед государством
и частным сектором. Для каждой стороны выгода от ГЧП может быть своя. Так, для
государства такое партнерство может быть инструментом для привлечения
внебюджетных средств, получения существенного социально-значимого эффекта,
снижения безработицы, улучшения уровня экономических показателей и тому
подобное.
Частный сектор может решить такие задачи, как извлечение прибыли от
совместной деятельности с государством, получение доступа к объектам, которые
принадлежат государству, или получение других выгод - льгот, бюджетных средств
для развития бизнеса, преодоление барьеров для выхода на рынки услуг (работ) и
др. Также для бизнеса одним из основных стимулов является отдача на вложенный
капитал или рентабельность инвестиций и гарантий возврата вложенного капитала.
Основные преимущества внедрения и реализации механизмов
государственно-частного партнерства в реализации инфраструктурных проектов и в
вопросах их финансирования приведены в табл. 1.
государственный частный партнерство строительство
Таблица 1.
Преимущества государственно-частного партнерства в сфере финансирования
инфраструктурных проектов
|
Преимущества для государства
и региона
|
Преимущества для бизнеса:
|
|
- Повышение бюджетной и
социально-экономической действенности реализации инновационных проектов в
сфере инфраструктурного оебспечения; - использование приватных финансовых
вложений для реализации инфраструктурных проектов; - уменьшение
социально-экономических рисков при проведении крупных инновационных проектов;
- использование управленческого и интеллектуального капитала приватного
сектора; - снижение бюджетных затрат на реализацию инфраструктурных проектов.
|
- Протекционизм и
содействие правительства в реализации масштабных инновационно-инвестиционных
проектов с высокими экономическими результатами и существенными
социально-экономическими рисками; - государственные и муниципальные гарантии
для инвестиционных проектов и возможности их совместного финансирования; -
возможность привлечения субсидий и других финансовых инструментов для
долгосрочного инвестирования; - долевое участие и долевая ответственность за
реализацию проектов.
|
Однако иногда достижение основной цели государственно-частного
партнерства оказывается затруднено расхождением векторов интересов частного
сектора и государства. Государство уделяет значительное внимание фискальной
функции, забывая о других. Бизнес-сообщество стремится завладеть активами государства,
получить преференции, найти подходы по снижению налогов, провести лоббирование
своих интересов, не давая взамен ничего существенного со своей стороны в
развитие государства.
Развитие ГЧП как механизма активизации инвестиционной деятельности и привлечения
частных инвестиций в стратегически важные для государства сферы возможно только
при условии, что будет обеспечен баланс интересов государства и частного
инвестора. Правовая форма осуществления ГЧП должна обеспечить для инвестора
привлекательность, безопасность вложения средств в государственную
собственность и реализовать основную цель проекта, то есть развивать ту сферу,
которая стратегически важна для государства. Для этого государство должно
воспринимать частного инвестора как равноправного партнера. Требуя от него
выполнения предусмотренных соглашением обязательств, государство, со своей
стороны, гарантировать выполнение собственных обязательств в полном объеме.
Проекты ГЧП представляют собой не просто вложение ресурсов, а совершенно
особую конфигурацию интересов и соответствующих прав партнеров. Во-первых,
государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя
общественно значимых интересов и целей, причем выполняет не только
целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника
хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих
результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого
эффекта. Наконец, частный партнер, как любой предприниматель, имеет целью
максимизацию прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента
реализованных государством общественных) интересов между партнерами вполне
уместен и даже необходим торг о возможном распределении возникающих рисков, о
характере делегированных полномочий и условиях их передачи и использования.
Экономическая сущность государственно-частного сотрудничества проявляется
в различных аспектах. Во-первых, государственно-частное сотрудничество
рассматривают как средство привлечения частного сектора к деятельности по
предоставлению общественных услуг в сфере транспорта, городского хозяйства,
образования, здравоохранения и тому подобное. Частный капитал обеспечивает
предпринимательскую инициативу, управление коммерческими рисками, экономию
затрат и более короткие сроки реализации проекта. Государственный сектор
обеспечивает согласование общественных интересов, предоставляет долгосрочные
гарантии установления справедливых тарифов, в случае, если они являются
регулируемыми, обеспечивает управление рисками, связанными с социально-экономическим
развитием, а также устанавливает стандарты на качество услуг и осуществляет
контроль. В этом аспекте актуальным является использование потенциала
механизмов государственно-частного сотрудничества для приоритетных национальных
проектов, прежде всего социальной направленности.
Во-вторых, государственно-частное партнерство выступает частью мер
государственного регулирования с целью реализации промышленной политики,
стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие
инфраструктуры и социальную сферу.
В-третьих, государственно-частное сотрудничество является инструментом
привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного
контроля над активами, такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия,
имеющие особое государственное значение и тому подобное. В этом смысле
государственно-частное сотрудничество является альтернативой как
государственному предпринимательству в форме казенных предприятий, унитарных
предприятий, акционерных обществ со 100%-ным государственным капиталом, так и
полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор.
Использование государственно-частного сотрудничества в этом аспекте позволяет
преодолеть такие негативные явления как недостаточное качество управления
государственной собственностью, недостаточный объем инвестиционных ресурсов,
отсутствие инновационных технологий, низкая экономическая эффективность и
налоговая дисциплина. Положительным для государства является то, что частные
инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования
государственного имущества, которое не входит в свободное хозяйственный оборот,
но является важным для экономики государства и жизнедеятельности граждан.
В-четвертых, для государственно-частного сотрудничества присущ
этико-экономический аспект. ГЧП является частью институциональной
инфраструктуры, которая предоставляет дополнительную возможность
гармонизировать частнопредпринимательские и общественные интересы в экономике.
Сущность взаимодействия в рамках государственно-частного партнерства
заключается в согласовании интересов, которое можно достичь только на основе
паритетности и справедливости при принятии экономических решений.
Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно выделить
следующие черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от
других форм отношений государства и частного бизнеса:
1) Определенные, часто длительные сроки действия соглашений о
партнерстве (от 10-15 до 30 и более лет, в случае концессий - до 50 лет).
Проекты обычно создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к
установленному сроку;
2) Специфические формы финансирования проектов: за счет частных
инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или совместное
инвестирование нескольких участников;
) Обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый
контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными
участниками;
) Специфические формы распределения ответственности между
партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных
интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет
мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную
деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование,
строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг
потребителям;
) Распределение рисков между участниками сделки на основе
соответствующих договоренностей сторон. Разумеется, обе стороны партнерства
заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.
Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют
привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение
ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки
капитала, товаров и услуг.
Необходимым условием эффективного развития ГЧП является формирование
общей благоприятной среды для бизнеса, что предусматривает улучшение
инвестиционного климата, налогового окружения и регуляторной среды. То есть,
можно говорить о существенном влиянии государственно-частного партнерства на
поступление инвестиций и движение капитала в соответствующих отраслях, на
развитие инфраструктуры в регионах, внедрение новых технологий, методов
управления и организации партнерства. Партнерство государства с частным
сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку,
при правильной организации оно обеспечивает получение более широких преимуществ
от вложений в государственные программы, создавая благоприятные предпосылки для
устойчивого инновационного развития, и является стратегическим фактором
экономического роста.
1.2 Формы и виды государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство дает возможность развивать социальную
и производственную инфраструктуру на местном уровне и является эффективным
средством привлечения инвестиций в отрасли, которые нуждаются в дополнительных
средствах. Исходя из этого, предполагается, что каждый из участников
государственно-частного партнерства должен обеспечить свой вклад в общий
проект. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут
предоставлять материальные ресурсы, создавать налоговые и другие льготные
условия, обеспечивать более качественные услуги, выполняя административно-контрольные
функции. Частный партнер обеспечивает дополнительные финансовые ресурсы,
профессиональное управление, новейшие технологии, новаторские способности и
эффективность методов работы.
В ходе реализации партнерства возникает ряд проблем по согласованию интересов
сторон и соблюдением установленных правил. В связи с этим выделяют три формы
взаимодействия государства и частного сектора:
) традиционная - государство привлекает бизнес к совместному решению
проблем обслуживания потребностей общества на основе партнерства;
) инвестиционная - совместное инвестирование преимущественно в
инфраструктурные проекты. Эта форма взаимодействия имеет стратегическую
направленность, основной целью является стимулирование экономического роста;
) научно-образовательная - новые направления развития в национальном,
международном и глобальном масштабах в условиях глобализации производства и
интернационализации капитала.
Кроме того, анализ отечественного и международного опыта
государственно-частного партнерства позволяет структурировать взаимодействие
государства и бизнеса по трем векторам:
1) Функциональный вектор - развитие государственно-частного партнерства
в отраслях, которые определяют доступ предприятий к факторам производства и
рынков;
2) Отраслевой вектор - государственно-частное партнерство в
отдельных отраслях на основе смешанных форм собственности, кооперации
государственных и частных компаний, заключения отраслевых соглашений;
) Регионально-муниципальный вектор - государственно-частное
партнерство по развитию отдельных территориальных производственных сегментов,
региональных рынков труда, территориальной и коммунальной инфраструктуры и др.
Последние десятилетия обогатили практику государственно-частного
партнерства многообразием форм и механизмов сотрудничества государства и
бизнеса, которые дифференцируются в зависимости от инвестиционных обязательств
сторон, распределения полномочий и рисков, передачи прав собственности или
управления от государства к частному партнеру после реализации проекта ГЧП.
Анализ мирового опыта в реализации проектов с применением механизмов ГЧП
позволяет выделить базовые модели (формы) партнерства с присущим каждой из них
специфическим соотношением форм организации, финансирования и кооперации (табл.
2). Выбор модели ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах
реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских
проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные
модели имеют наибольшую эффективность.
Таблица 2.
Основные модели государственно-частного партнерства
|
Модель
|
Сфера использования
|
Собственность
|
Управление
|
Финансирование
|
|
Модель контракта
|
Предоставление общественных
услуг, поставка продукции для государственных нужд
|
Государственная/ частная
|
Частное
|
Частное
|
|
Модель лизинга
|
Аренда частным сектором
государственных сооружений, производственного оборудования
|
Государственная
|
Частное / государственное
|
Частное / государственное
|
|
Модель договора о
распределении продукции
|
Разведка, добыча сырья за
счет частных средств с последующим распределением продукции
|
Государственная
|
Частное
|
Частное
|
|
Модель кооперации
|
Создание совместных
государственно-частных предприятий, принятие решений с учетом взносов каждой
стороны
|
Государственная/ частная
|
Частное / государственное
|
Частное / государственное
|
|
Модель концессии
|
Осуществление крупных,
капиталоемких проектов
|
Государственная
|
Частное / государственное
|
Частное
|
Анализ действующей практики позволяет выделить четыре возможных типа
взаимодействия частного капитала и органов власти в проектах государственно-частного
партнерства (рис. 1).
Рис. 1. Типы взаимодействия государства и частного бизнеса в
инвестиционной сфере
Значительный потенциал повышения эффективности проектов
государственно-частного партнерства (в частности, концессий и государственных
контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора
претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так,
государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок,
особенно в случае проведения торгов по концессии.
Для оценки информации, содержащейся в заявках, необходимо привлекать
независимых компетентных консультантов и экспертов (организации и физические
лица). Конкурсы и торги должны быть открытыми, с как можно большим количеством
участников. При этом государство обязано исключить монопольное, а нередко и
коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных
компаний-претендентов. Преимущества при отборе претендентов зависят от основной
цели государства как публичной власти. Если целью является сокращение
государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии
(например, предложение высокой цены за концессию или, наоборот, низкий уровень
необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства является
улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут
выступать показатели качества производимых работ и, возможно, более низкие
тарифы за услуги. В число важных для государства критериев отбора могут также
включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды.
Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между
государством и частным бизнесом накоплен в так называемых «секторах
общественных услуг» (в частности в инфраструктурных отраслях). Именно в этих
отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда
ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед
обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в
целом и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в
государственной собственности. Однако, с другой стороны, именно частное
предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования
ресурсов, склонность к инновациям.
Процесс выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства для
конкретного инфраструктурного проекта предусматривает анализ особенностей
каждой из форм (см. табл. 3).
Таблица 4.
Характеристика форм государственно-частного партнерства
|
Форма партнерства
|
Характеристика форм
государственно-частного партнерства
|
|
1
|
2
|
|
Контракты на услуги
(государственные контракты)
|
- Срок действия от
нескольких месяцев до нескольких лет; - Сторона сделки, которая имеет право
на конечный доход: государственный партнер; - Сторона сделки, которая
осуществляет инвестирование в объект партнерства: государственный партнер,
возможно частичное привлечение частной стороны; - Сторона сделки, которая
осуществляет управление объектом партнерства: государство; - Обязательства
частного партнера: выполнение определенных задач по операционной деятельности
по внедрению, функционированию и получению нового оборудования; -
Распределение рисков: нагрузка риска почти полностью возлагается на
государственного партнера; - Преимущества: возможность использования
государством технического, технологического, организационного и
управленческого опыта, а также кадрового потенциала частного сектора; -
Недостатки: пассивное участие частного партнера в процессах инвестирования
средств в основные средства; точечное воздействие сделки на обеспечение
эффективности деятельности предприятия в результате привлечения частной
стороны лишь к отдельным направлениям деятельности предприятия.
|
|
Контракты на Управление
(О&М, ОМ&М)
|
- Срок действия от двух до
пяти лет; - Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход:
государство; - Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в объект
партнерства: государство; - Сторона сделки, которая осуществляет управление
объектом партнерства: частный партнер; - Обязательства частного партнера:
обеспечение надлежащего функционирования объекта партнерства и осуществления
управления; - Распределение риска: переложение управленческих рисков на
частный сектор, а также закрепление нагрузки коммерческого риска за государством;
- Преимущества: возможность стимулирования субъектов управления предприятием
к обеспечению высокого уровня эффективности предприятия выплатой
вознаграждений в виде премий, размер которых зависит от уровня эффективности
деятельности (прибыли или других показателей); - Недостатки: отсутствие
участия частной стороны в инвестиционных процессах.
|
|
Лизинговые контракты (BLT,
BLTM, LROT)
|
- Срок действия от пяти до
пятнадцати лет; - Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход:
частный сектор; - Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в
объект: государственный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет
управление объектом: частный партнер; - Обязательства частного партнера:
обеспечить функционирование и управление объектом, а также его содержание;
осуществление платежей по лизинговому соглашению правительству страны; -
Распределение риска: перенос основной нагрузки коммерческого и
управленческого рисков на частный сектор; - Преимущества: наличие у частного
предприятия стимулов к сокращению издержек производства и поддержанию
надлежащего уровня качества продукции для обеспечения получения прибыли; -
Недостатки: целесообразность применения соглашений этого типа для объектов,
являющихся прибыльными, но в основном объектами государственно-частного
партнерства проекты с минимальным уровнем окупаемости; отсутствие участия
частного партнера в инвестировании.
|
|
Реновация, эксплуатация и
передача объекта (ROT)
|
- Срок действия от двадцати
до тридцати лет; - Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход:
частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в
объект: частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет управление
объектом: частный партнер; - Обязательства частного партнера: принятие в
управление уже существующего объекта, осуществление восстановление объекта и
управление им; - Распределение риска: равномерность распределения риска между
сторонами сделки; - Преимущества: возможность широкого применения этого типа
сделки, поскольку большинство объектов государственно-частного партнерства на
современном этапе требуют именно восстановление инфраструктуры, а не
строительства; - Недостатки: закрепление определенного уровня риска за
государственным партнером; возможность потери государством должного уровня
контроля за функционированием предприятия
|
|
Строительство, эксплуатация
и передача объекта (BOT)
|
- Срок действия от двадцати
до тридцати лет; - Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход:
частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в
объект: частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет управление:
частный партнер; - Обязательства частного партнера: строительство объекта,
управление им, поэтому передачи государству; - Распределение риска:
переложение рисков деятельности в полном объеме на частный сектор;
|
|
- Преимущества: полное
переложение рисков на частный сектор; обеспечение инвестирования в объект,
обычно только частного партнера; - Недостатки: отсутствие у государства
возможности активно влиять на деятельность предприятия, что может
представлять угрозу, если объект партнерства относится к одной из социально
важных отраслей экономики.
|
|
Проектирование,
строительство, эксплуатация и передача объекта (DBOT)
|
- Срок действия
преимущественно долгосрочные соглашения. - Сторона сделки, которая имеет
право на конечный доход: частный партнер; - Сторона сделки, которая
осуществляет инвестирование в объект партнерства: государственный и частный
партнер по доминирование участия государства; - Сторона сделки, которая
осуществляет управление объектом партнерства: частный партнер; -
Обязательства частного партнера: осуществление проектирования, строительства
и содержания объекта; - Распределение риска: равномерность распределения
риска между сторонами сделки и возможность снижения будущих непредвиденных
расходов; - Преимущества: возможность применения частным сектором
комплексного подхода к реализации проекта благодаря участию на всех этапах
его реализации; получение дополнительных преимуществ государством в
результате применения такой формы партнерства для проектов, которые являются
более затратными при эксплуатации объекта, чем в период разработки и
внедрения; - Недостатки: необходимость осуществления государством
инвестирования средств в объект партнерства.
