Организация института государственной службы в Республике Казахстан и в зарубежных странах

содержание

ВВЕДЕНИЕ

. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

.1 Понятие, сущность и основные принципы функционирования государственной службы

.2 Цели, задачи и функции государственной службы

.3 Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления: зарубежный опыт

. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

.1 Общая характеристика организации государственной службы в Республике Казахстан

.2 Оценка эффективности Казахстанской системы государственной службы

.3 Проблемные аспекты развития государственной службы в Республике Казахстан

. МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

.1 Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан

.2 Деятельность органов управления государственной службой Республики Казахстан по вопросам реформирования государственной службы

.3 Пути совершенствования государственной службы в Республике Казахстан

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ВВЕДЕНИЕ

Институт государственной службы является неотъемлемой составляющей государственного управления. Государственная служба выступает в качетсве основополагающего организационного средства становления государственности.

Актуальность темы исследования. В своем Послании народу Казахстана «Казахстан- 2030» глава государства одним из основных векторов развития выделил создание конкурентоспособного государства. Для решения задач по повышению роли и авторитета страны, в целях значительного повышения роли государственного управления требуются серьезные изменения в государственной службе. В настоящее время в Казахстане модернизация системы государственной службы является одним из приоритетных направлений, которое требует разработки новых подходов в управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна будет осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, с учетом исторических, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.

Целью написания дипломной работы является детальное изучение института государственной службы в Республике Казахстан и формулирование возможных оптимальных направлений совершенствования государственной службы, с учетом зарубежного опыта.

Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих задач:

-   изучить теоретико-методологические основы института государственной службы;

-     изучить зарубежный опыт организации государственной службы;

-        рассмотреть национальную модель государственной службы;

-        определить степень эффективности государственной службы в Республике Казахстан и выявить основные проблемы ее развития;

-     провести анализ приоритетные направления модернизации отечественного института государственной службы;

-        опираясь на опыт зарубежных стран, разработать наиболее адекватные и эффективные пути совершенствования государственной службы в Республике Казахстан.

Объектом исследования в дипломной работе выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы в Агентстве по делам государственной службы, Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, Аппарате Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Предметом исследования служит организация института государственной службы в Республике Казахстан и в зарубежных странах.

При написании дипломной работы были использованы следующие методы:

метод системного подхода, метод сравнительного и статистического анализа данных. Также был проведен социологический опрос, как количественный метод сбора эмпирических данных. Обработка и анализ результатов социологического исследования осуществлялись методом линейного анализа данных с применением универсального статистического продукта Interro-SL, версия 1.11.

Теоретическую основу написания дипломной работы составили научные труды ведущих специалистов в области государственной службы и государственного управления, среди которых Бахрах Д.Н., Демин А.А., Турисбек А.З., Уваров Н.В, Капаров С.Г. и др.

Дипломная работа состоит из трех глав.

В первой главе раскрываются сущность и основные черты государственной службы, прослеживается история ее возникновения и развития, освещены модели организации государственной службы зарубежных стран.

Вторая глава охватывает детальное изучение казахстанской модели государственной службы, степени ее эффективности и проблемных аспектов развития.

В третьей главе дипломной работы рассматриваются современные направления и пути модернизации государственной службы в Республике Казахстан.

Практическая значимость заключается в том, что материалы дипломной работы могут быть использованы для дальнейшего исследования института государственной службы в научных целях

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, сущность и основные принципы функционирования государственной службы

Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Первыми подобиями государственных служб принято считать специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния древних египтян и греков. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них они специально шифровались цифрами.

Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале XVIII века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии. Изучение истории происхождения государственной службы дает нам сознательное представление об основных причинах, закономерностях возникновения, тенденциях будущего развития института государственной службы, регулирование которого так важно для функционирования всего организма государственно-организованного общества [1, с. 5].

Для наглядного представления основного предназначения института государственной службы в системе государственного управления необходимо определение ее сущности.

Выделяют два подхода к сущностной характеристике государственной службы - институциональный и политический.

Первый подход заключается в том, что служба рассматривается как социально-правовой институт, основной целью которого является обеспечение интересов государства и общества. Функциями государственной службы выступают - административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход - деятельностно- политический. Суть данного подхода заключается в том, государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению основных полномочий органов государственной службы и поэтому носит политический характер [2, c.13-15].

В научной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:

- «публичный институт реализации государственной власти;

-       инструмент и технология государственного управления;

-       механизм формирования и реализации государственного управления;

-       совокупность механизмов и процессов государственно-служебных отношений;

-       единство социального, правового и организационного институтов, которые регулируют осуществление государственной власти;

-       особый вид профессиональной, управленческой деятельности, реализация функций государства;

-       публично-правовое отношение между государством как работодателем и государственным служащим как наемным работником» [3, c. 45-47].

Следует отметить, что ученые подходят к пониманию «государственной службы» неоднозначно. К примеру, А. Ф. Ноздрачев сводит понимание государственной службы к «установленному государством, нормативно выраженному и легитимному, признаваемому гражданами юридическому институту практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» [4, с.14].

Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. определяют государственную службу в широком смысле как «выполнение служащими своих обязанностей в государственных организациях: на предприятиях, в органах государственной власти, учреждениях и иных организациях» [5, с 13]. По мнению этих авторов, государственная служба в узком смысле состоит в выполнении служащими своих основных обязанностей только в государственных органах.

Лазарев Б.Ю. трактует ее как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [6, c.5-6].

Традиционным стало определение государственной службы, данное Манохиным Василием Михайловичем: «государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [7, с.24].

Таким образом, каждое общество вырабатывает собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего, должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье.

В организационно-правовой структуре государственной службы выделяют следующие модели:

-   открытая модель, к которой относятся страны англо-саксонского права - Канада, США, Австралия, Индия, Англия;

-       закрытая модель, представителями которой являются страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия.

Важно отметить, что в странах с открытой моделью государственной службы отсутствует четко организованная система правового регулирования. К особенностям открытой модели относятся: открытая система набора кадров на гражданскую службу, упрощенная система увольнения и зависимость должностного роста от результатов работы сотрудника.

Закрытой модели присущи:

-   принципы четкой субординации в системе государственной службы;

-       "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

-       высокий статус правовой и социальной защищенности служащих;

-       сложная процедура увольнения [8, с.78].

Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

-   представительной власти, называемой парламентской;

-       исполнительной власти, называемой правительственной, т.е. осуществляемой в органах исполнительной власти и в аппарате правительства;

-       судебной власти, осуществляемой в аппарате судов всех инстанций.

По предмету и компетенции государственных органов выделяют общую и специализированную государственные службы.

Общая или общеадминистративная государственная служба - это служба в органах государственной власти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К общеадминистративной государственной службе относятся:

-   президентская служба, представленная в Администрации Президента, Управлении делами Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

-       парламентская государственная служба, реализуемая в местных Советах депутатов, Национального Собрания и их секретариатах;

-       правительственная государственная служба: в Правительстве и его аппарате;

-       исполнительная государственная служба: в министерствах, местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах, иных государственных аппаратах и их территориальных подразделениях;

Специализированная государственная служба - это реализация особо установленных полномочий государственными служащими в соответствии с их профессиональной специализацией в государственных органах, имеющих особую компетенцию и осуществляющих преимущественно однородную деятельность.

Специализированная государственная служба включает в себя:

-   государственные должности в дипломатических представительствах, консульских учреждениях;

-       контрольно-надзорную службу: в органах Комитета государственного контроля, органах Прокуратуры;

-       нотариальную службу;

-       финансово-кредитную службу (в Национальном банке);

-       избирательную службу (Центральный исполнительный комитет по выборам и проведению референдумов на республиканском уровне) [9, c.15].

При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира принято рассматривать 2 основные системы: карьерная и позиционная.

Карьерная система характеризуется сдачей конкурсных экзаменов при поступлении на низшие должности государственной службы, пожизненным назначением на должности, целенаправленным обучение, высоким уровнем профессионализма кадров, карьерным ростом внутри службы, консерватизомм и бюрократической иерархию в управлении.

Позиционная система включает высокий сервис обслуживания, мобильность, управление человеческими ресурсами, контрактная форма приема и нестабильность в карьере. При данной системе прием и продвижение по службе на любые должности осуществляется с помощью конкурсного отбора.

Нижеприведенная таблица 1 на примере стран Европейского союза относит государства в ту или иную систему, описанную выше (в зависимости от степени тяготения к определенной системе).

Таблица 1

Системы государственной службы

Примечание - составлено автором

Данное деление на системы позволяет выделить отличительные и схожие черты государственной службы в различных странах и имеет целью улучшить понимание принципов и правил функционирования государственной службы.

Базовыми принципами организации системы государственной службы являются:

- «принцип законности;

принцип приоритета прав и свобод гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и защиты;

принцип равного доступа граждан к государственной службе;

принцип единства организационных и правовых основ государственной службы, который предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

компетентность и профессионализм государственных служащих;

принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как органов государственной власти и должностных лиц, так и физических и юридических лиц» [10, c.15].

Демьян Николаевич Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, выделил основополагающие принципы функционирования государственной службы, указывая при этом наиболее общие категории:

1)  демократизм;

2)  профессионализм;

3)  социально-правовая защита служащих [10, c.17].

Анализ основополагающих принципов государственной службы зависит от подходов к пониманию государственной службы. Так, при трактовке государственной службы только как деятельности служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т.д.). В случае, если государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственного упралвения, то тогда в принципах государственной службы должны найти свое отражение как общие принципы организации деятельности государства, так и специальные принципы, которые присущи только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т.д.) [11, c.293-294].

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы институтов, которые определяют порядок формирования и осуществления функций и целей государства и применения государственной власти, а с другой стороны - совокупности людей, которые специально подготовлены и профессионально заняты в государственном аппарате для воплощения социальной роли государства.

1.2 Цели, задачи и функции государственной службы

государственный служба казахстан управление

Одной из серьезных проблем института государственной службы является определение цели и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы системы государственной службы легально определены и зафиксированы в законодательстве, то ее основные цели и задачи - нет. Поэтому «дерево целей» института государственной службы по-прежнему остается проблемным вопросом.

В научной литературе встречаются разные подходы к определению целей государственной службы. Наиболее часто встречаются уровневая и отраслевая классификации.

С уровневой точки зрения, основные цели государственной службы принято делить на: стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель государственной власти - служение интересам государства, а через него - интересам общества и народа. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его должностных лиц и органов - главная цель государственной службы. Кроме того, перед системой государственной службы политической властью, в соответствии с социально-экономической и политической ситуацией в стране, ставятся текущие и среднесрочные цели [12, с. 10-15].

С отраслевой точки зрения все цели государственной службы подразделяются на: социальные, политико-административные, правовые, экономические, организационные (Таблица 2).

Таблица 2

Цели государственной службы [10]

Административно-политические цели института государственной службы направлены на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением института государственной службы как социального института. Так, органы государственной власти ставят перед собой цели выполнения требований государственной поддержки социальной сферы- здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед обществом, регулирования и предотвращения социальных конфликтов, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из главных целей в данной сфере является обеспечение социальных гарантий для служащих государственного аппарата и их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом заключается важная связь ее культурного и социального компонентов. С помощью института государственной службы государство воспроизводит социальные ресурсы, обеспечивает целостность, стабильность, равновесие общественной системы, снижает социальную напряженность, повышает уровень и качество жизни населения, способствуя удовлетворению потребностей членов общества [13, c.29-33].

Экономические цели института государственной службы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования в экономической сфере, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы направлены на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности, на создание основных правовых условий для функционирования государственного аппарата. Реализация этих функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Выполнение организационных целей государственной службы способствует организационно-техническому обеспечению государственных органов, повышению уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, приведению структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, совершенствованию норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

-   охрану конституционного строя, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития общества;

-       формирование общественно-правовых условий для практического осуществления функций органов государственной власти;

-       повышение эффективности работы государственных органов в соответствии с их компетенцией и совершенствование условий государственной службы, профессиональной деятельности служащих;

-       создание и поддержание в органах государственной власти благоприятных межличностных отношений, обеспечивающих развитие положительных личных качеств государственных служащих [6, c. 27-31].

Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти, имеет свои установленные в нормативных актах задачи.

Таким образом, можно сделать вывод, что главной целью института государственной службы является практическая реализация функций государства, решение его задач, удовлетворение общественных интересов на основе принципов и положений, установленных законодательством, обеспечение благосостояния населения.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть её основное назначение. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства т.к. государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение государственными служащими своих обязанностей и компетенции органов государственной власти.

В зависимости от критериев анализа содержания и структуры института государственной службы существует несколько вариантов классификации основных функций.

В соответствии с первой классификацией, которая дается с точки зрения содержательной деятельности органов государственной власти, государственная служба выполняет следующие основные функции: управленческую, организационно-распорядительную, правовую, сервисную, социальную, экономическую, культурную, воспитательную.

В соответствии со второй классификацией, автором которой является В.Д. Граждан, выделяется три основных групп функций: информационная, организационная и технологическая. В организационную группу входят функции корпоративно-технологического и коммуникативно-компьютерного обеспечения. Информационная группа включает в себя функции: морально-правовую, познавательно-аналитическую, прогнозно-целевую, оценочно-экспертную, документационно-архивную. Такие функции как подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений относятся к технологической группе. Принятие государственных решений - это прерогатива государственной власти, а административных решений - государственной службы [12, с. 56-60].

Третья классификация объединяет в себе функции государственной службы: правоприменительные функции, функции по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, а также функции по оказанию услуг органами государственной власти [14, с. 78-82].

Четвертая классификация функций государственной службы рассматривается с точки зрения ее сущностных сторон. Эту классификацию дают представители юридической науки, которые выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института. В этой связи под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Также функции государственной службы можно разделить на: основные и специфические. Это является пятой классификацией.

К основным общим функциям государственной службы можно отнести:

- информационное обеспечение деятельности органов государственной власти;

-       прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, основных стандартов государственного управления;

-       планирование - определение темпов, направлений, качественных и количественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления.

-       организация - упорядочение структуры государственных органов, штатов, персонала, процессов в системе государственного управления;

-       координация - согласование деятельности государственных служащих для достижения общих целей и задач государственной службы;

-       контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

-       регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

-       руководство - установление основных правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов [6, с. 63-70].

Специфические функции государственной службы рассматриваются как организационное воздействие по целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где чаще всего объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности института государственной власти в жизни страны и общества.

1.3 Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления: зарубежный опыт

Государственная служба- это важный политический инструмент реализации государственной власти и функционирования государства в целом. Как наиболее квалифицированная и компетентная часть аппарата государственной власти, государственная служба обеспечивает составление прогноза о возможных путях развития общества, сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации.

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики.

Во-первых, институт государственной службы - это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление, т.е. речь идет о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д.

Во-вторых, несмотря на то, что значение любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт - относительно обособленная часть государственной структуры, которая обладает определенной «автономией».

В-третьих, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [15, c.97-99].

Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы в системе государственного управления следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. С. Нечипоренко и В. П. Мельников считают, что в широком значении слова «государственное управление - это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственные органы, сущность действий которых заключаются в осуществлении преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком смысле слова - осуществление управленческих идей, воплощенных в постановлениях, указах, законах и других нормативных правовых актах органов государственной власти. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления» [16, c.191-192].

