рассмотреть процесс и формы реализации полномочий Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления.
При написании курсовой работы использованы исторический, логическо-правовой, общетеоретический, сравнительный методы познания.
В процессе исследования темы курсовой работы использована юридическая литература в области конституционного, административного права, общей теории права.
1. Государственное управление
1.1 Понятие государственного управления
Государственное управление осуществляется государственными органами, и в первую очередь - органами государственного управления (исполнительной власти). Публичность управления подчеркивает его государственный характер, в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляйся не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека). Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач [18, с.41].
Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее наглядно она проявляется в издании правовых актов, привлечении к ответственности в административном порядке, применении иных видов принуждения. Однако это не означает, что государственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему присущ также организационный (безвластный) характер. Организовать - значит провести непосредственно-практическую работу по объединению, сплочению и направлению в желаемое русло для выполнения поставленных задач. Повседневная практическая организация хозяйственного и социально-культурного строительства должна быть главным в сфере управления. Для выполнения поставленных целей требуется огромная творческая организующая и направляющая деятельность. Принятие акта (решения) является важным моментом в управлении. Однако это - лишь начало работы. Главное состоит в том, чтобы реализовать решение, провести его в жизнь. Здесь организаторская работа решает многое, можно сказать - все. Будет выполнено решение или нет - зависит от надлежащей, умело проводимой организаторской работы, без нее не может быть успешного управления. Поэтому главным в управлении является не издание актов и применение принуждения, а практическая организаторская работа. Она необходима не только после принятия решения, но и в процессе его подготовки. Необходимо также отметить, что государственное управление не может обойтись и без материально-технических действий. Это - делопроизводство, составление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информации в компьютер и получение ее и т.п. Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются: организационные действия; материально-технические действия; издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий.
Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Государственное управление является строго подзаконным. Оно вторично, стоит на втором месте после законотворческой деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда в процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже от того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, повеления закона.
Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например, в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.
В юридической литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие, как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.
Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. Так, выделяют собственно государственное управление (в дальнейшем - государственное управление), которое ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления. Кроме того, государственное управление имеет внешний характер, направлено на подведомственные организации. Оно предназначено для решения общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления. Этому виду в наибольшей степени присущи признаки общего государственного управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и политический оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо - собственно государственное управление. В большинстве случаев оно прямо оговаривается в нормативных актах, определяющих правовой статус соответствующего органа государственного управления; этим самым подчеркивается его основное назначение. Например, в статье 10 Лесного кодекса Республики Беларусь записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют Президент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, местные Советы депутатов и другие органы.
Итак, из всего вышеизложенного следует, что государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором и осуществляется государственными органами. Государственное управление имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным.
1.2 Государственное управление и политическая деятельность
Политика государства - это выбор наиболее общих направлений национально-государственного развития, определение основных путей такого развития. Главным, кто вырабатывает политику государства Республики Беларусь, является Президент Республики Беларусь. Участвуют в ее формировании Национальное Собрание, Правительство, другие государственные органы, общественные объединения.
Основные приоритеты политики заложены в Конституции Республики Беларусь. Политика не должна противоречить не только Основному Закону, но и другим законам, нормам международного права и договорам с другими государствами. Поэтому при принятии политических решений необходимо все эти акты соблюдать и ими руководствоваться [14, с.76].
Политические решения - это правовые акты о наиболее общих и важных направлениях государственного развития. Нормы таких актов относятся к источникам конституционного права. Иначе говоря, юридическое закрепление политики осуществляется в нормах конституционного права. Административное право, как и его объект - государственное управление, тесно связано с политикой. С помощью норм административного права, а следовательно, и государственного управления, происходит конкретизация, детализация и претворение в жизнь политических решений. Так, политика государства в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства юридически закреплена в статье 11 Конституции Республики Беларусь. Конкретизацию она получила в Законе Республики Беларусь "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства", в части 2 статьи 7 Закона Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате" и ряде других правовых актов. Реализация ряда норм названных правовых актов осуществляется посредством государственного управления. Например, органы внутренних дел выдают разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь иностранным гражданам и лицам без гражданства. Эти же органы вправе принимать решения о выдворении их за пределы Республики Беларусь.
В процессе государственного управления политика не формируется. Она реально воплощается в жизнь. Государственное управление осуществляется в русле государственной политики. Поэтому в определенной части оно политизировано, т.е. между политикой и государственным управлением существует взаимопроникновение. Подчас трудно отличить политические и управленческие действия, так как они выступают как единое явление. Наиболее удачной иллюстрацией может послужить деятельность Президента Республики Беларусь, которая преимущественно носит политический характер, но немалое место в ней занимает и управление (администрирование). Примерно такой же характер деятельности и Правительства Республики Беларусь - совмещение политических и исполнительно-распорядительных полномочий. Президент Республики Беларусь образует, упраздняет и реорганизует органы государственного управления (п.5 ст.84), назначает руководителей местных исполнительных и распорядительных органов с утверждением соответствующими местными Советами (ст.119), отменяет акты Правительства (п. п.25, 84), решения местных исполнительных и распорядительных органов (п.26 ст.84). В его непосредственном ведении (подчинении) находится ряд органов государственного управления (ст.12 Закона о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах). Совет Министров Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления (ст. ст.12, 15 Закона). В его непосредственном подчинении находятся комитеты при Совете Министров, республиканские государственные организации.
Как отмечает Вивьен в работе "Очерки управления" политическая власть тесно связана с управлением, но не смешивается с ним. "Вся ее функция - это инициатива, оценка, руководство, совет, - отмечает Ролан Драго, - она вдохновляет, ее идеи - это, если так можно выразиться, знамена администрации. За ней зарезервировано действие, то есть исполнение законов и практическое материальное осуществление полномочий, предоставленных правительству. Политическая власть - это голова, а администрация - руки". Он считает, что". органы управления должны находиться в подчиненном по отношению к политической власти положении. Но подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смешению и ни в коей мере не должно означать политизацию администрации" [14, с.78].
Таким образом, политика как деятельность государства не тождественна его управлению. Это разные, но тесно связанные государственные феномены. Политика без государственного управления не всегда осуществима. В то же время и государственное управление без политики не будет столь цельным, не может обладать четкой программой, что является для него очень важным. В ряде случаев решение может иметь политическую значимость, с юридических же позиций оно ничем не отличается от обычного управленческого действия. Республиканские органы государственного управления не творцы, а проводники государственной политики.