|
|
Проектирование, строительство,
финансирование и управление (DBFO)
|
- Срок действия от двадцати
пяти до тридцати лет (иногда дольше); - Сторона сделки, которая имеет право
на конечный доход: частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет
инвестирование в объект: частный партнер; - Сторона сделки, которая
осуществляет управление объектом: частный партнер; - Обязательства частного
партнера: осуществление проектирования, строительства, финансирования и
управление проектом; после окончания срока действия соглашения частной стороне
может быть передано право собственности на объект. - Распределение риска:
основная нагрузка риска приходится на частного партнера; - Преимущества:
предвидение эффективного по сравнению с другими контрактами, механизма
привлечения инвестиций частного сектора; наличие конкурсной системы выбора
представителя частного сектора, с которым будет заключен договор; отсутствие
необходимости государственного финансирования проекта; - Недостатки:
возможность потери влияния государственного партнера на функционирование
предприятия, что может представлять угрозу для социально важных отраслей.
|
|
Концессия
|
- Срок действия от сорока
до пятидесяти лет; - Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход:
частный сектор; - Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в
объект: частный партнер; - Сторона сделки, которая осуществляет управление
партнерством: частный партнер; - Обязательства частного партнера: принятие
решений по управлению предприятием и инвестированию, содержание объекта в
надлежащем состоянии; - Распределение риска: почти полный перенос рисков на
частного партнера; - Преимущества: создание системы стимулирования
концессионера к осуществлению эффективной деятельности, в частности
стратегического планирования, диверсификации рисков, налаживание долговременных
деловых отношений между сторонами сделки; - Недостатки: возможна потеря
государством необходимого уровня воздействия на функционирование предприятия,
что может представлять угрозу в случае социально важного объекта партнерства.
|
|
Приватизация
|
- Срок действия бессрочный;
- Сторона сделки, которая имеет право на конечный доход: частный партнер; -
Сторона сделки, которая осуществляет инвестирование в объект: частный сектор;
- Сторона сделки, которая осуществляет управление объектом: частный партнер; -
Обязательства частного партнера: управление предприятием, его содержание и
инвестирования в производство; - Распределение риска: полный перенос рисков
на частный сектор; - Преимущества: преодоление проблемы «государственного
предприятия» в результате отчуждения имущества, находится в государственной
собственности; - Недостатки: изменение формы собственности, что приводит к
потере государством прямого влияния на предприятие
|
|
|
|
|
Применение механизмов государственно-частного партнерства для
инфраструктурных проектов, особенно относящихся к субъектам естественных
монополий, позволяет обеспечить повышение эффективности функционирования таких
проектов, однако принадлежность большинства таких объектов к социально важным
отраслям национального хозяйства требует основательного исследования
необходимости определенного влияния органов государственной власти и органов
местного самоуправления на их функционирование.
Обеспечение выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства
в каждом отдельном случае требует применения индивидуального подхода в процессе
осуществления анализа имеющихся характеристик и потребностей проекта, а также
исследования способности каждой из форм государственно-частного партнерства
решить проблемы, влияющие на реализацию данного инфраструктурного проекта.
Кроме того, дополнительного исследования требует способность различных форм
государственно-частного партнерства повлиять на внешнюю среду, в которой
функционирует определенный проект, а также их взаимосвязь с временностью или
постоянством естественной монополии, что может повлиять на выбор оптимальной
формы государственно-частного партнерства с учетом временного промежутка ее
внедрения.
1.3 Зарубежный опыт государственно-частного партнерства при
реализации инфраструктурных проектов
В мировой практике существует множество примеров эффективного
взаимодействия государственного и частного секторов в процессе реализации
социально-экономических задач. В Европе первые прецеденты заключения соглашений
государственно-частного партнерства воспринимались как одноразовые акции,
которые не повторялись после улучшения финансового положения органов власти.
Однако В 1992 г. Консервативное правительство Дж. Мейджора в Великобритании и
Северной Ирландии ввело Инициативу частного финансирования (Private Finance
Initiative), которая стала первой систематизированной программой, направленной
на внедрение государственно-частного партнерства.
Изначально государственно-частное партнерство базировалось на
концессионных договорах, согласно которым пользователь был покупателем услуги,
а частный сектор - ее поставщиком. Применение государственно-частного
партнерства все больше было сосредоточено на предоставлении услуг для
социальной инфраструктуры, такой как школы, больницы, тюрьмы. В этом случае
правительство, государственный сектор выступали покупателем услуги.
В настоящее время программу Великобритании можно считать зрелой:
подписано более 900 проектов, многие из которых реализуются в сфере социальной
инфраструктуры. Это отражает приоритеты правительства, которое пытается решить
очень серьезную проблему загрузки банков, в частности в области медицины и
образования, а также в транспортном секторе, в учреждениях исполнения
наказаний, в сфере обработки отходов, в военном секторе и в секторе
жилищно-социального найма. Большинство этих проектов осуществляется органами
местной власти. В результате из 100 проектов, функционирующих в Объединенном
королевстве на основе ГЧП, в 80-90% случаях уровень их выполнения является
удовлетворительным.
Анализ британской практики показал, что государственно-частное
партнерство является результативным в среде со стабильной политикой. Очень
важно, чтобы государственный сектор был неизменным и четко определил то, чего
он хочет. Выявлено, что государственно-частное партнерство не очень хорошо работает
на небольших проектах, поскольку сложность и операционные расходы относительно
высокие. В целом государственно-частное партнерство имеет огромное значение для
повышения стандартов предоставления услуг государственным сектором
Великобритании.
Интересен опыт реализации государственно-частного партнерства во Франции.
Эта страна имеет значительную практику государственно-частного взаимодействия в
сфере инфраструктуры, но в основном в форме концессий. Правовая база здесь была
стабильной и очень слабой. Государственный сектор инициировал развитие
государственно-частного партнерства, были приняты новые формы партнерских
контрактов, по которым, в частности, построены медицинские заведения,
полицейские участки и другие учреждения.
В 2004 гг. во Франции был принят закон о государственно-частном
партнерстве. Существуют различные подходы к выбору формы собственности между
полностью государственным или общим с частным сектором предприятием. Во Франции
выбор сделан таким образом, что теперь государственно-частное партнерство
является лучшей структурой, которая предоставляет административные услуги.
Команда, которая этим занимается, выполняет три задачи: предоставление
информации, оказание поддержки и помощи в подготовке и подписании договоров о
партнерстве. Кроме того, она осуществляет оценку, что является обязательным
условием для определенных проектов, но для местной власти это альтернативный
вариант.
Независимость местной власти во Франции означает, что национальное
правительство не может требовать проводить оценку качества работы. В стране
функционируют 77 комитетов управления, в состав которых входят заинтересованные
непрофессиональные лица. Комитеты вносят предложения по дальнейшему развитию
нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства. Издано «Руководство
пользователя», в котором рассмотрены основные механизмы государственно-частного
партнерства, схемы, формы, информация по финансированию бюджета. Проводится
оценка проектов совместно с государственным департаментом. Определяется
эффективность и результативность расходования средств. Важное место отводится
рекламе проектов. На современном этапе во Франции внедряется 50 проектов на
сумму 8 млрд. евро и 23 проекта на сумму 1,5 млрд. евро. Одной из особенностей
партнерства во Франции является поддержание баланса между государственными
большими и малыми проектами, которые внедряет местная власть. Основной сферой
внедрения государственно-частного партнерства в стране являются концессии на
строительство автомагистралей и на водоснабжение.
Несколько лет назад польское правительство также утвердило проект закона,
который упрощает реализацию капиталовложений. Это закон «О публично-частном
партнерстве», который позволил расширить участие частных инвесторов в
инфраструктурных проектах Польши. Законодательный акт определяет понятие
«публичный партнер» (бюджетные организации), порядок финансово-экономического
анализа предложений частных партнеров, систему оценки рисков и их распределения
между партнерами, критерий отбора частного партнера, четкость в определении прав
и обязанностей каждой стороны, систему защиты инвесторов. Польские экономисты
оценивают, что введение новых положений дало возможность подписывать договоры
на сумму 4-5 млрд злотых в год и экономить более 400 млн злотых из
государственной казны.
Опыт Италии в сфере государственно-частного партнерства также
демонстрирует значительные преимущества этой формы управления проектами. В
стране активно применяются механизмы внедрения и реализации
государственно-частного партнерства, его правовые и экономические аспекты,
концессионные механизмы. Государственно-частное партнерство является одним из
наиболее перспективных и эффективных инструментов городского и регионального
экономического и социального развития. Концессии - достаточно универсальное
средство решения экономических проблем в Италии. Они являются наиболее развитой
прогрессивной формой партнерства государства, органов местной власти и частного
сектора на современном этапе. Основными сферами применения
государственно-частного партнерства в Италии являются больницы, транспорт,
жилищно-коммунальная отрасль.
Подобная форма управления государственной собственностью распространена в
более 120-ти странах Европейского Союза, Центральной и Латинской Америки, в
Азии, Океании, а также в Восточной Европе и СНГ.
Опыт формирования государственно-частного взаимодействия распространяется
во всех регионах мира. Как показывает анализ международной практики, наиболее
распространенными объектами государственно-частного партнерства в мире
являются:
- жилищно-коммунальная сфера (производство и транспортировка
электроэнергии, водоснабжения, эксплуатация и благоустройство);
- строительство и содержание автодорог;
- энергосбережение;
- эксплуатация зданий бюджетного сектора экономики.
Успешными примерами государственно-частного партнерства стали проекты в
сфере железнодорожного транспорта: Tunnel Rail Link (Великобритания),
высокоскоростная магистраль HSL Zuid (Нидерланды), линия Oresund (Дания -
Швеция). С применением механизма государственно-частного партнерства были
закончены и такие сложные проекты, как Евротоннель под проливом Ла-Манш,
Сиднейский портовый тоннель, мост Конфедерации в Канаде, национальные аэропорты
в Гамбурге и Варшаве, Центральный парк в Нью-Йорке, отдельные ветви
метрополитена в Лондоне и другие.
Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран
«Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию
ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в
Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из
352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и
Франции - здравоохранение.
По данным Going Global The world of public private partnerships, лидерами
по развитию государственно-частных партнерств в сфере инноваций в мире
считаются Великобритания, Австралия и скандинавские страны. Во многих странах
ОЭСР на проекты государственно-частного партнерства приходится все возрастающая
доля государственных бюджетов на науку и технологии. Анализ 48 проектов,
реализуемых по схемам ГЧП, проведенный Европейской экономической комиссией ООН,
показал, что 80% таких проектов было реализовано ниже предполагаемого бюджета и
60% проектов было завершено ранее, чем запланировано, при улучшении сервиса и
уменьшении платы за использование.
В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль,
Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м
месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством
и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма
значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и
средства размещения (22 проекта).
Отмечена корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая
выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким
уровнем социально-экономического развития стран «Большой семерки» и других
развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования
обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим
развитием.
Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой
указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая
более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по
приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная
инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, аэропортов,
железных дорог и др. Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915
проектов)- страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия,
Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина),
отрасли «Здравоохранение» и «Образование» находятся уже далеко не на 1-м месте
по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей,
легкого наземного метро, аэропортов.
В развивающихся странах (22 из 915 проектов) - Индия, Бразилия, Чили,
Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты - как и в
предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги,
на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение
отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей
(индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь
инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора,
распределить риски между партнерами. Структура финансовых и инвестиционных
источников для реализации проектов государственно-частного партнерства зависит
от уровня и особенностей социально-экономического развития страны, возможностей
государственного сектора экономики, наличия стимулов, преимуществ, инструментов
и мотивации привлечение частного сектора, сферы вложения инвестиций, вида
инфраструктуры.
Анализ результатов расчета Индекса глобальной конкурентоспособности
произведенные для 79 стран, показал положительную корреляцию между глобальным
индексом конкурентоспособности с учетом устойчивого развития национальных
экономик и таким субиндексом как инновации и опыт (см. табл. 4).
Таблица 4.
Индекс глобальной конкурентоспособности с учетом измерения устойчивого
развития (топ-10)
|
Страна
|
Индекс глобальной
конкурентоспособности 2013-2014
|
Основные требования
(оценка)
|
Факторы эффективности
(оценка)
|
Факторы инноваций и опыта
(оценка)
|
|
Ранг
|
Оценка
|
|
|
|
|
Швейцария
|
1
|
5,67
|
6,15
|
5,44
|
5,72
|
|
Сингапур
|
2
|
5,61
|
6,30
|
5,63
|
5,14
|
|
Финляндия
|
3
|
5,54
|
5,97
|
5,30
|
5,65
|
|
Германия
|
4
|
5,51
|
5,90
|
5,31
|
5,59
|
|
США
|
5
|
5,48
|
5,12
|
5,66
|
5,43
|
|
Швеция
|
6
|
5,48
|
5,95
|
5,31
|
5,46
|
|
Гонконг SAR
|
7
|
5,47
|
6,15
|
5,57
|
4,83
|
|
Нидерланды
|
8
|
5,42
|
5,89
|
5,27
|
5,36
|
|
Япония
|
9
|
5,40
|
5,37
|
5,27
|
5,61
|
|
Великобритания
|
10
|
5,37
|
5,48
|
5,45
|
5,15
|
Исследователи обосновали тот факт, что основным фактором
конкурентоспособности с учетом устойчивого развития является соответствующая
политика государства. Лишь политическая воля, эффективное государственное
регулирование и управление в совокупности с качественным инновационным
менеджментом и социальной ответственностью на уровне компаний является залогом
достижения устойчивого развития.
Таким образом, трансформация модели развития национальных экономик
требует разработки и координации инновационной стратегии и политики государств
и компаний, направленной на соблюдение требований инновационного устойчивого
развития инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства и
социальной ответственности бизнеса в широком смысле этого понятия.
Партнерские отношения органов власти и бизнеса по формированию
инфраструктуры, как заинтересованных субъектов, должны развиваться на основе
принципов, обеспечивающих достижение согласия между ними. К основным принципам,
сформированным в мировой практике, можно отнести следующие (см. табл. 5).
Таблица 5.
Основные принципы государственно-частного партнерства, согласно программе
развития ООН
|
Принцип
|
Сущность и содержание
|
|
1
|
2
|
|
Прозрачность
|
Предоставление органами
власти полной информации инвесторам, концессионерам, всем заинтересованным
сторонам
|
|
Соревновательность
|
Создание равных условий для
привлечения к партнерству для всех потенциальных частных партнеров
|
|
Подотчетность
|
Ответственность всех
партнеров перед общественностью и взаимные обязательства, которые являются
определенными в договорном порядке
|
|
Законность
|
Создание партнерств в
форме, которая разрешается действующим законодательством и другой
нормативно-правовой базой
|
|
Понятность и
предсказуемость
|
Понятность формулировки
условий партнерства, в частности в соответствующем договоре, обеспечение
возможности их исполнение без существенных изменений
|
|
Учет специфики
|
Формирование партнерств с
учетом особых потребностей определенного региона (территории, общины),
области социально-экономической жизни
|
|
Экономическая и финансовая
устойчивость
|
Учет уровня потребления
услуг, создаваемых в результате партнерства, и положительных последствий для
развития экономики в целом
|
|
Гибкость
|
Обеспечение возможности
быстрого реагирования и учета изменений в среде, в которой действует
партнерство
|
|
Равенство
|
Обеспечение доступа к
услугам для социально уязвимых слоев населения, в частности бедных
|
|
Социальное привлечение
|
Создание условий для
привлечения к процессу планирования и реализации партнерств различных
общественных групп
|
Исследование форм участия государства и бизнеса в финансировании
инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства как
эффективного инструмента для полезного его использования в отечественной
экономике позволило сделать ряд выводов:
. Государственно-частное партнерство позволяет объединить общие ресурсы
государства и бизнеса. Вкладом со стороны государства являются объекты
инфраструктуры, новые сегменты клиентов, финансовые гарантии, а со стороны
бизнеса - инвестиции, навыки управления, снижения затрат, инновационные решения
и тому подобное. Введение ГЧП позволяет государству решить важные задачи при
одновременном сокращении расходов. При этом высвобождаются ресурсы государственного
аппарата для разработки и внедрения государственной политики.
. Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые
характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную
экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация
государственных и частных структур, специально созданная для достижения тех или
иных целей, и опирается на соответствующие договоренности сторон. Выбор модели
ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах реализуется
соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то
можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют
наибольшую эффективность.
. Объемы мирового рынка государственно-частного партнерства очень велики
и имеют значительный потенциал в будущем. Наиболее привлекательным и
распространенным сектором по ГЧП является инфраструктура в сфере дорожного и
транспортного строительства. Ведь в этой сфере легче заключать концессионные
соглашения, и эта отрасль остро нуждается в притоке частных инвестиций.
2. Современное состояние и тенденции развития
государственно-частного партнерства в России
.1 Динамика и механизмы государственно-частного партнерства в России
Государственно-частное партнерство (ГЧП) достаточно быстрыми темпами
развивается в российской экономике. Теоретические и методологические принципы
ГЧП заложены в федеральной «Стратегии 2020» и в других документах,
регламентирующих направление социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу. В последние годы правительством России
осуществлен ряд важных шагов по реализации указанных планов по развитию ГЧП, в
частности, создание Банка Развития, Российской венчурной компании, усиление
роли государственных корпораций, а также нескольких институтов развития в части
внедрения принципов ГЧП; наблюдаются определенные положительные сдвиги в
развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП.
