выявить общее и различное в госслужбе разных периодов.
Предметом исследования в курсовой работы является государственная служба в России.
Объектом исследования являются исторические этапы становления и развития государственной службы в России.
При выполнении курсовой работы были использованы различные источники информации: нормативно-законодательные документы, научная и учебная литература, статьи периодических изданий.
Методологическую основу исследования составили общенаучные диалектические методы познания (материалистическая диалектика), включающие принципы объективности, системности, историзма, др., использовался системно-структурный подход к анализу объекта исследования, а также историко-правовой метод исследования.
1. Исторический анализ развития и формирования государственной службы в России
.1 Развитие государственной (статской) службы в Российской империи
Государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности. Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV (1547-1584 гг.). К этому времени территория страны приобрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн. человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие княжеские владения, должна была уступить место новой организации власти.
Достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Восшествие на престол в 1682 г. молодого Петра I ознаменовало очередную веху в истории становления и развития российской государственности и государственной службы в частности. В этот период государственная служба претерпевает качественно новые изменения, происходит поиск новых, более эффективных методов работы государственных служащих, а также более совершенных форм организации государственного чиновничьего аппарата.
Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление.
Для проводимых преобразований Петр I заставляет дворянство служить государству. Правовой статус дворянства был существенно изменен с принятием Указа о единонаследии 1714 г., который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.
Для реформы государственной службы в 1719 г. началась подготовка Закона о порядке прохождения государственной службы в Российской империи, который являлся логическим продолжением Указа о единонаследии и который получил впоследствии название Табель о рангах (Приложение 1), утвержденная Петром I 24.01.1722. Знаменательно то, что Табель была учреждена сразу же за провозглашением в 1721 г. Российской империи.
Этот документ впервые позволил создать не только эффективную гражданскую и военную службы, но и стал прочной правовой базой для всех последующих реформ в этой области вплоть до революции 1917 г.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими факторами определения квалификации чиновника и неприемлемым условием дальнейшего продвижения по службе.
Как отмечает В.П. Мельников, реформы Петра охватили управление сверху донизу, от центра до далекой окраины. Новые административные учреждения задумывались на таких началах, которые должны были парализовать вредные стороны бюрократического режима. Во-первых, коллегиальность, призванная обеспечивать рациональность решений и застрахованность от чьей-либо субъективной воли. Во-вторых, освобождение административных органов от судебных и финансовых функций, возложение этих функций на специальные учреждения, т. е. попытка разделения ветвей власти. В-третьих, установление систематического контроля за должностными лицами. В-четвертых, введение платы за государственную службу, отмена практики материального содержания должностных лиц областями и городами.
В целом административные реформы начала XVIII в. установили в России систему высших и центральных органов управления, которая характеризовалась строгим соподчинением, единообразным организационным устройством, имела новый тип служащих в лице чиновников. Господствующим принципом во взаимоотношениях государственных органов был централизм. Вышестоящие органы и их чиновники были наделены распорядительными полномочиями, их распоряжения были обязательны в нижестоящих звеньях.
Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дворянства стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» («Жалованная грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г.
В начале XIX века в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет.
При Александре II были осуществлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные - собрания гласных, городские думы; и исполнительные - земские и городские управы.
Проведение реформ при Александре II вместе с совершенствованием системы центрального управления должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям и во многом были направлены на сохранение традиционных самодержавных устоев, укрепление их через институты губернаторства, губернского и уездного государственного управления, городские администрации и градоначальства.
Это неизбежно вело к росту численности как государственных служащих системы центрального и местного государственного управления, так и чиновников, возникших на местах органов сословного и многосословного общественного управления, находившихся под их контролем.
Судьба реформ 60-70-х гг. XIX в. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую «оттепель» 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных, окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.
Таким образом, одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: большинство чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.
Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г.
1.2 Становление современной государственной службы
Становление современной государственной службы в Российской Федерации проходило на рубеже 1991 - 1993 гг. Для этого возникли определенные объективные предпосылки:
-начался процесс создания правового социального государства;
-стал внедряться принцип разделения ветвей государственной власти;
-стала изменяться система государственного управления;
-возникла система многопартийности, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы.
Развитие демократических преобразований в стране вызвало реализацию принципа равного доступа граждан России к государственной службе. В политической правящей власти утвердилось понимание необходимости создания государственной службы как особого правового института. Наряду с этим были устранены условия сращивания социальных институтов государственной службы и партийной (советской) элиты. Отменено приравнивание заработной платы государственного служащего к оплате труда среднего рабочего, а также «уравниловка» ее кадрового корпуса по правовому положению с другими слоями населения Российской Федерации.