Таким образом, если для высших органов государственной власти государственное управление - это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Именно институт государственной службы во многом способствует реализации воли государства, оказании определяющего воздействия на деятельность и поведение людей с помощью убеждения, регламентации и санкций.

В теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся направлений развития института государственной службы. Ведущими среди них являются английская, немецкая и американская. Рассмотрим отдельно основные аспекты развития государственной службы в США, Германии и Великобритании.

В Германии понятие «государственная служба» после Первой мировой войны было вытеснено наименованием «публичная служба». Под «публичной службой» понимается деятельность в целях выполнения общественных задач государственного управления, реализуемая определенным кругом лиц, для которых выполнение публичных дел является основой их профессиональной деятельности.

Публичная служба в Германии включает в себя три категории лиц: чиновников, рабочих и служащих. Основным критерием их разделения выступает форма назначения. Например, для чиновника в особом порядке компетентными властями издается акт назначения, для рабочего и служащего соответствующими сторонами заключается договор о поступлении на государственную службу. Чиновники в Германии относятся к группе особо доверенных лиц, которые специально наделены функциями управления, политическим статусом [17, c.27].

Одной из особенностей службы в современной Германии является тесное взаимопроникновение административной и политической сфер, что находит свое отражение в законе о государственной службе. Так, согласно законодательству чиновник имеет право как в участии в деятельности политических партий, так и в достижении парламентской карьеры. В Германии в отличие от многих стран, таких как США, Великобритания, Франция, карьера государственного служащего не является альтернативной политической карьере. Напротив, карьера служащего является предпосылкой для успешной политической деятельности.

Федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 года является основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников в Германии. Согласно этому Закону к гражданским служащим можно отнести: чиновников государственного аппарата, военнослужащих, судей, почтовых служащих, сотрудников железнодорожной службы, государственных банков, преподавателей школ и высших учебных заведений. Функционирующий в стране табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Материальное содержание служащих состоит из основного оклада, надбавки за выслугу лет, за звание, территориальной надбавки, надбавки на детей. Структура, динамика и размер выплат чиновникам определяются специальным законом об оплате [18, c.130].

По германской доктрине, государственный служащий рассматривается как слуга и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система обучения чиновников, их подготовки дальнейшего продвижения по службе. В соответствии с п.2 ст.33 Конституции Германии «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» [19, c.38]. К особенностям, позволяющие претендовать на звание чиновника, прежде всего, является требование быть немцем. Помимо этого, законодательство допускает назначение чиновником иностранца, также претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, устанавливаемой соответственно уровню служебной иерархии [20, c.48].

Значительно более строгие требования предъявляются к чиновникам, желающим поступить на службу высшего уровня. Например, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются чиновники с высшим образованием, которые сдали первый государственный экзамен, прошли подготовительную службу в течение 2 лет. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются служащие, имеющие аттестат о среднем образовании, прошедшие специальную 3-х летнюю подготовку и сдавшие экзамен соответствующего уровня [21].

В Германии при занятии различного уровня должности учитывается и возрастные ограничения : от 18 до 30 лет - на высшие должности; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 16 до 30 лет - низшие ступени. Основная масса государственных служащих приходится на органы земель- 40%; в общинах занято 22%, на федерацию приходится 10% чиновников.

К основным сферам, в которых рекрутируется основная часть чиновников, относятся юстиция, затем - социальные науки и экономика. Согласно закону 1953 года, высшее юридическое образование признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Как показывают современные социологические исследования, среди высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать - юристы составляют 67%.

Система продвижения по службе в Германии строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах:

-   принцип повышения квалификации;

-       принцип постепенного продвижения.

Исключения допускаются лишь по разрешению Федеральной комиссии по кадрам Германии. В низших должностных группах при оценке «отлично» повышение в должности осуществляется через 6 лет, а при оценке «удовлетворительно» производится через 8 лет. Также следует отметить, что в средних должностных группах продвижение по службе регламентируется для каждой должности отдельно [22].

В отличие от Германии, в США государственным служащим считается любое лицо, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

Началом законодательного оформления государственной службы в США послужило принятие закона Пендлтона, получившего название «Закон о гражданской службе». Закон Пендлтона предусматривает открытый конкурсный отбор в виде проведения экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

Государственная служба в Соединенных Штатах Америки подразделяется на исключительную и конкурсную. Исключительная гражданская служба подразумевает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В состав «исключительных» служащих входят сотрудники ЦРУ, Госдепартамента, Агентства по национальной безопасности, ФБР, правительств США в международных организациях. К конкурсной гражданской службе США относятся около 90% всех государственных служащих.

Также в США существует патронажная система и система добычи, что предполагает назначение служащих на высшие должности за политические заслуги и периодическую сменяемость политических чиновников в зависимости от того, сколько времени в Белом доме пребывают представителя партии, сторонниками которого они являются. В нынешний период всего около 5% должностей в США заполняются «патронажными» методами. К ним можно отнести послов, консулов, глав исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников карьерное продвижение производится согласно принципам системы заслуг, т.е. производится отбор наилучших претендентов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, немаловажным аспектом в отборе является ежегодная оценка их служебной деятельности. Так, до 1979 г. в Соединенных Штатах Америки существовало три методологии оценки работы государственного служащего: неудовлетворительная, удовлетворительная и отличная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения об обучении, переподготовке, понижении, оставлении на прежней должности, награждении, или смещении сотрудника [23, c.215].

В США определены следующие 4 основных направления работы с государственными служащими:

1)  обеспечение достаточной гибкости системы гражданской службыс тем, чтобы она могла приспосабливаться к нуждам правительственной политики и быстро меняющимся социально-экономическим условиям;

2)      соблюдение баланса между требованиями и правами служащих и обеспечение эффективности работы государственного аппарата;

)        поддержание конкурентоспособности с частным сектором;

)        пересмотр стандартов и процедур в целях обеспечения государственной службы наиболее квалифицированными кадрами [24, c.107].

Должности профессиональных гражданских служащих распределены в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно ответственности, сложности и степени участия в процессе принятия решений. Характеристика и описание каждой из категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов Соединенных Штатов Америки.

К категории 1-4 относятся служащие низшего персонала административных учреждений, они являются непосредственными исполнителями. По своему материальному положению гражданские служащие данных категорий относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6-9 тыс. долл. в год) сопоставимый с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

Категории 5-8 - это исполнительский персонал высшей квалификации, которые имеют дипломы ВУЗов, в целом не выполняют никаких функций по административному руководству, а их профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. По материальному положению служащие являются среднеоплачиваемыми работниками, размер жалования которых составляет 11-15 тыс. долл. в год [18, c.143] .

Гражданские служащие, относящиеся к категории 9-14- средний руководящий персонал. Так, например, работники 12-й категории должны уметь выносить решения, служащие 13-й категории в основном представлены помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории - главами подразделений и бюро. Общее число служащих данной группы категорий составляет 46,6% от общего числа чиновников.

-18 категория представлена высшим руководящим составом государственных учреждений. К основным обязанностям этих гражданских служащих относятся планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Сегодня в США служба высших администраторов представлена закрытым корпусом чиновников, формирующегося как из служащих 16-18-й категорий, так и из служащих, занимающих «патронажные» посты [18, c.144].

Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства гражданских служащих весьма ограничена, причем исключениями являются лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.

Отличительной чертой английской системы государственного управления, сложившейся к началу ХХ века, являлось четкое разделение административной и политической сфер. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы..

Институт современной гражданской службы Великобритании сложился сравнительно недавно - в 70-е года XXI века. Именно в этот период в Англии были проведены крупные реформы в сфере государственной службы. Первым ее этапом в январе 1971 года стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.

Первая группа чиновников образует вершину состава гражданской службы. К группе старших политических и административных руководителей отнесли чиновников административного класса, постоянного секретаря, заместителя постоянного секретаря.

Вторая группа состоит из двух ступеней:

1)  ученик администратора;

2)      старший исполнитель.

Административная группа решает широкий спектр вопросов - от исполнения обычных канцелярских обязанностей до руководства работой министерств и координации деятельности государственного аппарата.

Третья группа объединяет технических специалистов и научно-профессиональных работников. К ней можно отнести архитекторов, ученых, инженеров, занятых проблемой образования и подготовки чиновников [24, c.79-80].

Вместе с тем в Великобритании продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений» [25, c.73].

Ответственным органом, в чью компетенцию входит набор на кадровую службу является Комиссия по делам гражданской службы. Основным условием поступления на гражданскую службу считается сдача письменного экзамена общего типа, который разрабатывался на программах Оксфорда и Кембриджа. Вследствие чего в нынешнее время большая часть кандидатов на руководящие посты являются выходцами этих ведущих ВУЗов страны.

Для набора в административный класс осуществляется прием заявлений от претендентов- выпускников ВУЗов в возрасте 20-28 лет, а при наборе служащих в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. в Великобритании экзамен проводится по так называемому «методу II», который включает основных три ступени: 1)письменные доклады по общим предметам; 2)тесты; 3)интервью. Переподготовка служащих проводится в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г., который осуществляет свою работу под общим руководством министерства по делам гражданской службы [26, c.65].

Продвижение по службе в Великобритании осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. Непосредственно подотчетным ему органом является специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. При комитете существует специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Система продвижения по службе в Великобритании отличается особой жесткостью на всех уровнях. Ограничена возможность перехода из одного министерства в другое и из одной должностной группы в другую. Вся английская система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, дл того чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

Сегодня в Великобритании 27 % гражданских служащих - это специалисты в различных областях экономики, науки, права и техники. Значение таких специалистов постепенно растет, они составляют около 60% руководителей госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», которая подразумевает работу специалистов и администраторов рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты, так называемые профессиональные управленцы - их около 75% [26, c. 166-167].

Как видно на Таблице 3 из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран - публичная служба.

Таблица 3

Особенности организации государственной службы в США, Германии, Великобритании и Казахстане

Остановимся подробнее на анализе зарубежного опыта организации государственной службы в парламенте, как ярком примере законодательного института государственной службы.

В настоящее время в парламентских структурах зарубежных стран сформировался достаточно профессиональный аппарат, способный решать задачи разной степени сложности и масштабов. Следует отметить, что статус гражданских служащих, представленных в аппаратах парламента, очень часто приравнивается к статусу государственных служащих органов исполнительной власти. Во многих западных странах действуют специальные законы, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, структуру и функции аппарата. В США, например, действует Закон «О реорганизации государственной службы в Конгрессе» (1970 г.), в Великобритании - Закон «Об организации палаты общин» (1978 г.) в Германии- Закон «О бундестаге».

Большинство парламентов предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двух- или трехуровневую структуру. Аппарат Бундестага состоит из генерального директората, директората и реферантуры. Аппарат конгресса депутатов США строится по схеме «департамент- отдел- служба». В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит комиссии палаты общин, которая:

- определяет общее количество штатных единиц;

-       структур аппарата;

-       смету расходов и систему оплаты труда служащих;

-       вырабатывает условия найма на государственную службу;

-       организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников «центрального аппарата»

Его главная задача- профессиональное обеспечение законотворческого процесса.

Аппараты парламентов включают две категории служащих:

1)  служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов «центрального аппарата»;

2)      служащих личных офисов депутата - помощников, секретарей, администраторов.

Практически для всех стан высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами, не превышает 5-10% их общего количества. Например, Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. Также характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений.

Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат - высокую эффективность работы парламента. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службой [27, с.75-76].

Как видим, в различных странах существуют различные формы и традиции, регламентирующие статус, организацию и прохождение государственной службы в органах законодательной власти. Четко просматриваются общие тенденции развития: рационализация и повышение эффективности управления человеческими ресурсами аппарата государственной власти, придание государственной службе большей мобильности, слаженности, поиск более совершенных форм ее организации.

Опыт многих парламентов неоценим и в деле укрепления нравственных основ государственной службы, воспитания высококвалифицированных специалистов, для которых государственная служба - не только профессия, но и призвание.

В целом, анализ зарубежного опыта становления и развития государственной службы позволяет выделить его следующие положительные черты:

1.  Государственная служба в странах Запада - неотъемлемый компонент, механизм регулирования взаимоотношений между социальными группами, организационными структурами и человеком;

2.      Вызывает интерес опыт работы в сфере государственной службы коллегиальных структур, которые участвуют в выработке и реализации решений по государственной службе;

.        Интересна практика зарубежных стран в обеспечении равенства возможностей при поступлении и дальнейшем продвижении на государственную службу. В некоторых странах в органах управления выделены специализированные структуры, которые контролируют реализацию принципа равного доступа на гражданскую службу. Весьма полезно, например, использование в отечественном управлении государственной службой американского опыта создания органов управления, регулирующих и контролирующих карьерное продвижение чиновников, а также защищающих их от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации.

.        Также следует отметить, в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.

В заключение первой главы можно сделать следующие выводы:

. Государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.

. Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды. Выделяют следующие виды государственной службы:

-   по принципу разделения властей: общая или общеадминистративная, специализированная;

-       по характеру компетенции и предмету ведения: представительная, исполнительная, законодательная;

3. Основными принципами построения и функционирования государственной службы являются:

- принцип законности;

принцип приоритета прав и свобод гражданина;

принцип равного доступа граждан к государственной службе;

принцип единства организационных и правовых основ государственной службы;

взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю;

компетентность и профессионализм государственных служащих;

принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.

. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его органов и должностных лиц - главная цель государственной службы.

. К основным функциям государственной службы относятся: информационное обеспечение деятельности государственных органов, учет, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование и прогнозирование развития системы государственной службы.

6. Проанализировав опыт организации государственной службы в таких развитых странах, как Великобритания, США и Германия, можно прийти к выводу, что более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству. Также необходимо отметить, что в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Общая характеристика организации государственной службы в Республике Казахстан

Государственная служба является одним из основных стратегических ресурсов в достижении намеченных целей государственной политики. Формирование эффективного механизма власти в Казахстане, соответствующего всем государственным стандартам, в значительной мере зависит от развития государственной службы.

Формирование функционирующего института государственной службы происходило в четыре этапа:

1.      подготовительный этап - середина 1980-х-1993 г.;

2.      1993-1995 гг.;

.        1995-1999 гг.;

.        2000 г.- по настоящее время.

Каждый из названных этапов характеризуется подготовкой и принятием нормативных правовых актов, направленных на создание новых и совершенствование существующих способов привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров, обеспечение стабильного правового положения государственных служащих, дальнейшее повышение их профессионализма, целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями.

В контексте рассматриваемого вопроса, отметим, что одним из важнейших документов, принятие которого явилось началом институционализации государственной службы в Казахстане, считается Указ Президента Республики Казахстан «О государственной службе» от 26 декабря 1995 года за № 2730, определивший правовые основы и организационные аспекты государственной службы в стране [28]. Принятие вышеупомянутого акта официально, на государственном уровне способствовало началу нормативного регулирования рассматриваемого института.

Далее, в связи с необходимостью совершенствования государственной политики, возник вопрос реформирования системы государственной службы в Казахстане. Так, впервые эта необходимость была озвучена Президентом Республики Казахстан Назарбаевым Н. А. в Послании народу Казахстана в 1997 году: «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев». Одним из приоритетных направлений развития названо создание «профессионального правительства» - высокоэффективной системы государственной службы и структуры государственного управления, наиболее оптимальной в условиях рыночной экономики; правительства, призванного реализовать обозначенные приоритетные цели; и государства, защищающего национальные интересы общества [29]. Послание Президента призывает к достижению поставленных целей не только представителей функционирующих органов государственной службы, но и весь народ Казахстана, что будет способствовать более эффективному реформированию системы государственной службы в нашей стране.