При этом представители практически всех научных школ поддерживают тезис о
необходимости реализации протекционистской инвестиционной политики, одним из
инструментов которой традиционно считается реализация различных форм и
механизмов взаимодействия государства и бизнеса.
Нормативно-правовую базу инвестиционной деятельности в Российской
Федерации составляют Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об
инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений», Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об
иностранных инвестициях в Российской Федерации», Федеральный Закон от 29 апреля
2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в
хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны
страны и безопасности государства».
Общие показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в
2012-2013 гг. представлены в табл. 6.
Таблица 6.
Основные показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в
2012-2013 гг.
|
Формы инвестиций
|
2012 год
|
Справочно 2011 г., в % к
итогу
|
1-ое полугодие 2013 г.
|
|
млрд. рублей
|
в % к итогу
|
|
млрд. рублей
|
в % к итогу
|
|
Инвестиции в нефинансовые
активы (без субъектов малого бизнеса), в том числе:
|
9740,6
|
100
|
100
|
3416,0
|
100
|
|
инвестиции в основной
капитал
|
9567,9
|
98,2
|
98,4
|
3356,1
|
98,2
|
|
инвестиции в объекты
интеллектуальной собственности
|
48,0
|
0,5
|
0,5
|
22,2
|
0,7
|
|
инвестиции в другие
нефинансовые активы
|
71,4
|
0,7
|
0,7
|
22,9
|
0,7
|
|
затраты на
научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы
|
53,3
|
0,6
|
0,4
|
14,8
|
0,4
|
|
Финансовые вложения
организаций (без субъектов малого предпринимательства), в том числе:
|
67725
|
100
|
100
|
32988
|
100
|
|
долгосрочные
|
7013
|
10,4
|
10,8
|
4578
|
13,9
|
|
краткосрочные
|
60712
|
89,6
|
89,2
|
28410
|
86,1
|
По данным на начало 2014 года региональные законы об участии субъекта в
государственно-частном партнерстве приняты в 65 субъектах РФ. Еще в 4 субъектах
РФ законы находятся на стадии рассмотрения органами законодательной власти (см.
Приложение 1).
В настоящее время в целях стимулирования инвестиций в Российской
Федерации и отдельных ее субъектах практикуется разработка и утверждение
федеральных и региональных инвестиционных программ, перечней объектов нового
строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения
предприятий; предложение на конкурсной основе государственных гарантий по
инвестиционным проектам за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;
создание фондов поддержки инвестиций при органах исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Государственно-частное партнерство рассматривается как конкретные
проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями
на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности.
Основными формами государственно-частного партнерства в Российской
Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность
Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых
экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой
для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.
На территории Российской Федерации в различных стадиях реализации в 2014
г. находился 131 ГЧП-проект, отвечающий представленным требованиям.
партнерстве. По формам реализации проектов - 70 концессионных соглашений, 46
соглашений о ГЧП на основе регионального законодательства и 15 соглашений на
основе форм, близких к ГЧП (рис. 2).
Рис. 2. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по формам, %
Общая заявленная стоимость ГЧП-проектов (на различных стадиях реализации)
составляет более 1 трлн. рублей. Оцениваемый объем инвестиций со стороны
частного партнера - 913 млрд. рублей.
Данные относительно практики реализации проектов по сферам и федеральным
округам приведен ниже (см. табл. 7). На рис. 3 представлен анализ структуры
действующих проектов государственно-частного партнерства в России в территориальном
и отраслевом разрезе.
Таблица 7.
Сравнительная таблица реализации проектов по сферам и федеральным округам
Российской Федерации
|
Федеральный округ / сфера
|
Коммунальная
|
Социальная
|
Транспортная
|
Энергетическая
|
|
ДВФО
|
0
|
0
|
2
|
2
|
4
|
|
ПФО
|
9
|
17
|
5
|
3
|
34
|
|
СЗФО
|
4
|
8
|
7
|
4
|
23
|
|
СКФО
|
0
|
3
|
0
|
1
|
4
|
|
СФО
|
1
|
10
|
6
|
7
|
24
|
|
УФО
|
2
|
6
|
2
|
1
|
11
|
|
ЦФО
|
5
|
7
|
5
|
4
|
21
|
|
ЮФО
|
2
|
5
|
3
|
0
|
10
|
|
Итого
|
23
|
56
|
30
|
22
|
131
|
по федеральным округам по
отраслям
Рис. 3. Структура проектов государственно-частного партнерства в России в
2014 г. по федеральным округам и отраслям, %
Распределение проектов государственно-частного партнерства по стадии
реализации приведено на рис. 4. Средний срок реализации указанных проектов
составляет 12,7 лет.
Рис. 4. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по стадиям реализации,
%
Центром развития ГЧП ежегодно публикуется Рейтинг регионов
государственно-частного партнерства, основанный на разработанной Центром
методике оценки факторов, влияющих на развитие механизмов ГЧП при определении
уровня потенциала региона. Цель рейтинга - комплексная оценка потенциала
субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты
государственно-частного партнерства. Рейтинг регионов по состоянию на 2014 г.
(первая «десятка») представлен в табл. 8.
Таблица 8.
Рейтинг регионов ГЧП-2014 (топ-10)
|
Регион
|
Рейтинг, %
|
|
Санкт-Петербург
|
73,9
|
|
Республика Татарстан
|
70,6
|
|
Новосибирская область
|
65,5
|
|
Свердловская область
|
63,9
|
|
Нижегородская область
|
62,3
|
|
Воронежская область
|
60,4
|
|
Ленинградская область
|
55,0
|
|
Самарская область
|
54,3
|
|
Ярославская область
|
52,7
|
|
Москва
|
52,3
|
Результаты рейтинга с одной стороны упрощают для частного инвестора
процедуру выбора потенциального публичного партнера для реализации того или
иного проекта ГЧП, с другой - стимулируют региональные администрации
совершенствовать институциональную среду в сфере ГЧП и накапливать опыт реализации
ГЧП-проектов.
Результаты рейтинга за 2014 год позволяют классифицировать субъекты
Российской Федерации по следующим категориям:
. Регионы-лидеры (показатель 60%-75%). Опыт регионов по развитию ГЧП,
представленных в ТОП-6 рейтинга, предлагается транслировать для представителей
частного и публичного партнеров при подготовке проектов государственно-частного
партнёрства. В первую очередь стоит выделить лидеров рейтинга: Санкт-Петербург
и Республику Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью
и имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов и развитую
институциональную среду.
Регионы, представленные в первой пятерке, обладают наибольшим опытом при
реализации ГЧП-проектов. Лидером по количеству проектов является Новосибирская
область. Также значительный опыт накоплен в Свердловской и Нижегородской
областях. Нижегородская область стала лидером по развитости практики применения
концессионных соглашений на территории РФ4, а Свердловская область обладает
значительной инвестиционной привлекательностью (9 баллов). Также в лидеры
рейтинга вошла и Воронежская область, которая выделяется наивысшим показателем
по развитости нормативно-правовой базы для реализации ГЧП-проектов на
территории субъекта. Примером может служить детальная проработка отдельных
нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации проектов на
территории области. (Постановление Правительства Воронежской области «О порядке
принятия решений о заключении концессионных соглашений» от 18.02.2011, где
утвержден порядок принятия решений о заключении концессионных соглашений и
определен уполномоченный орган власти, являющийся концендентом).
. Регионы с высоким потенциалом (показатель 45%-60%). Представленные в
данном сегменте регионы характеризуются наличием относительно небольшого опыта
реализации ГЧП-проектов (1-2 проекта), стабильной инвестиционной
привлекательностью и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся
в стадии становления. В данной группе представлены в том числе и ведущие
российские регионы (Москва и Краснодарский край), на территории которых в
настоящий момент государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как
находящееся в стадии формирования, но при этом уровень инвестиционной
привлекательности максимально возможный.
Также стоит отметить регионы, которые активно внедряют практику
реализации проектов ГЧП и обладают уже сложившимся опытом в данной сфере, это
Пермский край, Ярославская область, Липецкая область, Самарская область и
Ханты-Мансийский автономный округ. Регионы, представленные в данном сегменте
рейтинга, в настоящий момент характеризуются высоким потенциалом для
привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.
. Регионы со средним потенциалом (показатель 35%-45%). В данном сегменте
рейтинга находятся регионы, в которых государственно-частное партнерство
характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются
условия для гармоничного развития механизмов ГЧП. В основном здесь представлены
регионы, в которых проекты ГЧП находятся еще на прединвестиционной стадии (в
частности проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»), а также
регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения
частного инвестора.
Характерна позиция Московской области, которая обладает самым высоким
инвестиционным потенциалом, но при этом, пока еще не имеет ни одного
регионального проекта, который находился бы в стадии реализации. Также стоит
отметить, что в данном сегменте находятся регионы с высоким уровнем экономического
развития (Омская область, Красноярский край, Калининградская область), которые
при определенной политической воле руководства субъекта могут иметь все шансы
занять лидирующую позицию в рейтинге.
. Регионы с низким потенциалом (показатель 25%-35%). Регионы, находящиеся
в данном сегменте рейтинга, характеризуются низким уровнем развития
нормативно-правовой базы, влияющей на реализацию проектов
государственно-частного партнерства и не самой высокой инвестиционной
привлекательностью.
Также стоит отметить, что в данной группе регионов только Мурманская
область и Республика Тыва имеют существенный опыт реализации проектов
государственно-частного партнёрства, но в связи с невысоким рейтингом
инвестиционной привлекательности не вошли в перечень регионов со средним
потенциалом. Представленные регионы обладают широкими возможностями для роста,
при грамотном позиционировании перспективных инфраструктурных проектов для
частного инвестора.
. Регионы с очень низким потенциалом (показатель 5%-25%). Данный сегмент
характеризуется наиболее низкими показателями по факторам «Опыт региона по
реализации проектов ГЧП» и «Инвестиционная привлекательность». Исходя из
показателей, которыми характеризуется положение четверти субъектов РФ, можно
говорить о том, что государственно-частное партнерство на территории страны
развито не в полной мере. Тем не менее, в данном сегменте также есть
положительная динамика - многие регионы, в частности Ямало-Ненецкий АО,
Камчатский край, Забайкальский край, приступили к реализации пилотных проектов
государственно-частного партнерства и при их успешной реализации могут
рассчитывать на повышение в рейтинге.
В настоящее время в целях стимулирования инвестиционного процесса в
субъектах Российской Федерации практикуется разработка и утверждение региональных
инвестиционных программ, перечней объектов нового строительства, расширения,
реконструкции, технического перевооружения предприятий; предоставление на
конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет
средств бюджета субъекта Российской Федерации; создание фондов поддержки
инвестиций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные
инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального
бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной
программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается
Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 16 Правил формирования и реализации федеральной
адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства
Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716, объекты капитального
строительства, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской
Федерации и муниципальной собственности, в отношении которых разработка и
утверждение проектной документации в соответствии с законодательством
Российской Федерации являются обязательными, включаются в проект федеральной
адресной инвестиционной программы при условии, что разработка проектной
документации осуществляется без использования средств федерального бюджета.
При этом согласно пункту 6 Правил в ФАИП включаются объекты капитального
строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или)
муниципальной собственности строительство, реконструкция, техническое
перевооружение которых предусмотрено в соответствии с поручениями Президента
Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии с пунктом 10.1 порядка разработки и реализации
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в
осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного
постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594,
субсидии, предоставляемые из федерального бюджета, не могут направляться на
проведение проектных и изыскательских работ и (или) подготовку проектной
документации по объектам, включенным в целевые программы.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. №
39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в
форме капитальных вложений» инвестиционные проекты, финансирование которых
планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального
бюджета, подлежат проверке на предмет эффективности использования, направляемых
на капитальные вложения средств федерального бюджета и достоверности
определения сметной стоимости.
В отношении инвестиционных проектов, сметная стоимость которых превышает
8 млрд. рублей, Минэкономразвития России проводится проверка эффективности
использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные
вложения в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 августа 2008 г. № 590.
При этом согласно пункту 8 Положения о проведении проверки достоверности
определения сметной стоимости объектов капитального строительства,
строительство которых финансируется с привлечением средств федерального
бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от
18.05.2009 № 427, проектная документация на объект капитального строительства,
представляемая для проведения проверки его сметной стоимости, должна быть
согласована руководителем главного распорядителя бюджетных средств.
Согласно пункту 10.1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых
участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства
Российской Федерации от 26.06.1995 № 594, в целевые программы не включаются
объекты капитального строительства, не прошедшие интегральную оценку
эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на
капитальные вложения, проведенную государственным заказчиком целевой программы.
Субсидии на софинансирование капитальных расходов,
предоставляемые из федерального бюджета, подразделяются на программные
(предоставляемые в рамках федеральных целевых программ) и непрограммные
(предоставляемые на основании отдельных решений Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации). И те, и другие субсидии, в свою очередь,
включаются в Федеральную адресную инвестиционную программу.
Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) и федеральные
целевые программы (ФЦП), - это важнейшие инструменты государственной
инвестиционной политики. Представленная ниже диаграмма (рис. 5) иллюстрирует
динамику бюджетного финансирования ФАИП по годам, исходя из которой можно
сделать вывод, о преобладающей программной части в составе ФАИП.
Рис. 5. Динамика бюджетного финансирования ФАИП по годам
В то же время в общей сумме расходов федерального бюджета на
предоставление межбюджетных субсидий субъектам РФ субсидии на софинансирование
капитальных вложений составляют около 30 %. Объекты капитальных вложений
финансируются из бюджетов субъектов по остаточному принципу, в связи с чем им
оказывается финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование
расходов на капитальные вложения. На диаграмме ниже отображено, какую часть
расходов субъекта на капитальные вложения составляет финансовая помощь из
федерального бюджета (рис. 6).
Рис. 6. Финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование
капитальных расходов субъектов
В 2014 году 27 из 85 утвержденных субсидий носили капитальный характер.
Общая сумма расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных
субсидий на софинансирование капитальных расходов составила в 2013 году 151 185
млн. рублей. Это эквивалентно 30% от общей суммы расходов на предоставление
межбюджетных субсидий в 2013 году. Следовательно, субсидии на софинансирование
капитальных расходов, предоставляемые из федерального бюджета, являются важной
статьей расходов государства.
В целом, институциональное развитие ГЧП на начало 2014 года можно
характеризовать как прошедшее стадию апробации и становления в регионах РФ и
требующее дальнейшего стимулирования и нормативного закрепления со стороны
государства.
2.2 Специфика финансирования и управления строительством объектов
транспортной инфраструктуры в России
Согласно Транспортной стратегии на период до 2030 года ключевыми задачами
отрасли являются ликвидация разрывов и «узких мест» на транспортной сети, в том
числе в азиатской части страны, а также создание сбалансированной системы
транспортных коммуникаций на базе дифференцированного развития путей сообщения
всех видов транспорта.
В то же время следует отметить, что решение системных проблем
транспортной отрасли, согласно государственной программе «Развитие транспортной
системы», возможно при опережающем росте инвестиций в развитие транспортной
системы на уровне 4-4,5 % ВВП к 2020 году. На данный момент указанная доля
значительно меньше, и составляет 2,1%.
В настоящее время действующим механизмом реализации государственной
политики Российской Федерации в области развития транспортной инфраструктуры
являются государственные (муниципальные) программы, входящие в их состав
федеральные целевые программы, а также непрограммные инвестиций в развитие
транспортной инфраструктуры, финансируемые за счет средств соответствующих
бюджетов (на практике непрограммные инвестиции в объекты транспортной
инфраструктуры осуществляются редко, в основном во исполнение поручений
Президента РФ и Правительства РФ, как, например, софинансирование строительства
примыкания к автомобильной дороге М-52 «Чуйский тракт» на км 651 в 2009-2011
годах).
Расходы государства на транспортную инфраструктуру в 2012-2015 годах
характеризуются следующими показателями, приведенными в соответствии с таблицей
9.
Таблица 9.
Расходы консолидированного бюджета РФ на транспорт и дорожное хозяйство
(млрд. руб.)
|
2012 год
|
2013 год
|
2014 год
|
2015 год
|
|
Транспорт и дорожное
хозяйство, всего
|
1 473,6
|
1 549,4
|
1 594,1
|
1 641,8
|
|
Удельный вес в общей сумме
расходов бюджетной системы РФ, %
|
6,5
|
6,3
|
6,0
|
5,7
|
|
в том числе:
|
|
|
|
|
|
Федеральный бюджет
|
759,8
|
851,4
|
909,7
|
953,9
|
|
Консолидированные бюджеты
субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов)
|
713,8
|
697,9
|
684,4
|
687,8
|
В 2013 году объем рынка транспортной инфраструктуры Российской Федерации
составил 665 млрд руб. (см. рис. 7).
