:
1. Определение понятия чрезвычайного положения.
. Рассмотрение истории развития законодательства, регулирующей режим чрезвычайного положения.
.Изучение административно-правовой характеристики режима чрезвычайного положения.
Глава 1. Понятие чрезвычайного положения
Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В то же время ФКЗ <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> "О чрезвычайном положении" наряду с ФКЗ <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5810B91092E69393E0AF25F1p9A4N> "О военном положении" является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты.
Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767917pCA1N> России ФКЗ <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> "О чрезвычайном положении" (2001 г.).
Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767917pCA3N> Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.
Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII века. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 года был принят Закон "Об осадном положении". В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на: действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во "внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками. Закону "Об осадном положении" принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской коммуны, выступивших против официальной власти Франции.
В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX века: в 1857 г. - в Пруссии; в 1869 году - в Австро-Венгрии; в 1870 году - в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций.
августа 1881 года в России было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как "чрезвычайная мера преходящего свойства" и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 года.
Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. "Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы".
Ключевые принципы Закона Франции "Об осадном положении" были восприняты чрезвычайным законодательством других стран и в определенной степени продолжают применяться в настоящее время. Основными из них являются следующие.
. Основные полномочия гражданской власти по охране безопасности и порядка должны передаваться военным властям. Гражданская власть продолжает функционировать в рамках оставшихся полномочий.
. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, предусматривающими возможность ограничения гражданских (конституционных) прав и свобод.
. Совершаемые в этот период преступления и проступки должны рассматриваться военными судами.
Пришедшие к власти большевики взяли на вооружение не только действовавший ранее институт чрезвычайного законодательства, как институт насилия по отношению к населению, но и теорию "государственной пользы" Макиавелли. В истории человечества она сыграла неоднозначную роль - оправдывала необузданный произвол и насилие, отрицала не только права и свободы граждан, но и само право на существование индивида.
Глава 2. Исторический аспект, регулирующий режим чрезвычайного положения
До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах "развитого социализма" применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только "стран капиталистического лагеря". Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент "откровенного насилия и надругательства над демократией".
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D831F50CA021B591CBC149EBB999BB9A327pFA6N> СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5C17B044C9B9C8CEB7pAA6N> РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении".
Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привела к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.
Введение в действие Закона <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5C17B044C9B9C8CEB7pAA6N> РСФСР "О чрезвычайном положении" (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительном решении социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.
Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как "государственный переворот" и "антиконституционный заговор". В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D831455CA021B5917BA1A93EBCE99E8F629F393p6AAN> Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике" (7 ноября 1991 г.). Исходя из политических интересов не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР.
Несмотря на "исключительный" и "временный" характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающим такой период в своем развитии.
Например, в Израиле до сих пор действует чрезвычайное положение, введенное еще 21 мая 1948 г., т.е. фактически с момента образования самого государства. Чрезвычайное положение, введенное в декабре 1976 г. на территории 13 провинций в Турции, к сентябрю 1980 г. было распространено уже на всю территорию страны (67 провинций). До конца 80-х годов XX столетия в 9 провинциях оно еще продолжало действовать. Чрезвычайное и военное положение, объявленное в Зимбабве (1965 г.) и Иордании (1967 г.), действовало соответственно до 1990 г. и 1991 г.
С момента покушения на президента Египта Анвара Садата и его убийства во время военного парада (1986 г.) и по сентябрь 2009 года в стране продолжал действовать режим чрезвычайного положения. В частности, им предусмотрен запрет на все виды массовых выступлений против существующего государственного строя.
ноября 2001 года в ответ на нарушение Коммунистической партией Непала (маоистской) перемирия с правительством и их вооруженной атакой на государственные структуры король объявил о введении в стране чрезвычайного положения. Непримиримая позиция непальских коммунистов, воюющих с правительством с 1996 года и требующих упразднения монархии с одновременным установлением коммунистической республики, привела к большим человеческим жертвам. Режим чрезвычайного положения в государстве действовал вплоть до апреля 2002 года.
В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 года) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.
Главным в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E10B8139EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767B14pCA5N> Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения, в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой "жизнь нации находится под угрозой".
Глава 3. Административно-правовая характеристика режима чрезвычайного положения
В соответствии с содержанием Конституции <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327pFA6N> Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> и "О военном положении" <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5810B91092E69393E0AF25F1p9A4N> находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327pFA6N> Российской Федерации. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения.