В целях реализации названных задач Указом Президента 18 сентября 1998 года в качестве уполномоченного органа в данной сфере было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

Начиная с 2000 года, нормативно- правовая база в сфере регулирования государственной службы в Казахстане была значительно расширена. Так, «с 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и Указы Президента, которые утвердили «Положение о порядке прохождения государственной службы», текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы» [30], а также другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы.

Следует подчеркнуть, что специфика института государственной службы в Республике Казахстан, в силу ее особых функций, заключается в том, что несение гражданами государственной службы есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, что обосновывает предъявление повышенных требований к духовно-нравственному и морально-этическому облику государственных служащих. В связи с этим, нужно отметить актуальность подписанного 3 мая 2005 года Президентом страны Указа «О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан». Значение данного нормативного правового акта как раз и обусловлена необходимостью более эффективной реализации государственной службы и таких ее задач, как функционирование профессионального и компетентного аппарата чиновников, демократизация отношений в государственном аппарате, создание условий для гласности и открытости его деятельности, искоренение бюрократизма, патронажа, протекционизма и других негативных явлений в его работе [31]. Принятый Указ, как мы считаем, в большей мере направлен на воспитание морально- этических сторон организации государственной службы.

С целью более полного уяснения основ организации государственной службы в Казахстане, рассмотрим принципы отечественной государственной службы, которые являются основополагающими началами определения сущности института государственной службы. «К важнейшим среди них относятся:

- общие (казахстанский патриотизм, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод граждан и др.);

-       специальные (принцип меритократии, означающий создание правовой системы, способствующей привлечению на государственную службу и продвижению по ней на основе личных профессиональных заслуг и достоинств наиболее компетентных, честных, и талантливых граждан);

-       конституционно-правовые (законность, равнодоступность, обеспечивающий поиск достойных кандидатов на замещение вакантных административных должностей государственной службы; внепартийность, демократизм; единство системы государственной службы независимо от разделения ветвей государственной власти);

-       нравственно-этические (гуманизм, справедливость, объективность, ответственность, уважение достоинства личности);

-       социальные (профессионализм, эффективность, научность, реалистичность, социально-демографическое представительство, государственный и общественный контроль, социально-правовая защищенность)» [32, с.224]. Как известно, исключения из принципов не допустимы, поэтому приведенные принципы должны строго соблюдаться при построении и функционировании государственной службы.

Упоминая о принципах, следует отметить, что современное законодательство о государственной службе имеет антикоррупционную направленность. В числе мер по снижению коррупции можно назвать такие, как повышение заработной платы госслужащих; установление стандартов качества предоставления государственных услуг; ужесточение мер контроля и наказания за нарушение Кодекса чести и стандартов предоставления услуг, вплоть до увольнения с должности без права возвращения на государственную службу; вовлечение населения, средств массовой информации, неправительственных организаций в решение этих задач. Подтверждением сказанному является наличие в нашем Уголовном кодексе перечня преступлений, признаваемых коррупционными, наряду с чем, ужесточена уголовная ответственность за взяточничество.

В силу того, что ежегодно совершенствуются различные направления государственной политики, в 2013 году начала функционировать новая модель казахстанской государственной службы, в основу которой легла Концепция, утвержденная Главой государства в июле 2011 года [33]. Концепция обозначила новые приоритетные аспекты в государственнлй службе Казахстана.

Вследствии чего, 26 марта 2013 года введены в действие принципиальные изменения в Закон «О государственной службе». Также были приняты 15 Указов Главы государства, введены в действие постановление Правительства РК и 14 нормативных правовых актов Агентства. Нормативная правовая база создана в соответствии с основополагающими принципами новой модели:

- подотчетность обществу;

-       транспарентность (прозрачность);

-       меритократия (признание личных заслуг и достижений при поступлении и продвижении по службе) [34]. Новые принципы построения государственной службы являются отражением существующих условий государственной политики и направлены на укрепление государственной службы.

Таким образом, казахстанская система государственной службы явилась сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.

Функциональные и структурные изменения, определяющие общее содержание института государственной службы, обусловили ее современное состояние. Итак, к основным чертам Казахстанской модели государственной службы можно отнести:

- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;

- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;

-       внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;

-       применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;

-       стимулирование постоянного обучения государственных служащих;

-       разработка и успешное внедрение информационной системы «электронное Правительство».

. Разделение системы государственной службы на политическую и административную

Основу Казахстанской системы государственной службы составляет административная государственная служба и политическая государственная служба. Такое деление служащих, в значительной степени, способствовало повышению стабильности административной карьеры и политической нейтральности государственных служащих, что положительно сказалось на их профессиональной деятельности.

К политическим отнесли тех государственных служащих, назначение которых осуществляется на внеконкурсной основе и по особым политическим критериям. Увольнение производится по упрощенной процедуре, по политическим или иным деловым качествам.

Так, по состоянию на 1 января 2014 г. штатная численность политических государственных служащих составила 439 единиц (0,4% от общей штатной численности государственных служащих), административных - 97400 единиц (99,6% от общей штатной численности государственных служащих), из которых корпус «А» составляет -539 единиц, корпус «Б» - 96861 единица [35].

Рисунок 1. Соотношение административных и политических государственных служащих в РК

Примечание - Рассчитано автором на основании данных [35]

Согласно Закону РК «О государственной службе», административный государственный служащий - это «государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе» [30].

В соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих установлено пять групп категорий административных государственных служащих. Так, на Рисунке 2 отображена основная классификация групп категорий должностей в Республике Казахстан.

Рисунок 2. Классификация групп категорий должностей

Примечание- Составлено автором

Критериями для отнесения должности к той или иной группе являются:

- организационно- правовая форма и уровень органа;

-       характер осуществляемых функций; объем и характер компетенции;

-       значение и место должности в структуре органа государственной власти.

В качестве критериев разграничения между политическими и административными должностями выделяют особенности поступления на государственную службу, основные этапы ее прохождения, функции, характер ответственности, а также процесс прекращения государственной службы.

Общими чертами для административных и политических служащих являются единство принципов государственной службы, основные обязанности, права и ограничения, которые на них возлагаются, единая система социального, пенсионного и материального обеспечения.

Таким образом, разделение государственных должностей в Казахстане было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа инсттитутов государственной службы в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.

. Отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии

Понятие меритократия подразумевает под собой карьерное продвижение и отбор государственных служащих с учетом его деловых качеств и личных заслуг. Система меритократии характеризуется:

- равной оплатой за равнозначный труд;

-       постоянным процессом обучения и повышения квалификации;

-       поощрением тех, кто показывает высокую результативность, коррекцией деятельности служащих, которые не справляются с поставленными задачами и увольнением тех государственных служащих, чья деятельность совсем не удовлетворительна;

-       социальной и правовой защищенностью;

-       обязательным конкурсным отбором.

Использование принципа меритократии в системе государственной службы Казахстана значительно повысило эффективность кадрового управления и способствовало установлению приоритета профессионализма в государственной службе.

. Внедрение конкурсно-карьерной модели в систему государственной службы

В Республике Казахстан установлены следующие организационно-правовые способы поступления на государственную службу: назначение, избрание, утверждение и конкурс.

В законодательстве не произведено четкого разграничения понятий «избрание», «утверждение» и «назначение», часто допускается их смешение.

Особенно это касается процедур, используемых в Мажилисе Парламента Республике Казахстан. Мажилис Парламента РК состоит из ста семи депутатов, которые избираются в порядке, установленном конституционным законом. Девяносто восемь депутатов Мажилиса избираются от политических партий по партийным спискам, по единому общенациональному избирательному округу на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана. Что касается утверждения, то на сегодня такая процедура предусматривается в п.112 Регламента Мажилиса, так Бюро Мажилиса утверждает на должность Руководителя Аппарата [36, c.144].

Поступление на административную государственную службу основано на конкурсном отборе. Определение порядка, условий конкурса на занятие административной должности, формирование конкурсной комиссии относятся к полномочиям специализированного органа по делам государственной службы (АДГС). Основными этапами проведения конкурса являются:

1)       публикация объявления о проведении конкурса;

2)      формирование конкурсной комиссии;

)        прием документов от граждан, желающих принять участие в конкурсе;

)        предварительное рассмотрение документов участников конкурса на соответствие установленным квалификационным требованиям;

)        тестирование кандидатов;

)        собеседование;

)        заключительное заседание конкурсной комиссии [37, c.70-71].

Необходимо отметить, что негативные последствия действовавшей патронажной системы продвижения и отбора на государственную службу, основанной на принципе личной преданности, дружественных и родственных связей служащих, явились главной причиной внедрения конкурсно-карьерной модели. Так, в 2003 году был осуществлен переход на новую модель поступления на государственную службу. Конкурсно-карьерная модель соответствует современным международным стандартам, обеспечивает равный доступ всех граждан, которые желают поступить на государственную службу, способствует повышение профессиональных качеств служащих, т.е. направлена на повышение эффективности всей административной государственной службы.

Конкурсно-карьерная модель не является угрозой для государственной службы. Опыт стран с образцовой моделью государственной службы, таких как Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Испания, где действует именно такая модель, является тому доказательством [37, c.88].

4. Применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб

Формирование кадров государственной службы как социальный и политический процесс, посредством которого осуществляется подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов тактики и стратегии государственнх органов, их жизнеспособности и авторитета в обществе.

На Рисунке 3 отображена структура кадровой политики Казахстана, имеющей трехуровненвый характер.

Рисунок 3. Трехуровневая структура кадровой политики РК

Примечание- Составлено автором

В Казахстане цели и основные направления кадровой политики определяются главой государства. Специальным субъектом является Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы- уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту страны, который осуществяет реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы.

Положением, утвержденным Указом Президента Республик Казахстан от 3 декабря 1999 года №280 определены полномочия, задачи и функции Агенства Республик Казахстан по делам государственной службы. К основным функциям уполномоченного орагана, в соответствии с возложенными на него задачами, являются: участие в разработке госпрограмм по совершенствованию и повышению статуса государственной службы; формирование кадрового резерва и республиканской базы персонала государственной службы; утверждение типовых квалификационных требований, Реестра должностей; координация деятельности органов государственной власти в процессе подготовки, повышения квалификации и перподготовки государственных служащих.

Агентство возглавляет Председатель, который назначается и освобождается от должности Президентом страны. Председатель осуществляет руководство работой Агентства, контролирует деятельность территориальных подразделений и подведомственных организаций, в соответствии с законодательством является представительным лицом Агентства в отношениях с органами государственной власти и иными организациями..

Таким образом, Агентство по делам государственной службы и подчиненные ему территориальные подразделения образуют единую систему органов по делам государственной службы [38].

Субъектом кадровой политики также является Парламент Республики Казахстан. Парламенты принимает соответствующие законы о государственной службе, тем самым придает ее легитимный характер.

Рассмотрим в качестве примера Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Мажилиса Парламента Республики Казахстан, а также совместного заседания Палат Парламента.

К основным функциям Аппарата относятся:

1.Организационное обеспечение проведения:

- совместных заседаний Палат Парламента;

-       заседаний совместных комиссий Палат Парламента;

-       заседаний Мажилиса;

-       заседаний Бюро Мажилиса;

-       заседаний комитетов Мажилиса;

-       заседаний рабочих групп;

-       заседаний согласительных комиссий;

-       заседаний временных комиссий;

-       парламентских слушаний;

-       правительственного часа;

-       иных мероприятий с участием депутатов Мажилиса, проводимых по решению Палаты, Бюро и комитетов Мажилиса;

- заседаний консультативно-совещательных органов при Парламенте и Мажилисе.

2.Организационное обеспечение участия руководства и депутатов Палаты в официальных мероприятиях.

3.Организация и проведение протокольных мероприятий с участием руководства Палаты и депутатов.

.Обеспечение своевременного и качественного выполнения решений Бюро и комитетов Мажилиса, поручений руководства Палаты и депутатов.

Что касается решения кадровых вопросов Мажилиса, Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет контроль за соблюдением ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, организовывает процесс обучения, переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих [39].

В круг субъектов кадровой политики входит и Правительство Республики Казахстан. Этот орган отвечает за реализацию единой кадровой политики в исполнительных органах власти, в центре и на местах.

На государственном уровне субъектами кадровой политики являются местные исполнительные, представительные и судебные государственные органы.

Так, в настоящее время в Казахстане, по данным Агентства по делам государственной службы, в центральных государственных органах штатная численность составляет 53851 единица, из них:

- в центральных аппаратах - 9364 единицы (335 политических и 9029 административных, из которых 229 составляют корпус «А» и 8800 - корпус «Б»);

-       в территориальных подразделениях - 44487 единиц (из которых 16 составляют корпус «А» и 44471 - корпус «Б»).

Как показано на Рисунке 4, штатная численность государственных служащих в местных исполнительных государственных органах составляет 43988 единиц (политических 104, административных 43884, из которых 294 корпуса «А»), в том числе 1099 штатные единицы местных представительных государственных органов - 445 маслихатов и 654 единицы ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы [35].

Рисунок 4. Штатная численность государственных служащих по уровням[35]

В целом, система управления государственной службой и кадрами в Республике Казахстан совершенствуется применением новых технологий. В качестве примера можно привести информационную систему управления кадрами (ИСУК), объединившую все компьютерные сети кадровых служб местных и центральных органов государственной власти, что способствовало возможности проведения оперативного мониторинга кадрового резерва государственной службы.

5.      Наличие механизмов стимулирования постоянного обучения государственных служащих

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе» государственные служащие имеют право на переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета. Результатом принятия в ноябре 2000 года Постановления Правительства «Об утверждении Концепции обучения госслужащих» стало создание Агентством по делам государственной службы, его территориальными органами совместно с акимами областей Региональной сети центров по обучению государственных служащих. Основная проблема заключалась в трудности финансирования программ из бюджетов республиканского и местных уровней, особенно, обучения государственных служащих в зарубежных странах.

Важную роль в процессе обучения государственных служащих играет Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Государственное учреждение выполняет роль научного, учебно-методического, информационно-аналитического центра, который регулирует деятельность учебных заведений, осуществляющих обучение государственных служащих.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что один из принципов казахстанской государственной службы является непрерывность повышения квалификации государственного служащего, которая осуществляется посредством:

- обучения в АГУ при Президенте Республики Казахстан, которую планируется преобразовать в Национальную школу управления по примеру Объединенного Венского института и Евразийского центра обучения;

-       международного сотрудничества, которое реализуется путем направления госслужащих Казахстана в ведущие мировые ВУЗы в рамках зарубежных образовательных программ.

Так, в настоящее время Академия государственного управления осуществляет сотрудничество с такими ведущими учебными заведениями, как Школа государственной политики им.Ли Куан Ю при Национальном университете Сингапура, Голландский институт государственного управления (ROI: International), Институт государственной политики Финляндии, Колледж государственной службы Сингапура;

- привлечения на государственную службу стипендиатов президентской программы «Болашак» [40].