государственное управление президент беларусь
2. Президент Республики Беларусь
2.1 Общие положения о Президенте
В соответствии с действующей Конституцией Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства. Должность Президента в Республике Беларусь введена Конституцией Республики Беларусь 1994 г. Согласно Конституции 1994 г. (ст.95) Президент являлся Главой государства и исполнительной власти. Ранее его правовой статус определялся главой 4 Конституции, которая следовала за главой, регламентировавшей правовое положение законодательного органа - Верховного Совета Республики Беларусь.
В Конституции 1994 г., с изменениями и дополнениями, внесенными республиканским референдумом 1996 г., вначале определено правовое положение Президента (гл.3), затем следуют положения о Парламенте - Национальном собрании (гл.4). Такое расположение имеет под собой серьезные основания. Последние обусловливаются в первую очередь повышением статуса Президента. По Конституции США правовой статус Президента определяется статьей 2, следующей после статьи, регламентирующей правовой статус Конгресса - законодательного органа. Подобное расположение норм о Президенте США объясняется, вероятно, тем, что он призван осуществлять исполнительную власть [14, с.280].
Важным для определения статуса президента является порядок занятия им такой должности. В странах, в которых президент избирается путем прямых выборов (Франция, Российская Федерация, другие страны - члены СНГ, Болгария, Польша), он имеет более высокий статус, чем в странах, где его избрание осуществляется путем косвенных выборов (США, Аргентина) или парламентом (Греция, Венгрия, Турция, Чехия и др.).
В Республике Беларусь Президент избирается непосредственно народом на пять лет. Его правовой статус регламентирован с учетом мирового опыта организации института президентства. Вместе с тем этот институт в Республике Беларусь имеет свою специфику, в которой находят отражение белорусские условия политической жизни общества. Институт президентства является преимущественно институтом конституционного права.
Таким образом, целью президентства является управление страной (государством), Республикой Беларусь. Однако термин "управление" следует понимать по-особому, как осуществление некоторых общегосударственных задач, т.е. таких, которые не под силу любому предусмотренному статьей 6 Конституции виду государственной власти.
2.2 Полномочия Президента Республики Беларусь
Полномочия белорусского Президента закреплены преимущественно в ст.84 Конституции. Однако и в иных ее статьях, законе о Президенте и других нормативных актах содержатся нормы, посвященные правам и обязанностям Президента. Итак, перечислим полномочия Президента республики Беларусь.
. Назначение республиканских референдумов. Президент является единственным лицом, которое может назначить референдум - народное голосование. Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь как по собственной инициативе, так и по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от установленного Конституцией состава (полного состава) каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и города Минска (ст.74 Конституции). К сожалению, ни в Конституции, ни в законах не определено, в течение какого срока после внесения надлежащим образом оформленного предложения следует издать Указ.
. Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату представителей. Совет Республики и местные представительные органы. Конституция разграничила полномочия Президента и Парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это касается коллегиальных представительных органов, то решение о назначении выборов принимает Президент (п.2 ст.84), а если Главы государства, то - Палата представителей (п.3 ст.97). Такой подход в большей мере позволяет исключить ситуацию, когда бы нарушались сроки проведения выборов, что, к сожалению, уже имело место в нашей современной истории при проведении выборов в Парламент в 1995 г. К сожалению, в нашем законодательстве не предусматривается, кто должен принимать решение о проведении выборов в коллегиальные представительные органы, если по каким-либо причинам Президент не издает соответствующий указ. Согласно российскому законодательству, если Президент России в установленный срок не принимает решение о проведении выборов, то эту обязанность должен выполнить Центризбирком.
. Роспуск палат Парламента. Досрочное прекращение полномочий палат Парламента, т.е. их роспуск, является одним из способов разрешения конфликта между властями, прежде всего между законодательной и исполнительной. Арбитром в данном случае выступает Глава государства.
. Назначение членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. Одним из важнейших правомочий Президента является его право самостоятельно либо во взаимодействии с другими органами производить назначения на должности в государственных органах. Некоторые должностные лица назначаются Президентом самостоятельно, т.е. не требуется какое-либо согласование с иными органами, иные - с участием других государственных органов.
. В действующей Конституции прямо закреплено право Президента образовывать, упразднять или реорганизовывать Администрацию Президента, другие органы государственного управления, а также консультативные и иные органы при Президенте.
. Назначение на должность Премьер-министра.
. Определение структуры Правительства, назначение и освобождение от должности членов Правительства и их отставке. Президент самостоятелен в определении структуры Правительства. В этих целях он может создавать министерства и ведомства, входящие в структуру Правительства. Если ранее назначение и освобождение от должности заместителей Премьер-министра, руководителей некоторых наиболее важных министерств и ведомств осуществлялось с согласия Парламента, то сейчас эти вопросы решаются Главой государства.
. Назначение Председателей высших судебных инстанций. В соответствии с п.8 ст.84 Конституции Президент с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов.
. Назначение судей высших судебных инстанций, Председателя Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка.
. Назначение судей Конституционного Суда. С учетом равного участия Президента и Парламента в формировании Конституционного Суда Президент самостоятельно решает вопрос о назначении 6 из 12 судей Конституционного Суда. При этом он должен прежде всего руководствоваться требованиями, изложенными в части второй ст.116 Конституции, согласно которой Конституционный Суд формируется из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.
. Освобождение от должности Председателя и судей высших учебных инстанций, Председателя и членов Центризбиркома, Генерального прокурора. Председателя и членов Правления Национального банка.
. Назначение и освобождение от должности Председателя Комитета государственного контроля.
. Обращение с посланиями к народу. Обращение Президента с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики имеет важное значение для разъяснения проводимой Главой государства политики. Посредством таких обращений Президент может изложить те задачи и цели, к которым он стремится либо решает в настоящее время. Конституция, текущее законодательство не регламентируют частоту обращений Президента к народу. Определять частоту и время таких обращений, исходя из складывающейся ситуации - это право главы государства.
Обращение с ежегодными посланиями к парламенту; участие в работе Парламента. Для полномочий президентов многих стран характерно наличие права на обращение к парламенту с посланием. Обычно, как и по белорусской Конституции, такие послания Президента могут быть ежегодными. Однако не исключается право Президента обратиться с посланием к Парламенту и в связи с какими-то особыми обстоятельствами. В посланиях Президент может высказывать свое видение внутриполитической и внешнеполитической ситуации, предлагать перечень (или в иной форме) нормативных актов, которые необходимо принять Парламенту, т.е. предлагать программу законопроектных работ, может высказать мнение о своей поддержке работы, проводимой Парламентом.