Основаниями введения режима могут быть:
попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применения строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан. Например, президент Филиппин Глория Макапагал Арройро в феврале 2006 года объявила о введении в стране чрезвычайного положения на основании доклада командующего армией о предотвращенном заговоре среди военных.
В соответствии со статьей 88 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767811pCAAN> Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> Российской Федерации "О чрезвычайном положении", вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.
В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется.
Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных.
С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.
Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международный комитет по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: "...из двух политических органов (то есть высших - законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти".
Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации только Президент страны обладает правом объявления своим указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.
Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:
особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;
усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
запрещение проведения массовых мероприятий;
При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:
комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускаются временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.
Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.
Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и статьями 20 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767B1EpCA6N>, 21 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767B1EpCABN>, 23 (ч. 1) <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767B1FpCA6N>, 24 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767B1FpCA4N>, 28 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767A16pCABN>, 34 (ч. 1) <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767A15pCA3N>, 40 (ч. 1) <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767A13pCA5N>, 46 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767A11pCABN> - 54 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327F69B3AB3554A4C85767916pCA0N> Конституции Российской Федерации.
В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту страны либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5C17B044C9B9C8CEB7A62FA6D32AFD10474D8572p7AFN> Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17) <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5C17B044C9B9C8CEB7A62FA6D32AFD10474D8572p7ADN>.
В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. "а" ст. 4 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5C17B044C9B9C8CEB7A62FA6D32AFD10474D8577p7A9N> Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.
Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.
В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны.
Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.
В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии.
И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения, по нашему мнению, предложил ввести в научный оборот новое понятие - "социальное бедствие". Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных и биологических факторов, но и социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает: резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, "утечку мозгов", напряженность или апатию в обществе и т.д.
Президент "мусульманской" Республики Башкортостан в составе РФ Муртаза Рахимов в одном из своих выступлений подтвердил высказанную ученым точку зрения. Отсутствие среди мусульман в Чечне ваххабитов-башкир он объясняет эффективностью принимаемых республикой мер по борьбе с бедностью и успешным решением социальных проблем населения
Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы.
Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями, государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.
Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.
Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.
Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.
Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B591DBC179EBB999BB9A327pFA6N> Российской Федерации и основанными на ней Федеральными конституционными законами "О чрезвычайном положении" <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> и "О военном положении" <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5810B91092E69393E0AF25F1p9A4N>. Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).
Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации.
"Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации." См.: п. 2 ст. 1 <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5810B91092E69393E0AF25F19465A452034084767B16C2p1AAN> Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".
В отличие от военного положения основанием введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз - чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера.
"Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, национальные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ".
В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.
А. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика).
Б. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.
В. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.
Д. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.
Е. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.
Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.
Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно права на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); права на передвижение; права на объединение; права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.
Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).
В отличие от предыдущих подобных законов по действующему ФКЗ <consultantplus://offline/ref=12AFD82FC3026F4B1D1D8A0D52CA021B5E17BA1496E69393E0AF25F1p9A4N> "О чрезвычайном положении" (2001 г.) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).
Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается.
"Чрезвычайное положение означает вводимый... на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений...".
Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) положения.
Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемых на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проанализировав тему настоящей курсовой работы, мною были сделаны следующие выводы:
1. Чрезвычайное положение в системе обеспечения национальной безопасности является одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения социально приемлемого уровня безопасности личности и общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя Российской Федерации, а также устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.
Введение чрезвычайного положения меняет вектор правового регулирования в сторону повышения запретительного его способа, ограничений прав и свобод физических и юридических лиц в целях своевременной и эффективной защиты национальных интересов.
2. Законодательство о чрезвычайном положении, предоставляющее чрезвычайные полномочия органам государственной власти должно соответствовать следующим положениям: чрезвычайные полномочия должны быть предоставлены только при наличии чрезвычайных обстоятельств; перечень чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения должен быть исчерпывающим, введение чрезвычайного положения по обстоятельствам, не указанным в законе не допускается; полномочия предоставляемые органам государственной власти должны соответствовать степени угрозы.
. Предлагается перераспределить полномочия по введению чрезвычайного положения с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Право вводить чрезвычайное положение на территории всей страны или отдельной ее части должно быть предоставлено как Президенту Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (на своей территории) и быть обусловлено исключительно обстоятельствами, по которым оно вводится.