Становление российской системы государственной службы происходило в стране скачкообразным порядком. Как отмечали в свое время исследователи, «после крушения службы партийно-государственного типа аппарат государственных органов находился в хаотическом состоянии». Свидетельством хаотического состояния являлись постоянные реорганизации системы государственных органов, бесконечное сокращение персонала государственного аппарата, отклонения поведения и деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций и стандартов. Получили широкое распространение в среде деятельности персонала государственной службы коррупция, бюрократизм, неудержимый массовый уход государственных служащих в коммерческие, иные негосударственные структуры.
В тот период государственная структура Российской Федерации состояла из взаимоисключающих начал. С одной стороны, президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. С другой - система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Законодательное оформление становления новой российской государственности шло путем принятия поправок к Конституции РСФСР, федеральных законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важнейшими этапами в правовом отношении стали начавшаяся судебная реформа, учреждение Конституционного Суда РФ, обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность государственной службы. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (основные идеи этого Положения способствовали развитию законодательства о государственной службе на федеральном уровне и в субъектах РФ), принятие Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов: «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», аналогичные законы субъектов Федерации.
В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание - в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.
Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.
Конституция провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
За 1992-2005 гг. в стране проделана значительная работа по становлению новой системы государственного управления.
Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института; по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров; созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах; фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях многие службы (налоговая, антимонопольная, занятости и др.).
Ключевое значение на первоначальном этапе становления государственной службы сыграл Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), который заложил правовые основы организации государственной службы России и установил правовое регулирование деятельности государственных служащих РФ. Это в значительной мере ускорило процесс образования новых форм государственной службы. Она стала приобретать относительную самостоятельность, где более явно проявлялись ее коренные отличия от партийно-советской государственной службы.
За период с 1992 по 2001 г. в России была проведена кропотливая работа по реформированию и созданию новой системы государственности, в том числе становлению современной государственной службы. В частности, закреплены принципы:
-верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами;
-обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
-единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации;
-равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и соответствующей профессиональной подготовкой.
Принят ряд определенных мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадрового аппарата в федеральных и региональных органах.
В то же время в рассматриваемый период не было оснований утверждать, что становление государственной службы в Российской Федерации завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности и зрелых форм. Служба функционировала во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Оставалось множество нерешенных вопросов в области укрепления государственности и совершенствования регулирования современной системы государственной службы. В результате вновь возникла необходимость дальнейшего реформирования государственной службы в России.
Подтверждение этому можно найти в научно-практических изысканиях ученых, отмечающих, что «на рубеже конца 90-х годов в службе накопился ряд проблемных аспектов:
-отсутствие общей целостности системы государственной службы;
-она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер;
-заметно снизились эффективность и престиж государственной службы;
-слабо используются современные технологии государственного управления;
-непоследовательно ведется кадровая политика;
-не сформированы соответствующие механизмы профилактики коррупции в службе;
-статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности;
-усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления;
-не разработаны пути эффективного взаимодействия государственной и муниципальной службы».
Отмечалось отсутствие функционирования конституционного поля, согласованного правового законодательства, вертикали федеральной исполнительной власти, слабость судебной системы и органов прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, высокая коррумпированность функционирующих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества.
Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.
Конституция РФ 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.
Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 6т 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.
Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривал принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые должны были пополнить его нормы реальным содержанием.
Был принят ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.
Органами государственного и муниципального управления много было сделано по слому прежней административно-командной системы управления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.
Однако к новому столетию в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы госслужбы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).
По преодолению этих и других недостатков многое было намечено сделать в ходе реализуемых в стране административной, судебной и военной реформ, реформы государственной службы и местного самоуправления.
Особенно много задач перед органами власти и их аппаратом осталось нерешенными в области экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.
В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы.
1.В первой четверти XVIII в. при Петре I были ликвидированы сословно-представительные органы (Боярская дума, Земские соборы) и установилась абсолютная монархия.
2.Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.
3.В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность - полицейская).
4.Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу.
.Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов - рыхлого и нединамичного аппарата приказов и воевод - Петр I создал высшие и центральные учреждения нового типа, положил начало переходу от традиционной малоэффективной организации управления к административной системе, построенной с учетом европейского опыта. Им были созданы Правительствующий сенат, отраслевые административные департаменты (предшественники министерств), 11 Коллегий и Святейший Синод (также на правах коллегии). Введены они были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.
2. Анализ государственной службы как самостоятельного государственно-правового института
Начало XXI в. охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Спустя десятилетие после принятия Конституции РФ было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс становления институтов государственной власти Российской Федерации должен был сопровождаться институционализацией и законодательным закреплением правовых статусов и организационных форм с непременным наполнением их содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.
Как отмечал Президент РФ в 2008 г. во вступительном слове к Комментарию к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства».