. Руководство заседаниями Правительства. В силу того, что Президент является Главой государства вполне обоснованно в п.15 ст.84 Конституции предусмотрено, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь. Обычно это происходит, когда на заседании Правительства рассматриваются наиболее важные вопросы. В этом случае Президент руководит ходом заседания. Он вправе выступать с докладом, сообщением, задавать вопросы присутствующим членам Правительства и иным должностным лицам.
. Конституцией определено, что Президент самостоятельно назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус.
. Решение вопросов, связанных с приемом в гражданство, его прекращением и предоставлением убежища. Гражданство - это неотъемлемый атрибут государственного суверенитета, который определяет принадлежность лица к государству, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны государства.
. Установление государственных праздников и праздничных дней, награждение государственными наградами, присвоение классных чинов и званий.
. Осуществление помилования осужденных. Помилование отличается от амнистии тем, что оно осуществляется в отношении конкретных лиц по их ходатайству либо иных уполномоченных лиц и органов. Помилование и отклонение ходатайства о помиловании осужденных к смертной казни, а также помилование осужденных к лишению свободы или других более мягких мер наказания осуществляются указами Президента Республики Беларусь.
. Ведение переговоров и подписание международных договоров; назначение и отзыв дипломатических представителей. Являясь Главой государства. Президент без какого-либо специального уполномочивания представляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами и международными организациями. Это может проявляться и в праве подписывать международные договоры, заявлять о позиции страны по отношению к той или иной международной проблеме. Основное ограничение к заключении международных договоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции (см. ст. ст.8 и 116).
В целях повышения эффективности работы государственных органов по организации визитов в иностранные государства делегаций во главе с Президентом, в также обеспечения действенного контроля за выполнением достигнутых в ходе этих визитов договоренностей Президентом Республики Беларусь еще в 1998 году был принят Указ "О мерах по повышению эффективности визитов в иностранных государства делегаций Республики Беларусь во главе с Президентом Республики Беларусь и реализации договоренностей, достигнутых в ходе этих визитов". Указом предусмотрена необходимость перспективного планирования визитов, разработки программ визитов, обеспечения строгого контроля за выполнением договоренностей, достигнутых в ходе визита.
. Прием верительных и отзывных грамот дипломатических представителей.
. Введение чрезвычайного положения. Согласно п.22 ст.84 Конституции в случае стихийного бедствия катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства. Президент вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в 3-дневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
. Отложение проведения забастовки либо ее приостановление.
. Подписание законов. Одним из важных аспектов взаимодействия властей является принятие законов и их подписание. Подписание законов, как и право законодательной инициативы, представляет собой мощное средство воздействия одной власти на другую. За этим кроются не только чисто формальные аспекты взаимоотношения властей, но и потенциальные возможности для усиления своего положения [16, с.99].
Стремясь обеспечить в реальности действие принципа разделения властей, который во многом сводится не только к разграничению компетенции, но и проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияний законодательной и исполнительной власти, в Конституции закреплено правило о том, что все законы подписываются Президентом. При этом он имеет право возвращать закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей, т.е. Президент обладает правом вето на принятый закон.
Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном ст.100 Конституции, представляется в 10-дневный срок Президенту на подпись. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Таким образом, в новой редакции Конституции предусмотрены последствия, когда Президенту представляется на подпись закон в последние дни сессии и по окончании предусмотренного срока для решения вопроса о подписании закона Президент не может вернуть его в Парламент, так как наступил перерыв между сессиями. В США подобная практика получила название "карманное вето", которое не может быть преодолено конгрессом в силу отсутствия какой-либо процедуры на этот счет. Несколько иной подход предусмотрен в Регламенте Палаты представителей [11, с.211].
При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее 30 дней. Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию для заключения по нему и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов.
Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту, которая готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей, В заключении комиссии должно быть одно из предложений: согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку; внести возвращенный он на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь.
Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок. В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.
. Право отмены актов Правительства. Закрепленное в п.25 ст.84 Конституции правомочие означает право Президента отменить любой акт подотчетного ему центрального органа государственного управления - Правительства. При этом Президент может руководствоваться не только тем, что соответствующий акт противоречит законодательству. Президент может отменить акт Правительства и по мотивам нецелесообразности его принятия. Этим данное правомочие отличается от права соответствующих исполнительных и распорядительных органов отменять противоречащие законодательству акты нижестоящих органов (см. ст.122 Конституции).
. В соответствии с п.26 ст.84 Конституции Президент непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству. Из анализа Конституции следует, что контроль за деятельностью местных органов управления и самоуправления призваны осуществлять в первую очередь такие контрольно-надзорные органы, как Комитет государственного контроля, Прокуратура Республики Беларусь и их органы на местах. Президент не обладает правом отмены решений местных Советов, однако в случае несоответствия этих решений законодательству он может приостановить их действие. В законодательстве пока отсутствует механизм, определяющий дальнейшие действия Президента. Необходимо определить срок, в течение которого Президент должен обратиться со дня обнаружения данного факта в вышестоящий Совет депутатов (Совет, принявший незаконное решение) с предложением его отменить.
. Формирование Совета Безопасности. Впервые Совет безопасности был создан Указом Президента Республики Беларусь от 5 августа 1994 г. № 24. Однако, если ранее в Конституции было указано, что Президент лишь возглавляет Совет Безопасности, что дало основание для споров о порядке определения его состава, то в соответствии с новой редакцией Конституции 1994 г. Президент не только возглавляет Совет Безопасности, но и формирует его. В Конституции непосредственно предусмотрено, что Глава государства назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности. Руководит аппаратом Совета Безопасности Государственный секретарь, который подчиняется непосредственно Президенту.
. Руководство Вооруженными Силами Республики Беларусь. Президент, являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, ответствен перед народом за обеспечение надежной защиты государства, выполнение международных соглашений по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины Республики Беларусь. Он назначает высший командный состав Вооруженных Сил Республики Беларусь.
. В случае военной угрозы или нападения Президент вводит на территории Республики Беларусь военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в 3-дневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (ст.84 Конституции) [16, с.101].
2.3 Основные задачи и функции Президента Республики Беларусь в сфере государственного управлении
Исходя из общего статуса Президента, можно выделить следующие его задачи и функции: гарантировать исполнение Конституции Республики Беларусь; гарантировать права и свободы человека и гражданина; гарантировать реализацию основных направлений внутренней и внешней политики; принимать меры по охране суверенитета Республики Беларусь; принимать меры по охране национальной безопасности территориальной целостности Республики Беларусь; обеспечивать политическую и экономическую стабильность; обеспечивать преемственность и взаимодействие органов государственной власти; осуществлять посредничество между органами государственной власти (ст.79 Конституции).