Рис. 7. Объем и сегментация рынка транспортной инфраструктуры Российской
Федерации, млрд. руб. и %
По существующим прогнозам, до 2020 года среднегодовой рост составит 10%
за счет федеральных и региональных программ развития. При этом дорожная
инфраструктура и железные дороги преимущественно финансируются за счет
государственных средств, в то время как морская портовая инфраструктура
финансируется по большей части за счет частных средств стивидорных компаний, а
также компаний добывающих отраслей промышленности.
Согласно последним утвержденным программным документам, а также проекту
обновленной Транспортной стратегии на период до 2030 года, размещенному на
сайте Минтранса России, основным источником финансирования поддержания и
развития транспортной инфраструктуры (порядка 50% в целом и 60% на федеральном
уровне) останутся средства соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ,
остальное планируется привлекать из внебюджетных источников (табл. 10).
Таблица 10.
Объемы и источники финансирования развития транспортной инфраструктуры в
России (млрд. руб.)
|
Всего
|
В том числе:
|
|
|
2010-2015 гг.
|
2016-2020 гг.
|
2021-2030 гг.
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
Транспортная стратегия на
период до 2010 г. (действующая), в т.ч.
|
170 581
|
18 295
|
30 473
|
121 813
|
|
- Федеральный бюджет
|
39 127
|
5 127
|
7 527
|
26 473
|
|
- бюджеты субъектов РФ
|
23 907
|
2 784
|
4 142
|
16 981
|
|
- внебюджетные источники
|
107 547
|
10 384
|
18 804
|
78 359
|
|
Удельный вес внебюджетных источников,
%
|
63,0
|
56,7
|
61,7
|
64,3
|
|
Транспортная стратегия на
период до 2010 г. (проект), в т.ч.
|
106 44
|
-
|
-
|
81 751
|
|
- Федеральный бюджет
|
31 360
|
-
|
-
|
22 862
|
|
- бюджеты субъектов РФ
|
21 358
|
-
|
-
|
16 902
|
|
- внебюджетные источники
|
53 726
|
-
|
-
|
41 987
|
|
Удельный вес внебюджетных
источников, %
|
50,5
|
-
|
-
|
51,4
|
|
Государственная программа
«Развитие транспортной системы), в т.ч.
|
12 519
|
3 625
|
8 893
|
-
|
|
- Федеральный бюджет
|
7 339
|
2 032
|
5 307
|
-
|
|
- бюджеты субъектов РФ
|
45
|
16
|
29
|
-
|
|
- внебюджетные источники
|
5 135
|
1 577
|
3 357
|
-
|
|
Удельный вес внебюджетных
источников, %
|
41,0
|
43,5
|
40,0
|
-
|
В ходе изучения рынка строительства транспортной инфраструктуры можно
выделить четыре группы заказчиков (см. табл. 11):
1) Государственные заказчики федерального уровня: структурные единицы
Росавтодора, ГК «Автодор» и др.
2) Государственные заказчики регионального уровня - региональные
органы власти по развитию транспортной инфраструктуры (региональные
министерства транспорта, строительства и инфраструктуры).
) Государственные заказчики муниципального уровня - муниципальные
органы власти по развитию транспортной инфраструктуры (департаменты архитектуры
и градостроительства и прочие государственные органы).
) Крупные заказчики в лице частных и государственных компаний -
сырьевые, добывающие и обрабатывающие компании («Газпром», «Роснефть»,
«ЛУКОЙЛ», «Новатэк», «Еврохим» и пр.).
Таблица 11.
Характеристика групп заказчиков на рынке строительства транспортной
инфраструктуры Российской Федерации
|
Группы заказчиков
транспортной инфраструктуры
|
Количество заказчиков
|
Объем рынка, млрд. руб. без
НДС
|
Характеристика групп
|
|
|
2013 год (факт)
|
2016 год (прогноз)
|
2020 год (прогноз)
|
|
|
Государственные заказчики
федерального уровня
|
около 40
|
400
|
581
|
745
|
Высокий контроль со стороны
заказчика; Принятие решений осуществляется на федеральном уровне
|
|
Государственные заказчики
регионального уровня
|
около 80
|
534
|
672
|
705
|
Закрытый характер рынков в
определенных регионах
|
|
Государственные заказчики
муниципального уровня
|
более 150
|
|
|
|
Зависимость бюджетов
муниципального уровня от субсидий
|
|
Крупные частные и
государственные компании
|
около 20
|
Данные отсутствуют
|
Наличие кэптивных
строительных организаций у заказчиков
|
Отечественный рынок строительства объектов транспортной инфраструктуры
представлен большим количеством игроков (более 1500 компаний), которые
различаются по географии деятельности, уровню горизонтальной диверсификации и
вертикальной интеграции. Путем анализа бизнес-моделей могут быть выделены три
основных типа игроков:
) Федеральные игроки (менее 10 компаний):
- осуществляют реализацию проектов по всей территории РФ;
- обладают развитой сетью региональных строительных
подразделений в различных федеральных округах;
- имеют широкую отраслевую диверсификацию (в том числе в
отраслях, не смежных с основным видом деятельности);
- располагают собственными проектными институтами.
) Региональные игроки (100-150 компаний):
- имеют возможность реализации проектов в своем федеральном округе;
- располагают строительными подразделениями в регионах своего
федерального округа;
- обладают необходимым опытом работы в отраслях, смежных с
основным видом деятельности;
- могут владеть собственными проектными институтами.
) Локальные игроки (около 1300 компаний):
- реализуют проекты только в конкретном регионе;
- не имеют строительных подразделений за пределами
определенного региона;
- обладают необходимым опытом работы в рамках авто- и
железнодорожной инфраструктуры;
- не владеют собственными проектными институтами.
На рынке транспортной инфраструктуры наблюдается рост доли рынка
федеральных игроков за счет поглощения и вытеснения небольших локальных
компаний с ограниченным доступом к заказам. Кроме того, можно выделить
следующие ключевые тенденции рынка:
1. Проекты становятся более крупными и комплексными за счет объединения в
рамках одного проекта и возведения искусственных сооружений и строительства
дорог, что в свою очередь приводит к увеличению размера контрактов (рис. 8).
Рис. 8. Динамика средней величины тендеров в автодорожной инфраструктуре
России, млрд. руб.
. Рентабельность реализации проектов мостостроительных и
дорожно-строительных компаний сокращается преимущественно из-за снижения цены
контрактов (рис. 9).
Рис. 9. Динамика средней рентабельности по валовой прибыли крупнейших
компаний на рынке транспортной инфраструктуры России, %
. Начинают использоваться новые формы реализации проектов за счет ГЧП в
части дорожного строительства для разделения рисков и объемов финансирования.
4. География реализации проектов смещается в связи с окончанием
строительства объектов в рамках подготовки к проведению Олимпийских игр в Сочи
в 2014 году в сторону городов проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году
и крупных проектов ГК «Автодор».
. Приняты изменения в законе о закупках, которые предоставляютт
заказчику больше рычагов для обеспечения качества проектов, но в то же время
могут создать больше возможностей для неформальных взаимодействий заказчика и
подрядчика.
. Наблюдается тенденция консолидации игроков за счет сделок по
слияниям и поглощениям для географической экспансии в новые регионы, а также
расширения в смежных отраслях и роста долей на рынке.
Среди программно-целевых инструментов финансирования развития
транспортной инфраструктуры на федеральном уровне следует выделить:
- Государственную программу «Развитие транспортной системы»;
- ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)»
(входит в государственную программу «Развитие транспортной системы»);
- Федеральные целевые программы регионального развития, предусматривающие
мероприятия в сфере транспортной инфраструктуры (например, ФЦП «Экономическое и
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»);
- Программу деятельности Госкомпании «Российские автомобильные
дороги» на долгосрочный период (в рамках ГП «Развитие транспортной системы»).
Контрактными механизмами, с помощью которых осуществляется финансирование
развития транспортной инфраструктуры являются:
- государственные контракты на основании Федерального закона от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» (до 01.01.2014); на основании
Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» (с 01.01.2014);
- концессионные соглашения, заключаемые на основании
Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в том
числе так называемые «контракты жизненного цикла»);
- гражданско-правовые договоры, заключаемые в соответствии с
Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц» (в части Госкомпании «Автодор», в
соответствии с утвержденным порядком закупочной деятельности).
Основным механизмом государственного финансирования транспортной
инфраструктуры сегодня являются вновь создаваемые дорожные фонды. С 2011 г.
функционирует Федеральный дорожный фонд, а с 2012 г. - региональные фонды.
Доходные и расходные части дорожных фондов формируются на длительную
перспективу, что позволяет государству предоставлять гарантии под проекты с
участием частных инвесторов, в том числе, реализуемые на основе концессионных
соглашений. Соответственно, одной из целей данных фондов является не только
осуществление государственных инвестиций в транспортную инфраструктуру, но и
содействие в привлечении частных инвестиций.
По данным Минтранса России, доходная часть российских дорожных фондов в
2013 г. на 51% состояла из акцизов на топливо и на 11% из транспортного налога,
а остальные 38% поступали напрямую из бюджета. Ряд аналитиков оценивают
доходную часть всех дорожных фондов России в 2014 г. в объеме 1 трлн руб., а
также полагают, что доля инвестиций в транспортную инфраструктуру составляет 1,3%
ВВП страны.
Помимо дорожных фондов, государство стремится наладить механизм
инвестирования пенсионных накоплений в инфраструктурные проекты. Благодаря
проведенной в 2000-е гг. пенсионной реформе накопительная часть пенсий
российских граждан может быть передана под управление государственным
(Внешэкономбанк) или частным инвестиционным компаниям. В январе 2012 г. В.В.
Путин выступил с инициативой разработки механизма инвестирования пенсионных
накоплений в инфраструктурные проекты (включая средства государственных
пенсионных фондов).
Еще одним инструментом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты
являются инфраструктурные облигации. Данные облигации выпускаются
компанией-концессионером и источником выплаты процентов и основной суммы долга
по ним являются денежные потоки, генерируемые в процессе эксплуатации объекта
инфраструктуры. Данный инструмент является абсолютно новым для России, и его
внедрению препятствуют отсутствие соответствующего опыта и некоторые изъяны в
механизме предоставления государственных гарантий по нему. Потенциальными
инвесторами в данном случае выступают коммерческие банки и пенсионные фонды, а
также прочие фонды, ориентированные на консервативную стратегию инвестирования.
Министерство транспорта РФ ожидает, что в ближайшие 10 лет компании ежегодно
будут привлекать до 500 млрд руб. через инфраструктурные облигации.
Необходимость развития механизмов ГЧП и привлечения внебюджетных
источников во многом обусловлена масштабностью задач по развитию транспортной
системы страны, наряду с ограниченностью ресурсов государства на их реализацию.
Начиная с 2005 года в России был принят ряд законов и законодательных
актов, обеспечивших существенное продвижение в формировании
организационно-правовой базы для развития концессий (ГЧП). Среди них Федеральный
закон о концессионных соглашениях (21 июля 2005 г.), положение и ряд
законодательных актов по Инвестиционному фонду РФ, Федеральный закон об
автомобильных дорогах и дорожной деятельности, законодательные акты о создании
туристско-рекреационных зон и др. Правительством РФ разработаны типовые
концессионные соглашения. Несколько крупных транспортных проектов уже
реализуются и ожидаются к запуску. Это реконструкция аэропорта Пулково в
Санкт-Петербурге, скоростная автомобильная трасса Москва - Санкт-Петербург,
новый выход на автомобильную дорогу M-1 Москва - Минск (объезд Одинцово),
Западный скоростной диаметр, Орловский тоннель и надземный экспресс в
Санкт-Петербурге.
Одним из примеров успешного применения концессии - реконструкция и
эксплуатация аэропорта Пулково. Инвестиционный конкурс был объявлен
правительством Санкт-Петербурга совместно с ОАО «Аэропорт «Пулково» в апреле
2008 года. В июне 2009 г. консорциум «Воздушные Ворота Северной Столицы» был
объявлен победителем конкурса. В июле 2010 года ЕБРР и МФК успешно закрыли
синдикацию коммерческого транша (B-loan) на финансирование реконструкции
аэропорта на сумму 200 млн евро.
Проект включает в себя реконструкцию терминала Пулково-1, строительство
нового современного терминала, новых зданий и сооружений, в том числе отеля,
паркинга и бизнес-центра с последующей их эксплуатацией. Общая стоимость
проекта - 1200 млн евро. Пассажиропоток в 2009 году составил 6,9 млн человек,
прогноз на 2039 год - 26 млн. Тип концессии: договор о ГЧП, заключенный по схеме
ВОТ (строительство, эксплуатация и передача). Срок действия соглашения - 30
лет. Акционеры СПК распределились следующим образом: 57,5% - Банк ВТБ; 35,5% -
Fraport (оператор аэропорта г. Франкфурт); 7% - греческая компания Copelouzos
(одни из владельцев Афинского аэропорта). Структура финансирования -
акционерное и заемное.
Основными составляющими эффективной реализации данного проекта можно
назвать стабильные инвестиции, так как ВТБ «Капитал» выступает якорным
инвестором, современное управление, которое основывается на передовом мировом
опыте со стороны Fraport в сочетании с российским аспектом, привнесенным ВТБ
«Капитал».
Схема контракта жизненного цикла подразумевает осуществление инвестором
полного цикла работ по проектированию, строительству (реконструкции)
автомобильной дороги, ее эксплуатации (включая ремонт и содержание) в течение
срока действия контракта, а также обеспечение полного либо частичного
финансирования проектирования и строительства (реконструкции) автомобильной
дороги за счет собственных и заемных средств. Обязательства исполнителя
предусматривают обеспечение соответствия построенной автомобильной дороги
заданным транспортно-эксплуатационным показателям в течение всего срока
действия контракта (жизненного цикла объекта). Реализация данного типа
контрактов осуществляется в рамках законодательства Российской Федерации в
рамках федерального закона о концессионных соглашениях. Срок данного вида
соглашения составляет от 25 до 30 лет.
Внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно, и наряду с созданием
системы дорожных фондов, обеспечивающих стабильное финансирование отрасли, КЖЦ
должны стать одним из эффективных механизмов расходования бюджетных средств,
обеспечивающих устойчивое развитие транспортной инфраструктуры.
На федеральном уровне в настоящее время принято три решения о заключении
КЖЦ в форме концессий:
- в отношении автодорожного мостового перехода через р. Лена в районе г.
Якутска (распоряжение Правительства РФ от 02.04.2013 № 489-р) с объемом
обязательств федерального бюджета более 80 млрд. руб. за период реализации
проекта (будет уточняться по итогам конкурса);
- в отношении системы взимания платы в счет возмещения вреда,
причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения
транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн
(распоряжение Правительства РФ от 06.04.2013 № 531-р) с объемом обязательств
федерального бюджета более 170 млрд. руб. за период реализации проекта (будет
уточняться по итогам конкурса);
- в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная
дорога Москва - Санкт Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684»
(распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 № 775-р) с объемом обязательств
федерального бюджета более 140 млрд. руб. за период реализации проекта (будет
уточняться по итогам конкурса).
В целом, на основе вышеизложенного, можно выделить ряд особенностей
рассмотренных проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры в России,
оказывающих существенное влияние на принципы и механизмы их финансирования:
- значительный объем капиталовложений (зачастую более 10 млрд. рублей, а
для особо крупных проектов - более 100 млрд. рублей), и соответственно,
значительные риски при строительстве (в качестве примера можно привести проект
строительства Орловского тоннеля);
- в большинстве случаев объекты транспортной инфраструктуры
находятся в собственности государства и не могут быть переданы частной стороне
(приватизированы), как, например, в случае федеральных автодорог;
- масштабность (реализуются зачастую на территории нескольких
субъектов Российской Федерации);
- длительный период возврата вложенных инвестиций (более 10
лет);
- высокий риск неполучения прогнозируемых доходов, служащих
источником возврата инвестиций (в особенности риск недостаточности трафика в
случае платных автомобильных дорог).
2.3 Проблемы государственно-частного партнерства в России
Экспертами ЕБРР было проведено исследование законодательства в 29 странах
Центральной и Восточной Европы, включая страны СНГ, по сравнению с
рекомендациями ЮНСИТРАЛ относительно норм государственно-частного партнерства
(см. рис. 10-11).
Рис. 10. Степень соответствия концессионного законодательства передовым
международным стандартам
Как наглядно демонстрирует рис. 10, российскому концессионному
законодательству еще предстоит долгий путь совершенствования, особенно, в части
правил, регулирующих обеспечение финансирования и мер государственной
поддержки, а также соблюдение норм проектной документации. Таким образом, в
настоящее время несогласованность и пробелы законодательства России являются
наиболее барьерами развитию федерально-частного партнерства в России.
Для условного сравнения, рис. 11 приводит оценку законодательства стран с
установившимся законодательным режимом концессии (Англии, Франции) и стран, где
применение частного финансирования инфраструктурных проектов только
зарождается.
Рис. 11. Сравнение Российского концессионного законодательства с
законодательствами других стран
Итак, несмотря на очевидный прогресс и динамику развития
государственно-частного партнерства в развитии объектов транспортной
инфраструктуры и других инфраструктурных проектов, необходимо признать, что для
полноценного и эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации
инвестиционных проектов в России нужно еще преодолеть ряд проблем, наиболее
важными из которых являются:
1) Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного
внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего
органа по реализации ГЧП.