6.      Разработка и внедрение информационной системы «электронное Правительство»

Коммуникационная система «электронное Правительство» также является одной из специфических особенностей Казахстанской модели государственной службы. Построение данной информационной системы направлено на достижение следующих целей:

- минимизацию прямого контакта населения с государственными служащими;

-       использование широких новых технологий для повышения эффективности организации и функционирования института государственной службы;

-       обеспечение качественного и оперативного доступа граждан к услугам, предоставляемыми государственными органами;

-       повышения гибкости, мобильности государственного аппарата, т.е. его оптимизации;

-       модернизации системы государственного управления [41, с.230].

Резюмируя, можно сделать вывод, что Казахстанская система государственного управления государственной службы является модельной для стран СНГ, она соответствует собственным управленческим и государственным традициям и, что очень важно, соответствует принципу социальности. В Казахстане сформировалась собственная модель и достаточно продвинутые принципы функционирования государственной службы и управления.

2.2 Оценка эффективности Казахстанской системы государственной службы

В Казахстане в результате целенаправленной политики, проводимой Главой государства и Правительством страны, основные положения которой изложены в Стратегии «Казахстан-2030», создана государственная служба соответствующая стандартам развитых стран. Успехи Казахстана в данной области признаны мировым сообществом. По многим направлениям Республика является лидером на постсоветском пространстве. Вместе с тем, быстроменяющиеся социально-экономические условия, глобальные вызовы ставят перед государственной службой новые задачи, решение которых связано с выходом на более высокий уровень государственного управления и предоставления государственных услуг, внедрение новых механизмов управления.

В этой связи, основным направлением развития государственной службы на современном этапе становится кардинальное повышение ее эффективности. Эффективность государственной службы - это комплексное и сложное явление, в первую очередь связанное с оценкой достижения общественно значимых результатов и разумного использования бюджетных средств. Она складывается из:

- эффективности деятельности государственных служащих;

-       процесса управления (функций, коммуникаций, выработки и реализации управленческого решения);

-       системы управления (с учетом иерархии управления);

-       механизма управления (структурно-функционального, финансового, маркетингового и т.д.).

В Казахстане оценка эффективности государственного управления ведет свой отсчет с момента принятия Указа Президента Республики Казахстан от 19 мая 2010 года №954 «Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». В настоящее время в государственных органах станы общепринятая, единая система оценки деятельности государственных служащих в том или ином виде отсутствует, хотя попытки внедрения подобной системы предпринимались в 2012 году [42, c.2].

На современном этапе мировая практика накопила определенный опыт в этом направлении и нами представлены критерии, на основе которых осуществляется оценка эффективности государственных служащих в Великобритании, США и Германии. Как видно из Таблицы 4, в Великобритании акцент делается на степени выполнения задач, в Германии на общую оценку, которая включает учет личностных качеств государственных служащих, а в Соединенных Штатах Америки оценивается количество и качество выполненных действий.

Таблица 4

Зарубежный опыт оценки деятельности государственных служащих [43, c.80]

Методы оценки можно разделить на три отдельные группы:

1.  Количественные (метод рангового порядка, метод заданной балльной оценки, система графического профиля и др.).

2.      Качественные (метод «глубинного интервью», групповые фокусированные интервью, прямое наблюдение, мини-опросы).

.        Комбинированные (метод суммируемых оценок, метод ранжирования, метод графического шкалирования рейтингов и др.).

Выбор метода зависит от специфики оцениваемого предмета и объекта, а также цели и содержания такого исследования

Одним из немаловажных аспектов оценки эффективности модели государственной службы является мониторинг состояния кадров государственной службы Республики Казахстан.

Так, по состоянию на 1 января 2014 года штатная численность государственных должностей по республике составляет 97839 единиц, что на 230 единиц больше в сравнении с численностью по состоянию на 1 октября 2013 года.

На Рисунке 5 показана диаграмма замещения политических государственных служащих. В целом по стране фактически замещена 86734 государственных должностей, что составляет 88,6% от штатной численности, в том числе из 439 политических государственных должностей замещена 431 или 98,2%, из 97400 административных должностей - 86303 или 88,6%. Из 539 административной должности корпуса «А» замещено 522 или 96,8% должностей, из 96861 должностей корпуса «Б» - 85781 или 88,6% [35].

Рисунок 5. Замещение политических государственных служащих [35]

Что касается контроля за соблюдением законодательства - Агентством и его территориальными управлениями в 2013 году проведено 2013 проверок деятельности центральных и местных исполнительных органов, по результатам которых выявлено 10908 нарушений действующего законодательства.

Как видно на Рисунке 6, из общего числа выявленных нарушений, 1667 связаны с несоблюдением правил проведения аттестации, 1267 - наложение дисциплинарных взысканий, 819 -проведение конкурса, 393 правил служебной этики, 368 - положения о порядке прохождения государственной службы.

Рисунок 6. Результаты проведения проверки АДГС и ТУ в ЦГО и МИО

Примечание - Рассчитано автором на основании данных [35]

По результатам проверок привлечено к дисциплинарной ответственности 708 государственных служащих, в том числе виде: замечания - 381, выговора - 166, строгого выговора - 86, предупреждения о служебном несоответствии - 58 и увольнения с занимаемой должности - 17. Устранено 4578 выявленных нарушений, отменено 70 незаконных приказов.

По вопросам повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, можно сделать следующие выводы:

1.  В 2013 году Академией проведено 67 семинаров по вопросам повышения квалификации госслужащих, 4 семинара повышения квалификации по Системе дистанционного обучения, 10 курсов по вопросам переподготовки. Система обучения госслужащих в АГУ отражена на Рисунке 7.

Рисунок 7. Система обучения государственных служащих в АГУ [40]

. Всего повысили квалификацию 2468 госслужащих, 824 госслужащих центральных государственных органов, 1644 местных исполнительных органов, в том числе 204 госслужащих по Системе дистанционного обучения.

Вместе с тем, в Академии по программе «Курсы повышения квалификации государственных служащих с привлечением зарубежных экспертов» организовано и проведено 21 семинар повышения квалификации, обучено 508 государственных служащих.

. Переподготовку в Академии прошли 447 госслужащих, в том числе назначенных на руководящую должность - 212, впервые принятых - 235.

Также из 447 государственных служащих, прошедших переподготовку, 215 сотрудников центральных госорганов, 232 местных органов исполнительной власти. Всего в Академии за 2013 год обучено 3 423 госслужащих.

. В Региональных центрах переподготовки и повышения квалификации госслужащих проведено 645 обучающих семинара. Как видно из Рисунка 8, проведено 170 курсов переподготовки, на которых обучено 4 484 госслужащих, а также 475 семинаров повышения квалификации, где обучено 12 936 госслужащих.

Рисунок 8. Обучение в Региональных центрах переподготовки и повышения квалификации госслужащих [40]

Согласно результатам аттестации государственных служащих, отраженных на Рисунке 9, в 2013 году из 1215 единиц центрального аппарата соответствует занимаемой должности 1079 служащих, а из 8823 государственных служащих регионального уровня успешно прошли аттестацию 8223.

Рисунок 9. Результаты аттестации государственных служащих на центральном и региональном уровнях [40]

По результатам мониторинга кадров государственной службы Республики Казахстан, средний возраст государственных служащих-39 лет, при этом численность служащих возрастом до 30 лет составляет более 34%. Средний стаж на государственной службе - 9 лет [44].

Эти статистические данные показывают, что значительное число государственных служащих - молодые люди, в то же время обладающие достаточным жизненным опытом, подавляющее большинство из них имеет высшее образование. Это означает, имидж государственной службы значительно повысился. Так, в последние годы государственная служба привлекает своими карьерными перспективами, стабильностью пребывания на службе, правовой защищенностью от незаконных увольнений, определенным статусом.

Одним из показателей эффективности государственной службы является оценка ее деятельности населением страны. В данном ракурсе весьма интересными представляются результаты проведенного социологического исследования. Опрос проводился путем количественного метода сбора эмпирических данных социологического исследования. В анкетном опросе приняли участие 40 респондентов из числа административных государственных служащих различных органов государственного управления. Расчеты представлены в Приложении 1

Для выявления динамики статуса государственной службы респондентам был предложен вопрос: «Насколько повысился статус государственной службы в соответствии со Стратегией «Казахстан-2030»?». На Рисунке 10 приведены результаты в процентном выражении:

Рисунок 10. Результаты опроса о статусе государственной службы Республики Казахстан

Как видно из диаграммы, респонденты отметили в основном незначительное повышение статуса государственной службы. В целом ответы о повышении статуса дали более половины опрошенных респондентов. Это свидетельствует о положительной динамике статуса государственной службы.

Причинами направления вектора статуса государственной службы в положительную или отрицательную сторону респонденты считают:

А) позитивные тенденции, отраженные на Рисунке 11.

«Что способствовало повышению статуса государственной службы в условиях суверенного Казахстана?»

Рисунок 11. Результаты опроса о позитивных тенденциях развития государственной службы в РК

Б) негативные тенденции, отраженные на Рисунке 12.

«В случае отсутствия положительных сдвигов в системе государственной службы какие отрицательные моменты оказали влияние?»

Рисунок 12. Результаты опроса по негативным тенденциям развития государственной службы в РК

Из значений ответов в диаграммах можно сделать выводы: к позитивным тенденциям респонденты отнесли «успешно проводимую политику в сфере государственной службы», «поступательность в развитии и совершенствовании государственной службы», в качестве отрицательных моментов перечислены «низкая заработная плата госслужащих», «коррупционные действия среди чиновников»

Так, для примера, в качестве объекта оценки эффективности отдельно взятого государственного органа, рассмотрим Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Анализ основных сведений прохождения законопроектов в Мажилисе Парламента Республики Казахстан позволяет сделать вывод о достаточной высокой результативности деятельности органа. По данным отдела документационного обеспечения Аппарата Мажилиса по состоянию на 28.03.2014 года всего:

Перешло- 29;

Одобрено и направлено в Сенат- 66;

Отозвано- 4;

Поступило          - 91;

Всего находится на рассмотрении - 52;

Подписано Президентом - 45 законопроектов.

О высокой эффективности деятельности сотрудников Аппарата свидетельствует и выполнение поставленных задач Стратегического плана органа.

Так, среди респондентов на вопрос «Как вы оцениваете работу Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан?» положительную оценку выставили 47,5% респондентов, 15% считают, что аппарат работает неудовлетворительно, и почти 37,5 % затруднились ответить.

Около 60% респондентов оценивают систему подотчетности государственного органа перед народом как хорошо отлаженную, почти 17,5 % - как слабо функционирующую, около 10% указывают на отсутствие системности отчетности вообще, а каждый восьмой затруднился ответить на этот вопрос. Результаты опроса указывают на формальный характер подотчетности.

Из числа опрошенных удовлетворены отношением к рассмотрению своих вопросов при обращении в государственный орган 17,5%, частично удовлетворены 47,5%, не удовлетворены 35% .

Приведенные данные свидетельствуют обо все еще слабой прозрачности в работе Аппарата, о недостаточной удовлетворенности взаимодействия с населением, о слабой системе отчетности. Все это говорит о том, что для повышения эффективности деятельности Аппарата Мажилиса основными критериями оценки должны быть не только профессиональные качества и уровень результативности, но и качественные показатели взаимодействия с населением. В частности, речь может идти о количестве принятых должностным лицом граждан, рассмотренных им письменных обращений граждан и организаций, мерах, принятых по обеспечению решения поставленных в них вопросов.

Если сравнивать результаты проведенных исследований, то можно констатировать, что граждане и государственные служащие неоднозначно оценивают современное состояние государственной службы, а также меры, принимаемые государством по повышению ее эффективности. Если значительная часть государственных служащих отмечает положительную динамику статуса работы государственных органов, то граждане считают, что ничего не изменилось, либо стало больше бюрократизма. Если подавляющее число государственных служащих главным недостатком считают низкую заработную плату, то граждане не придают этому серьезного значения, а больше озабочены другими факторами.

В свою очередь, на вопрос: «Какие предложения по усовершенствованию модели государственной службы в Республике Казахстан вы можете внести? Ваши замечания и пожелания», как показано на Таблице 4, опрошенными были высказаны предложения по улучшению эффективности государственной службы.

Таблица 4

Предложения по усовершенствованию модели государственной службы

В целом, государственная служба Республики Казахстан имеет положительные тенденции развития. Наша республика, несмотря на прогресс в вопросе повышения эффективности не останавливается на достигнутом.

По оценке международных организаций и экспертов, Казахстан добился высоких результатов сфере совершенствования модели государственной службы, приблизив свои процедуры к международным стандартам. Что касается ожидаемых результатов, то они очевидны - это создание оптимальной системы государственного управления и улучшение качества предоставляемых услуг населению.

2.3 Проблемные аспекты развития государственной службы в Республике Казахстан

Государственная служба - относительно самостоятельный институт государственной политики. В нем действуют свои потенциальные возможности, внутренние закономерности развития института, которые оказывают влияние на улучшение системы государственного управления. Следует отметить, что функционирование института государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и имеет ряд проблемных аспектов развития. К ним можно отнести:

- проблему демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества;

-       проблему ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

-       вопросы стабилизации госаппарата;

-       низкий уровень технологизации в предоставлении государственных услуг [45, с.24-25].

1) Проблема демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества

По вопросам демократизации государственной службы Агентством по делам государственной службы уже предпринимались определенные мероприятия. Так, по инициативе госслужащих было создано общественное объединение «Ассоциация содействия государственной службе Казахстана». Основными целями образования данного института являются:

- обеспечение тесного взаимодействия населения с государственными органами;

-       проведение мониторинга и оценки реализации законодательства в сфере регулирования государственной службы;

-       осуществление мер по предупреждению экономической коррупционной преступности.

Несмотря на системный характер в деятельности общественного объединения, желаемых практических результатов оно принесло. Также следует отметить, что современная система государственной службы в Казахстане не достаточно соответствует мировым стандартам. Это обуславливается рядом следующих причин.

В первую очередь, перед отечественным институтом государственной службы нерешенной остается задача усиления гласности в осуществлении основных полномочий государственных служащих, транспарентности деятельности государственных органов, повышения уровня подконтрольности институтам гражданского общества.

Во вторую очередь, все еще существует необходимость продолжения работы по развитию государственно-частного партнерства, т.е. передаче некоторых государственных полномочий частному сектору с помощью принятия соответствующих новых нормативно-правовых актов. Таким образом, предоставлялась бы возможность для углубления взаимодействия гражданского общества с государством путем передачи несвойственных государству объектов в частный сектор.

) Проблемы усиления ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти

На протяжении всего периода становления и развития системы государственной службы по вопросам повышения ответственности государственных служащих и борьбы с экономической коррупционной преступностью правительством принималось ряд мер. Однако эти мероприятия носили эпизодический характер, что отрицательно сказалось на уровне результативности и их практической реализации.

Внедрение института ротации политических госслужащих стало одним из основных механизмов предупреждения коррупции. Прежде всего, применение ротации было обусловлено негативной тенденцией сращивания органов государственной власти с представителями финансово-промышленных групп и бизнес-структурами.

Не принесло желаемых результатов и введение телефонов доверия во всех государственных органах, предоставляющее возможность гражданам сообщать о неправомерных действиях государственных служащих. Это связано, прежде всего, с недостаточным уровнем информированности граждан, пассивностью и их неверием в эффективность проводимых мероприятий.