Названные задачи являются общими, они не детализируются применительно к сфере государственного управления. Однако полномочия Президента при их реализации конкретизируются. Например, обеспечивая соблюдение и выполнение Конституции Национальным собранием, Президент вправе: досрочно прекратить полномочия Палаты представив либо Совета Республики в случае обнаружения систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции (ч.2 ст.94 Конституции); обратиться в Конституционный Суд с предложением о соответствии того или иного закона Конституции Республики Беларусь (ч.5 ст.116 Конституции).
Если подобные действия будут совершены судами или прокуратурой, то Президент имеет полномочия: потребовать немедленно прекратить нарушение и восстановить нарушенное право; обратиться в Конституционный Суд с предложением рассмотреть вопрос о соответствии актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора (ч.7 ст.116 Конституции).
В случае установления подобных нарушений со стороны Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов Президент имеет право: отменить их акты (пп.25, 26 ст.84 Конституции); обратиться в Конституционный Суд с предложением рассмотреть вопрос о соответствии актов любого органа государственного управления (чч.7, 8 ст.116 Конституции); принять решение об отставке Правительства; освободить от должности любого члена Правительства.
Президент реализует перечисленные задачи в сфере государственного управления с помощью общих функций государственного управления, которые он осуществляет непосредственно или через образуемые им органы государственного управления. К функциям, осуществляемым только Президентом, относятся: организационная функция, функция регулирования, функция руководства. К функциям, которые осуществляются как самим Президентом, так и органами государственного управления, относятся: контроль и учет, координация, прогнозирование, планирование.
Таким образом, задачи и функции Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления отдельно не выделяются, а включаются в единый перечень полномочий Президента.
3. Реализация полномочий президента республики беларусь в сфере государственного управления
3.1 Реализация задач и функций Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления
Президент обладает широкими полномочиями в сфере государственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е. имеют прерогативный характер, в других - являются совместными с иными органами государственной власти - Палатой представителей и Советом Республики, Советом Министров, т.е. полномочиями совместного ведения.
Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразумевают сотрудничество с Национальным собранием, с другой - систему взаимных сдержек и противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Последние присутствуют чаще в иных сферах ведения, чем в сфере государственного управления. Например, Президент обладает правом назначать очередные и внеочередные выборы в Палату представителей и Совет Республики (п.2 ст.84 Конституции), в то время как выборы Президента назначаются Палатой представителей (п.3 ст.97 Конституции). (В Российской Федерации такое полномочие выполняет Совет Федерации, а не Государственная Дума.)
Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (п.3 ст.84). Палата представителей в свою очередь может выдвигать большинством голосов от полного состава Палаты обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. На основании соответствующего решения Совет Республики принимает большинством голосов решение о смещении Президента с должности (п.9 ст.97, п.7 ст.98 и ст.88 Конституции).
По отношению к Правительству подобные противовесы не предусмотрены, кроме отказа Палаты представителей в доверии Правительству. В соответствии со статьей 94 Конституции полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.
В целях реализации организационной функции исключительно Президенту принадлежит право: осуществлять образование, упразднение и реорганизацию Администрации Президента; осуществлять образование, упразднение и реорганизацию иных органов государственного управления; осуществлять образование, упразднение и реорганизацию консультативно-совещательных и иных органов при Президенте; определять структуру Правительства; принимать решение об отставке Правительства и его членов; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Комитета государственного контроля; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Национальной государственной телерадиокомпании и его заместителей; назначать представителей Президента в Парламенте и других должностных лиц, должности которых определены в соответствии с законодательством, если иное не предусмотрено Конституцией; формировать и возглавлять Совет Безопасности; назначать на должность и освобождать от должности Государственного секретаря Совета Безопасности; назначать на должность и освобождать от должности высшее командование Вооруженных сил; назначать на должность и освобождать от должности ректора Академии управления при Президенте, директора Института социально-политических исследований при Администрации Президента, директора Национального центра законопроектной деятельности при Президенте, директора Национального центра правовой информации, директора Республиканского унитарного предприятия "Белорусское телеграфное агентство".
Полномочия совместного ведения - это полномочия, осуществление которых инициируют (дают согласие или утверждают) другие органы или лица. Их можно разделить на три вида. К первому виду относятся полномочия, которые позволяют Президенту назначать на должности и освобождать от должностей только после внесения предложения Советом Министров, ко второму - после внесения предложения Советом Министров совместно с Главой Администрации Президента или Государственным секретарем Совета Безопасности, к третьему - когда Президент лишь согласовывает, а вносят предложение и назначают (освобождают) от должности другие органы или лица.
Заместители Премьер-министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом на основании внесенного предложения Премьер-министра. Раньше такое право принадлежало исключительно Президенту. Подобное относится и к руководителям республиканских органов государственного управления. Министры (кроме Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям), Председатель Государственного комитета по авиации, председатели комитетов при Совете Министров назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Совета Министров.
Назначение на должность и освобождение от должности Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной безопасности, Председателя Государственного комитета пограничных войск, Председателя Государственного таможенного комитета и их заместителей осуществляет Президент по предложению Совета Министров, Государственного секретаря Совета Безопасности.
Президент назначает на должность и освобождает от должности руководителей областного звена органов КГБ, внутренних дел, военных организаций, подчиненных Министерству обороны.
Введен новый порядок назначения на должность и освобождения от должности Президента Национальной академии наук Беларуси. В соответствии со статьей 13 Закона от 5 мая 1998 г. "О Национальной академии наук Беларуси" Президент Академии избирался Общим собранием Академии тайным голосованием из числа академиков на срок не более пяти лет и утверждался в должности Президентом Республики Беларусь. Декретом Президента Республики Беларусь от 17 октября 2001 г. №25 "О повышении роли науки и реформировании Национальной академии наук Беларуси" установлено, что "Президент Национальной академии наук Беларуси назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь" (п.2.1) по предложению Совета Министров Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь.
Указанным Декретом предусмотрены существенные изменения и в образовании Президиума Национальной академии, являющимся постоянно действующим органом управления Академии. Состав Президиума утверждается Президентом Республики Беларусь. По закону члены Президиума избирались общим собранием Академии.
Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь назначается Президентом с согласия Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Заместители Председателя Правления Национального банка и иные члены Правления Национального банка назначаются Президентом по предложению Председателя Правления и с согласия Совета Республики.