2) Отсутствие принципов практического осуществления партнерства
между государством и бизнесом.
) Отсутствие институционального подхода к организации системы
подготовки кадров по реализации и совершенствования механизма ГЧП.
) Наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.
Также недостаточно распространена практика заключения договоров о
федерально-индивидуальном партнерстве в целях создания и эксплуатации объектов
инфраструктуры, в том числе в части выплаты индивидуальному инвестору
регулярного вознаграждения (например, в формате платы за доступность и
техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры), вопрос возврата
индивидуальному инвестору средств, инвестированных в создание общественной
инфраструктуры на стадии ее эксплуатации в ряде случаев отрегулирован не
достаточно. При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе
стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание
высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии
эксплуатации созданного объекта за пределами инвестиционной стадии проекта
через несколько лет после начала его использования.
Применение инструментария государственно-частного и муниципально-частного
партнерства в общественной сфере для привлечения внебюджетных источников
финансирования проектов по развитию общественной инфраструктуры также в
настоящее время сдерживается недостаточным законодательно-нормативным
администрированием. В первую очередь, в силу преимущественного использования
для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и федеральных
унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.
Кроме того, применение вышеназванных инструментов федерально-частного партнерства
в общественной сфере не может быть реализовано по общим для коммерческих
проектов правилам, поскольку результатом эффективной реализации таких проектов
для органов федеральной власти должно являться решение задач
общественно-экономического развития, а также достижение высоких финансовых
показателей инвестиционных проектов. Соответственно, для расширения спектра
инструментария федерально-частного партнерства в общественной сфере необходимо
создать систему оценки таких проектов, в т.ч. условия заключения контрактов
федерально-частного партнерства и критерии их эффективности.
Таким образом, ключевыми действиями, которые необходимо предпринять для
преодоления указанных барьеров, являются:
- закрепление в федеральном законодательстве понятия федерально-частного
партнерства; внесение изменений в бюджетное и земельное законодательство
России, законодательство России об инвестиционной деятельности, снимающих
барьеры при осуществлении проектов федерально-частного партнерства;
- определение условий, критериев отбора инвестиционных проектов
и форм федеральной финансовой поддержки, способствующих реализации проектов
федерально-частного партнерства;
- закрепление того факта, что финансовое участие государства в
реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов
федерально-частного партнерства возможно только в случаях, если такое участие
способствует получению населением выгоды в части затрат на выпуск товаров,
работ, услуг, их цены, качества, количества, сроков или комбинации этих
факторов по сравнению с реализацией тех же функций государством,
предоставлением им тех же услуг посредством закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения федеральных и муниципальных нужд;
- определение и юридическое закрепление процедуры принятия
долгосрочных финансовых обязательств публично-правового образования в рамках
соглашений федерально-частного партнерства;
- формирование рекомендаций, определяющих условия, целевые
критерии, типовые взаимные обязательства и типовые контракты о
федерально-частном партнерстве.
Для обеспечения эффективной реализации проектов федерально-частного
партнерства в сфере инвестиционной деятельности следует обратить внимание на
создание ряда обязательных общих предпосылок:
) разработка механизмов финансирования для различных вариантов
взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставление
федеральных гарантий и налоговых льгот частным инвесторам, принимающих участие
в реализации важнейших проектов;
) обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития
рыночной среды;
) решительная борьба с проявлениями коррупции в органах власти;
) заимствования федеральными структурами мирового опыта и знаний для
подготовки специалистов в госструктуры для работы в области ГЧП;
) продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта
ГЧП;
) обеспечение серьезной федеральной экспертизы документации,
предоставляемой потенциальными частными партнерами, на предмет соответствия ее
реальной ситуации (с целью предупреждения мошенничества с федеральными
средствами или неверной оценки спроса и ожидаемых расходов).
В табл. 12 представлены формы государственно-частного партнерства, по
которым рекомендуется реализация инвестиционных проектов в Российской
Федерации. К ним относится создание экономических зон со специальным статусом,
формирование инвестиционных фондов, применения инструментов концессии,
осуществления целевой и адресной поддержки приоритетных направлений развития и
создания интегрированных структур в виде холдингов.
Таблица 12.
Рекомендуемые формы государственно-частного партнерства
|
Инструменты
|
Особенности использования
|
|
1. Особые экономические
зоны: промышленно-производственные, технико-внедренческие,
туристско-рекреационные, портовые
|
формирование точек роста на
специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных
условиях
|
|
2. Инвестиционный фонд
Российской Федерации
|
для реализации
инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и
осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства на конкурсной
основе
|
|
3. Концессия
|
передача объекта
государственной или муниципальной собственности для строительства,
модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д.
коммерческой организации на закрепленных в договоре условиях
|
|
4. Национальные проекты
|
целевая и адресная
поддержка развития ключевых направлений. Были выбраны следующие направления:
обеспечение жильем, здравоохранение, образование, агропромышленный комплекс
|
|
5. Формирование
интегрированных структур
|
создания или расширения
холдингов и других интегрированных структур, включающих несколько предприятий
из одной или смежных отраслей
|
Учитывая успешный опыт стран ЕС, важно предусмотреть возможность создания
не только договорных, но и институциональных форм государственно-частного
партнерства, стимулирования развития кластерных производственных сетевых форм
сотрудничества с отражением в соответствующих программных и нормативно - распорядительных
документах (Концепции создания кластеров в Российской Федерации, изменениях и
дополнениях к стратегиям развития субъектов Российской Федерации и
государственных программ развития отраслей и секторов народного хозяйства).
Для реализации кластерных инициатив нужно обеспечить доверие между
участниками, открытость власти, равный доступ субъектов государственно-частного
партнерства к необходимой информации и ресурсам, используя оптимальные формы
сотрудничества между органами власти, представителями государственных и частных
предприятий, гражданского общества.
Участие государства, как партнера в проектах ГЧП, связано с определенными
рисками для бизнеса, характерными в целом для работы с органами государственной
власти (см. табл. 13). В течение всего срока договора ГЧП государство,
фактически, оказывает - прямо или косвенно - существенное воздействие на
деятельность частного сектора и как партнер, и как регулятор.
Таблица 13.
Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства
как партнера в проектах ЧГП
|
Угроза
|
Оценка (% от общего числа
респондентов)
|
|
1
|
2
|
|
Отсутствие реальной
ответственности государственных структур за реализацию проекта
|
44,9
|
|
Длительный процесс
согласования различных аспектов проекта
|
40,9
|
|
Отсутствие единой программы,
координации действий и различие интересов между министерствами и ведомствами
в сфере ГЧП
|
40,3
|
|
Риск сокращения или
прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных
расходов
|
26,7
|
|
Недостаточность опыта и
отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов
по разработке, реализации и управлению проектами ГЧП
|
24,4
|
|
Сложность разрешения
конфликтных ситуаций/споров с государственными структурами
|
22,1
|
|
Противоположные интересы
федеральных, региональных и муниципальных властей
|
18,7
|
|
Ненадлежащее выполнение
условий контракта со стороны органов власти
|
17,6
|
|
Сложность выхода из проекта
и возврата осуществленных инвестиций
|
13,1
|
|
Стремление к излишнему
контролю со стороны государственных структур за реализацией проект
|
7,9
|
Еще одним существенным фактором в замедленном развитии ГЧП в России
является фактическое отсутствие квалифицированных специалистов, способных
обеспечить решение поставленных задач в рамках реализации ГЧП проектов.
Примером может служить идея создания центров подготовки инновационных
менеджеров (например, подготовка и постоянное повышение квалификации
государственных служащих, привлеченных к реализации ГЧП). Идея перспективная,
но эффективность ее практической реализации вряд ли можно оценить в
краткосрочном, а возможно и в среднесрочном периоде. Действительно, на фоне
определенных направлений социально-экономического развития страны
(модернизация, инновационный подход) в университетах появляются факультеты
инноваций (инноватики), стратегических инвестиций и т.п., однако в условиях
отсутствия эффективной системы подготовки кадров, подобные меры выглядят
сомнительными.
Необходимо признать, что в России сохраняется проблема неприменимости
полученных в университетах знаний на практике (особенно по гуманитарным
направлениям). Это связано в основном с тем, что процесс обучения в лучшем
случае сводится к заучиванию определенного набора знаний, не связанного с
навыками реализации тех или иных бизнес-процессов на практике, а методология
подготовки молодых специалистов остается во многом устаревшей. При этом
наиболее целесообразно организовать систему обучения таким образом, чтобы
молодые люди получали комплексные знания о внутренней организации компаний
различных форм собственности, о важности самостоятельной аналитической работы и
имели необходимый для этого инструментарий, умели работать с документами (в том
числе при организации договорной работы) и четко понимали обязанности сторон
при моделировании тех или иных бизнес-процессов.
А для этого необходимо максимально привлекать к процессу обучения
профильных практических специалистов, увеличивать удельный вес практических
занятий на фоне теоретической подготовки (например, моделировать
бизнес-процессы), компилировать методы обучения студентов. Частично эти задачи
могут решить на местном уровне администрация вузов, частично - общественные
организации, представляющие интересы бизнеса (например, союзы предпринимателей
России и Ассоциации банков) путем направления соответствующих предложений по
формированию учебных программ в профильные государственные структуры.
На практике качество подготовки принятых сотрудников с каждым годом
ухудшается (нередко молодые сотрудники не готовы к выполнению элементарных
«механических» функций, не говоря уже о выполнении глубоких аналитических задач
и понимание корпоративной этики и культуры), при этом амбиции молодых
сотрудников - необоснованно растут. К сожалению, как исследователями, так и
бизнес-сообществом в целом признается, что для исправления сложившейся
ситуации, практически ничего не делается.
В настоящее время реально действующими программами подготовки
специалистов по направлению ГЧП являются только специализированные программы
обучения, проводящиеся Внешэкономбанком РФ (ВЭБ), который единолично
осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных
нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов,
реализуемых в форме ГЧП. Важно также, что ВЭБ на постоянной основе проводятся
мероприятия, которые имеют влияние на формирование и развитие нормативной и
учебно-методической базы по ГЧП.
Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП вносят
также и материалы, подготовленные Институтом экономики РАН и отдельными
специализированными консалтинговыми компаниями (например, Vegas Lex, Tenzor
Consulting Group, Capital Legal Services), а также наработки, полученные в ходе
реализации инвестиционных проектов в партнерстве с ЕБРР и Всемирным банком. Но
в целом, конечно, существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает
решения данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка,
связанных с реализацией инвестиционных ГЧП-проектов) и недостаточнен для
изменения текущего состояния дел в плане создания и развития институциональной
системы подготовки квалифицированных специалистов.
Соответственно, для решения указанной проблемы, необходимо обратить
внимание на:
- повышение мотивации (с использованием материальных и нематериальных
стимулов) госслужащих к подготовке и реализации проектов государственно-частного
партнерства, что предусматривает премирование, дополнительное обучение,
карьерный рост как стимул при содействии активному развитию
государственно-частного партнерства и ряд санкций за недостаточно активную
деятельность по анонсированию, заключению и некачественную реализацию условий
договоров государственно-частного партнерства.
- реализацию исследовательских, образовательных, информационных
и консультационных проектов освещения перспектив государственно-частного
партнерства, возможных их форм, преимуществ для частных партнеров; ,введение
бесплатного повышения квалификации и переквалификации специалистов
(представителей органов власти, бизнеса, общественных организаций) в рамках
системы постоянного обучения и контроля качества полученных знаний, привлечения
ученых, представителей общественных объединений, ассоциативных организаций
предпринимателей к сотрудничеству с представителями органов власти для
формирования оптимальной модели государственно-частного партнерства в сфере
инвестиционной деятельности.
3. Перспективы развития государственно-частного партнерства при
строительстве объектов транспортной инфраструктуры в России
.1 Совершенствование экономического и правового механизма
государственно-частного партнерства в России
Проведенный анализ действующего бюджетного, налогового, концессионного и
иного законодательства показал, что в настоящее время имеется ряд
неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую
практику концессий и контрактов жизненного цикла, как наиболее перспективных
форм финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры.
Основными направлениями развития законодательства для обеспечения
широкого применения государственно-частного партнерства при реализации
инфраструктурных проектов в России являются:
. Законопроект «Об участии органов государственного или муниципального
управления в контрактах, имеющих признаки государственно-частного партнерства».
Предметом регулирования такого закона могут стать следующие вопросы:
- Организация специальной процедуры выбора частного партнера для заключения
контракта ГЧП. Процедура должна быть привязана к заключению контрактов, имеющих
долгосрочный характер (более 3 лет) и распределяющих риски сторон по его
выполнению. Детальная привязка к типу контракта нецелесообразна. Процедура
должна обеспечивать развитие конкуренции за право заключать контракт на
реализацию проекта ГЧП, исходя из оптимизации рисков сторонами контракта.
- Обеспечение исполнения обязательств органов государственного
или муниципального управления, принимаемых в рамках контракта ГЧП, в сфере
экономического регулирования.
- Приоритет обязательств органов государственного или
муниципального управления, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей
процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при
наступлении случаев, предусмотренных контрактом.
. Развитие регионального законодательства позволяет идти в направлении
снятия ограничений на способность органов государственного или муниципального
управления отвечать по своим обязательствам в рамках контракта ГЧП, в том числе
в рамках региональных специализированных законов, например, «Об участии региона
в проектах ГЧП».
. Дополнительным инструментом решения проблем, указанных выше, может
стать развитие инструментов страхования ответственности органов
государственного или муниципального управления, принимаемой в рамках контрактов
ГЧП, иных инструментов обеспечения рисков публичной стороны
Законодательная практика показывает, что развитие ГЧП в каждом отдельно
взятом субъекте Федерации должно опираться, прежде всего, на определенную
нормативную базу, позволяющую участникам проектов, как властям, так и
инвесторам, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках
правового поля и «играть» по общим правилам.
Исходя из этого, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую
практику контрактов жизненного цикла представляется целесообразным следующее.
) Необходимо ввести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие
особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию
концессионных соглашений и КЖЦ, в том числе в части нормативного определения
бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также
в части установления особенностей их выделения юридическим лицам.
) Необходимо внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в
его развитие нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования
КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ, в части возможности
принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового
периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и
программно-целевых методов бюджетирования.
) Необходимо внести изменения в законодательство о концессионных
соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ на основе
данных соглашений в целях их массового внедрения в практику финансирования
объектов дорожного хозяйства. При этом, с нашей точки зрения, возможно
разделение процедуры заключения контракта исходя из масштаба и стоимости
проекта.
) С целью снижения строительных рисков проекта, и соответственно,
повышения его финансовой эффективности, при реализации проектов строительства
автомобильных дорог предлагается законодательно предусмотреть возможность
выделения процесса подготовки территории строительства в отдельный этап, что
позволит обеспечить его финансирование за счет средств соответствующих бюджетов
(в настоящее время такая возможность, отсутствует, например, для включения в
федеральную адресную целевую программу).
) Реализация концессионных проектов предусматривает ряд особенностей
налогообложения концессионера, в частности, при определении налоговой базы по
налогу на добавленную стоимость (далее - НДС). Иные элементы налогообложения
(налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки
уплаты налога) являются общими для концессионных проектов и проектов,
реализуемых на основе государственного заказа.
) Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении
норм, касающихся заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на
иные объекты транспортной инфраструктуры, в том числе объекты гражданской
авиации (аэродромная инфраструктура), морского и речного транспорта (морские и
речные порты, гидротехнические сооружения), железнодорожного транспорта
(особенно в части создания высокоскоростных магистралей), объекты метрополитена
и пр.
Необходимо разработать и ввести в законодательство Российской Федерации
такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование
соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению,
залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других.
Требует проработки и расширения практика применения фондов целевого капитала,
особенно в сферах науки, образования, культуры.
Законодательная база функционирования механизмов федерально-частного
партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и
открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части
оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового
аудита.
Предлагаемые изменения, направленные на совершенствование нормативного
регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной
инфраструктуры, будут способствовать успешному внедрению в российскую практику
концессий и контрактов жизненного цикла как наиболее перспективных форм
финансирования проектов развития транспортной инфраструктуры.
При разработке регионального законодательства в сфере
государственно-частного партнерства важно учитывать следующие моменты:
работа по разработке регионального закона должна носить комплексный
характер и учитывать, как особенности самого региона, так и политику его
развития;
региональный закон должен опираться на концепцию (стратегию)
социально-экономического развития региона, с тем, чтобы поставленные в ней
задачи коррелировались с механизмами их реализации через процедуры и формы ГЧП,
предусмотренные законом;
при разработке нормативной базы необходимо провести аудит существующих
актов и определить необходимость внесения изменений или отмены каких-либо из
них;
региональная нормативная база не должна противоречить федеральному
законодательству, но при этом может не ограничиваться только прямо прописанными
в федеральных законах инструментами ГЧП, и в комплексе обеспечивать достаточное
и конкретное нормативное регулирование всему процессу организации партнерства;
формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс
интересов региона и партнеров, в том числе в отношении распределения прав,
рисков и гарантий;
организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции, с тем, чтобы
обеспечивалась возможность достижения максимально положительного эффекта для
региона от участия в каждом отдельном проекте ГЧП;
процедуры, предусмотренные законом и принятые на реализацию, должны быть
понятны, прозрачны, и обеспечивать равные возможности доступа партнерам для
участия в ГЧП.