Президент Российской Федерации вводит чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части по обстоятельствам социального, природного, техногенного, либо иного характера.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вводят чрезвычайное положение на своей территории, либо ее части исключительно по обстоятельствам природного или техногенного характера.
. Предлагается следующая классификация мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения:
а) при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социального характера;
б) при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного, либо иного характера. Особую группу составляют меры и временные ограничения, применяемые исключительно в условиях чрезвычайного положения и которые невозможно применять в обычных условиях либо при введении других режимов (военного положения, особого положения и т.п.).
. Вывод о целесообразности введения нового вида административно-правового режима - особого положения. Особое положение - временный, правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения, предусматривающий ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также возложения на них дополнительных обязанностей. Данный режим должен предшествовать введению чрезвычайного положения и является более «мягким» по сравнению с ним.
6. На мой взгляд, необходимо законодательно закрепить основания и порядок отмены чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение - сложное, динамичное, правовое образование, развитие которого проходит три стадии: установление, обеспечение и отмену. Действующее законодательство регулирует только две первые стадии. В связи с этим предлагается ввести следующие процедуры отмены чрезвычайного положения.
Президент Российской Федерации полностью отменяет чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п.п. а) и б) ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Президент Российской Федерации вправе частично отменить чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п. б) ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации полностью либо частично отменяют свое решение о введении чрезвычайного положения на своей территории, либо отдельной ее части.
Полная отмена чрезвычайного положения возможна при устранении обстоятельств, представлявших непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. Полная отмена чрезвычайного положения влечет за собой отмену всех использованных мер и временных ограничений прав и свобод граждан.
Частичная отмена чрезвычайного положения означает отмену отдельных прав и временных ограничений свобод граждан, а также освобождение их от дополнительных обязанностей. При полном устранении обстоятельств, послуживших основаниями введения чрезвычайного положения, оно отменяется полностью.
Список литературы
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря
2. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О военном положении" //"Российская газета", N 21, 02.02.2002
.Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) "О чрезвычайном положении" //"Российская газета", N 105, 02.06.2001
.Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" //"Собрание законодательства РФ", 03.01.2011, N 1, ст. 2
5.Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" //"Парламентская газета", N 98, 31.05.2003
6.Закон СССР от 26.12.1990 N 1861-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" //Ведомости СНД СССР и ВС СССР", 1991, N 1, ст. 3 (утратил силу)
.Указ Президента РСФСР от 07.11.1991 N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" //Ведомости СНД и ВС РСФСР", 14.11.1991, N 46, ст. 1546 (утратил силу)
Научная литература
1.Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь. 2010. N 5/6
.Международное гуманитарное право и права человека. 2011. N 13
.Кирюнин Виталий, Юрьева Дарья. Дворец за колючей проволокой // Российская газета. 2006. 26 февраля.
.Григорьев В.М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): Дис. ... докт. юр. наук. М.: Академия МВД Российской Федерации, 2008
.Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 2011. N 2
. Анисимов B.JI. Участие органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспект. М., 2011.
. Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М.: НПО «МОДУЛЬ», 2010.
. Галенполъский Ф.С. Чрезвычайное положение и сходные правовые режимы // СибЮрВестник. 2008. № 2.
. Гессен В.М. Исключительное положение. Харьков: Эспада,2005.
. Грязное А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 2009. № 6.
. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М. 1996.
. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 2010. № 1.
. Мах И.И. К вопросу о понятии специального правового режима территории // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени. М.: Академия МВД РФ, 2011.
. Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М.: «Экзамен», 2012.
. Лесняк И.А. Управление органами внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности в условиях межнациональных конфликтов: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: Академия МВД России, 2008
. Манилов В. JI. Теория и практика организации системы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. дис. . докт. полит, наук. М., 2010.
. Новиков А.Г. Уголовно-правовые средства борьбы с преступлениями в условиях внутренних вооруженных конфликтов: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: Академия МВД России, 2009.
. Полозов Г.В. Правовые вопросы организации и деятельности полиции в особых условиях, связанные со стихийными бедствиями: Автореф. дис. канд. юрид. наук.- Ташкент, 2011.
. Радюшин Я.Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Дис. канд. юрид. наук. М., 2007.
. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2011.