Послы Республики Беларусь, представители Республики Беларусь при международных организациях назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Совета Министров.
Кандидаты для занятия ряда должностей требуют предварительного согласования с Президентом Республики Беларусь. Например, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ, заместители министров (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной безопасности, Председателя Государственного комитета пограничных войск и Председателя Государственного таможенного комитета), руководители государственных организаций, подчиненных Совету Министров (кроме начальника Белорусской железной дороги), Генеральные консулы Республики Беларусь, руководитель Аппарата Совета Министров, руководители комитетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств Республики Беларусь и т.д.
Председателей облисполкомов и Минского горисполкома назначает на должность и освобождает от должности Президент Республики Беларусь.
Назначение первых руководителей областного и базового уровней исполнительных комитетов требует утверждения соответствующего Совета депутатов.
Утверждение - это не право соответствующего Совета депутатов, а по существу его обязанность. Совет может и не утвердить, но это никак не отразится на решении Президента. По этой причине рассматриваемое полномочие Совета является простой юридической формальностью, засвидетельствованием свершившегося факта. Вероятно, правильнее было бы такое действие Совета назвать принятием к сведению решения Президента.
В какой бы форме ни принималось местным Советом депутатов решение Президента о назначении руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, оно должно быть принято в официальном порядке, т.е. на сессии Совета. Совет должен получать информацию о назначении руководителя его уровня и воспринять путем издания соответствующего акта на сессии.
Премьер-министр назначается на должность Президентом с согласия Палаты представителей. При двукратном отказе в даче согласия на его назначение Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы. При этом Президент может и не использовать свое право о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов, а предложить кандидатуру на должность Премьер-министра в третий раз. Чтобы подобное не могло повторяться бесконечно, Конституция предоставила Президенту право роспуска Палаты представителей.
Нормы Конституции не запрещают Президенту предлагать несколько раз одну и ту же кандидатуру на должность Премьер-министра. Исполняющим обязанности Премьер-министра может быть назначена как кандидатура, не получившая согласия Палаты представителей, так и иная, т.е. которая не предлагалась для получения такого согласия.
Согласование предполагает получение согласия Президента. Согласование - это по существу разрешение. Оно является юридически важным действием и может обретать форму акта. В данном случае имеет место превалирование права Президента (хотя оно выражается в форме согласия) над правом руководителя местного исполнительного комитета, несмотря на то, что его право реализуется в форме назначения. Такое действие имеет окончательный результат и по юридической значимости является более весомым, чем согласие, имеющее промежуточный характер. Однако необходимо принять во внимание то, что без учета этого среднего невозможно конечное действие. Последнее полностью зависит от наличия согласия. Решение Президента в форме согласия не может быть обжаловано, отменено или изменено никем, кроме него самого.
Соответствующий порядок установлен Президентом и для занятия должности председателя исполнительного комитета базового уровня, т.е. городского (городов областного назначения) и районного исполнительных комитетов, а также главы администрации районов в городах. Только в данном случае Президент выражает не согласие, а дает разрешение на назначение. Разрешение выражается в том, что Президент предоставляет облисполкому право назначения председателя исполкома базового уровня. Согласно статье 119 Конституции руководители местных исполкомов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном порядке. Следовательно, назначение соответствующей кандидатуры после получения согласия и после разрешения имеет существенные различия.
В первом случае правом на назначение обладает то лицо, которому принадлежит обязанность согласования, т.е. председателю исполнительного и распорядительного органа, а Президент имеет право дать или не дать согласие. У Президента отсутствует право на назначение первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами и членов областного (Минского городского) исполнительного комитета. По отношению к ним Президент наделен правом согласовывать.
Во втором случае правом назначения обладает то лицо, которое имеет право разрешать осуществление назначения. Названные полномочия принадлежат только Президенту. Президент может передать свое право на назначение другому органу (лицу), в частности облисполкому, в форме разрешения, а может и не передать - в зависимости от того, соответствует ли предлагаемая кандидатура всем требованиям, предъявляемым Президентом, или не соответствует им. Президент вправе отойти от установленного им же порядка и самостоятельно назначить председателя городского, районного исполнительного комитета.
Следует положительно оценить передачу Президентом Республики Беларусь ряда своих полномочий по кадровым вопросам другим органам. При этом необходимо отметить, что у него остались значительные возможности воздействовать на подбор и расстановку руководящих кадров органов исполнительной власти как в центре, так и на местном уровне. Президент обладает правом назначать на должности и освобождать от должностей 22 вида руководящих работников органов государственного управления и 14 - согласовывать.
Исключительному праву Президента на назначения на должность корреспондирует исключительное право на освобождение от этой должности.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645, утвердившим Порядок назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, полномочия совместного ведения и по согласованию на назначение на должность соответствуют полномочиям на освобождение от должности. Так, Президент вправе освободить от должности заместителей Премьер-министра только при условии, что Премьер-министр внесет предложение об освобождении, поскольку Премьер-министр обладает правом вносить предложения об их назначении. Если Президенту не поступят предложения об освобождении названных лиц от должности, то Президент не вправе сам, по своей инициативе совершать подобные действия. Аналогичный порядок существует и в других случаях - например, при освобождении от должности министров. В случае возникновения необходимости освобождения от должности того или иного министра предложение может исходить только от Совета Министров. Вправе ли Президент принять решение по своему усмотрению, по своей инициативе без участия Совета Министров об освобождении министра от должности? Ведь приоритет здесь принадлежит Совету Министров. По части 10 статьи 106 Конституции Президент вправе по собственной инициативе принять решение об освобождении от должности любого члена правительства. Обязан ли Президент всегда соглашаться с предложением Совета Министров о назначении на должность и освобождении от должности рассматриваемых лиц? Конечно, Президент имеет право и не удовлетворить просьбу Совета Министров. Как должен поступать Совет Министров, если Президент не согласится с его предложением? В законодательстве этот вопрос не получил регламентации. Желательно урегулировать порядок внесения предложений Советом Министров о назначении на должности и освобождении от должностей Президентом Республики Беларусь, а также определить последствия при несогласии Президента с предложением Совета Министров. Следовало бы в правовом акте об освобождении от должности указывать, от кого исходит подобное предложение.