В общем виде иерархическая структура нормативной базы по ГЧП должна
выглядеть следующим образом (рис. 12).
Системообразующий нормативный акт в области ГЧП должен быть принят в
форме закона, поскольку именно такая форма позволит обеспечить максимальную
легитимность действий органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам,
неурегулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного
регулирования или практической реализации субъектами федерации, а также
судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе.
Рис. 12. Структура нормативной базы по государственно-частному партнерству
в Российской Федерации
Нормативное закрепление общих принципов и условий государственно-частного
партнерства во всех субъектах Российской Федерации позволит:
а) повысить инвестиционную привлекательность региона для потенциальных
региональных и национальных инвесторов;
б) установить четкие и понятные для всех правила участия органов власти в
реализации совместных проектов, а также порядка участия партнеров в таких
проектах;
в) придать легитимность заключаемым соглашениям и нормативно защитить
интересы органов власти в случае возникновения споров;
г) повысить качество и количество реализуемых проектов;
д) повысить контроль за целевым и эффективным распоряжением
государственным имуществом;
е) повысить эффективность управления и финансовую отдачу от использования
государственного и муниципального имущества;
ж) избежать потенциальных системных ошибок при принятии решений об
участии в проектах;
з) участвовать в проектах на максимально выгодных для региона условиях, в
том числе обеспечивающих минимизацию рисков;
и) реализовывать проекты с заданными параметрами рентабельности и иных
финансовых показателей;
к) разделить риски реализации проектов с частными партнерами;
л) придать полномочий органам власти по реализации отдельных функций в
проекте (кто заключает, кто дает заключение, кто разрабатывает акты по
реализации закона и т.д.).
Кроме того, по моему мнению, необходимо совершенствование процедуры
подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства путем
институционализации такой ее последовательности:
- Определение специализированных органов управления развитием
государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях с четким
определением их полномочий, обязанностей и ответственности;
- Обоснование органами государственного управления
согласованных с общественностью, представителями научно-исследовательских
учреждений, экспертами перспективных направлений и форм привлечения инвестиций
в процессе государственно-частного партнерства с конкретизацией потенциальных
объектов получения инвестиций;
- Технико-экономическое обоснование оптимальных форм реализации
проектов государственно-частного партнерства договорные, институциональные);
- Декларация обязательств органов власти относительно участия в
проектах;
- Анонсирование предпочтений партнеров;
- Объявления конкурсов о реализации государственно-частного
партнерства и предоставление необходимой информации об участии в конкурсе в
официальных изданиях органов власти, а также адресной рассылкой приглашений
потенциальным партнерам;
- Максимальное освобождение частного партнера от регламентных
процедур участия в конкурсе и заключении договоров переносом технических
вопросов заключения государственно-частного партнерства на соответствующие
подразделения органов власти;
- Совместная реализация проектов и оперативный мониторинг
соблюдения обязательств участниками государственно-частного партнерства,
общественностью.
Важная роль государства как регулятора социально-экономических процессов
может способствовать стимулированию социальных инвестиций через предоставление
налоговых льгот при работе компании с неключевыми заинтересованными сторонами.
Вследствие того, что бизнес достаточно хорошо может оценивать рискованность
инвестиций, то такие инвестиции не будут высокорискованными, а сотрудничество с
неключевыми заинтересованными лицами, способными увеличивать финансовый
результат компании вполне сможет обеспечить приемлемую отдачу от этих
инвестиций. Также государству необходимо взять на себя работу по созданию
инфраструктуры и системы коммуникаций между бизнесом и заинтересованными
лицами, особенно неключевыми.
Нельзя не отметить большое влияние на общее развитие социальной
ответственности бизнеса таких организаций, как Торгово-промышленная палата,
Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация менеджеров России
и других объединений бизнесменов. Эти организации являются интегрирующими в
себе разных бизнесменов, разный бизнес, разные мнения; они помогают создать
мощный фронт представителей одной из форм организации общества, помогают решить
проблемы, свойственные всему бизнесу. Эти организации являются площадками для
обмена опытом и легальной лоббирующей инстанцией. Кроме того, эти организации
имеют стандарты ведения бизнеса, которых должны придерживаться все члены данных
организаций. Учитывая, что в одиночку бизнес не выживет, особенно при экспансии
зарубежных компаний на российский рынок, эти организации могут значительно
помочь в деле построения социально ответственного бизнеса в России.
3.2 Рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в строительстве
объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма
государственно-частного партнерства
Для преодоления сдерживающих факторов реализации инфраструктурных
проектов с использованием механизма государственно-частного партнёрства,
необходимо сосредоточиться на решении таких задач.
1. Развитие институциональной среды, нормативно-правового и
методологического обеспечения в сфере ГЧП.
. Инвентаризация собственности, внедрение повсеместного учета
жилищно-коммунальных услуг.
. Совершенствование методологии ГЧП, реализация пилотных проектов в
этой сфере.
. Диалог с потребителями, распространение лучших практик ГЧП.
. Стимулирование частных инвесторов к реализации инфраструктурных
проектов путем совершенствования бюджетной поддержки и налогового
законодательства, создания благоприятного инвестиционного климата.
Кроме того, возможные мероприятия по совершенствованию системы
стимулирования инвестиционной активности в сфере государственно-частного
партнерства могут включать:
- развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса: создание
центра развития бизнеса, районного агентства предпринимательства,
инновационо-технологического центра и бизнес-инкубатора;
- внедрение системы открытых электронных аукционов на
муниципальные заказы на сайтах соответствующих муниципальных образований;
- создание на местах Делового клуба для субъектов малого и
среднего бизнеса;
- создание обществ взаимных гарантий с участием малых, средних
и больших компаний, государственных предприятий, государственных и
муниципальных фондов.
В частности, на федеральном и региональном уровнях необходимо создание
Центров содействия развитию государственно-частному партнерству, чьими
функциями будут являться:
- развитие методологического обеспечения реализации проектов на базе
государственно-частного партнерства, определение приоритетных направлений и
оптимальных форм участия частного сектора в реализации социально-значимых
инфраструктурных проектов, оценка показателей их эффективности;
- предоставление услуг по разработке и сопровождению
инвестиционных и инновационных проектов, реализующихся в форме
государственно-частного партнерства, управление проектами, защита интересов
субъектов партнерства;
- участие в формировании общественного мнения по вопросам места
и роли государства, органов местного самоуправления и частного сектора в
реализации социально-значимых проектов, а также ответственности сторон в этой
сфере;
- информационно-аналитическое и техническое обеспечение
формирования рынка проектов государственно-частного партнерства, содействие
использованию на этом рынке современных информационных, инновационных
технологий и достижений науки;
- обобщение и распространение в Российской Федерации опыта
реализации проектов государственно-частного партнерства в мире, формирование
ответственного отношения бизнеса к соблюдению стратегических интересов
государства и общества;
- проведение научно-исследовательских, технологических,
поисковых и проектно-поисковых робот, связанных с доведением научных знаний до
стадии их практического использования при реализации проектов
государственно-частного партнерства;
- осуществление методического и организационного обеспечения, а
также координация научной, научно-технической и научно-педагогической
деятельности в сфере государственно-частного партнерства;
- разработка проектов законов и других нормативно-правовых
актов, программ и проектов в сфере государственно-частного партнерства,
инноваций и инвестиций;
- осуществление научной экспертизы проектов законов и других
нормативно-правовых актов, программ и проектов на предмет эффективности
предусмотренных в них механизмов государственно-частного партнерства;
- научное обеспечение нормотворческой деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления в сфере
государственно-частного партнерства, изучение и обобщение практики реализации
актов законодательства;
- участие в подготовке научных и профессиональных кадров,
повышение их квалификации в сфере государственно-частного партнерства;
- предоставление научно-методической, информационной и
финансовой поддержки субъектам отношений в сфере государственно-частного
партнерства;
- организация проведения конференций, круглых столов,
семинаров, учебных мероприятий по вопросам, возникающим в процессе реализации
проектов государственно-частного партнерства;
- представительство в международных организациях по вопросам
государственно-частного партнерства, инвестиционной и инновационной
деятельности.
Задачами деятельности инфраструктурных объектов на местах, например,
бизнес-инкубаторов должны стать:
- имущественная поддержка в части обеспечения «выживаемости» вновь
создаваемых и находящихся на ранней стадии развития малых предприятий
инновационной, научно-технической и высокотехнологической сфер деятельности
через предоставление в аренду на льготных условиях нежилых помещений,
оборудованных офисной мебелью и оргтехникой, по итогам специализированного
конкурсного отбора. Дополнительным преимуществом для начинающих
предпринимателей при размещении в бизнес - инкубаторе является шаговая
доступность окружных организаций инфраструктуры поддержки и развития малого и
среднего бизнеса, расположенных в здании бизнес-инкубатора;
- оказание как комплекса сопутствующих бизнес-услуг
коллективного пользования (телефонная связь; доступ в Интернет, использование
оснащенных современной техникой конференц-зала, переговорных, учебных классов и
др.), так и консультационных услуг по ведению бизнеса, привлечению инвестиций,
в том числе венчурных фондов и частных инвесторов («бизнес - ангелов»);
- оказание услуг по эксплуатации, в том числе инженерного
оборудования, техническому обслуживанию и клинингу используемых помещений;
- создание новых рабочих мест (желательно привлечение молодежи
совместно с муниципальным фондом);
- организация и проведение лекций, семинаров, круглых столов,
тренингов по инновационному менеджменту, управлению проектами, вопросам
коммерциализации технологий;
- предоставление более широкого спектра финансовых и
юридических консультаций;
- информационная поддержка в СМИ, интернет-порталах;
- предоставление образовательных услуг;
- создание межрегионального консультационного бюро и т.д.
Благоприятный инвестиционный климат в значительной степени
характеризуется качеством государственных процедур: от скорости регистрации
предприятия и легкости подключения к электрическим сетям до получения
разрешений на строительство и развития конкуренции.
Если взять за основу критерий ожидаемой результативности и пути (методы)
ее достижения, то можно рассматривать четыре варианта сценария изменения
инвестиционного климата Российской Федерации:
) умеренно-консервативный;
) инновационный;
) инвестиционный;
) проектно-консервативный.
Умеренно-консервативный вариант исходит из того, что основные типы и виды
рыночного бизнеса уже структурировались и закрепились. Они позиционируются как
результативно функционирующие в рамках существующей ныне системы экономических
отношений, и их не следует подвергать резким переменам. Вариант предполагает
невысокие экономические и социальные риски, однако характеризуется низкими
темпами роста валового продукта, а, следовательно, и уровня жизни населения.
Успешность его реализации в большой мере зависит от решений, принимаемых на
национальном уровне.
Инновационный вариант основывается на максимальной, проводимой в сжатые
сроки концентрации ресурсов в инновационном секторе экономики и малого
предпринимательства. Таким образом обеспечивается прорыв в технологической и
технической модернизации производства, высокая конкурентоспособность
инновационных продуктов на внутреннем и внешнем рынках, резко ускоряются темпы
роста валового регионального продукта, достигается существенный прирост
доходности производства и заметное повышение жизненного уровня населения. Но
при реализации этого варианта риски возрастают, особенно в связи с
необходимостью достаточно точно определить «точки роста» (объекты концентрации
ресурсов).
Инвестиционный вариант предполагает активизацию деятельности по
привлечению инвестиций, причем при условии сосредоточения всех сил и ресурсов
на эти цели. Важная роль отводится привлечению иностранных вложений, чему
должен способствовать позитивный образ России, который необходимо создать у
зарубежных инвесторов. Этот вариант обеспечивает достаточный экономический рост
и социальную эффективность, условия для поступательного развития в последующие
годы. Однако здесь многое зависит от совершенствования национального и
регионального нормотворчества, наличия эффективных инвесторов и менеджеров,
решения ряда организационных и экономических проблем, что требует значительного
времени. Недостатки варианта - необходимость возврата инвестиционных кредитов и
отсутствие четких критериев оценки эффективности вложений.
Осуществление инновационного и инвестиционного вариантов в чистом виде
затруднительно; однако они более соответствуют стратегии общенационального, а
не муниципального уровня, поскольку в руках центра сосредоточены основные
нормативно-правовые, финансово-экономические, административные инструменты
региональной политики. В их числе: законы, указы Президента, постановления
Правительства, нормативные акты органов исполнительной власти, госбюджет,
дотации, субсидии, трансферты. Особую группу составляют: налоговое и таможенное
регулирование, кредитно-денежная политика, государственные заказы и заказы для
государственных нужд и т.д. Набор же рычагов, которым располагают отдельные
регионы, гораздо скромнее.
Проектно-консервативный вариант направлен на преодоление слабостей
описанных выше вариантов и связанных с ними угроз. В этом случае усилия
предлагается сосредоточить прежде всего на расширении деятельности по созданию
более комфортного делового климата, поддержке малого и среднего
предпринимательства, стимулированию внутреннего спроса. Для этого не требуются
масштабные бюджетные вложения - нужны четкие правила игры, политическая воля и
профессионализм властей всех уровней. Созидательная сила этого варианта видится
в формировании и реализации крупных проектов институционального и коммерческого
типов, ориентированных на диверсификацию и структурные сдвиги в экономике
страны, привлечение незадействованных финансовых ресурсов, включая те, которыми
располагает население.
Правительство, отвечая на запросы предпринимательского сообщества,
утвердило «дорожные карты» - планы мероприятий по улучшению инвестиционного
климата в рамках Национальной предпринимательской инициативы (НПИ).
Национальная предпринимательская инициатива по улучшению инвестиционного
климата в Российской Федерации включает в себя предложенные предпринимателями
планы мероприятий по упрощению, удешевлению и ускорению действующих на
территории Российской Федерации процедур, связанных с ведением бизнеса.
Целевым показателем реализации «дорожных карт» является вхождение России
в топ-20 стран по инвестиционному климату к 2018 году.
В целях достижения общего улучшения и выравнивания инвестиционного
климата на территории различных субъектов Российской Федерации целесообразно
применение единого регионального инвестиционного Стандарта. Региональный
инвестиционный Стандарт предполагает реализацию ряда мер (см. табл. 14).
Таблица 14.
Система мер для создания инвестиционного климата с целью стимулирования
бизнеса к участию в проектах с использованием ГЧП
|
Меры
|
Содержание
|
Примеры эффективной
реализации
|
|
1
|
2
|
3
|
|
Утверждение Инвестиционной
стратегии региона
|
Инвестиционная стратегия
призвана определять инвестиционные приоритеты региона: территории, отрасли,
технологии опережающего развития, осваиваемые виды продукции, работ и услуг,
планируемые к реализации проекты.
|
Инвестиционная декларация
Республики Татарстан, Инвестиционная стратегия Свердловской области,
Пермского края
|
|
Формирование и ежегодное
обновление Плана создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры в
регионе
|
План представляет собой
свод всех ключевых объектов инфраструктуры, строительство и реконструкция
которых зафиксированы в действующих планах и программах Российской Федерации
на территории соответствующего региона,
|
Геоинформационная карта
Республики Татарстан, План создания объектов необходимой для инвесторов
инфраструктуры в Калужской области
|
|
Ежегодное послание высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации не тему «Инвестиционный
климат и инвестиционная политика субъекта Российской Федерации»
|
В послании должны
отражаться результаты реализации Инвестиционной стратегии, определяются
основные направления и приоритеты инвестиционной политики субъекта
|
-
|
|
Принятие нормативных
правовых актов субъекта Российской Федерации о защите прав инвесторов и
механизмах поддержки инвестиционной деятельности
|
основные способы защиты
прав инвесторов; гарантии; добровольные ограничения прав органов исполнительной
власти; применяющиеся в субъекте Российской Федерации формы налоговой и
финансовой поддержки инвестиций
|
Создание специализированных
организаций по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Калужской
области, Республике Татарстан
|
|
Создание Совета по
улучшению инвестиционного климата
|
В компетенцию и функции
Совета должна входить выработка рекомендаций по организации взаимодействия
органов исполнительной власти региона и лиц, участвующих в инвестиционном
процессе и т.п.
|
Создание Совета в Свердловской
области, Республике Татарстан
|
|
Формирование доступной
инфраструктуры для размещения производственных и иных объектов инвесторов
(промышленных парков, технологических парков
|
Промышленные площадки,
промышленные парки, технологические парки, бизнес-инкубаторы, центры
кластерного развития
|
Технопарки в Новосибирске,
Кемерове, Тюменской области и Татарстане; Инновационный центр «Сколково»
|
|
Формирование механизмов
профессиональной подготовки и переподготовки по специальностям,
соответствующим инвестиционной стратегии региона и потребностям инвесторов
|
Восстановление и развитие в
соответствии с Инвестиционной стратегией региональной системы
профессионального образования, переориентирование части выпускников школ на
получение качественного профессионального профильного образования.
|
Система аттестации и
обучения сотрудников профильных органов государственной власти и сотрудников
специализированных организаций по привлечению инвестиций и работе с
инвесторами в Ярославской области
|
|
Создание
специализированного двуязычного интернет-портала, посвящённого инвестиционной
деятельности в субъекте Российской Федерации
|
Интернет-портал должен
обеспечивать наглядное представление инвестиционных возможностей субъекта
Российской Федерации, его Инвестиционной стратегии и инфраструктуры,
потенциальных направлений инвестиций, а также сбор и оперативное рассмотрение
жалоб, обращений инвесторов
|
Создание
специализированного двуязычного интернет-портала, посвящённого инвестиционной
деятельности в Калужской области, в Астраханской области
|
|
|
|
|
Таким образом, меры по стимулированию бизнеса к участию в строительстве
объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма
государственно-частного партнерства путем улучшения инвестиционного климата в
России и в отдельных субъектах федерации должны быть направлены по следующим
ключевым векторам: формирование благоприятной для инвестиций административной
среды и инфраструктуры; создание финансовых механизмов привлечения и
стимулирования инвестиций; налоговое стимулирование инвестиционного процесса;
кадровое обеспечение инвестиционного процесса.