Еще в дореволюционной юридической литературе встречаются толкования государственной службы как особого вида деятельности. К примеру, известный ученый А.И. Елистратов подчеркивал, что «то, что делает государственная власть во внутреннем управлении, науку административного права интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан... Власть, управление не может являться субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди - должностные лица, облеченные этой властью» (Елистратов А.И. Административное право. М., 1911.).
Также Н.М. Коркунов отмечал, что «службой государству в широком смысле можно назвать всякую деятельность в пользу государству». Давая определение государственной службе, он трактовал ее как «особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» (Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914. Т. 1.). Данные подходы делают акцент на принцип служения государству.
Более узкий подход, ограничивающий государственную службу исполнением должности, применен в определениях О. Эйхельмана, который определял государственную службу как исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии (Эйхельман О. Управленческие учреждения в России и «Устав по определению от правительства». Киев, 1890.).
Институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов, В.М. Манохин, давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства...» (Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1966.).
Анализируя Конституцию СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде видно, что в советскую эпоху к госслужащим фактически относились все категории лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получающих заработную плату из бюджета.
Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.
Известный Указ Петра I Табель о рангах, изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. Интересны в историко-познавательном плане и другие правовые документы XVIII в. - указы, инструкции, например, «О безволокитном и правом вершении дела» (1719), «Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719) и т.д.
И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, Устав о службе по определению от Правительства (1896), Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе (1834) и т.д.
Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.
В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.
В 80-х годах началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой Уголовного кодекса «Должностные преступления», но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.
В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.
Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Не менее значимыми актами являются Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В них была дана нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.
Закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации. Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы. Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения.
Как отмечает ученый-правовед В.С. Нечипоренко, государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус государственных служащих. С этим утверждением нельзя не согласиться, так как государственно-служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе федерального уровня, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Что из прежнего опыта России особенно важно учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня?
-со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;
-проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;
-деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, когда верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;
-реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;
-институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;
-необходимо постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правового регулирования ее деятельности.
Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности «важно видеть и негативные стороны, в том числе такие, как абсолютизация централизма...; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, «сращивания» с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.» (Мельников В.П. Госудасртвенная служба и госуправление в России. - Н.Новгород, 1995. С.206).
В феврале - октябре 1917 г. Временное правительство пытается перестроить государственное управление страной. Однако в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государственных служащих в центре и на местах.
Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевластие - наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах - многовластие.
Отчетливо проявлялся главный признак глубокого и затяжного имперского кризиса (начавшегося в России на пороге XX в.) - десакрализация власти и государственных служащих - потеря ими авторитета. Свою ненависть к царской власти население перенесло на Временное правительство, на государственных служащих, в т. ч. и на местах.
Анализируя функционирование государственной службы в советский период, необходимо обратить внимание на следующее:
-правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел);
-единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.
-Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);
-государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;
-лишь в первые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.
Резюмируя сказанное, можно определить, что современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.
Таким образом, государственная служба РФ является комплексным публичным и многофункциональным правовым, социальным и организационным институтом в рамках отрасли административного права и представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении и прекращении государственной службы РФ, а также отношения по обеспечению деятельности субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Заключение
Атрибутом развития российской государственности является развитие института государственной службы, который изначально возник в Древней Руси, продолжил формироваться в Российской империи и советский период, продолжает активно развиваться и совершенствоваться в Российской Федерации на современном этапе. Историко-правовой анализ развития государственной службы как социального и правового института необходим, в первую очередь, для практического использования богатого исторического опыта в процессе государственного строительства, обеспечения эффективной работы всех государственных институтов власти, а также институтов народовластия. Более того, история показывает характерные для различных периодов ошибки тех или иных реформ, что позволяет сделать определенные выводы, с тем, чтобы избежать этих ошибок в дальнейшем.
Формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления.
Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: большинство чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.
В конце XIX - начале XX вв. государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. Государственное управление и государственная служба в императорской России и в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.
В основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические, организационно-правовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью требовали создания подлинно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед обществом, гражданами, которая и была закреплена Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации видится во взаимосвязи с модернизацией всего государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала и развития оптимального управленческого уровня. Включая скорейшую разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти соответствующей нормативной правовой документации, с целью эффективной реализации основных положений Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
Рыночные преобразования, начавшиеся в нашей стране в 90-х годах XX века, потребовали коренных реформ, выражающихся в создании принципиально новых условий построения Российского государства. Они коснулись всего массива национального законодательства и воплотились в проведении мероприятий, посредством которых одни общественные отношения устарели и, как следствие, утратили силу, другие - видоизменились, третьи - возникли как новые правовые явления.