В названном выше документе предусмотрено, что в одном случае уполномочен вносить предложения Президенту о назначении на должность и освобождении от должности Премьер-министр, в тринадцати случаях - Совет Министров, в двух - Совет Министров, Глава Администрации Президента и в одном - Совет Министров, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь. Если определено одно конкретное лицо, то понятно, кто должен вносить Президенту рассматриваемое предложение. В случае предоставления такого права двум органам - Совету Министров и указанным лицам, то кто конкретно может использовать данное право первым, неясно. Совет Министров - коллегиальный орган, и вряд ли целесообразно и возможно рассматривать указанные вопросы на его заседаниях или на заседаниях Президиума Совета Министров, или даже принимать решение в порядке опроса. По-видимому, предоставленное Совету Министров право будет реализовывать Премьер-министр. Поэтому более правильным было бы и назвать его. Совместное осуществление рассматриваемого права предполагает, что его осуществляют вместе или определенную часть работы выполняет один уполномоченный орган (лицо), а другую часть - другой. В одном случае и Совет Министров, и Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности наделены одним и тем же правом и могут вносить предложения Президенту порознь, отдельно друг от друга, а могут и согласованно.
Если Президенту предоставлено право согласования назначения на ту или иную должность, то при решении вопроса об освобождении от должности вопрос также должен быть согласован с Президентом. Осуществляя названное право, Президент может и не согласиться с внесенным предложением о назначении на должность или освобождении от должности. В таком случае невозможно ни назначить на должность, ни освободить от должности предлагаемую кандидатуру.
В законодательстве нечетко урегулирован вопрос о полномочиях Президента по освобождению от должности Премьер-министра, в отличие от аналогичного вопроса в отношении его заместителей и других членов Правительства. Так, в пункте 7 статьи 84 Конституции записано, что Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства. В пункте 6 этой же статьи установлено лишь полномочие Президента на назначение Премьер-министра. При этом Премьер-министр может уйти в отставку вместе с Правительством или индивидуально, если считает невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него обязанностей (ч.8 ст.106 Конституции). Президент имеет право и по собственной инициативе отправить Правительство в отставку, а вместе с ним и Премьер-министра. В части 10 статьи 106 определено, что Президент наделен правом освободить от должности любого члена Правительства. Вероятно, это правило можно распространить и на Премьер-министра. Разумным было бы норму об освобождении от должности Премьер-министра записать отдельно и определить причины, которые служат основанием для такого освобождения, а также установить порядок освобождения.
В части 2 статьи 107 Конституции 1994 г. было четко определено, что "Премьер-министр, его заместители. назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом с согласия Верховного Совета".
Положениями пункта 5 статьи 84 Конституции (в редакции 1996 г.) Президенту предоставлено право образовывать, упразднять и реорганизовывать любые органы государственного управления. Руководствуясь действующим законодательством, которое издано в развитие этого положения, можно сказать, что названное полномочие в первую очередь относится и реализуется в отношении органов государственного управления республиканского значения (характера). Такое право принадлежит только Президенту, поэтому его можно назвать исключительным. Оно одновременно является и его обязанностью.
Президент имеет право образовывать, упразднять и реорганизовывать консультативно-совещательные и иные органы при Президенте. Таких органов немало, и они разнообразны. Например, при Президенте Республики Беларусь образован Совет по развитию предпринимательства, Совет специального фонда Президента Республики Беларусь, Президентский совет, Совет руководителей местных органов исполнительной власти и др.
Функция регулирования и полномочия по ее реализации не получили надлежащей правовой регламентации. Они обусловлены предоставлением Президенту права издавать правовые акты, в частности декреты. Такое право Президенту предоставлено Конституцией (в редакции 1996 г.). Однако появление декретов не связано с реализацией организационной функции. Для этих целей было вполне достаточно наличия указов, предусмотренных Конституцией 1994 г. и подтвержденных Конституцией в действующей редакции.
Президент регулирует управленческие отношения как декретами, так и указами. Регулирование отношений осуществляется в различных областях и сферах.
Важной в деятельности Президента в сфере государственного управления является функция руководства.
Президент в первую очередь осуществляет руководство органами исполнительной власти, ему подчиненными. Руководить деятельностью подчиненных - это право и обязанность Президента. Такое полномочие вытекает из организационного построения управленческой системы и основано на принципах централизации и децентрализации.
Соблюдение названных принципов необходимо для всестороннего учета и правильного сочетания общегосударственных и ведомственных интересов (министерства, государственного комитета, комитета при Совете Министров) и местных задач и интересов. По общему правилу в процессе руководства подчиненными органами не должны ограничиваться их права (компетенция) и сковываться инициатива руководимых. Цель руководства состоит в том, чтобы направить подчиненных на решение важнейших задач, содействовать более успешному их выполнению, большему проявлению творчества, инициативы, предприимчивости в решении своих вопросов, оказать помощь в более полном осуществлении их полномочий и возможностей.
В законодательстве не раскрывается сущность руководства.
Разнообразие подчиненных Президенту органов не позволяет назвать четкие критерии, которым должно отвечать такое руководство. Общие критерии состоят в том, что в процессе руководства Президент стремится, чтобы подчиненные, во-первых, строго проводили в жизнь политику государства, акты Президента, законы и акты вышестоящих органов государственного управления; во-вторых, соблюдали законность в своей деятельности; в-третьих, следили за соблюдением законности в подведомственных им организациях; в-четвертых, эффективно осуществляли руководство; в-пятых, эффективно использовали свои полномочия (компетенцию).
В руководстве Президента подчиненными органами государственного управления имеются определенные границы. Например, Президент не может решать вопросы, отнесенные к компетенции подчиненных. В противном случае это было бы не руководство, а подмена подчиненных.
Руководство Президента подчиненными органами государственного управления предполагает: нахождение Президента во главе руководимых; подчинение воле Президента деятельности руководимых; возможность Президента определенным образом воздействовать на руководимых; определенную зависимость руководимых от руководящего, т.е. Президента; возможность Президента направлять деятельность руководимых; подотчетность руководимых Президенту.
Президент как Глава государства находится выше всех органов государственного управления и, естественно, выше подчиненных ему органов. Президент является главным в управленческой системе. Он наделен верховной властью, наиболее значимыми полномочиями в сфере государственного управления. Об этом свидетельствует совокупность полномочий Президента в рассматриваемой сфере. Такой статус позволяет ему более эффективно осуществлять руководство.
Составной частью руководства является подчинение руководимых воле, требованиям Президента. Подчинение свидетельствует о том, что руководитель занимает старшинствующее, более высокое положение по отношению к руководимым. Последние находятся в определенной зависимости от руководителя - Президента. Он вправе заставить их действовать сообразно своей воле, своему желанию, но в рамках и пределах допустимого, дозволенного законодательством, т.е. в пределах компетенции руководимых. При этом Президент вправе расширить или сузить их компетенцию, изменить правовой статус. Однако все это должно быть юридически обосновано и соответствующим образом оформлено.