3.3 Пути повышения оценки эффективности инфраструктурных проектов,
реализуемых с использованием механизма государственно-частного партнерства
В зарубежных странах при рассмотрении вариантов реализации крупного
инвестиционного (в частности, инфраструктурного) проекта за счет бюджетных
средств необходимым условием является сравнительная оценка финансовой
эффективности, определяемая сопоставлением результатов традиционного
(государственные закупки) и альтернативного (ГЧП) вариантов его реализации.
В России подобная система оценки инвестиционных проектов отсутствует.
Объекты транспортной инфраструктуры существенно различаются по своим
характеристикам, и далеко не все из них являются привлекательными для инвестора,
что обуславливает различные возможные механизмы их реализации и финансирования.
Ключевым в данном случае является выбор критериев оценки проектов, позволяющих
сравнивать возможные варианты реализации с учетом проектных рисков, и отбирать
те из них, которые возможно реализовать на основе ГЧП.
В обобщенном виде проблему отбора и оценки эффективности проектов для
выбора механизма их реализации можно представить в виде схемы, предложенной
российским ученым С.С. Литвяковым, в соответствии с рис. 13.
Возможные схемы реализации проекта зависят в основном от уровня
рентабельности проекта, характеризующей его коммерческую эффективность, и
являющейся основным критерием для инвестора, а также от уровня проектных
рисков. Рентабельность определяется соотношением доходов от эксплуатации
объекта и расходов на его создание и содержание.
В этой связи для успешного внедрения механизмов ГЧП в развитие
транспортной инфраструктуры в России требуется разработка и утверждение на
федеральном уровне порядка отбора и оценки эффективности инфраструктурных
проектов, позволяющего в том числе:
- осуществлять отбор и ранжирование проектов в сфере транспортной
инфраструктуры исходя из показателей рентабельности и эффективности;
- принимать решение о наиболее эффективном варианте реализации
конкретного проекта (на основе ГЧП или государственного заказа);
- обеспечивать прозрачность принятия решения для всех
заинтересованных сторон, в том числе инвесторов.
Рис. 13. Алгоритм выбора механизма реализации инфраструктурных проектов
на федеральном уровне
Оценку эффективности проектов автор предлагает осуществлять по следующим
основным направлениям:
- коммерческая (финансовая) эффективность;
- социально-экономическая эффективность;
- бюджетная эффективность.
В сформировавшейся мировой и отечественной практике различают два
основных методических подхода к оценке коммерческой эффективности
инфраструктурного проекта (рис. 14):
) статический, который не учитывает фактор времени, а предполагает оценку
нормы замещения капитальными затратами текущих расходов с помощью коэффициента
эффективности E;
) динамический, основанный на экономической неравноценности
разновременных затрат и результатов, и приведении их к единому моменту времени
путем дисконтирования по ставке процента k.
Рис. 14. Классификация подходов к оценке эффективности международного
инвестиционного проекта
Оценка экономической эффективности инвестиционных решений традиционно
играла важную роль в теории инвестиций. В целом, в современной теории оценки
экономической эффективности инвестиционных решений на микроуровне можно
выделить две группы методов:
- традиционные методы дисконтированных денежных потоков;
- метод реальных опционов и комбинированные методы оценки.
Применение традиционной теории дисконтированных денежных потоков в
условиях неопределенности часто может привести к ложным выводам относительно
оптимальности того или иного международного инвестиционного проекта. Причина в
том, что данная теория не учитывает операционной гибкости, присущей многим
инвестиционным проектам.
По этой причине в последнее время отмечается тенденция движения в сторону
применения альтернативных методов оценки эффективности реальных инвестиций в
условиях неопределенности. Одним из них является метод реальных опционов,
который базируется на исследовании возможностей, возникающих при управлении
реальными активами в условиях неопределенности.
Опционная теория выделяет две группы дополнительных возможностей,
содержащихся в инвестиционном проекте. Первая из них - возможности изменения
параметров инвестиционного проекта с течением времени. Вторая группа
возможностей характеризует внешнюю сторону проекта (выполнение одного проекта
делает возможным другой проект, который был бы невозможен без завершения первого).
В таблице 15 приведены примеры возможных реальных опционов в отношении разных
типов активов.
Таблица 15.
Примеры возможных реальных опционов в отношении разных типов активов
|
Актив
|
Возможные реальные опционы
|
|
Инвестиционная возможность
|
Возможность отложить
инвестиции. Уменьшение масштаба операций и экономия части начальных
инвестиций (например, внедрение нового продукта)
|
|
Производство
|
Расширение производства при
внесении дополнительных инвестиций. Работа с разными ресурсами или выпуск
различных продуктов
|
|
Машины и оборудование
|
Перевод на режим простоя
(когда доходы меньше переменных затрат). Продажа по остаточной стоимости
|
|
Контракт
|
Условия прекращения
(возобновления) контракта
|
|
Технологический патент
|
Продажа, передача лицензии
или оставление за собой прав
|
Реальные опционы, принято разделять на несколько типов:
1) Опцион на сокращение и на выход из бизнеса (в случае убыточности
предприятия - опцион PUT). Такие опционы существует не всегда, однако их
наличие является фактором, существенно повышающим стоимость объекта
инвестирования.
2) Опцион на развитие (в случае благоприятного развития событий -
опцион CALL). Также добавляет ценности исследуемому инфраструктурному объекту,
так как позволяет получить дополнительную прибыль.
) Опцион на тиражирование опыта - показывает, насколько
предшествующий опыт можно использовать в будущем
) Опцион на переключение и временную остановку бизнеса.
Переключение может быть нескольких типов (на другую технологию, на другой рынок
и на другой масштаб деятельности).
) Комплексный опцион - содержит в себе более одной возможности
изменений (например, если в благоприятных условиях компания может расширить
масштабы деятельности, а в неблагоприятных имеет опцион на выход). При этом
необходимо принимать во внимание взаимное влияние таких опционов, которое может
иметь как положительные последствия, то есть, синергию, так и отрицательные
(например, опцион на переключение в какой-то мере нейтрализует опцион на выход
из бизнеса, а опцион на развитие усиливает опцион на тиражирование).
) Опцион на отсрочку начала проекта - возможность отложить
инвестиции до получения новой информации, необходимой для принятия взвешенного
решения.
Таким образом, оценка инвестиционного проекта согласно концепции реальных
опционов представляет собой совокупность технико-экономических аналитических
процедур по обоснованию и расчету значений критериев эффективности проекта.
Результаты оценки используются для обоснования экономической
целесообразности основных решений по управлению проектом:
- отклонение или принятие проекта к реализации;
- выбор варианта реализации проекта;
- встраивание в проект реальных опционов.
Вместе с тем, варианты реализации проекта с привлечением внебюджетных
источников (КЖЦ с внебюджетным финансированием и концессия) характеризуются
наличием заемного финансирования (в проектах транспортной инфраструктуры
зачастую составляют более 80% от внебюджетных средств), и поэтому анализ
кредитной устойчивости является неотъемлемой частью анализа финансовой
эффективности, что не учтено в действующих в отечественной практике
методических документах. В этой связи порядок оценки эффективности проектов
целесообразно дополнить соответствующими показателями, используемыми в мировой
практике:
- коэффициент покрытия обслуживания долга (Debt Service Cover Ratio, DSCR);
- коэффициент покрытия выплат по долгу на срок кредита (Loan
Life Coverage Ratio, LLCR);
- коэффициент покрытия выплат по долгу на срок проекта (Project
Life Coverage Ratio, PLCR).
Исходя из мировой практики, для инфраструктурных проектов кредитными
организациями устанавливается минимальное значение DSCR в диапазоне 1,2-1,4;
для PLCR - 1,4-1,7.
Показатели общественной (социально-экономической) эффективности проекта
могут существенно отличаться от показателей коммерческой эффективности.
Так, к примеру, основные критерии для выбора инфраструктурных проектов,
перспективных для проработки, применяемые в практике деятельности
отечественного холдинга ОАО «РЖД», в настоящее время включают:
- положительный финансовый результат по итогам реализации проекта для
холдинга (с учетом международного опыта по реализации подобных проектов);
- наличие необходимого финансирования для реализации проекта со
стороны Заказчика;
- наличие соответствующих компетенций и опыта в холдинге «РЖД»,
необходимых для эффективной реализации проекта;
- возможность использования административного ресурса ОАО «РЖД»
или Правительства Российской Федерации;
- возможность обеспечения безопасности сотрудников,
задействованных в реализации проекта;
- политическая ситуация в регионе реализации проекта и уровень
региональных рисков (рыночных, правовых, валютных, операционных, кредитных);
- наличие синергетического эффекта с другими инфраструктурными
проектами, реализуемыми холдингом «РЖД»;
- степень готовности проекта к реализации (наличие ТЭО, технической
документации).
При этом в мировой и отечественной практике предполагается оценка
социально-экономического эффекта как в натуральных показателях (повышение
уровня занятости населения; улучшение состояния окружающей среды; повышение
доступности и качества услуг населению и т.д.), так и в денежных (добавленная
стоимость, обеспечиваемая реализацией проекта). Некоторые показатели (например,
экологические) крайне трудно оценить количественно, и на практике используется
метод экспертных оценок. Однако, при сравнении вариантов реализации проектов
необходимо руководствоваться денежной оценкой, что обеспечивает сопоставимость
с оценкой коммерческой эффективности.
В качестве основных показателей социально-экономической эффективности,
например, могут использоваться:
- Экономическая чистая приведенная стоимость (Economic NPV, ENPV);
- Экономическая внутренняя норма доходности (Economic IRR,
EIRR);
- Дисконтированный период окупаемости для экономических
денежных потоков (Economic PBP, EPBP).
Порядок оценки показателей бюджетной эффективности также уже определен в
утвержденных методических документах. При оценке бюджетной эффективности, в
зависимости от конкретной схемы реализации проекта, учитываются следующие
поступления в бюджеты:
- поступление доходов в бюджет от эксплуатации объекта;
- НДС и иные налоговые поступления по проекту;
- обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды;
- плата за пользование землей и другими природными ресурсами.
Бюджетная эффективность проекта оценивается через сопоставление объема
государственной поддержки проекта и налоговых поступлений в бюджеты бюджетной
системы РФ, обусловленных его реализацией. В рамках оценки бюджетной
эффективности целесообразно рассчитывать показатели для бюджетных потоков,
аналогичные применяемым для оценки коммерческой и социально-экономической
эффективности, а именно:
- Бюджетная чистая приведенная стоимость (Budget NPV, BNPV);
- Бюджетная внутренняя норма доходности (Budget IRR, BIRR);
- Дисконтированный период окупаемости для бюджетных денежных
потоков (Budget PBP, BPBP).
С учетом изложенного, алгоритм отбора и оценки эффективности проектов в
сфере транспортной инфраструктуры для определения формы финансирования можно
представить в виде следующей схемы в соответствии с рис. 15.
Рис. 15. Алгоритм отбора и оценки эффективности инфраструктурных проектов
с использованием ГЧП
Анализ традиционных методов оценки эффективности инвестиционных проектов
в условиях риска и неопределенности (корректировка ставки дисконтирования,
метод достоверных эквивалентов, анализ чувствительности, метод сценариев,
методы теории игр, построение «дерева решений», имитационное моделирование по
методу Монте-Карло др.) свидетельствует о существовании существенных
ограничений по их прикладному применению для оценки рисков проектов ГЧП из-за
большого количества упрощений, которые существенно искривляют реальную
ситуацию, не позволяют адекватно отразить риски, связанные с невыполнением или
частичным выполнением задач государственно-частного партнерства по приоритетным
направлениям.
Научно-методический подход к распределению рисков инвестиционных проектов
ГЧП для различных отраслей экономики между государственными и частными
инвесторами предполагает:
) выделение группы релевантных финансовых показателей, характеризующих
степень рискованности инвестиционных проектов, реализуемых при использовании
механизмов ГЧП;
) проведение дискриминантного анализа рисков инвестиционных проектов;
) расчет абсолютных значений рисков и показателей эластичности (индикаторов
рисков) по факторам в разрезе групп инвестиционных проектов в разрезе отраслей;
) определение отраслевого распределения рисков между субъектами ГЧП,
которые принимают на себя действие определенного деструктивного фактора.
По данным Всемирного банка по реализации проектов ГЧП за период 1993-2010
гг. с помощью дискриминантного анализа выявлена зависимость интегрального
показателя риска группы проектов транспортной отрасли от изменения факторов его
формирования:
=-3039,97+403,98PL+5,64CP-2,74PO+388,08SNI-26,47PP-113,87PCG+63,12ICPA (1)
где PL - регион реализации проекта; CP - срок реализации проекта; PO -
объем государственной поддержки по инвестициям по проекту; SNI - доля
национальных инвестиций в финансирование проекта (государственных и частных
инвестиций, осуществленных резидентами страны); PP - доля частных инвесторов в
финансировании проекта (резидентов и нерезидентов страны); PCG - плата за
лицензию и / или получение разрешения на выполнение работ; ICPA - инвестиции в
основные средства.
Таблица 16.
Распределение факторов возникновения риска по субъектам реализации
проектов ГЧП
|
Фактор формирования
|
Субъект, который принимает
на себя риск, связанный с действием факторов
|
Показатель эластичности
факторов риска по транспортной отрасли
|
|
PL
|
Государство
|
0,13
|
|
CP
|
Частный инвестор
|
0,02
|
|
PO
|
Государство
|
-0,05
|
|
SNI
|
Государство
|
0,06
|
|
PP
|
Частный инвестор
|
-0,87
|
|
PCG
|
Государство
|
0,00
|
|
ICPA
|
В зависимости от доли
участия государства и частного инвестора
|
2,70
|
В результате анализа выявлено, что для инфраструктурных проектов ГЧП,
которые осуществляются в Российской Федерации, риски инвестирования обусловлены
действием трех основных факторов, негативные последствия которых следует
распределять между участниками следующим образом: частные инвесторы берут на
себя риск изменения доли частного сектора в финансировании, государственные -
риск изменения платы за лицензию и / или получение разрешения на выполнение
работ, а риск изменения инвестиций в основные средства распределяется между
партнерами в зависимости от доли их участия в финансировании.
В целом, оценку эффективности указанных вариантов рекомендуется
осуществлять по показателям коммерческой, социально-экономической и бюджетной
эффективности в соответствии с утвержденными методическими документами (см.
Приложение 3), с учетом уточнений, принимая во внимание особенности реализации
инфраструктурных проектов на основе ГЧП:
- оценка инвестиционной эффективности проекта с использованием модели САРМ,
учитывающей такие факторы как безрисковая ставка (которая зависит от продолжительности
проекта), показатель систематического риска конкретного объекта, среднерыночная
премия за риск для России, премия за риски конкретной компании, процентная
ставка на мировом рынке капитала;
- включение в расчет показателей коммерческой эффективности
показателей долговой устойчивости проекта (коэффициент покрытия обслуживания
долга DSCR и коэффициент покрытия выплат по долгу на срок кредита LLCR);
- расчет социально-экономической эффективности на основе
монетизации внешних эффектов с последующим включением в модель;
- учет степени чувствительности проекта к изменениям внешней и
внутренней среды при помощи количественного анализа, который заключается в
изменении значений критических параметров, подстановке их в финансовую модель
проекта и расчете показателей эффективности проекта при каждом таком изменении.
По моему мнению, применение данных критериев позволит при оценке
инфраструктурных проектов в транспортной сфере более точно учитывать влияние
внешних и внутренних рисков на итоговую эффективность и окупаемость того или
иного проекта, а также обеспечивает индивидуальный подход к оценке каждого из
них. Рекомендованный выше алгоритм отбора и оценки эффективности проектов, на
мой взгляд, будет стимулировать эффективное внедрение механизмов государственно-частного
партнерства в процессе финансирования и управления транспортной инфраструктуры
в Российской Федерации.
Заключение
В процессе исследования теоретических и практических аспектов подходов
использования и развития механизма государственно-частного партнерства при
строительстве объектов транспортной инфраструктуры, выполненного в рамках
данной магистерской диссертации, автором сформулированы следующие выводы и
рекомендации.
.1. Выделены следующие черты государственно-частного партнерства,
отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:
- Определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве
(от 10-15 до 30 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно
создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к установленному
сроку;
- Специфические формы финансирования проектов: за счет частных
инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или совместное
инвестирование нескольких участников;
- Обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый
контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными
участниками;
- Специфические формы распределения ответственности между
партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов
и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг
реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность
на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и
эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;
- Распределение рисков между участниками сделки на основе
соответствующих договоренностей сторон. Разумеется, обе стороны партнерства
заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.