Государственная служба в России является важнейшим инструментом преобразований во власти, экономике, социальной сфере, в области национальной безопасности. Как отмечает С.Е. Чаннов, публичный характер госслужбы заключается в том, что она осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага, но в то же время характеризуется направленностью на реализацию функций государства и наличием властной составляющей.
Однако существующий государственный аппарат не приспособлен для решения многих стратегических задач. Внутренние противоречия накопились и в самой госслужбе как роде профессиональной деятельности, что говорит о необходимости ее реформирования. Результатом этой реформы должно стать государство, адекватное времени и целям, которые стоят перед страной.
Процесс реформирования государственной службы можно условно разделить на три этапа. На первом этапе сформирован определенный подход к реформированию и модернизации госслужбы, который завершился принятием и утверждением концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Второй этап ознаменован принятием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Третий этап включает в себя совершенствование механизмов функционирования госслужбы, осуществление практической реализации норм, заложенных в Федеральной программе и Федеральном законе, принятых в рамках указанной Концепции.
Становление госслужбы в России проходило в сложных и противоречивых условиях. Ее реформирование отставало от общего темпа реформ в экономике и социальной сфере. Издержки нерешенных проблем в этой области проявляются в низкой эффективности работы государственных органов, недостаточном уровне профессионализма госслужащих, высокой степени отчуждения от них граждан, снижении престижа государственной службы.
Реформа госслужбы призвана устранить все эти проблемы. Она нацелена на кардинальное повышение эффективности госслужбы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Актуальность задачи видится в восстановлении доверия граждан к органам государственной власти за счет качественного удовлетворения их социальных и общественных потребностей на основе предоставления государственных услуг. В связи с этим верным видится позиционирование А.В. Гусевым государственной службы по отношению к обществу как социального сервисного института. Он указывал на необходимость ее переориентации «с оказания преимущественно внутриаппаратных услуг на обслуживание реальных потребностей общества, устранение многочисленных административных барьеров, фиктивных и избыточных государственных услуг, введение единых требований (стандартов) к качеству, формам и срокам их предоставления, усиление системы внутреннего и внешнего контроля».
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
-необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;
-обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;
-осуществление правовой реформы;
-проведение экономической и хозяйственной реформы;
-укрепление органов федеральной государственной власти;
-укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
-создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;
-необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;
-проведение организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти;
-кардинальное изменение действующего и создание нового законодательства о государственной службе.
Таким образом, в основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические, организационно-правовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью требовали создания подлинно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед обществом, гражданами, которая и была закреплена Федеральным законом от 27 июня 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации видится во взаимосвязи с модернизацией всего государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала и развития оптимального управленческого уровня. Включая скорейшую разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти соответствующей нормативной правовой документации, с целью эффективной реализации основных положений Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Это в значительной мере позволит повысить социально-правовой статус гражданских служащих, поднять их авторитет в государственной жизни страны и гражданском обществе и как следствие - более эффективно решать поставленные государством сегодняшние задачи.
Список использованных источников и литературы
1.Алиев Т.Т., Калитина Ю.В. Реформы государственной службы в России: необходимость проведения, задачи, пути реализации и результаты // Современное право. 2010. № 10. С. 44 - 48.
2.Атаманчук Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Экономика, 2004.
.Буравлев Ю.М. Исторический опыт развития государственной службы России // История государства и права, 2008, № 15.
.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2009.
.Гусев А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2009.
.Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 28 - 41.
.Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. 2006. № 5. С. 14 - 15.
.История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2003.
.История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Изд. 4-е - Ростов н/Д: Феникс, 2005.
.Кайнов В.И., Прохорова О.В. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) // История государства и права, 2007, № 1.
.Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и права, 2008, № 12.
.Кирилин А.В., Нечаева Т.В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2010. С. 14.
.Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. - М.: Юристъ, 2004.
.Курбанов Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис.... д.ю.н. - М., 2010.
.Медведев Д.А. Вступительное слово к Комментарию к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - СПб.: Питер-Пресс, 2008.
.Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная службы в России: отечественный опыт организации и современность. Учеб. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2004.
.Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Деловой двор, 2013.
.Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. - М.: Изд-во "РАГС", 2009.
.Николаев А.Г. Проблемы совершенствования государственной службы в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 30 - 33.
.Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 66 - 74.
.Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. - М.: Изд-во "РАГС", 2007.
.Служебное право (государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц, рук. авт. кол. В.Г. Игнатов. - М.: ИКЦ "МарТ"; Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2007.
.Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2010.
.Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебное пособие для студентов вузов / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2008.
.Шанхаев С.В. О некоторых сравнительно-правовых и системных проблемах прохождения государственной службы в Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 9. С. 68 - 73.
.Щепетев В.И. История государственного управления в России. - М.: Владос, 2003.