Также следует отметить, что повышению уровня ответственности государственных служащих способствовало совершенствование структуры дисциплинарных советов и комиссий, в частности, передача управленческих полномочий над ними от областных акимов к Центральному аппарату Агентства по делам государственной. Но в тоже время, в связи с требованием увеличения количества проверок дисциплинарных советов возникла проблема снижения качества их проведения.

На сегодняшний день к основным факторам, создающим благоприятные условия для распространения коррупции по всей вертикали государственной власти относятся:

- наличие противоречий в законодательстве, регулирующем государственную службу;

-       усложнение административных процедур;

-       низкий уровень заработной платы и социальной защищенности госслужащих;

-       отсутствие действенной системы гражданского контроля [46].

3) Проблемы стабилизации и дальнейшей оптимизации государственного аппарата

Динамичное общественно-политическое и социально-экономическое развитие государства требовало новых механизмов и институтов в осуществлении управления органами государственной власти, которые соответствовали бы новым реалиям и поставленным целям стратегического развития страны. В связи с этим, такие процессы как ликвидация, реорганизация, создание новых государственных структур стали главным вектором развития системы государственной службы.

Расформирование и образование новых органов государственной власти негативно повлияло на состояние межведомственной координации. Вследствие чего это, в определенной степени, способствовало дезорганизации системы государственного управления в целом.

Процесс оптимизации госаппарата осуществляется по принципу нахождения оптимального соотношения объема возложенных задач и возможности их эффективного разрешения.

Недочеты в вопросах оптимального соответствия ответственности и полномочий госслужащих являются причиной неэффективному функционированию госслужбы. Так как аппарат государственной власти остается громоздким, возникает потребность в его дальнейшей оптимизации, которая, в свою очередь, приведет к ликвидации неактуальных структур государственных органов, расформированию и реорганизации некоторых действующих ведомств и организации новых, отвечающих современным требованиям, государственных структур. В связи с этим, необходимо разработать новые механизмы постоянного и непрерывного межведомственного взаимодействия.

) Низкий уровень технологизации в процессе предоставлении услуг государственными органами

Медленными темпами осуществляется процесс внедрения автоматизированной системы «электронное Правительство», что, прежде всего, связано с недостаточным оснащением информационной, коммуникационной инфраструктурой в центральных органах государственной власти. На местном уровне управления автоматизация процесса оказания государственных услуг затягивается еще больше, так как существует острая нехватка квалифицированных работников, ограниченный доступ к технологиям для большинства населения и неразвитость компьютерных сетей.

Так, основными задачи, которые ставит перед собой правительство страны, являются: устранение информационного неравенства и обеспечение широкого доступа граждан Казахстана в интернет- пространство. Следует отметить, что приняты меры по снижению тарифов провайдерами за оказание услуг интернета. Также значительно удешевлена оплата за регистрацию доменных имен и их последующее сопровождение в течение года. Кроме того, динамично развивается отечественное интернет-пространство - зарегистрировано более 10 тысяч доменных имен. Все это свидетельствует о том, что Казахстан обладает достаточным потенциалом для успешного внедрения автоматизированной системы «электронное Правительство».

Таким образом, можно отметить, что наличие таких позитивных моментов в развитии системы государственной службы как внедрение передового опыта зарубежных стран, использование информационных технологий в сфере оказания услуг государственными органами населению и акцентирование внимания на непрерывном обучении государственных служащих, безусловно, повысили эффективность государственной службы. В тоже время сохраняются проблемы недостаточного взаимодействия института государственной службы с гражданским обществом, повышения правовой культуры госслужащих и населения, а также оптимизации государственного аппарата.

В заключение второй главы можно сделать следующие выводы:

1. Конституция Республики Казахстан (ст.33 п.4) предусматривает исходные, основополагающие требования к организации государственной службы. Их детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 543-1 «О государственной службе». Закон определяет основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сере государственной службы. Для реализации единой государственной политики в сфере государственной службы образованы специальные органы, наделенные соответствующими функциями и полномочиями. К ним относятся Агентство по делам государственной службы и его территориальные подразделения.

2. К характерным чертам Казахстанской системы государственной службы можно отнести:

- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;

- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;

-       внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;

-       применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;

-       стимулирование постоянного обучения государственных служащих;

-       разработку и успешное внедрение информационной системы «электронное Правительство».

3. Основным направлением развития государственной службы в Республике Казахстан на современном этапе становится кардинальное повышение ее эффективности. В Казахстане оценка эффективности государственного управления ведет свой отсчет с момента принятия Указа Президента Республики Казахстан от 19 мая 2010 года №954 «Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». Одним из немаловажных аспектов оценки эффективности является мониторинг состояния кадров.

- На 1 января 2014 г. штатная численность государственных должностей по республике составляет 97839 единиц, что на 230 единиц больше в сравнении с численностью по состаянию на 1 октября 2013 года.

-       Согласно результатам аттестации государственных служащих из 1215 единиц центрального аппарата соответсвует занимаемой должности 1079 служащих, а из 8823 госслужащих регионального уровня успешно прошли аттестацию 87995

-       Всего повысили квалификацию- 2468, обучено- 3423, переподготовку в Академии прошли 447 государственных служащих.

4. Следует отметить, что функционирование института государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и имеет ряд проблемных аспектов развития. К ним относятся:

- проблема демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества;

-       проблема ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

-       вопросы стабилизации госаппарата;

-       низкий уровень технологизации в предоставлении государственных услуг.

. В целом, государственная служба Республики Казахстан имеет положительные тенденции развития. По оценке международных организаций и экспертов, Казахстан добился высоких результатов сфере совершенствования модели государственной службы, приблизив свои процедуры к международным стандартам. Что касается ожидаемых результатов, то они очевидны - это создание оптимальной системы государственного управления и улучшение качества предоставляемых услуг населению.

3. МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1 Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан

Развитие системы государственной службы, приведение ее характеристик в соответствие с возрастающими ожиданиями граждан являются важными приоритетами деятельности любого правительства. Еще на заре Независимости Казахстана Президент Н. Назарбаев поручил своей Администрации и Правительству изучить передовой международный опыт в сфере государственной службы, отметив при этом, что нельзя слепо копировать, нужно брать лучшее и адаптировать к собственным реалиям с учетом проблем и приоритетов реформирования. С этого и началась системная работа по созданию профессионального государственного аппарата.

Так, 21 июля 2011 г. Указом Президента РК была утверждена Концепция новой модели государственной службы в Республике Казахстан [46]. Принятие этого документа явилось итогом продолжительной работы органов государственной власти, научных сотрудников, специалистов по внедрению принципиально новых механизмов в развитии отечественного института государственной службы с учетом успешного опыта формирования моделей государственной службы в зарубежных странах. Стратегические установки таких программных документов как: Стратегия «Казахстан-2030», Концепция правовой политики Республики Казахстан на период 2011-2020 гг., Стратегический план развития Республики Казахстан на период до 2020 года стали основой разработки новой Концепции.

Внедрение Концепции в систему государственной службы Казахстана было обусловлено следующими причинами:

- необходимостью совершенствования инфраструктуры подготовки, обучения и повышения квалификации государственных служащих;

-       низкой заработной платой государственных служащих, которая относительно частного сектора недостаточно конкурентоспособна;

-       высокой текучестью кадров и сменяемость руководящих составов;

-       нарушением этических и культурных норм поведения в некоторых государственных органах страны;

-       нарушениями антикоррупционного законодательства и основных стандартов предоставления услуг государственными органами;

-       необходимостью пересмотрения утвержденного порядка конкурсного отбора на занятие государственной должности;

-       слабой системой материальной и моральной мотивации государственных служащих.

Следует отметить, что формирование новой модели госслужбы в Республике Казахстан преследовало достижение следующей триединой цели:

1) создание положительного имиджа и этики поведения госслужащих

) повышение качества предоставления государственных услуг и эффективности деятельности органов государственной власти;

) разработка оптимальной кадровой политики и механизма управления человеческим капиталом [47].

Рассмотрим основные положения новой Концепции государственной службы.

В соответствии со Стратегическим планом развития Казахстана до 2020 года в системе государственной службы будет прослеживаться корпусная вертикаль, которая будет представлена управленческим корпусом «А», управленческим корпусом «Б» и политическими государственными служащими.

В корпус политических государственных служащих будут включены служащие, формирующие государственную политику, осуществляющие руководство отраслью (сферой) государственного управления, определяющие стратегические направления государственного развития в соответствующей сфере, а также служащие, назначение которых носит политико-определяющий характер.

Выделение политических государственных служащих в отдельную систему - это общемировая практика. Вместе с тем каждое государство при формировании корпуса политических государственных служащих учитывает свои особенности. Действующий Реестр политических служащих в Республике Казахстан был сформирован и утвержден Указом Президента Республики Казахстан 29 декабря 1999 г. [48]. В последующие годы он корректировался незначительно. Концепцией предусматривается ограничение должностей политической службы. Так, из будущего Реестра должностей политических государственных служащих должны быть исключены председатели дисциплинарных советов областей, городов Астаны и Алматы, акимы городов, районов, городов в районах и районов в городах, сел, сельских округов, поселков, аулов. Эти должности можно отнести к управленческому корпусу «А». В новой Концепции указывается на то, что должность ответственного секретаря также целесообразно отнести к управленческому корпусу «А», усовершенствовав при этом порядок его назначения и правовой статус.

Что касается Реестра должностей административных государственных служащих, то он предусматривает вместо существующего деления административных государственных служащих на пять категорий дифференциацию их на два корпуса: управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б». Какие преимущества вытекают из подобного подразделения административных государственных служащих.

Основная идея, заложенная в Концепции новой модели государственной службы, состоит в том, что управленческий корпус «А» будет обеспечивать реализацию политики, формируемую политическими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением. Действующий на сегодняшний день Реестр должностей административных государственных служащих не вполне четко определяет специфику правового статуса руководителей, порядка их поступления и прохождения ими государственной службы.

Дальнейшую регламентацию в Концепции новой модели государственной службы получил институт ротации государственной служащих. Отныне ротация будет проводиться на системной основе, с соблюдением всех необходимых процедур и предусматривать меры социального обеспечения, в том числе и предоставление жилья для государственных служащих, перемещаемых в порядке ротации.

Что касается государственных служащих корпуса «Б», то их деятельность будет сопряжена с реализацией государственной политики (исполнительская деятельность) в соответствии с руководящей деятельностью государственных служащих управленческого корпуса «А».

Совершенствование порядка поступления на государственную службу

Еще одно новшество, заложенное в Концепции, - это изменение системы конкурсного отбора. Претерпит изменения и система тестирования. Впервые на постсоветском пространстве в ходе конкурса будет внедрено специальное психометрическое тестирование. Если сейчас тестовые задания включают в себя знание законодательства, должностных инструкций, нормативов, то новые программы тестирования построены с учетом профессиональных и личностных компетенций кандидатов, например, таких как мотивация достижений, коммуникативность, креативность мышления, ориентация на результат, лидерство, целеустремленность. Не секрет, что система конкурсного отбора имела недостатки, не позволяла в должной мере способствовать отбору наиболее подготовленных кадров. Думается, что изменения в порядке конкурсного отбора будут способствовать притоку на государственную службу наиболее подготовленных граждан, повысят профессионализм государственной службы.

Дальнейшее развитие системы обучения государственных служащих

Очень большое внимание в Концепции новой модели государственной службы отведено вопросам дальнейшего развития системы обучения государственных служащих. За годы независимости была создана разветвленная система обучения государственных служащих. Основные положения Концепции обучения государственных служащих, принятой в 2000 г., осуществлены. В Концепции новой модели государственной службы предусмотрены дифференцированные подходы к построению процессов обучения административных государственных служащих.

Так, государственные служащие, назначенные на должности корпуса «А», до непосредственного исполнения должностных обязанностей будут проходить краткосрочную стажировку для получения знаний в сфере менеджмента, стратегического планирования, принятия эффективных управленческих решений. Кроме того, для служащих управленческого корпуса «А» и служащих, зачисленных в его кадровый резерв, будут составляться индивидуальные планы повышения профессионального развития.

Обучение государственных служащих корпуса «Б» будет осуществляться в системе региональных центров подготовки и переподготовки государственных служащих, с целью получения знаний и умений для эффективного исполнения политических решений и реализации стратегических программ.

Базовым образовательным центром по подготовке государственных служащих была и остается Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, программы подготовки которой должны быть составлены с учетом лучшего мирового опыта в системе государственной службы.

Внедрение системы оценки и карьерного планирования, совершенствование системы мотивации государственных служащих

Среди других направлений модернизации - совершенствование порядка проведения аттестации, изменение системы оплаты труда, где планируется переменную часть зарплаты - премии, надбавки, дополнительные выплаты - увязать с оценкой результатов деятельности государственного служащего. Если в настоящее время аттестации подлежат все государственные служащие, то в новой модели государственной службы аттестация будет распространяться только на государственных служащих, деятельность которых по результатам оценки определена недостаточно эффективной. Таким образом, на повестку дня встает вопрос о разработке нормативно-правового акта, определяющего порядок и условия проведения оценки и аттестации государственных служащих.

Ежегодная оценка деятельности государственных органов будет осуществляться по следующим направлениям:

1) достижение стратегических целей и задач в курируемых отрасли (сфере), регионе;

) исполнение актов и поручений Президента Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан; Правительства Республики Казахстан; Премьер-Министра Республики Казахстан, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан;

) реализация бюджетных программ при исполнении бюджета;

) оказание государственных услуг;

) управление персоналом;

) применение информационных технологий [49].

Совершенствование процесса управления персоналом государственной службы

В рамках совершенствования процесса управления персоналом государственной службы возрастает роль уполномоченного органа управления государственной службой. В частности, назначения руководителей кадровых служб государственных органов будут согласовываться с уполномоченным органом по делам государственной службы.

Эффективность управления кадровым персоналом и принятия кадровых решений во многом определяется и широким использованием возможностей «электронного правительства, системы «е-қызмет».

Совершенствование этических норм на государственной службе

С момента формирования законодательства о государственной службе особое внимание уделялось и уделяется антикоррупционным мерам, совершенствованию этических норм на государственной службе. Это направление получило свое дальнейшее развитие и в рамках Концепции новой модели государственной службы.

Так, с учетом мирового опыта предлагается внедрить двухуровневую систему управления административной этикой. Первый уровень определяет общие стандарты поведения государственных служащих. Второй уровень более детально определяет правила и нормы поведения для государственных служащих отдельных государственных органов.

Дальнейшее развитие получит законодательная база по вопросам конфликта интересов - ситуации, когда личные интересы государственного служащего вступают в противоречие с его служебными обязанностями.

В Концепции предусматривается усиление ответственности первых руководителей государственных органов, вплоть до отставки, в случае совершения коррупционных правонарушений руководящими лицами в данных органах.

Таким образом, антикоррупционная составляющая продолжает оставаться важным элементом в системе преобразований института государственной службы.

Повышение качества государственных услуг, формирование положительного имиджа государственной службы

Основным лейтмотивом преобразований, заложенных в системе государственной службы, является трансформация понятия «государственная служба», которое должно означать «служение нации, обществу» и быть ориентированным на население, как на потребителя государственных услуг.

В этой связи возрастает необходимость дальнейшего повышения качества государственных услуг, внедрения новейших информационных технологий, а также существенное возрастание количества электронных государственных услуг, оказываемых на портале «Электронное правительство».

Таким образом, качество оказания государственных услуг является одной из важнейших составляющих эффективности работы государственных органов.

В Указе Президента Республики Казахстан «О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы» четко обозначены критерии, по которым Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы будет производиться оценка: качество, своевременность, доступность, процесс обжалования, вежливость, оказание услуг в электронном формате. Уже запущен пилотный проект в Министерстве труда и социальной защиты населения, Агентстве Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и акимате Акмолинской области. Итоги пилотного проекта по оценке качества государственных услуг после их обсуждения в Администрации Президента Республики Казахстан послужат основой для повсеместного внедрения их в других государственных органах.

В целом реализация Концепции новой модели рассчитана на период с 2011 года до 2015 года и включает следующие этапы:

I этап- 2011-2012 годы;

II этап- 2013-2015 годы.

Завершился I этап внедрения Концепции, котрый дал положительные результаты. Следует отметить, что международные эксперты высоко оценили проведенные реформы государственной службы в Казахстане. Создание управленческого корпуса «А» и сокращение количества политических должностей в 8 раз эксперты считают важнейшим шагом по профессионализации и усилению меритократии, а ключевым фактором успеха - политическую волю Главы государства [50, с.8].

К результативным мероприятиям реализации I этапа Концепции можно отнести следущие:

1. По вопросу прозрачности конкурсных процедур впервые законодательством введен институт наблюдателей при проведении конкурсов в госорганах. Наблюдатели могут знакомиться с работой конкурсной комиссии и представить свое мнение о ее работе руководству госоргана. В качестве наблюдателей могут выступать представители СМИ, общественных объединений и иных организаций.

2. Тестирование проводится по обращению граждан в явочном порядке в любое время, без привязки к конкурсам в госорганах. В случае положительного прохождения тестов гражданам выдается сертификат, который будет давать им право участия в конкурсном отборе. Время проведения конкурсных процедур госорганами сократилось в 3 раза. Усилена система технической защиты процедуры тестирования, усложнены программы тестирования.

Так, доля кандидатов, набравших пороговое значение по тестированию во втором квартале 2013 года, составила 58% против 66% в 2012 году.

. Для сокращения «командных перемещений» кадров при смене первого руководителя госоргана на законодательном уровне минимизированы возможности для назначений в порядке перевода. Они осуществляются только внутри госорганов, а также в случаях, установленных Президентом. Все остальные назначения осуществляются только на конкурсной основе.

Если в 2012 году в среднем в квартал между госорганами осуществлялось 3500 переводов, то во 2 квартале 2013 года (после внесения изменений в законодательстве) переводов стало менее 70, т.е. сократились более чем в 50 раз. Конкурс на одно место вырос с 4,7 чел - до 8,5 чел. Другими словами число претендентов на одно место в конкурсах увеличилось почти в два раза.

. Усилена роль кадрового резерва. Резервисты могут быть трудоустроены только в госорган, рекомендовавший их в кадровый резерв. Этот госорган обязан рассматривать в первую очередь своих резервистов для занятия вакантных должностей.

. В целях немонетарной мотивации введен нагрудный знак «Үздік мемлекеттік қызметші». Им будут награждаются госслужащие, имеющие стаж безупречной службы не менее 15 лет, и внесшие значительный вклад в развитие госслужбы.

. На стадии завершения разработка автоматизированной системы управления персоналом «е-қызмет», которая позволит в режиме он-лайн получать полную кадровую информацию касательно госслужащих, повысить производительность работы кадровых служб, концентрировать их человеческие ресурсы на вопросах управления персоналом

. 15 апреля 2013 года принят Закон «О государственных услугах», в котором впервые предусмотрен уполномоченный орган по оценке и контролю за качеством оказания государственных услуг и определены его функции. Указом Главы государства данные функции возложены на Агентство.

В этой связи, Агентством утверждены Правила контроля за качеством оказания государственных услуг, Критерии оценки степени рисков и формы отчетов по мониторингу работы госорганов по внутреннему контролю за качеством предоставляемых государственных услуг [51].

В Стратегии «Казахстан - 2030» определены приоритеты развития государственной службы: «улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров»; «государственная служба как служение нации»; «создание и поддержка высокой репутации государственной службы», которые настоящей Концепцией заложены в основу формирования новой модели государственной службы Республики Казахстан.

Следовательно, для обеспечения качественного кадрового обновления и профессионализации государственной службы будет модернизирована ее ,организационная структура и нормативная правовая база.

Таким образом, результатом успешной реализации Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально - экономического развития.

3.2 Деятельность органов управления государственной службой Республики Казахстан по вопросам реформирования государственной службы

Государственная служба как особая профессиональная деятельность, связанная с осуществлением управленческих функций в обществе, сама является управляемой системой. Здесь также имеют место цели и задачи управления, субъекты и объекты управленческой деятельности, содержание и результаты деятельности. Подробнее рассмотрим приоритеты и направления практической работы уполномоченных органов по дальнейшему совершенствованию государственной службы в Республике Казахстан.

Прежде всего, в организационном отношении следует отметить деятельность Агентства по делам государственной службы и его региональных управлений, которые обеспечивают реализацию единой кадровой политики в масштабе республики. Высокая оценка Агентству была дана участниками международного круглого стола «Реформа государственной службы - опыт переходных стран». В частности, отмечалось, что в странах СНГ нет государственного органа, подобного Агентству по делам государственной службы. За небольшой срок совей деятельности, по мнению международных экспертов, Казахстан добился большого прогресса в модернизации государственной службы [52, с. 5].

Немаловажную роль в модернизации государственной службы Казахстана сыграло создание в марте 2013 года в г. Астана Регионального хаба в сфере государственной службы. «Это долгосрочный проект между нашей организацией и Агентством по делам государственной службы. Очень важна инициатива Казахстана по организации Регионального хаба», - высказал свое мнение координатор ООН и постоянный представитель ПРООН Стивен Тулл. Он также выразил уверенность, что у этой структуры большой потенциал, а также имеются все необходимые предпосылки для того, чтобы Казахстан занял лидирующую позицию в реформировании государственной службы[53].

Стоит отметить, что идея создания нового института в сфере государственной службы по обмену знаниями и опытом в сфере государственной службы для стран - участниц СНГ, Грузии и Афганистана поддержана Главой государства. Региональный хаб призван стать многосторонней площадкой для налаживания диалога практиков, ученых и экспертов по проблемам модернизации государственной службы, а также основой для проведения совместных программ и проектов, организации профессиональных сетей и экспертных сообществ.

ПРООН в качестве партнера намерены обеспечить рабочие ресурсы, программы помощи, сети и знания для осуществления скоординированного программного подхода и эффективной реализации идеи хаба на региональном уровне.

Основными задачами Регионального хаба определены следующие:

- анализ текущих реформ государственной службы в странах региона;

-       укрепление сотрудничества и потенциала профессиональной и экспертной сетей;

-       создание условий и институциональной площадки для непрерывного обмена передовым опытом;

Сейчас Региональный хаб находится на 2 этапе развития, который предполагает разработку совместных программ и базовых научных исследований в сфере государственной службы и укрепление сообщества профессиональных экспертов в регионе.

Также предполагается организация конференций, круглых столов, тематических дискуссий и курсов обучения для государственных служащих с привлечением национальных и иностранных экспертов, в том числе экспертов­практиков, и организация совместных стажировок и учебных практик в областях, представляющих общий интерес для профессорско­преподавательского состава, научных и административных сотрудников и обучающихся.

В 2013 году проведено 2 семинара-тренинга Регионального хаба в сфере государственной службы. Семинар-тренинг на тему: «Актуальные проблемы модернизации государственной службы» для управленческого звена уполномоченных государственных органов и образовательных учреждений в сфере государственной службы стран-участниц хаба состоял из сессий: инновации в управлении человеческими ресурсами государственной службы; общественная подотчетность и антикоррупционная политика в системе государственной службы; оценка эффективности государственной службы и деятельности государственных. Следующий семинар-тренинг «Менеджмент в деятельности государственных органов» состоялся в период с 11-15 ноября 2013 года. В семинаре приняли участие государственные служащие и сотрудники образовательных учреждений из 12 стран-участников хаба [45].

Важно отметить, что модернизация системы государственной службы в Республике Казахстан требует поиска новых концептуальных подходов и методов, учитывающих мировые тенденции и инновации в сфере государственного управления.

В рамках реализации Концепции новой модели государственной службы основным направлением деятельности Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан является повышение профессионализма и компетентности государственных служащих.

В ближайшие годы предстоит усиление конкуренции на казахстанском рынке образования в области государственного управления, объективно обусловленное наблюдающимся повышением привлекательности работы в государственных органах, а также необходимостью внедрения востребованных работодателями и адаптированных к международному опыту стандартов образования. Академия должна быть готова к этой конкуренции, к ориентации на государство как работодателя и к использованию инновационных форм и методов образования. Достижение стратегической цели и решение задач Концепции требуют применения инновационных подходов, обеспечивающих относительно быстрый переход в новое качество.

Все вышеизложенное требует принятия комплекса мер по приведению образовательной, научной деятельности в соответствие с современными требованиями государственного управления и государственной службы.

Модернизация системы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих на современном этапе реализуется по следующим направлениям:

1. Создание единой системы переподготовки и повышения квалификации, включающей Академию и РЦО, обеспечение эффективного взаимодействия внутри системы через выполнение ряда задач:

2.Внедрение в процесс обучения дистанционных образовательных технологий.

3.Совершенствование деятельности Национальной школы государственной политики, которой отводится главная роль в подготовке элиты управленческого звена.

Потенциал Школы государственной политики в полной мере может быть раскрыт посредством следующего функционала: годичным обучением кандидатов в корпус «А», а также административных государственных служащих, представителей государственных корпораций и частного сектора - Executive Program, программой двойного диплома, использованием возможностей программы «Болашак», внедрением докторантуры PhD [54].

Следующим важным звеном совершенствования государственной службы в Казахстане является деятельность Акционерного общества «Национальный центр по управлению персоналом государственной службы», который имеет более 10-ти лет опыта по технической поддержке процедур тестирования государственных служащих и кандидатов на занятие вакантных административных должностей по всей территории Казахстана [35].

Одним из главных направлений Национального центра на данный период стало внедрение новой системы подготовки, рекрутинга и профессионального роста наиболее талантливых и подготовленных кадров государственной службы, что в значительной степени является ключевым моментом совершенствования государственной службы в Казахстане.

По вопросу улучшения работы в сфере совершенствования законодательства о государственной службе следует отметить деятельность законодательных органов власти. Так, в марте 2013 года Мажилисом Парламента Республики Казахстан были одобрен законопроект о внесении изменений и дополнений в законодательство РК по вопросам государственной службы, в частности поправки в Трудовой кодекс РК и Закон РК «О государственной службе», направленные на повышение профессионализации и эффективности государственного аппарата [55].

Помимо этого, нельзя не отметить значение международного сотрудничестве в вопросе совершенствования системы государственной службы в Казахстане. На Таблице 5 отражены совместные проекты Казахстана с международными организациями, направленные на модернизацию отечественного института государственной службы.

Таблица 5

Реализация проектов в сфере государственной службы при поддержке международных организаций

Если говорить, об основных мерах, предпринятых для реализации первого проекта, необходимо отметить проведение ряда заседаний членами руководящего Комитета проекта, где были представлены рекомендации, вводный отчет к проекту и проведенный структурный анализ АДГС.

В рамках второго проекта осуществлен функциональный анализ пилотных министерств, при содействии ОЭСР проведены семинары: «Поддержка создания управленческого корпуса в Казахстане», «Формирование системы подотчетности и мотивации в правительстве».

В рамках международной конференции по «Модернизации государственной службы в изменяющемся мире», проходившей 23-24 мая 2012 г., консультант Всемирного Банка Гэри Рейд провел презентацию по вопросам оплаты на основе результатов труда. Оставшаяся часть визита была отведена встречам с персоналом Агентства, а именно с рабочей группой, занимающейся проведением реформ государственной службы, проведению семинаров, круглых столов и презентаций по вопросам этики и системы оплаты труда.

В заключение следует подчеркнуть, что реформы в сфере повышения эффективности государственного сектора характеризуется масштабностью целей и задач, а так же большим количеством вовлеченных в данный процесс сторон. Успешная модернизация казахстанской государственной службы будет являться результатом согласованной и эффективной работы Администрации Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Правительства, Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, его подведомственных организаций, а также руководителей госорганов и самих госслужащих.

3.3 Пути совершенствования государственной службы в Республике Казахстан

Вопрос модернизации отечественной системы государственного управления, в частности государственной службы, обретает все большую актуальность в связи с необходимостью принятия решительных мер в пользу повышения конкурентоспособности страны.

Международная практика показывает, что первоочередным направлением повышения общей эффективности государственной службы выступает ее оптимизация. Согласно данным Агентства РК по делам государственной службы и Агентства РК по статистике, доля госслужащих в Казахстане в настоящее время составляет 1,02%. Это сравнительно небольшая цифра, свидетельствующая: кадровый состав государственного аппарата уже оптимизирован до уровня выполняемости основных функций.

Что касается иных аспектов повышения эффективности государственного управления, то они индивидуальны для каждой страны. Так, например, в США модернизация государственной службы и системы государственного управления проявляется в децентрализации власти, о необходимости которой отечественные политологи говорят уже очень давно. Это выражается в так называемом «разделении труда», при котором федеральное правительство осуществляет важнейшие функции (управление экономикой страны, обеспечение обороны, установление внешнеполитического курса), тогда как правительства штатов и местных органов управления специализируются на реализации внутренних социально-экономических программ.

Качество исполнения должностных обязанностей в США принято оценивать на основе нескольких критериев: улучшении действенности и эффективности управленческого труда, качества работы, включая сокращение объема делопроизводства; экономии средств; своевременности исполнения должностных обязанностей; иных показателях, применяемых в зависимости от специфики работы органа.

Здесь заслуживает внимания пункт об экономии средств, который, впрочем, отечественные чиновники сочтут неэффективным. Ведь практика показывает, что при неосвоении средств, заложенных на текущий бюджетный период, соответствующие расходы на следующий сокращаются, бюджет урезается. А этого наши управленцы хотят менее всего.

В Великобритании по сравнению с США органы местного управления выполняют гораздо меньше функций. Однако на местном уровне присутствует относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют, скорее, контроль, чем непосредственное руководство. Мониторинг улучшения системы оказания государственных услуг населению выделяет следующие приоритетные направления: разработку государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы; повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет дифференциации интересов различных социальных групп (пожилых людей, инвалидов, женщин, национальных меньшинств); использование инновационных технологий; внедрение новых видов услуг для малого бизнеса.

В Германии модернизация государственной службы сводится к оптимизации кадров. Численность служащих за значительный исторический период неуклонно сокращается, но повышается их качество. Это обусловлено высоким статусом государственного служащего в этой стране. Кроме того, госорганы Германии имеют приоритетное право перед частными структурами «забирать» себе выпускников высших учебных заведений с наилучшими результатами. Также принцип «пожизненного назначения», выражаемый системой правовой защищенности и прочных социальных гарантий госслужащих, является одной из мер модернизации всей системы.

Как видим, в мире накоплен разнообразный опыт модернизации систем государственного управления. Изучая его и оценивая собственные возможности, Казахстан формирует свой механизм реформирования сферы.

Так, среди наиболее важных аспектов, которые нуждаются в скорейшем разрешениии является проблема внедрения передовых методов управления, которые с успехом используются как в государственном секторе, так и в бизнесе. Речь в данном случае идет о совершенствовании менеджмента в государственных оранах.

Внедрение современных форм менеджмента в государственнаых органах имеет принципиальное значение в решении общей для всех стран задачи повышения эффективности государственного аппарата.

Понятие «качество», «результат» становятся основными критериями менеджмента и лейтмотивом преобразований. Актуальность совершенствования менеджмента в государственных органах обусловлена несколькими факторами.

Во-первых, сегодня государство вынуждено работать в условиях жестких ресурсных ограничений.

Во-вторых, значительную часть руководителей госорганов сегодня представляют люди с достаточно большим опытом работы в прошлой системе экономики, когда функции и возможности государства были гораздо шире.

В-третьих, специфика государственного менеджмента на настоящем этапе заключается в отходе от директивных методов государственного управления, предоставлении большей самостоятельности государственным органам в центре и на местах, децентрализации государственных функций [57, c.136-137].

Сегодня, когда государственная служба все более приобретает проектный характер, когда руководитель самостоятельно определяет оптимальный путь достижения цели, организационные формы и методы достижения поставленной задачи, государственный менеджмент должен быть гибкой системой, адаптирующийся к меняющимся условиям. Т.е. от руководителя госоргана, от его искусства управления финансовыми, материальными, человеческими ресурсами, от слаженной командной работы зависит эффективное выполнение задач, стоящих пред государством.

В этой связи, концепция эффективного менеджмента в госорганах в новых условиях сегодня выдвигается на первый план. И для ее успешной реализации необходима последовательная и кропотливая работа самих руководителей государственных органов по совершенствованию внутреннего менеджмента и культуры управления.

В целом, анализ общих характеристик системы государственной службы в Республике Казахстан и проблемных аспектов ее развития дал возможность определения наиболее перспективных направлений ее совершенствования.

Реализация комплекса мер по совершенствованию системы государственной службы представляется наиболее целесообразной по следующим 2 направлениям:

- оптимизация государственного аппарата и повышение его эффективности;

-       повышение социального престижа и ответственности государственных служащих.

1) Оптимизация государственного аппарата и повышение его эффективности

Создание эффективного и оптимального по количеству и составу государственного аппарата является одним из приоритетов административных реформ. В этой связи необходимо предпринять ряд шагов, которые будут способствовать ускоренной модернизации системы государственной службы.

Первое. Представляется целесообразным доработать механизм формирования кадрового резерва политических государственных служащих. Для этого представляется необходимым следующее: расширять круг лиц, имеющих право на зачисление в кадровый резерв политических государственных служащих. К примеру, видится целесообразным зачисление в кадровый резерв наиболее успешных менеджеров по корпоративному управлению из частного сектора, поскольку очевидно, что финансово-экономический блок Правительства ощущает нехватку грамотных менеджеров среднего и низшего звена.

В этом случае критериями отбора могут служить выход определенной компании на международный уровень конкурентоспособности, присвоение высокого коммерческого рейтинга доверия, вхождение в международный листинг товаров и услуг данной компании и другие формы международного признания успешной деятельности компаний и ее управленцев.

Вместе с тем, целесообразно рассмотреть включение в кадровый резерв политических государственных служащих отечественных ученых, чьи научные разработки в области совершенствования государственного управления были признаны в международных академических кругах.

Поэтапно сокращать реестр политических должностей, до уровня руководителя ведомства. Принятие данной меры позволит установить баланс, когда на одного политического руководителя будет приходиться три-четыре его заместителя административных (профессиональных) служащих. Тем самым, нивелируется возможность принятия непрофессиональных решений, что значительно повысит эффективность деятельности государственного аппарата.

Расширение кадрового резерва и сокращение реестра политических государственных служащих приведет к усилению профессионализации кадрового состава государственного аппарата, стимулирует государственных служащих совершенствовать свои навыки, обеспечит стабильное функционирование системы государственного управления при смене политических руководителей, тем самым минимизируется возможность нарушения межведомственной координации.

Думается, что данные меры будут способствовать развитию здоровой конкуренции среди политических государственных служащих.

Второе. Одним из самых актуальных направлений совершенствования системы государственной службы представляется дальнейшее развитие административных услуг государства. Поскольку именно в этой сфере выявлены основные недоработки и проблемные узлы. К тому же состояние дел в данном сегменте государственного управления значительно влияет на ход борьбы с коррупцией и социально-экономическое развитие страны.

В этой связи, представляется необходимым как разработка национальных стандартов оказания государственных услуг, так и внедрение международных систем контроля и менеджмента качества, для всех категорий государственных служащих, предоставляющих административные услуги. При этом необходимо учитывать отраслевые особенности каждого государственного органа, в связи с чем, для различных ведомств видится целесообразным разработка диверсифицированных стандартов предоставления государственных услуг. Необходимо отметить, что нерационально разрабатывать единые стандарты для различных ведомств, характер функционирования и способы предоставления услуг, которых существенно различаются [58, c.327].

К тому же, важно наладить работу, как по направлению создания единых критериев оценки эффективности и качества функционирования государственных органов, так и по направлению внедрения критериев оценки деятельности государственного органа в целом, и отдельно взятого государственного служащего. В целях обеспечения объективного замера деятельности государственных органов, предполагается внедрение системы оценки эффективности и качества их деятельности.

Наряду с этим следует запустить процесс постепенного перевода документооборота в электронную форму с использованием электронной подписи, поскольку данная мера приведет к минимизации непосредственного контакта населения с государственными служащими, оказывающими административные услуги. Тем самым, сокращение бюрократизма в государственных органах предполагается реализовывать посредством широкого внедрения и использования современных информационных технологий в государственном управлении.

Третье. Повышение эффективности реализации государственными органами соответствующих программ. Достаточно остро проявилась проблема реализации государственных программ профильными ведомствами. Для решения данной задачи целесообразно:

- повышение персональной ответственности администраторов программ, в случае неудовлетворительной реализации принятие мер вплоть до лишения права на администрирование программ на определенный срок;

-       оптимизация деятельности государственных комиссий по контролю за реализацией государственных программ путем усиления межведомственной координации;

-       совершенствование процедуры конкурсных государственных закупок и заказов, повысить их транспарентность, поскольку именно этот сегмент создает проблемы связанные с неосвоением бюджетных средств;

-       обеспечение контроля за эффективным и целевым расходованием бюджетных средств, как со стороны государства, так и со стороны общества;

-       усиление адресности и прозрачности государственных программ, конкретизировать ожидаемые результаты от реализации программных средств;

-       предусмотрение возможности быстрого реагирования на изменения условий реализации государственных программ.

Четвертое. Совершенствование процесса внедрения информационной системы «электронное Правительство». Для этого целесообразно:

- продлить сроки внедрения «электронного правительства», поскольку определенные для этого сроки неадекватны объему предстоящих работ;

-       рекомендовать государственным органам увеличить частоту обновления веб-страниц, с перспективой доведения до ежедневного обновления, поскольку информация на некоторых сайтах государственных органов носит неактуальный характер;

-       разработать единые стандарты веб-сайтов центральных и местных органов власти, включающие обязательные компоненты предоставления интерактивных услуг [59, с.14].

2) Повышение социального престижа и ответственности государственных служащих

На сегодняшний день достаточно актуально стоит вопрос о повышении статуса государственной службы, решение которого потребует повышения социального престижа и ответственности государственного служащего.

Необходимо заметить, что наблюдается значительная социальная дифференциация по уровню жизни между государственными служащими, с одной стороны, и работниками бизнес-структур и частного сектора, с другой.

Известно, что профессиональная деятельность государственного служащего характеризуется существенным ограничением определенных личных прав и свобод, что, несомненно, требует адекватной социальной компенсации со стороны государства [55, c.133]

Отсутствие существенных льгот и социальных привилегий делают государственную службу неконкурентоспособной и малопривлекательной для перспективных и высокопрофессиональных кадров. В этой связи, необходимо понимание того, что именно привилегии являются объективной потребностью любой управленческой системы в любом обществе.

Поэтому, для повышения уровня престижности государственной службы в обществе целесообразно усилить уровень социальной поддержки государственных служащих.

Первое. Одной из острых проблем является разработка стимулирующей системы оплаты труда для государственных служащих, которая будет предполагать:

- ориентирование уровня заработной платы на конечный результат, оперативность и качество работы;

-       адекватность уровня заработной платы объему и сложности функциональных обязанностей;

-       поэтапное повышение уровня заработной платы и постепенное приближение к уровню частного сектора. К примеру, в Англии, Франции и США устанавливают нижний порог заработной платы государственных служащих в соответствии со средним уровнем заработной платы в частном секторе.

Второе. Требует доработки вопрос создания дополнительных механизмов обеспечения доступным жильем государственных служащих. В этой связи, необходимо:

- рассмотреть возможность участия государственных служащих в долевом строительстве на льготных условиях, которое предполагает разработки законодательного механизма покрытия определенного процента от всей суммы взноса государством;

-       следует дальше развивать систему жилищно-строительных сбережений, при этом, целесообразно рассмотреть возможность премирования государственных служащих за выслугу лет начислением определенной суммы в счет погашения кредита Жилищно-Строительного Сберегательного Банка, также одним из возможных механизмов обеспечения доступности жилья видится использование пенсионных накоплений государственных служащих для покрытия недостающей суммы с последующим пополнением своего пенсионного счета;

-       необходимо совершенствовать механизмы ипотечного кредитования, которые учитывали бы количественный состав семьи, тем самым механизм предполагает покрытие государством определенной части ипотечного кредита с гарантированным сроком отработки на государственной службе многодетным и молодым семьям;

-       видится целесообразным развитие социального и муниципального жилья для государственных служащих, в том числе, предусматривающее механизм арендной платы с фиксированной суммой, определяемой государством.

В целом, необходимо изыскание новых механизмов обеспечения доступным жильем государственных служащих на оптимальных условиях, а также привлечения дополнительных источников внебюджетного финансирования жилищного строительства для данной категории лиц.

Третье. Параллельно с этим, следует разработать оптимальную модель медицинского страхования государственных служащих. Для этого представляется целесообразным разработать для государственных служащих механизм медицинского страхования, предполагающий обеспечение здоровья государственного служащего путем определения объема пакета гарантированных медицинских услуг для государственных служащих, а также за счет функционирования системы добровольного медицинского страхования. Наряду с этим, необходимо предусмотреть бесплатное лечение профессиональных болезней.

Четвертое. Тщательного рассмотрения требует вопрос об улучшении условий труда государственных служащих. Данный вопрос должен предусматривать:

- максимальную информатизацию профессиональной деятельности;

-       предоставление транспорта и связи для служебного пользования;

-       полную комплектацию необходимыми принадлежностями;

-       обеспечение комфортными служебными помещениями;

-       возможность получения дополнительного оплачиваемого отдыха за высокую результативность на работе.

Тем самым, для повышения престижа государственной службы нужно разработать достаточно объемный социальный пакет для государственных служащих, предполагающий поэтапное увеличение, включаемых в его состав социальных услуг и преференций, а также ежегодное обнародование его рыночной стоимости.

Вместе с тем, становится все более очевидным, что необходимо дальнейшее совершенствование системы государственной службы через повышение ответственности представителей органов государственной власти перед гражданами за принимаемые ими решения. Нравственный облик и уровень профессионализма отдельного государственного чиновника оказывает мультипликативный эффект в сознании населения, тем самым распространяется определенный стереотип на весь государственный аппарат.

Поэтому, для недопущения дискредитации государственного аппарата в целом и укрепления положительного имиджа государственных служащих следует повысить уровень их ответственности. Для чего целесообразно принять меры следующего характера:

Шестое. Усилить не только юридическую, но и моральную ответственность за действиями государственных служащих.

- законодательно ужесточить ответственность государственных служащих за халатное отношение, злоупотребление служебным положением и коррупционные преступления при исполнении служебных обязанностей;

-       организовать информационную кампанию по существующим мерам общественного контроля (телефоны доверия, книги контроля этики) за действиями государственных служащих, более широко привлекать гражданские институты для повышения прозрачности деятельности государственного аппарата;

-       в общедоступных местах ведомственных зданий помещать информацию о правах граждан и обязанностях государственных чиновников при непосредственной работе государственных служащих с населением;

-       развивать и совершенствовать институты служебного (внутреннего) контроля.

Седьмое. Принять комплекс мер по повышению эффективности борьбы с коррупцией. Для этого целесообразно:

- повысить коллегиальность принятия решения в дисциплинарных советах (комиссиях), разработать механизмы автономности членов дисциплинарных советов (комиссий);

-       организовать распространение информации о правах граждан и обязанностей государственных служащих при приеме населения должностным лицом по рабочим вопросам;

-       разработать механизмы гражданского контроля над действиями государственных служащих путем законодательного закрепления норм, позволяющих осуществлять общественный мониторинг за деятельностью государственных служащих со стороны институтов гражданского общества [56, c.138].

Таким образом, предполагается, что вышеуказанные меры будут способствовать дебюрократизации управленческих процессов, повысят эффективность функционирования государственного аппарата. Данные меры направлены на систематизацию и структуризацию государственного управления.

В целом изучение международного опыта реформирования государственной службы показало, что в интересах общества необходимо, во-первых, уменьшить влияние политических процессов на аппарат государства, и, во-вторых, осуществлять его профессионализацию.

Следует отметить, что создание высокопрофессиональной государственной службы в Казахстане еще находится на стадии становления. Изучение опыта реформирования в зарубежных странах позволяет использовать положительную практику развития государственной службы, адаптируя ее к изменяющимся условиям.

В заключении, хочется подчеркнуть, что государство не ставит целью, чтобы отечественная модель государственной службы отвечала какой-либо концепции развитых стран. Для нашего государства важно, чтобы государственная служба была привержена демократическим ценностям, чтобы законодательство о государственной службе соблюдало интересы общества и налогоплательщиков, чтобы государственный служащий действительно служил обществу в целом и каждому гражданину в отдельности, и в конечном счете, чтобы граждане Республики Казахстан были уверены, что управлением их общими делами занимаются настоящие профессионалы, руководимые умелыми менеджерами, стоящие на страже конституционного строя и независимости.

В заключение третьей главы можно сделать следующие выводы:

. 21 июля 2011 г. Указом Президента РК была утверждена Концепция новой модели государственной службы в Республике Казахстан. Принятие этого документа явилось итогом продолжительной работы органов государственной власти, научных сотрудников, специалистов по внедрению принципиально новых механизмов в развитии отечественного института государственной службы с учетом успешного опыта формирования моделей государственной службы в зарубежных странах.

. К результативным мероприятиям реализации Концепции можно отнести следущие:

а)  По вопросу прозрачности конкурсных процедур впервые законодательством введен институт наблюдателей при проведении конкурсов в госорганах. Наблюдатели могут знакомиться с работой конкурсной комиссии и представить свое мнение о ее работе руководству госоргана. В качестве наблюдателей могут выступать представители СМИ, общественных объединений и иных организаций. Тестирование проводится по обращению граждан в явочном порядке в любое время, без привязки к конкурсам в госорганах. Время проведения конкурсных процедур госорганами сократилось в 3 раза. Усилена система технической защиты процедуры тестирования, усложнены программы тестирования.

б)  Для сокращения «командных перемещений» кадров при смене первого руководителя госоргана на законодательном уровне минимизированы возможности для назначений в порядке перевода. Они осуществляются только внутри госорганов, а также в случаях, установленных Президентом. Все остальные назначения осуществляются только на конкурсной основе.

в)      Если в 2012 году в среднем в квартал между госорганами осуществлялось 3500 переводов, то во 2 квартале 2013 года (после внесения изменений в законодательстве) переводов стало менее 70, т.е. сократились более чем в 50 раз. Конкурс на одно место вырос с 4,7 чел - до 8,5 чел. Другими словами число претендентов на одно место в конкурсах увеличилось почти в два раза.

г)       Усилена роль кадрового резерва. Резервисты могут быть трудоустроены только в госорган, рекомендовавший их в кадровый резерв. Этот госорган обязан рассматривать в первую очередь своих резервистов для занятия вакантных должностей.

д)      В целях немонетарной мотивации введен нагрудный знак «Үздік мемлекеттік қызметші». Им будут награждаются госслужащие, имеющие стаж безупречной службы не менее 15 лет, и внесшие значительный вклад в развитие госслужбы.

е)       На стадии завершения разработка автоматизированной системы управления персоналом «е-қызмет», которая позволит в режиме он-лайн получать полную кадровую информацию касательно госслужащих, повысить производительность работы кадровых служб, концентрировать их человеческие ресурсы на вопросах управления персоналом

ж)      15 апреля 2013 года принят Закон «О государственных услугах», в котором впервые предусмотрен уполномоченный орган по оценке и контролю за качеством оказания государственных услуг и определены его функции. Указом Главы государства данные функции возложены на Агентство.

3.Реформа в сфере повышения эффективности государственного сектора характеризуется масштабностью целей и задач, а так же большим количеством вовлеченных в данный процесс сторон. Успешная модернизация казахстанской государственной службы будет являться результатом согласованной и эффективной работы Администрации Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Правительства, Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, его подведомственных организаций, а также руководителей госорганов и самих госслужащих.

.Реализация комплекса мер по совершенствованию системы государственной службы в Республике Казахстан представляется наиболее целесообразной по следующим 2 направлениям:

- оптимизация государственного аппарата и повышение его эффективности;

-       повышение социального престижа и ответственности государственных служащих.

5. Создание высокопрофессиональной государственной службы в Казахстане еще находится на стадии становления. Изучение опыта реформирования в зарубежных странах позволяет использовать положительную практику развития государственной службы, адаптируя ее к изменяющимся условиям.

В заключении, хочется подчеркнуть, что государство не ставит целью, чтобы отечественная модель государственной службы отвечала какой-либо концепции развитых стран. Для нашего государства важно, чтобы государственная служба была привержена демократическим ценностям, чтобы законодательство о государственной службе соблюдало интересы общества и налогоплательщиков, чтобы государственный служащий действительно служил обществу в целом и каждому гражданину в отдельности, и в конечном счете, чтобы граждане Республики Казахстан были уверены, что управлением их общими делами занимаются настоящие профессионалы, руководимые умелыми менеджерами, стоящие на страже конституционного строя и независимости.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение дипломной работы можно сделать следующие выводы:

1.  Государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.

2.      Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды. Выделяют следующие виды государственной службы:

- по принципу разделения властей: общая или общеадминистративная, специализированная;

-       по характеру компетенции и предмету ведения: представительная, исполнительная, законодательная;

2.  Основными принципами построения и функционирования государственной службы являются:

- принцип законности;

принцип приоритета прав и свобод гражданина;

принцип равного доступа граждан к государственной службе;

принцип единства организационных и правовых основ государственной службы;

взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю;

компетентность и профессионализм государственных служащих;

принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.

3.  Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его органов и должностных лиц - главная цель государственной службы.

4.      К основным функциям государственной службы относятся: информационное обеспечение деятельности государственных органов, учет, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование и прогнозирование развития системы государственной службы.

5.  Проанализировав опыт организации государственной службы в таких развитых странах, как Великобритания, США и Германия, можно прийти к выводу, что более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству. Также необходимо отметить, что в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.

6.      Конституция Республики Казахстан (ст.33 п.4) предусматривает исходные, основополагающие требования к организации государственной службы. Их детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 543-1 «О государственной службе». Закон определяет основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сере государственной службы. Для реализации единой государственной политики в сфере государственной службы образованы специальные органы, наделенные соответствующими функциями и полномочиями. К ним относятся Агентство по делам государственной службы и его территориальные подразделения.

.        К характерным чертам Казахстанской системы государственной службы можно отнести:

- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;

-       отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;

-       внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;

-       применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;

-       стимулирование постоянного обучения государственных служащих;

-       разработку и успешное внедрение информационной системы «электронное Правительство».

8.  Основным направлением развития государственной службы в Республике Казахстан на современном этапе становится кардинальное повышение ее эффективности. В Казахстане оценка эффективности государственного управления ведет свой отсчет с момента принятия Указа Президента Республики Казахстан от 19 мая 2010 года №954 «Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». Одним из немаловажных аспектов оценки эффективности является мониторинг состояния кадров.

- На 1 января 2014 г. штатная численность государственных должностей по республике составляет 97839 единиц, что на 230 единиц больше в сравнении с численностью по состаянию на 1 октября 2013 года.

- Согласно результатам аттестации государственных служащих из 1215 единиц центрального аппарата соответсвует занимаемой должности 1079 служащих, а из 8823 госслужащих регионального уровня успешно прошли аттестацию 87995

-       Всего повысили квалификацию- 2468, обучено- 3423, переподготовку в Академии прошли 447 государственных служащих.

9.  Следует отметить, что функционирование института государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и имеет ряд проблемных аспектов развития. К ним относятся:

- проблема демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества;

-       проблема ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

-       вопросы стабилизации госаппарата;

-       низкий уровень технологизации в предоставлении государственных услуг .

10.    В целом, государственная служба Республики Казахстан имеет положительные тенденции развития. По оценке международных организаций и экспертов, Казахстан добился высоких результатов сфере совершенствования модели государственной службы, приблизив свои процедуры к международным стандартам. Что касается ожидаемых результатов, то они очевидны - это создание оптимальной системы государственного управления и улучшение качества предоставляемых услуг населению.

11.    21 июля 2011 г. Указом Президента РК была утверждена Концепция новой модели государственной службы в Республике Казахстан. Принятие этого документа явилось итогом продолжительной работы органов государственной власти, научных сотрудников, специалистов по внедрению принципиально новых механизмов в развитии отечественного института государственной службы с учетом успешного опыта формирования моделей государственной службы в зарубежных странах.

.        К результативным мероприятиям реализации Концепции можно отнести следущие:

а)  По вопросу прозрачности конкурсных процедур впервые законодательством введен институт наблюдателей при проведении конкурсов в госорганах. Наблюдатели могут знакомиться с работой конкурсной комиссии и представить свое мнение о ее работе руководству госоргана. В качестве наблюдателей могут выступать представители СМИ, общественных объединений и иных организаций. Тестирование проводится по обращению граждан в явочном порядке в любое время, без привязки к конкурсам в госорганах. Время проведения конкурсных процедур госорганами сократилось в 3 раза. Усилена система технической защиты процедуры тестирования, усложнены программы тестирования.

б)      Для сокращения «командных перемещений» кадров при смене первого руководителя госоргана на законодательном уровне минимизированы возможности для назначений в порядке перевода. Они осуществляются только внутри госорганов, а также в случаях, установленных Президентом. Все остальные назначения осуществляются только на конкурсной основе.

в)      Если в 2012 году в среднем в квартал между госорганами осуществлялось 3500 переводов, то во 2 квартале 2013 года (после внесения изменений в законодательстве) переводов стало менее 70, т.е. сократились более чем в 50 раз. Конкурс на одно место вырос с 4,7 чел - до 8,5 чел. Другими словами число претендентов на одно место в конкурсах увеличилось почти в два раза.

г)       Усилена роль кадрового резерва. Резервисты могут быть трудоустроены только в госорган, рекомендовавший их в кадровый резерв. Этот госорган обязан рассматривать в первую очередь своих резервистов для занятия вакантных должностей.

д)      В целях немонетарной мотивации введен нагрудный знак «Үздік мемлекеттік қызметші». Им будут награждаются госслужащие, имеющие стаж безупречной службы не менее 15 лет, и внесшие значительный вклад в развитие госслужбы.

е)       На стадии завершения разработка автоматизированной системы управления персоналом «е-қызмет», которая позволит в режиме он-лайн получать полную кадровую информацию касательно госслужащих, повысить производительность работы кадровых служб, концентрировать их человеческие ресурсы на вопросах управления персоналом

ж)      15 апреля 2013 года принят Закон «О государственных услугах», в котором впервые предусмотрен уполномоченный орган по оценке и контролю за качеством оказания государственных услуг и определены его функции. Указом Главы государства данные функции возложены на Агентство.

13.            Реформа в сфере повышения эффективности государственного сектора характеризуется масштабностью целей и задач, а так же большим количеством вовлеченных в данный процесс сторон. Успешная модернизация казахстанской государственной службы будет являться результатом согласованной и эффективной работы Администрации Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Правительства, Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, его подведомственных организаций, а также руководителей госорганов и самих госслужащих.

14.    Реализация комплекса мер по совершенствованию системы государственной службы в Республике Казахстан представляется наиболее целесообразной по следующим 2 направлениям:

- оптимизация государственного аппарата и повышение его эффективности;

-       повышение социального престижа и ответственности государственных служащих.

15.            Создание высокопрофессиональной государственной службы в Казахстане еще находится на стадии становления. Изучение опыта реформирования в зарубежных странах позволяет использовать положительную практику развития государственной службы, адаптируя ее к изменяющимся условиям.

В заключении, хочется подчеркнуть, что государство не ставит целью, чтобы отечественная модель государственной службы отвечала какой-либо концепции развитых стран. Для нашего государства важно, чтобы государственная служба была привержена демократическим ценностям, чтобы законодательство о государственной службе соблюдало интересы общества и налогоплательщиков, чтобы государственный служащий действительно служил обществу в целом и каждому гражданину в отдельности, и в конечном счете, чтобы граждане Республики Казахстан были уверены, что управлением их общими делами занимаются настоящие профессионалы, руководимые умелыми менеджерами, стоящие на страже конституционного строя и независимости.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Демин А.А. Государственная служба - М.: Зерцало-М, 2002 г.

2.      Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999 г.

3.      Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: общая и особенная части, изд-во "Дело", 2000 г.

.        Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999 г.

.        Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002

.        Бахрах Д. Н. Государственная служба. М.: Изд-во «Проспект», 2008 г.

.        Манохин В.Н. Советская государственная служба / М, 1966 г.

.        Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. - М.: Изд-во РАГС, 2008 г.

.        Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики. - М., 1999 г.

10.    Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной

службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти. Екатеринбург, 1995 г.

.   Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978 г.

12.    Граждан В.Д. Государственная служба: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2007 г. <http://www.rags.ru/node/1664>

.        Астахова Н. Идеология государственной службы // Государственная служба, 2006, № 3.

.        Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие, 6-е изд., испр. и доп., ВУЗ. - М.: Изд-во «Книгодел», 2007 г.

.        Чиркин В. Е. Основы сравнительного государство ведения. М., 1997 г.

.        Мельников В.П., Нечипоренко В.П. Государственная служба: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2003 г.

17. Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 1994 г.

18.    Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. - М., 2000 г.

.        Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. - М., 2000 г.

.        Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 1994 г.

.        Комментарии к Федеральным законам о государственной службе зарубежных стран. - М. 2000 г.

.        Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных стран. - М., 1990 г.

.        Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2001 г.

.        Гражданская служба основных капиталистических стран. М. Наука, 1998 г.

.        Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М.: Прогресс, 1982 г.

.        Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт Великобритании//Российский экономический журнал. № 7, 1992.

.        Е. В. Охотский. Государственная служба в парламентах зарубежных стран: общее и особенное// журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5, 2001.

.        Указ Президента РК от 26 декабря 1995 года № 2730 «О государственной службе»

.        Послание Президента РК Н.Назарбаева народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев», 1997 г.

.        Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 1 января 2000г.

.        Указ Президента РК от 3 мая 2005 года № 1567 «О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»

.        Государственная служба в Республике Казахстан. Сборник нормативно-правовых актов. - Астана: Фолиант. 2000 г.

.        Указ Президента РК от 21 июля 2011 года № 119 «О Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан»

.        Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе»» от 11 марта 2013 года

35.    kyzmet.gov.kz- Официальный сайт Агентства РК по делам государственной службы

.        Турисбек А.З. Проблемы теории и практики государственной службы в Республике Казахстан. Монография. М.: Институт правовых и сравнительных исследований при АРПОиС РФ, 2011 г.

.        Турисбек А.З. Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан: Учебное пособие.- Алматы: Жеті жарғы, 2009 г.

.        Указ Президента РК от 12 ноября 1998 года № 4141 «Об утверждении Положения об Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы»

.        Постановление Бюро Мажилиса Парламента РК от 26 декабря 2012 года № 188-V БМ «Об утверждении Положения об Аппарате Мажилиса Парламента Республики Казахстан»

40.    www.pa-academy.kz <http://www.pa-academy.kz> - официальный сайт Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан

.        Уваров Н.В. Государственная служба и управление: Учебник.- Петропавловск: Сев. Каз. юрид. академия, 2004 г.

.        Байкадамов Б.К., Кусмангалиева Ж.Д., Уакпаев Б.С., Тусупова Л.К. Оценка эффективности деятельности государственных органов: Методическое пособие для неправительственных организаций и независимых экспертов - Астана, 2011

.        Государственная служба современного Казахстана/ под ред. А.А.Орсариева, Г.К. Сулейменовой, - Астана: АГУ при Президенте РК, 2011 г.

44.    stat.gov.kz - офинциальный сайт Агентства Республики Казахстан по статистике

.        Нуртазин М. Особенности государственной службы/ Научно- аналитический журнал АГУ при Президенте РК «Государственное управление и государственная служба» №4/ 2008г.

46. Материалы международной научно-практической конференции «Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи», 2012 г.

47.    Указ Президента РК от 21 июля 2011 года «Об утверждении Концепции новой модели государственной службы»

48.    Указ Президента РК от 29 декабря 1999 г. «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих»

.        Указ Президента РК от 19 марта 2010 г. «О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы»

.        Байменов А.М. Государственная служба Республики Казахстан: вызовы и решения // Право и государство. № 2(59) 2013.

51.    Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 года № 303-III «О государственных закупках» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 07.03.2014 г.)

.        Материалы международной научно-практической конференции.- Астана: Академия государственной службы при Президенте РК, 2002 г.

53.    Материалы учредительной конференции Регионального хаба в сфере государственной службы.- Астана, 2013 г.

.        Концепция развития Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан.- Астана, 2012 г.

.        Обзор наиболее интересных изменений в законодательстве РК за март 2013 г. Источник: ИА ZAKON.KZ

56.    Капаров С.Г. Модернизация государственной службы в Республике Казахстан: Учебное пособие - Астана. Академия гос.упр. при Президенте РК, 2010 г.

.        Байменов А.М. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель.- Астана, Фолиант, 2000 г.

.        Капаров С.Г. Стандарты государственных услуг в Казахстане: Монография- Астана: Академия гос.упр. при Президенте РК, 2012 г.

.        Бондаренко С.В. Безопасность «электронного государства»: трансформация парадигмы/ Научно- аналитический журнал «Защита информации INSIDE» № 3/ 2013 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1