В действующем законодательстве недостаточно четко урегулирован вопрос о том, какие органы государственного управления находятся или должны находиться в подчинении Президента (кроме органов, входящих в аппарат Президента). В части 7 статьи 12 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах" записано, что "отдельные министерства и государственные комитеты в пределах и порядке, предусмотренных Президентом Республики Беларусь, подчиняются непосредственно Президенту Республики Беларусь", а в пункте 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 установлено, что министерства и государственные комитеты по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь.
Из статьи 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь, гласящей, что "общее управление таможенным делом осуществляет Президент Республики Беларусь", вытекает, что Государственный таможенный комитет непосредственно подчинен Президенту. В таком же подчинении находятся Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Комитет государственной безопасности, Национальный банк, Государственный комитет пограничных войск, Министерство обороны и некоторые другие органы государственного управления.
Если Президент осуществляет государственное управление (даже не руководство) в области использования и охраны вод (ст.7 Водного кодекса), использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов (ст.10 Лесного кодекса), то подчиненными ему должны быть республиканские органы отраслевого государственного управления в названных областях, т.е. Комитет лесного хозяйства при Совете Министров и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Можно утверждать, что и Совет Министров находится в таком же положении, как и указанные выше республиканские органы государственного управления, т.е. подчинен Президенту. Подчинение Совета Министров Президенту заключается в предоставлении Главе государства возможностей воздействовать на Совет Министров.
Президент имеет право отменять акты Совета Министров по любым основаниям (п.25 ст.84 Конституции), председательствовать на его заседаниях (п.15 ст.84), определять структуру, назначать на должность и освобождать от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимать решение об отставке Правительства или его членов (п.7 ст.84). Кроме того, Правительство подотчетно Президенту по вопросам всей своей деятельности. Подотчетность - это обязанность Правительства отчитываться перед Президентом, докладывать ему о своих действиях, результатах работы. Подотчетность представляет собой форму или один из видов контроля.
Руководители указанных органов государственного управления постоянно держат отчет, и Президент по его результатам принимает соответствующие решения, в которых делает предписания в виде "указать", "потребовать", "обязать", "обратить внимание", "поручить", "одобрить работу" или "признать удовлетворительной работу".
Таким образом, руководимые находятся в определенной зависимости от Президента, а зависимость определяется подчиненностью. Функция руководства занимает существенное место в деятельности Президента Республики Беларусь. Функция контроля и учета реализуется Президентом как непосредственно, так и через образуемые им органы государственного управления. Непосредственно Президент осуществляет контроль в форме заслушивания отчетов, а также при выезде на места и ознакомлении с работой той или иной организации (органа государственного управления).
Второй вид контроля Президент осуществляет в первую очередь через Комитет государственного контроля, Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности. Каждый из названных государственных органов имеет право давать собственную оценку по результатам контроля, информировать об этом Президента или передавать ему для рассмотрения материалы контроля со своими выводами. Президент получает информацию о состоянии дел в той или иной организации (органе государственного управления) из поступающих в его адрес обращений граждан, из периодической печати и т.д.
Полномочия Президента по осуществлению контроля в сфере государственного управления установлены Конституцией, Законом "О Президенте Республики Беларусь" и другими законодательными актами. Так, в пункте 5 статьи 19 данного Закона записано, что Президент "осуществляет контроль за соответствием законодательству Республики Беларусь решений о деятельности подведомственных ему органов власти исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, которое проживает на соответствующей территории, в форме: отмены актов подведомственных Президенту органов исполнительной власти; отмены решений местных исполнительных и распорядительных органов, которые не соответствуют законодательству".
Такая регламентация не охватывает всех полномочий Президента по реализации функции контроля в сфере государственного управления. Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст.79 Конституции). Следовательно, он должен иметь информацию о соблюдении указанных прав и свобод. Названная информация может быть получена разными путями, в том числе и в процессе осуществления контроля. В этой связи в Законе "О Президенте Республики Беларусь" целесообразнее было бы записать, что "Президент осуществляет контроль по всем вопросам своей деятельности".
Указом от 31 января 2000 г. №29 "О внесении дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327 "Об утверждении положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов" Президент установил, что "Постановления Совета Министров Республики Беларусь в области ценообразования, заработной платы, идеологии, по кадровым и правовым вопросам принимаются Правительством Республики Беларусь только после представления Президенту Республики Беларусь информации о соответствующих проектах постановлений". Подобное дополнение свидетельствует о расширении сферы контроля Президента за Правительством.
Координацию Президент осуществляет с целью согласования действий различных органов государственного управления для решения каких-либо задач общего характера. Например, Президент проводит совещания с руководителями правоохранительных органов в целях выработки единой согласованной линии по расследованию и раскрытию особо важных, тяжких преступлений.
Президент осуществляет координацию и через свой аппарат управления, а также через образуемые им советы и другие органы. Так, Администрация Президента координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права (подп.4.2 Положения об Администрации Президента Республики Беларусь). Она осуществляет формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государственных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь, общее руководство деятельностью государственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, координацию деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в республике (п.5 Положения).
Таким образом, Президент Республики Беларусь обладает широкими полномочиями по осуществлению разнообразных функций в сфере государственного управления. Глава государства решает наиболее важные и существенные вопросы общегосударственного характера.
3.2 Формы работы Президента Республики Беларусь
Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.
Формы работы Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться. Управленческая деятельность выражается в правовой и не правовой формах.
К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт - это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоряжения. Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст.85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.
Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержанию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.
Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения - это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.
Декреты, указы, распоряжения - это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.
В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять то или иное принятое им решение - в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правильно подчеркивает, что "необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения" [7, с.314].
В статье 14 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" установлено, что "декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь". При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в наличии иных видов актов Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.
В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы. Статья 5 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.
В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч.6 ст.2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет.
В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.
Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться на верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что "в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона". Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.
Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.
Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Национальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч.3 ст.101 Конституции).
Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента Республики Беларусь от 13 октября 1997 г. № 19 "О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу "Форд Юнион" налоговых и таможенных льгот""). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом [14, с.308].
Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 "О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь", требует внесения изменений в Закон "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах". Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.
Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов. За последние три года высокую значимость приобрели и Директивы Президента Республики Беларусь: от 11 марта 2004 г. № 1 "О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины", от 27 января 2006 г. №2 "О мерах по дальнейшей дебюррократизации государственного аппарата", от 14 июня 2007 г. №3 "Экономия и бережливость - главные факторы экономической безопасности государства".
Таким образом, Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости. Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. Организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал деятельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы. Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его только путем издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.
Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет. Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места - в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.
Исходя из изложенного следует, что важнейшими формами реализации полномочий Президента является издание указов, декретов, распоряжений, а в последнее время и директив, которые в свою очередь относятся к правовой форме работы, а также неправовые формы работы - проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, изучение общественного мнения и др.
Заключение
Исходя из поставленных цели и задач, в заключении курсовой работы необходимо сделать следующие выводы:
.Государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором и осуществляется государственными органами. Государственное управление имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным. Публичность управления подчеркивает его государственный характер, в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляйся не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека).
2.В процессе государственного управления воплощается в жизнь и политика государства, поэтому в определенной части оно политизировано, т.е. между политикой и государственным управлением существует взаимопроникновение. Политика государства - это выбор наиболее общих направлений национально-государственного развития, определение основных путей такого развития. Главным, кто вырабатывает политику, является Президент Республики Беларусь.
.Президент как Глава государства наделен различными функциями и соответствующими им полномочиями. Основными из них являются: общегосударственные (условное название), по взаимоотношению с законодательной, судебной, прокурорской и исполнительной властью. К общегосударственным относятся: олицетворение единства народа; представление Республики Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями; решение вопросов о приеме в гражданство Республики Беларусь, о его прекращении и предоставлении убежища; ведение переговоров и подписание международных договоров; прием верительных и отзывных грамот аккредитованных при Президенте дипломатических представителей иностранных государств; введение на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения; отложение проведения забастовки или приостановление ее; выполнение обязанностей Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Беларусь; введение на территории Республики Беларусь в случае угрозы или нападения военного положения, объявление полной или частичной мобилизации.
.В законодательной сфере Глава государства: созывает внеочередные сессии Палаты представителей, Совета Республики; обращается с ежегодным посланием к Парламенту; подписывает и публикует законы; имеет право возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей; пользуется правом законодательной инициативы и др.
.В судебной и прокурорской сферах Глава государства: с согласия Совета Республики назначает на должности Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; с согласия Совета Республики назначает на должность судей Верховного Суда, судей Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора; назначает шесть судей Конституционного Суда, иных судей Республики Беларусь; освобождает от должности Председателя и судей Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора (п.11 ст.84 Конституции); об освобождении названных лиц Совет Республики лишь уведомляется; осуществляет помилование осужденных. Названные выше полномочия весьма важны и существенны, однако их все же нельзя отнести к законодательной, судебной или прокурорской власти. Они являются полномочиями Главы государства.
.Президент действует независимо от законодательной и судебной власти и им неподконтролен, так как получает свой мандат непосредственно от народа. Широкие функции и полномочия Президент имеет в сфере государственного управления. Т.А. Василевич подчеркивает, что "особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой - сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами" [16, с.73].
.Анализ правового статуса Президента Республики Беларусь позволяет сказать, что он пребывает на самой верхней ступени исполнительной власти, так как наделен верховной исполнительной властью. Управленческая деятельность Президента - необычная, не в полной мере совпадает с управлением, осуществляемым органами исполнительной власти. Во-первых, она направлена в первую очередь на исполнение Конституции, а не на исполнение непосредственно законов. Во-вторых, Президент наделен верховной исполнительной властью. Он вправе решать наиболее важные, существенные управленческие вопросы, имеющие общегосударственную значимость, т.е. те, которые не входят в компетенцию органов государственного управления.
Список использованных источников
Список нормативных источников
. О Президенте Республики Беларусь / Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995 г. N 3602-XII (в ред. Закона от 7 июля 1997 г. N 52-З) // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 1997 г., N 24, ст.463)
. О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах / Закон Республики Беларусь от 7 июля 1998 г. N 178-З (в ред. от 31 января 2003 г. № 186-З) // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 1998г., № 29-30; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001г., № 8, 2/709.
. О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь / Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (в ред. от 8 сентября 2004 г. № 435) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001г., № 92, 1/3078; 2004г., № 142, 1/5827.
. Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов / Указ Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999г. № 724 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000г., № 1, 1/835.
. О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь" / Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001г., № 92, 1/3078; 2003г., № 52, 1/4586.
Список литературных источников
. Антонова Н.Б. Государственное управление. Мн., 2002.
. Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. - Минск: Книжный Дом; Интерпрессервис, 2003. - 832с.
. Василевич Г.А. Нормативные правительственные акты государственных органов Республики Беларусь. Изд 2. Мн., 2001.
. Вишневский А.Ф. Общая тория государства и права.2-е изд., исправ. И доп. - Минск: Тесей, 1999. - 560 с.
. Гавриленко.В.Г., Изотко В.П. Конституционное право. Пособие для студентов. Минск: 1998. - 401с.
. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Т.2. Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: издательство БЕК, 1995. - 488с.
. Конституционное право зарубежных стран.А. А. Мишин, Учебник. - М.: 1996. - 400 с.
. Конституционное право Республик Беларусь. Кунцевич К.Н., - Могилев. "Могилевская областная типография", 2000. - 188 с.
. Конституционное право. Пособие для студентов. (Сост. Гавриленко В.Г., Изотко В.Г., Круталевич В.А., Ядевич Н. И.) / Серия: "Юридический справочник". - Минск: "Право и экономика", 2003. - 352 с.
. Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2001.
. Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. - Минск: Тесей, 2002. - 608с.
. Кунцевич К.Н. Конституционное право Республики Беларусь, Мн., 2001.
. Лукашенко А.Г. Сильная и процветающая Беларусь должна иметь прочный идеологический фундамент. Доклад Президента Республики Беларусь на постоянно действующем семинаре руководящих работников республиканских и местных государственных органов по вопросам совершенствования идеологической работы 27 марта 2003 г. // Рэспублiка. 2003г., 29 марта. С.1-7.
. Органы государственной власти Республики Беларусь (Конституционно-правовой статус). Учебное пособие / Г.А. Василевич - Минск, "Бип-С", 2 - изд. доп., 1999. - 248 с.
. Соколовский А.А. Исполнительная власть в Республике Беларусь. Минск, 2001, с. - 312.
. Телятецкая Т.В. Административное право Республики Беларусь. Общая часть. Учебное пособие. - Минск: 1996. - 142 с.