.2. Сделан вывод о том, что применение механизмов государственно-частного
партнерства для инфраструктурных проектов, особенно относящихся к субъектам
естественных монополий, позволяет обеспечить повышение эффективности
функционирования таких проектов, однако принадлежность большинства таких
объектов к социально важным отраслям национального хозяйства требует
основательного исследования необходимости определенного влияния органов
государственной власти и органов местного самоуправления на их
функционирование.
Обеспечение выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства
в каждом отдельном случае требует применения индивидуального подхода в процессе
осуществления анализа имеющихся характеристик и потребностей проекта, а также
исследования способности каждой из форм государственно-частного партнерства
решить проблемы, влияющие на реализацию данного инфраструктурного проекта.
1.3. На основе исследования принятых в отечественной и зарубежной
практике форм участия государства и бизнеса в финансировании инфраструктурных
проектов на основе государственно-частного партнерства как эффективного
инструмента для полезного его использования в отечественной экономике
сформулированы следующие ключевые положения:
- Государственно-частное партнерство позволяет объединить общие
ресурсы государства и бизнеса. Вкладом со стороны государства являются объекты
инфраструктуры, новые сегменты клиентов, финансовые гарантии, а со стороны
бизнеса - инвестиции, навыки управления, снижения затрат, инновационные решения
и тому подобное. Введение ГЧП позволяет государству решить важные задачи при
одновременном сокращении расходов. При этом высвобождаются ресурсы
государственного аппарата для разработки и внедрения государственной политики.
- Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые
характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную
экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация
государственных и частных структур, специально созданная для достижения тех или
иных целей, и опирается на соответствующие договоренности сторон. Выбор модели
ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах реализуется
соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то
можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют
наибольшую эффективность.
- Объемы мирового рынка государственно-частного партнерства очень велики и
имеют значительный потенциал в будущем. Наиболее привлекательным и
распространенным сектором по ГЧП является инфраструктура в сфере дорожного и
транспортного строительства. Ведь в этой сфере легче заключать концессионные
соглашения, и эта отрасль остро нуждается в притоке частных инвестиций.
2.1. Выявлено, что основными формами государственно-частного партнерства
в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность
Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых
экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой
для привлечения частных инвестиций инфраструктуры. По данным на начало 2014
года региональные законы об участии субъекта в государственно-частном
партнерстве приняты в 65 субъектах РФ. Еще в 4 субъектах РФ законы находятся на
стадии рассмотрения органами законодательной власти.
В целом, институциональное развитие ГЧП на начало 2014 года
охарактеризовано как прошедшее стадию апробации и становления в регионах РФ и
требующее дальнейшего стимулирования и нормативного закрепления со стороны
государства.
.2. Выделены ключевые тенденции развития рынка транспортной
инфраструктуры Российской Федерации:
- Проекты становятся более крупными и комплексными за счет объединения в
рамках одного проекта и возведения искусственных сооружений и строительства
дорог, что в свою очередь приводит к увеличению размера контрактов.
- Рентабельность реализации проектов мостостроительных и
дорожно-строительных компаний сокращается преимущественно из-за снижения цены
контрактов.
- Начинают использоваться новые формы реализации проектов за
счет ГЧП в части дорожного строительства для разделения рисков и объемов
финансирования.
- География реализации проектов смещается в связи с окончанием
строительства объектов в рамках подготовки к проведению Олимпийских игр в Сочи
в 2014 году в сторону городов проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году
и крупных проектов ГК «Автодор».
- Приняты изменения в законе о закупках, которые предоставляютт
заказчику больше рычагов для обеспечения качества проектов, но в то же время
могут создать больше возможностей для неформальных взаимодействий заказчика и
подрядчика.
- Наблюдается тенденция консолидации игроков за счет сделок по
слияниям и поглощениям для географической экспансии в новые регионы, а также
расширения в смежных отраслях и роста долей на рынке.
Отмечено, что внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно, и наряду
с созданием системы дорожных фондов, обеспечивающих стабильное финансирование
отрасли, КЖЦ должны стать одним из эффективных механизмов расходования
бюджетных средств, обеспечивающих устойчивое развитие транспортной
инфраструктуры.
.3. Определено, что несмотря на очевидный прогресс и динамику развития
государственно-частного партнерства в развитии объектов транспортной
инфраструктуры и других инфраструктурных проектов, необходимо признать, что для
полноценного и эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации
инвестиционных проектов в России нужно еще преодолеть ряд проблем, наиболее
важными из которых являются:
- Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного
внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего
органа по реализации ГЧП.
- Отсутствие принципов практического осуществления партнерства
между государством и бизнесом.
- Отсутствие институционального подхода к организации системы
подготовки кадров по реализации и совершенствования механизма ГЧП.
- Наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.
- ввести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности
планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию концессионных
соглашений и КЖЦ, в том числе в части нормативного определения бюджетных
ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления
особенностей их выделения юридическим лицам.
- внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в
его развитие нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования
КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ, в части возможности
принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового
периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и
программно-целевых методов бюджетирования.
- внести изменения в законодательство о концессионных
соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ на основе
данных соглашений в целях их массового внедрения в практику финансирования
объектов дорожного хозяйства. При этом, с нашей точки зрения, возможно
разделение процедуры заключения контракта исходя из масштаба и стоимости
проекта.
- законодательно предусмотреть возможность выделения процесса
подготовки территории строительства в отдельный этап, что позволит обеспечить
его финансирование за счет средств соответствующих бюджетов (в настоящее время
такая возможность, отсутствует, например, для включения в федеральную адресную
целевую программу).
- предусмотреть ряд особенностей налогообложения концессионера,
в частности, при определении налоговой базы по налогу на добавленную стоимость
(далее - НДС).
- рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся
заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты
транспортной инфраструктуры, в том числе объекты гражданской авиации
(аэродромная инфраструктура), морского и речного транспорта (морские и речные
порты, гидротехнические сооружения), железнодорожного транспорта (особенно в
части создания высокоскоростных магистралей), объекты метрополитена и пр.
- разработать и ввести в законодательство Российской Федерации
такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование
соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению,
залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других.
- законодательно обеспечить не только конкуренцию между
проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том
числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его
технологического и ценового аудита.
.2. Рекомендованы следующие мероприятия по совершенствованию системы стимулирования
инвестиционной активности в сфере государственно-частного партнерства:
- развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса: создание
центра развития бизнеса, районного агентства предпринимательства,
инновационо-технологического центра и бизнес-инкубатора;
- внедрение системы открытых электронных аукционов на
муниципальные заказы на сайтах соответствующих муниципальных образований;
- создание на местах Делового клуба для субъектов малого и
среднего бизнеса;
- создание обществ взаимных гарантий с участием малых, средних
и больших компаний, государственных предприятий, государственных и
муниципальных фондов.
3.3. Оценку эффективности указанных вариантов предложено осуществлять по
показателям коммерческой, социально-экономической и бюджетной эффективности в
соответствии с утвержденными методическими документами, с учетом уточнений,
принимая во внимание особенности реализации инфраструктурных проектов на основе
ГЧП:
- оценка инвестиционной эффективности проекта с использованием модели САРМ,
учитывающей такие факторы как безрисковая ставка (которая зависит от
продолжительности проекта), показатель систематического риска конкретного
объекта, среднерыночная премия за риск для России, премия за риски конкретной
компании, процентная ставка на мировом рынке капитала;
- включение в расчет показателей коммерческой эффективности
показателей долговой устойчивости проекта (коэффициент покрытия обслуживания
долга DSCR и коэффициент покрытия выплат по долгу на срок кредита LLCR);
- расчет социально-экономической эффективности на основе
монетизации внешних эффектов с последующим включением в финансовую модель;
- учет степени чувствительности проекта к изменениям внешней и
внутренней среды при помощи количественного анализа, который заключается в
изменении значений критических параметров, подстановке их в финансовую модель
проекта и расчете показателей эффективности проекта при каждом таком изменении.
Указанные выводы и рекомендации по использованию и развитию механизма
государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной
инфраструктуры могут быть применены в практике деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, а также
в процессе функционирования частных компаний в сфере транспортной инфраструктуры.
Таким образом, цель диссертационной работы - научная разработка и
обоснование концептуальных подходов к использованию и развитию механизма
государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной
инфраструктуры - достигнута.
Список литературы
Нормативно-правовые
источники
1. Конституция Российской Федерации (с
изм. от 30.12.2008) (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
[Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от
03.02.2014)] // СПС «КонсультантПлюс»: Законодательство: Версия Проф.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 №
184-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 42, ст. 5005.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 №
131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003, №
40, ст. 3822.
5. Федеральный закон от 25.02.1999
№39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных
вложений»
6. Федеральный закон от 9.07.1999
№160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»
7. Федеральный закон от 21.07.2005 г. №
94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд»
8. Федеральный закон от 21.07.2005 г. №
115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
9. Федеральный закон от 29.10.1998 г. №
164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)»
10. Постановление Правительства
Российской Федерации от 22.12.2006 г. № 791 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего
пользования»
11. Постановление Правительства
Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 747 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений»
12. Постановление Правительства
Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 746 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении морских и речных судов, судов смешанного
(река-море) плавания, судов, осуществляющих ледокольную проводку,
гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромных переправ,
плавучих и сухих доков»
13. Постановление Правительства
Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 745 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении морских и речных портов, гидротехнических
сооружений портов, объектов производственной и инженерной инфраструктур портов»
14. Постановление Правительства
Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 744 «Об утверждении типового
концессионного Соглашения в отношении объектов железнодорожного транспорта»
15. Постановление Правительства
Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 739 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении аэродромов, зданий и (или) сооружений,
предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также
объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов»
16. Постановление Правительства
Российской Федерации от 27.05.2006 г. № 319 «Об утверждении типового
концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных
сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов,
тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных
средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств»
17. Транспортная стратегия Российской
Федерации на период до 2030 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от
22.11.2008 №1734-р.
18. Программа повышения эффективности
управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на
период до 2018 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской
Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р.
Научная и
учебная литература
19. Балацкий Е.В. Закон Вагнера, кривая
Арми-Рана и парадокс богатства// «Общество и экономика», №9, 2010.
20. Бондаренко Е. Ю. Оптимизация рисков
частно-государственного партнерства с участием международных финансовых
институтов / Е. Ю. Бондаренко // Экон. науки. - 2008. - № 5. - 140 с.
21. Бондаренко, Е.Ю. Региональная
стратегия частно-государственного партнерства: мировой опыт и российская
практика М.: Научная книга, 2008 - 204 с.
22. Варнавский В.Г.
Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики / В.Г.
Варнавский // Мировая экономика и международные отношения. - 2011. - № 9. - С.
41-50.
23. Варнавский В.Г. Партнерство
государства и частного сектора / В.Г. Варнавский - М.: Наука, 2005 - 260 с.
24. Виленский, П. Л. Оценка эффективности
инвестиционных проектов: Теория и практика / П.Л. Виленский, В.Н. Лившиц, С.А.
Смоляк. - 4-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2008. - 1103 с.
25. Герасименко О. А. Развитие
государственно-частного партнерства в управлении региональной образовательной
системой: автореф. дис. на соискание науч. степени канд. экон. наук: 08.00.05
«Экономика и управление народным хозяйством» / О. А. Герасименко. - Белгород,
2010. - 27 с.
26. Данасарова С.Д. Институт
частно-государственного партнерства: становление и развитие в России: автореф.
дисс. канд. экон. наук: спец. 08.00.01 / Восточно-Сибирский гос. технологич.
ун-т. - Улан-Удэ, 2007. - 24 с.
27. Делмон Д. Государственно-частное
партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов
государственной власти./ Джеффри Делмон, 2010. - 261 с.
28. Дорошенко Д. Государственно-частное
партнерство как способ стимулирования инвестиционного развития в России //
Финансовый бизнес. - 2008. - №1. - С.17-21.
29. Зверев А.А. Законодательное регулирование
государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития //
Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы
/ под общей ред. А.А. Зверева. - М., 2009. - С. 37-48.
30. Зельднер, А.Г. Государственно-частное
партнерство: теория, методология и практика / Науч. ред.: А.Г. Зельднер; ред.
коллегия: Э.Д. Матвиевская, Э.А. Паруль, О.М. Грибанова. - М.: ИЭ РАН, 2011. -
212 с.
31. Йескомб Э. Р. Принципы проектного
финансирования: пер. С англ./ Под общ.ред. Д.А.Рябых. - М.: Вершина, 2008. -
454 с.
32. Кожин С.В. Старые и новые источники
финансирования транспортной инфраструктуры России // Российское
предпринимательство. - 2012. - № 24 (222). - С. 149-154.
33. Лимитовский М.А. Инвестиционные
проекты и реальные опционы на развивающихся рынках: учеб.практич. Пособие. -
4-е изд., перераб. и доп. - М.: «Издательство Юрайт», 2008. - 472 с.
34. Литвяков С.С. Государственно-частное
партнёрство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской
Федерации. - Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических
наук. - М., 2014. - 197 с.
35. Литовченко С.Е. Развитие
государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и
инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути
совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. - М.,
2009. - С. 105-109.
36. Мейер М. Оценка эффективности
бизнеса: Пер. с англ. / М. Мейер - М.: ОО «Вершина», 2004. - 240 с.
37. Сергеев И.Б. Метод реальных опционов
в оценке стоимости нефтегазовых проектов Арктического шельфа / И.Б. Сергеев,
Е.В. Шварева // Современное управление. - 2007. - № 4.
38. Уварова А. А. Мировой опыт и
перспективы использования ГЧП в России / А. А. Уварова, С. А. Глушков //
Транспорт Российской Федерации: журнал о науке, экономике, практике / гл. ред.
И. П. Киселев. - СПб: Т-ПРЕССА. - 2008. - № 6. - С. 26-28.
39. Халимовский Ю. А.
Государственно-частное партнёрство в субъектах РФ / Ю. Халимовский // Налоги. -
2011. - № 14. - С. 12-18.
40. Hrytsenko L. L. Expert evaluation of
concession projects / L. L. Hrytsenko, I. M. Boyarko // Economіcs for Ecology
(ІSCS’2010) - Sumy, 2010. - P. 52-54.
41. Khan. M. F. K., Parra R. J. Financing
large projects: techniques and practices. Pearson Education: Prentice Hall. -
Singapore, 2GG3. - 672 р.
42. Project Finance in theory and
practice. Stefano Gatti. - Elsevier Inc. - London, 2GG8.
Справочные и
информационные издания
43. Информация о распределении субсидий
бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год (Приложение к Федеральному
закону от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и
на плановый период 2015 и 2016 годов")
44. Методика оценки эффективности
использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения
[приказ Минэкономразвития России от 24.02.2009 № 58] // СПС «КонсультантПлюс»:
Законодательство: Версия Проф.
45. Методика расчета показателей и
применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов,
претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных
ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации [приказ Минрегиона
России от 30.10.2009 № 493] // СПС «КонсультантПлюс»: Законодательство: Версия
Проф.
46. Методические рекомендации по оценке
эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция): [утв. Минэкономики РФ,
Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК-477] // СПС «КонсультантПлюс»:
Законодательство: Версия Проф.
47. Правила отбора инвестиционных
проектов и принципалов для предоставления
48. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие
государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.:
Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. - 12 с.
49. Assessing the Sustainable
Competitiveness of Nations. The Global Competitiveness Report 2012-2013. -
World Economic Forum, Geneva, 2012. - 545 p.
Ресурсы
Интернет
50. Анализ проблем и перспектив развития
государственно-частного партнерства в России [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Analitika/IEPP_PPP.doc
51. Герасимова Н.Е. Механизмы
финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного
хозяйства // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 1
[Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/01/30940 (дата
обращения: 09.12.2014)
52. Данные Федеральной службы
государственной статистики [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://www.gks.ru/
53. Основные направления бюджетной
политики на 2013-2015 годы. [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133448
54. Перспективы развития рынка дорожной
инфраструктуры в России. - Аналитический обзор КПМГ в России и СНГ. - Москва:
ЗАО «КПМГ», ноябрь 2013 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа:
https://www.kpmg.com/RU/ru/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/S_INFR_1r.pdf
55. Проект Транспортной стратегии на
период до 2030 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://mintrans.ru/documents/detail.php?ELEMENT_ID=19188
56. Руководство Программы развития ООН
«Toolkit on Pro-poor Municipal PPP». [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://pppue.undp.org/toolkit
57. Центр государственно-частного
партнерства Внешэкономбанка (презентация), - [Электронный ресурс] - Режим
доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/VEB_GCHP_digital.pdf
58. Шарипова Е. Анализ проектов
Инвестиционного фонда РФ 2007-2010 [Электронный ресурс] Режим доступа:
http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_porektov_invest_fonda_RF_2007-2011.pdf
59. Schwab, K. The Global Competitiveness
Report 2013-2014. Full Data Edition World Economic Forum, Geneva, 2013. - 553
p. / Access: http:
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf