Отечественный опыт реализации механизмов государственно-частного партнерства

Отечественный опыт реализации механизмов государственно-частного партнерства

Министерство образования и науки РФ

Волгоградский государственный архитектурно-строительный университет

Институт экономики и права

Кафедра экономики и управления проектами в строительстве

Курсовая работа

по дисциплине: «Менеджмент»

на тему: «Отечественный опыт реализации механизмов государственно-частного партнерства»

Выполнил: ст. гр.

ЭУП 1-09 ОС С

Леонтьева А.В.

Проверил:

к.э.н., доцент каф. ЭУПС

Баулина О.А.

Волгоград 2013

Оглавление

Введение

Раздел 1. Развитие механизмов государственно-частного партнерства в России

Раздел 2. Развитие механизмов государственно-частного партнерства на примере Волгоградской области

Раздел 3. Проблемы развития механизмов государственно-частного партнерства в России и пути их решения

Заключение

Библиографический список

Введение

В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. При этом наблюдается некий дуализм: государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социальных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником приращения общественного богатства. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства (ГЧП).

Актуальность темы исследования вызвана повышенным интересом к государственно-частному партнерству в органах государственной власти и деловых кругах, как ведущих стран мира, так и Российской Федерации. Сегодня становится все более очевидным тот факт, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития страны, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование бюджетных средств, не позволяют органам власти осуществлять масштабные, стратегические проекты, лежащие в основе высокой конкурентоспособности страны. Признанной во всем мире альтернативой подобному способу финансирования выступает ГЧП.

Однако, несмотря на то, что и государство, и бизнес возлагают на государственно-частное партнерство большие надежды, рассматривая его в качестве важнейшего инструмента повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, внедрение механизмов государственно-частного партнерства в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, а также ситуация нестабильности сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в нашей стране. Все эти обстоятельства и факторы делают актуальной тему настоящего исследования.

Объектом исследования данной курсовой работы является государственно-частное партнерство, а предмет исследования - отечественный опыт развитие механизмов государственно-частного партнерства.

Целью исследования является разработка теоретико-методологических основ использования механизмов государственно-частного партнерства в России. Для достижения цели исследования необходимо выполнить следующие задачи:

. Изучить теоретические основы развитие механизмов государственно-частного партнерства в России.

. Рассмотреть практический аспект развития механизмов государственно-частного партнерства на примере Волгоградской области.

. Выявить проблемы государственно-частного партнерства в России и предложить варианты решения проблем.

Все вышеизложенное свидетельствует о значимости исследования развития механизмов государственно-частного партнерства, призванных сыграть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений в РФ.

Раздел 1. Реализация механизмов государственно-частного партнерства в России

В последнее время тема государственно-частного партнерства (ГЧП) становится все более популярной. Масштабные инфраструктурные проекты в условиях возрастающего бюджетного давления требуют больших вложений и кооперации между бизнесом и государством. Для привлечения частного капитала, технологий, эффективного менеджмента государству необходимо сформировать такой экономический и организационно-правовой механизм, который бы обеспечивал заинтересованность частного сектора в таком виде сотрудничества, создать прозрачную и справедливую процедуру отбора проектов и партнеров, сформировать среду, направленную на снижение общественных издержек, проектных и производственных рисков.

Существует несколько определений государственно-частного партнерства. В настоящее время в России не сложилось четкого понимания термина ГЧП. Существует несколько трактовок этого понятия внутри научного сообщества.

В широком смысле ГЧП может рассматриваться как любое сотрудничество государства и бизнеса. В этом случае под этим термином понимают любое совместное участие публичной и частной стороны в инвестиционном проекте от софинансирования до создания экспертных советов из представителей государства и бизнеса [6]. Однако данная трактовка дает слишком общее описание ГЧП как явления и затрудняет применение этого термина.

В более узком смысле ГЧП - определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующий ограниченный период времени, с разделением рисков, и, как правило, для реализации проектного финансирования в сфере инфраструктуры или оказания услуг. Речь идет о типе сотрудничества, среднем между полной приватизацией государственного имущества и представлением определенных частных услуг на уровне госзаказа. Это так называемый “проектный” или ”европейский” подход.[10]

Под механизмами следует понимать организационно-правовые конструкции, используемые при реализации ГЧП-проектов. К инструментам ГЧП относится достаточно широкий перечень различных государственных и финансовых институтов, организационно-правовых форм и источников финансирования. Т.е. понятие инструмент государственно-частного партнерства шире и включает в себя понятие механизма.

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в России выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфраструктуры. Такое взаимодействие позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования с точки зрения соответствия потребностям развития экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры как одного из условий устойчивого развития экономики России должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры экономики. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном участии бизнеса в инвестиционном процессе [6].

Рассмотрим механизм ГЧП и его основных участников, их функции.

Каждый из элементов механизма имеет свои интересы, области деятельности, структуры, системы управления, нормативную и ресурсную базы, технологии работы и т. д.

Для государственного института интересами являются: защита прав граждан, обеспечение безопасности страны, создание правовой базы, формирование доходной части бюджета, распределение доходов между территориями и сферами жизни. Для данного элемента характерны государственная, муниципальная и смешанные формы собственности. Технологии работы отличаются спецификой деятельности ветвей власти (исполнительной, законодательной, судебной), а также характером функционирования государственных и муниципальных учреждений.

Для бизнеса интерес заключается в максимальном извлечении прибыли в конкурентной борьбе. Для него характерны частная и акционерные формы собственности. Этот элемент механизма характеризует широкий спектр применяемых технологий работы в зависимости от сферы деловой активности.

Для общества - лоббирование общественных интересов, предоставление социальных услуг целевым группам, общественной экспертизе и др. Основной формой собственности элемента является общественная. Технологии работы разнообразны и зависят от профиля деятельности некоммерческих организаций и их взаимоотношений.

Подобный механизм взаимодействия дает:

·        согласование стратегических интересов государства, бизнеса и общества;

·        четкое определение целей;

·        законодательно закрепляет прозрачные процедуры реализации конкретных проектов;

·        определяет особый статус проектов и их участников; предоставляет публичные полномочия бизнесу;

·        направленность на текущие интересы в первую очередь общества, а затем государства и бизнеса;

·        возможность обеспечить стабильность и защиту интересов партнерства.

Использование организационно-экономического механизма ГЧП в управлении развитием сферы услуг позволит решить сложную задачу, требующую значительных усилий и финансовых затрат - увеличение прибыли и повышение качества товаров и услуг. Эти затраты при эффективном взаимодействии партнеров окупятся.

Механизмы реализации ГЧП весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство в управлении развитием сферы услуг строится как формализованная кооперация государства, частных структур и общества, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие интересы и договоренности сторон.

Рис. 1. Схема механизма взаимодействия участников ГЧП.

Рис.2. Схема основных участников ГЧП.

Рис.3. Схема функций основных участников ГЧП.

Согласно последним опросам и исследованиям в России наиболее широко применяются следующие механизмы государственно-частного партнерства:

·        Долгосрочные инвестиционные соглашения

·        Арендные соглашения

·        Концессионные договоры

·        Договоры управления

·        Создание совместных предприятий

·        Соглашение о разделе продукции

·        Различные смешанные договоры

Механизмы ГЧП отличаются правовой природой, степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за создание объекта, эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.

Долгосрочные арендные отношения как механизм ГЧП - это организационно-правовая конструкция, форма имущественного договора, при которой государство (арендодатель) передает принадлежащее ему имущество во временное владение и пользование арендатору (частному лицу) за арендную плату на оговоренных условиях. Традиционные договоры аренды оставляют ответственность за проведение модернизации и развитие арендуемых основных фондов собственнику (государству). В практике ГЧП договор аренды зачастую дополняется инвестиционным соглашением и контрактом на обслуживание (восстановление, реконструкцию) основных средств. Инвестиционное соглашение в данной схеме определяет, как правило, размер финансовых средств, которые арендатор должен вложить и объекты, которые должен построить (модернизировать). Вновь созданные и модернизированные в рамках инвестиционного соглашения объекты становятся до окончания действия договора аренды собственностью оператора, а затем передаются в публичную собственность. Контракт на восстановление основных средств регламентирует, каким образом будет производиться ремонт и обслуживание арендованного имущества.

Договор аренды является составной частью многих форм и моделей ГЧП.

Договор управления является следующим механизмом ГЧП. Ст. 1012 ГК РФ содержит определение договора доверительного управления имуществом, как договора в соответствии с которым одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя) [1].

Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск».[4] Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. К сожалению, за прошедшее время в России не заключено ни одного соглашения о разделе продукции согласно действующему закону об СРП. Фактически, СРП в его нынешнем виде является отмирающим механизмом государственно-частного партнерства. Данный механизм имеет огромное количество недостатков, которые не оставляют возможности для развития этой организационно-правовой формы в России.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Долгосрочные инвестиционные соглашения - договор, заключаемый между государством и частным инвестором, предусматривающий обязательства инвестора и государство по инвестированию денежных средств в объекты инвестиционного проекта и взаимные обязательства по партнерству между сторонами, объем и формы предоставления частного и государственного финансирования, а также иные условия [2]. Финансирование может осуществляться за счет средств бюджетов Российской Федерации, региональных бюджетов, Инвестиционного фонда РФ, Внешэкономбанка, ЕБРР, целевых программ, других институтов ГЧП, а также средств частного инвестора.

Наиболее гибкий и универсальный механизм государственно-частного партнерства в российской практике. Является составным элементом различных схем ГЧП.

Вышеперечисленные механизмы далеко не всегда используются отдельно. Реализация ГЧП-проекта требует комплексного подхода, и в рамках какого-либо одного отдельного механизма реализовать такой проект зачастую невозможно. В этом случае отношения публичного и частного партнеров оформляются смешанными договорами, содержащими элементы различных договоров: договора подряда на выполнение проектно-изыскательских работ, строительного подряда, договора аренды, доверительного управления имуществом, договора возмездного оказания услуг, оплаты в рассрочку и других. Данный тип отношений регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

Опираясь на мировой опыт, Россия предпринимает в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий в транспортном комплексе. Принято решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С этой целью создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент России В. В. Путин, выступая на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 16 ноября 2004 года, заявил: «Еще одно перспективное направление - это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже в самое ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов - включая рамки концессионных соглашений».[7]

Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

Рассмотрев основные механизмы реализации государственно-частного партнерства, следует выделить законодательные акты, касающиеся реализации механизмов государственно-частного партнерства в РФ:

Таблица 1.

Законодательные акты, регулирующие механизм ГЧП в России.

Россия обладает широким набором механизмов государственно-частного партнерства. А совершенствование теоретических и практических основ механизмов ГЧП является как с научной, так и с практической точки зрения важной задачей. Для дальнейшего развития ЧГП в России еще предстоит проделать большой путь. Необходимо разрешить многие экономические и правовые проблемы. На это потребуется не один год. Но, пока существует взаимная заинтересованность бизнеса и власти в таком виде сотрудничества, сфера ГЧП будет развиваться.

Раздел 2. Реализация механизмов государственно-частного партнерства на примере Волгоградской области

В рамках развития государственно-частного партнерства на территории Волгоградской области Волгоградской областной Думой принят Закон от 29 ноября 2011 года № 2257-ОД "Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве". Процессу его принятия предшествовала большая работа по подготовке предложений и изменений в проект данного закона. Учитывая насущную необходимость такого закона для Волгоградской области, а также отсутствие федерального законодательства, регулирующего данную сферу деятельности, а также в целях расширения практики применения механизмов государственно-частного партнерства в ведущих отраслях экономики на территории Волгоградской области, 30 августа 2011 года Администрацией Волгоградской области при поддержке Центра развития государственно-частного партнерства (г. Москва) было проведено экспертное совещание по теме "Развитие инфраструктуры и государственно-частного партнерства в Волгоградской области: законодательство, инвестиции, инфраструктура"

Несмотря на то, что Закон "Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве" принят только в 2011 году, проекты на основе ГЧП на территории Волгоградской области реализуются с 2009 года и Комитетом экономики Администрации Волгоградской области проводится значительная работа по оказанию консультативной поддержки и мониторинга их осуществления.

Анализ отчетов, полученных от органов исполнительной власти Волгоградской области и муниципальных образований показал, что хотя на данный момент на территории Волгоградской области сравнительно небольшое количество инвестиционных проектов, в которых применяются механизмы государственно-частного партнерства, но они успешно реализуются, а самое главное, на стадии фактической реализации находятся крупные социально значимые проекты, в том числе:. Проект "Проектирование, строительство и эксплуатация полигонов для утилизации (хранения) твердых бытовых отходов с мусоросортировочными комплексами в Волгоградской области" реализует ООО "Управление отходами-Волгоград" на условиях концессионного соглашения с Администрацией Волгоградской области (заключено 14.12.2010 г.). Данное соглашение предусматривает строительство в Светлоярском и Среднеахтубинском районах Волгоградской области 2-х полигонов твердых бытовых отходов и 2-х современных мусоросортировочных комплексов в Кировском и Ворошиловском районах г. Волгограда с возможностью вторичной переработки утильных остатков. Дата ввода в эксплуатацию полигонов и мусоросортировочных комплексов второе полугодие 2012 года. Срок действия концессионного соглашения - 40 лет со дня подписания Соглашения. Передача в государственную собственность Волгоградской области объектов, созданных в ходе реализации концессионного соглашения, будет осуществлена после их ввода в эксплуатацию в начале 2013 года. Предполагаемый объем финансирования - 1 200,00 млн. рублей из внебюджетных источников (тариф).. Проект "Проектирование, строительство и эксплуатация полигонов для размещения твердых бытовых отходов с мусоросортировочными комплексами и мусороперегрузочными станциями на территории Волгоградской области" реализует ЗАО «Управление отходами» (г. Москва) на условиях концессионного соглашения с Администрацией Волгоградской области (заключено 16 января 2012 года). В соответствии с данным соглашением инвестор должен будет осуществить строительство полигонов для размещения твердых бытовых отходов на территории Еланского, Калачевского, Камышинского, Котовского, Октябрьского, Палласовского, Урюпинского и Фроловского районов Волгоградской области с мусоросортировочными комплексами ТБО на территории Калачевского, Камышинского, Фроловского и Урюпинского районов Волгоградской области и мусороперегрузочными станциями твердых бытовых отходов на территории Дубовского, Жирновского, Иловлинского, Киквидзенского, Михайловского, Николаевского, Новоаннинского, Ольховского, Серафимовичского и Суровикинского районов Волгоградской области. Срок действия концессионного соглашения - 24 года. После ввода в эксплуатацию 30 декабря 2014 года объект соглашения остается в эксплуатации у концессионера на 21 год, после чего передается в государственную собственность Волгоградской области. Общий объем инвестиций 1 100,00 млн. рублей.. Проект "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов: прием, размещение, складирование, обезвреживание и утилизация (захоронение) ТБО III - V классов опасности на территории г. Волжский Волгоградской области" реализует ООО "Волга-бизнес" на условиях концессионного соглашения с администрацией городского округа - город Волжский Волгоградской области. Заключено концессионное соглашение 17.01.2011 г. № 01КС. Проект рассчитан на 30 лет, с объемом привлеченного внебюджетного финансирования 81 млн. рублей, из которых на сегодняшний день освоено 65,473 млн. рублей.. Проект "Эксплуатация, текущий и капитальный ремонт, реконструкция и техническое перевооружение муниципального имущества" осуществляет ООО "Лукойл-Теплотранспортная компания" на основе долгосрочного договора аренды муниципального имущества с администрацией городского округа - город Волжский Волгоградской области. Согласно условиям договора арендатор производит эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт, модернизацию, реконструкцию и техническое перевооружение арендованного муниципального имущества в объеме средств не ниже предусмотренных на эти цели в тарифе, установленном органом регулирования на тепловую энергию на текущий календарный год. Проект рассчитан на 25 лет, договор заключен 25.09.2009 г. № 2065 АП. Источник финансирования - тариф. Всего с начала реализации освоено 73 млн. рублей, в том числе за 2011 год - 31,6 млн. рублей. Достигнутые результаты - технически исправное состояние тепловых сетей, безаварийная эксплуатация, обеспечение качественной и своевременной поставки теплой энергии потребителям городского округа.. В качестве примера успешной практики реализации проектов государственно-частного партнерства на уровне муниципалитетов является деятельность администрации городского округа - город Фролово Волгоградской области: проект «Ремонт здания конторы «Похоронное бюро» городского округа - город Фролово» осуществляет МУП «Похоронное бюро» г. Фролово на основе концессионного соглашения № 5 от 30.12.09, заключенного с администрацией городского округа города Фролово на 3 года, завершен. Запланированный объем инвестиций (151 тыс. рублей) освоен в полном объеме.

Администрация города Фролово заключила также 5 договоров долгосрочной аренды по реконструкции муниципального имущества на 383,6 млн. рублей по следующим направлениям: реконструкция и капитальный ремонт водоочистных сооружений и канализационных систем», осуществляемые ООО «Водоотведение»; строительство полигона ТБО с наиболее простыми и дешевыми методами утилизации отходов, осуществляемое ООО «Коммунальщик»; реконструкция и частичный капитальный ремонт канализационно-насосных станций, осуществляемые ООО «Водоканал»; реконструкция и модернизация муниципального имущества, необходимого для оказания услуг по водоснабжению населения (насосных станций и водовода для добычи и подачи воды), осуществляемого ООО «Водоснабжение»; реконструкция и установка нового оборудования, необходимого для выработки тепловой энергии (горячей воды), осуществляемого ООО «Омега».[11]

Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства и диверсификация рынка партнерских проектов является одним из приоритетных направлений деятельности Администрации Волгоградской области, направленной на обеспечение устойчивого и сбалансированного развития социально-экономического развития региона.

В настоящее время можно выделить следующие направления и проекты, которые планируется реализовать на принципах ГЧП:

) Проект "Обход г. Волгограда. Южная часть". Основными задачами реализации проекта являются: повышение объемов экспортно-импортных перевозок и привлечение грузопотоков из других регионов Российской Федерации; перенаправление транспортного потока в обход г. Волгограда, снижение транспортной напряженности в городе и как следствие улучшение экологической обстановки. Сроки реализации проекта - 5,5 лет. В настоящее время проектная документация "Обход г. Волгограда. Южная часть" прошла экспертизу в ФГУ "Главгосэкспертиза России" и получила положительное заключение № 835-11/ГГЭ 7237/04 от 25.08.2011.

) Дороги Волгограда будут реконструированы к Чемпионату мира по футболу 2018. 24октября в рамках «правительственного часа»министр транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области Андрей Путин рассказал о перспективах развития дорожной инфраструктуры и транспортного комплекса региона к 2018 году. Министр подчеркнул, что все работы на подавляющем количестве объектов завершаются в сроки. Также Андрей Путин отметил, что помимо ремонта и реконструкции улично-дорожной сети, при подготовке города к Чемпионату мира по футболу 2018 планируется реализовать проект

) Привлечение внебюджетного финансирования для строительства социальных учреждений:

·        проект "Строительство муниципальных детских садов на территории Волгоградской области на основе механизма ГЧП с рассрочкой платежей за счет бюджетных средств на 8-10 лет".

·        проект "Строительство учреждений здравоохранения" - объем планируемых инвестиций окончательно не определен, проектно-сметная документация в стадии разработки. Инициатор проекта - ОАО "Корпорация развития Волгоградской области".

) Передача непрофильных функций учреждений здравоохранения и образования на обслуживание сторонним организациям. Инициатор проекта - ОАО "Корпорация развития Волгоградской области".

) Проект "Создание агротехнопарка "Волгоградский" - пример комплексного и инновационного подхода к развитию территорий.

Агротехнопарк - многопрофильная инновационная агропромышленная структура, ориентированная на интеграцию интеллектуального потенциала аграрной науки для продвижения в агропромышленный сектор региона современных научных идей, технологий, методов управления. В настоящее время формируется концепция по созданию Агротехнопарка "Волгоградский" и определения территорий по его размещению.

) Наиболее перспективными проектами на принципах ГЧП станут проекты, разработанные в связи с участием Волгоградской области в проведении Чемпионата Мира по футболу в 2018 году.[3]

Уже разработан единый инвестиционный план, включающий в себя следующие мероприятия по развитию на территории региона объектов транспортной, социально-инженерной, рекреационной, гостиничной и спортивной инфраструктуры:

·        реконструкция аэропортового комплекса;

·        модернизация существующей и строительство новой дорожной

·        сети;

·        модернизация существующих и строительство новых объектов гостиничного комплекса;

·        развитие торгово-развлекательной сети;

·        модернизация существующих и строительство новых объектов туристического комплекса;

·        модернизация существующих и строительство новых объектов спортивно-развлекательного комплекса.

Таким образом, несмотря на то, что на сегодняшний день реализуемых и планируемых проектов ГЧП явно недостаточно, но они направлены на решение всех пяти принципиальных проблем, которые стоят практически перед каждым регионом или муниципалитетом:

) Экологические, включая строительство очистных сооружений и управление твердыми бытовыми отходами.

) Повышение энергетической эффективности городского хозяйства, в первую очередь - систем теплоснабжения.

) Разработка схем окупаемости проектов ГЧП в жилищно-коммунальной сфере, ответственность за которые в условиях нестабильности рынка недвижимости ложится на бюджеты, а не на частного инвестора.

) Развитие транспортной инфраструктурой городов, включая увеличение пропускной способности дорог и модернизацию муниципальных видов транспортов.

Государственно-частное партнерство - это непросто, и это очень серьезная и существенная работа, связанная с координацией многочисленных организаций, требующая усилий, знаний и настойчивости.

Раздел 3. Проблемы развития механизмов государственно-частного партнерства в России и пути их решения

В современной России практика государственно-частного партнерства только нарабатывается, что дает уникальную возможность эффективного использования мирового опыта. Но для этого всем регионам Российской Федерации необходимо решить ряд проблем, затрудняющий реализацию механизмов ГЧП. Отсутствие необходимых условий для развития института ГЧП в России приводит к его нескоординированному и неэффективному внедрению.

Проблема 1. Отсутствие законодательной базы.

В настоящее время деловые взаимоотношения государства и бизнеса регулируются целым сводом законов и постановлений федерального уровня, относящихся к административному, гражданскому, бюджетному, налоговому, земельному законодательству. Основными из них являются федеральные законы №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 г., №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г., №116-Ф3 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. Этот перечень дополняет множество законодательных инициатив на региональном уровне, а также нормативная база для институтов развития (Инвестиционного фонда РФ, ВЭБ, РВК и др.), госкорпораций и акционерных обществ.

Таким образом, современная нормативно-правовая база, регламентирующая функционирование ГЧП, отражает сложившееся положение, при котором принятый свод законов регулирует ту или иную сферу деятельности изолированно друг от друга, не образуя целостной системы. Из-за неполной проработки федеральное законодательство по ГЧП подкрепляется нормативно-правовой базой регионального и местного самоуправления. Это приводит к громоздкой законодательной структуре, в которой до сих пор отсутствует единый закон о ГЧП.

Предложения по решению проблемы:

·        продолжить работу по формированию и совершенствованию правовой базы государственно-частного партнерства, в том числе, создание законодательной основы государственно-частного партнерства;

·        общественным организациям предпринимательства изучить, обобщить и использовать положительный опыт реализации целевых программ и проектов в различных сферах на условиях государственно-частного партнерства;

·        предпринимательскому сообществу активнее инициировать предложения, реализация которых возможна на условиях ГЧП как со стороны органов власти, так и со стороны делового сообщества;

·        инициировать подготовку специалистов в области ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к данному типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса;

·        при подготовке и корректировке концепций и программ социально-экономического развития территорий, отдельных отраслей экономики учитывать специфику организации и осуществления государственно-частного партнерства.

Проблема 2. Участие субъектов малого и среднего бизнеса в проектах ГЧП.

За счет механизма ГЧП можно не только существенно расширить источники финансирования проектов, но также сократить сроки строительства и реконструкции объектов, повысить производительность труда персонала, снизить инвестиционные и эксплуатационные затраты. При существующем порядке реализации проектов ГЧП данные задачи решить будет очень сложно.

На конкурсной основе в настоящее время выбирается только стратегический партнер государства. Партнер от частного капитала - это, как правило, крупный бизнес. Выступая в роли управляющей организации по реализации проекта ГЧП, бизнес-партнер организует выполнение поставленных задач в соответствии с собственной позицией. Законом не закреплен порядок подбора субподрядных организаций, как правило, привлекаются «свои» компании, которые зачастую создаются специально под проект, при этом не имеют соответствующей квалификации персонала и опыта производства. Если тендер и проводится, то формально. При этом именно от субподрядных организаций зависит выполнение тех задач, которые ставит заказчик.

Такими субподрядными организациями могли бы выступить субъекты малого и среднего предпринимательства, развитие которых является одной из приоритетных задач государства.

Реализация проектов ГЧП требует привлечения большого количества субподрядных организации, поэтому проверка эффективности инвестиционных и эксплуатационных затрат при непрозрачности бюджетных потоков становится нереальной, а цель партнерства - недостижимой.

Предложения по решению проблемы: Распространить действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части обязательного участия в проектах ГЧП субъектов малого и среднего предпринимательства, условий формирования заказов и др.;

В рамках базового Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» предусмотреть нормы, обязывающие основного исполнителя по проекту осуществлять отбор субподрядчиков на конкурсной основе.

Проблема 3. Контроль над реализацией проектов ГЧП.

В настоящее время как государственный, так и общественный контроль за выполнением задач проектов ГЧП практически отсутствует (сроки строительства и реконструкции объектов, инвестиционные и эксплуатационные затраты и т.п.). Если исходить из того, что ГЧП - это отношения равных субъектов, то система контроля должна быть представлена не только органами власти, но и представителями предпринимательской общественности.

Государственный подход в решении задач ГЧП, с одной стороны, и профессионализм и ответственность заинтересованных общественных предпринимательских организаций, с другой, позволит не только контролировать выполнение условий ГЧП, но и систематизировать полученную информацию о ходе реализации проектов ГЧП. Это в свою очередь будет способствовать накоплению и применению опыта в следующих проектах ГЧП, а значит, эффективность и полезность применения такой формы сотрудничества, как ГЧП, будет возрастать.

Предложения по решению проблемы: В рамках базового Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» предусмотреть нормы о формировании координационных советов в целях контроля над выполнением условий ГЧП. Необходимо обеспечить участие в работе данных структур представителей ключевых министерств и ведомств, а также предпринимательского сообщества. Реализация данного предложения, во-первых, будет препятствовать коррупции, во-вторых, даст возможность объективно оценивать ход реализации проекта, в - третьих, это позволит решать возникшие проблемы между партнерами не в суде, а на переговорах.[8]

Проблема 4. Низкий уровень квалификации и компетентности.

Не менее важной, чем развитие законодательной базы, является проблема низкого уровня квалификации государственных чиновников и (в меньшей степени) представителей бизнеса. Со стороны чиновников это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность. Проблема заключается в том, что сама система не создает условий для роста числа компетентных и мотивированных чиновников, а, скорее, препятствует этому.

Предложения по решению проблемы:

·        Формирование институциональной среды в сфере ГЧП.

·        Повышения квалификации специалистов в сфере ГЧП.

·        Создание законодательной базы для регулирования и контроля деятельности чиновников с целью минимизирования их полномочий.

Проблема 5. Неравноправие сторон, участвующих в ГЧП.

Некомпетентность чиновников усугубляется тем, что взаимодействие между государством и бизнесом носит неравноправный характер. Чиновник изначально обладает большим числом полномочий и не готов к партнерскому взаимодействию. А в том случае, если его действия еще и мотивируются личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачной схемы принятия решений на стороне государства. Партнерство невозможно без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях.

Предложения по решению проблемы: Создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса и чиновников. В отношениях государства и бизнеса должен быть и третий игрок - гражданское общество, которое гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в рамках ГЧП, поэтому функция контроля над решениями в области экономики полностью должна принадлежать какому-то контрольному органу, а не чиновникам, чтобы не порождать коррупцию.

Проблема 6. Отсутствие идеологии партнерства и проблема субъектности.

Нет культуры и практики партнерства. Не выстроено самое главное - отношения между различными секторами экономики, скажем, государственным сектором и частным предпринимательством. Это самая большая проблема для России, тем более, при переходе от одной системы к другой. Понятно, что это самая сложная зона, которая не может сформироваться сразу, и отсюда - ничего не получалось и не получается до сих пор. Бизнес либо прорывается в монополию, естественно, покупает, приватизирует власть или часть ее функций и ставит своих людей. Отсюда естественно возникает зона теневых и коррупционных отношений. И если не будет полноценного контроля со стороны гражданского общества, перемен в этой сфере ожидать бесполезно.

Предложения по решению проблемы: Кто должен выстраивать отношения с бизнесом со стороны государства в рамках ГЧП на макроуровне? Кто будет управлять, координировать и контролировать выполнение соглашений и контрактов по проектам ГЧП? Для этого необходимо:

·        создание специального министерства или некоммерческого партнерства, как в ряде зарубежных стран;

·        создание координационного центра содействия развитию ГЧП. Им могла бы стать Государственная комиссия при Правительстве РФ или подразделение Администрации Президента РФ, которая бы объединила усилия законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий для развития государственно-частного партнерства;

·        нужна единая методология реализации ГЧП, которая исключит использование различных узковедомственных подходов при осуществлении различных форм партнерства. При этом нельзя допускать проявлений иждивенчества предпринимательского сектора или их развития только за счет государственных средств и возможностей;

Проблема 7. Короткий горизонт стратегического планирования.

На практике до сих пор применяется устаревший подход к выработке стратегии развития страны («найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу»). Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования на стороне государства.[5]

Предложения по решению проблемы: необходимы долгосрочное финансовое планирование, разработка системы гарантирования инвестиций частного сектора, вложенных в объекты государственной собственности, разработка системы мониторинга проектов ГЧП, оценки экономической эффективности проектов. При этом правила должны быть понятными и стабильными, тогда есть надежда на долгосрочность стратегий со стороны бизнеса. Проекты ГЧП в основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая может работать на горизонт 25 и более лет. Сейчас же таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у бизнеса.

Как видно, проблем у государственно-частного партнерства в России немало. Проблемы носят срочный характер, т.к. от их решения зависит перспектива ГЧП в России. Все это приводит к тому, что проекты государственно - частного партнерства реализуются в России скорее не «благодаря» существующей системе, а «вопреки» ей, и то только в том случае, если на стороне государства есть «заинтересованные энтузиасты». В настоящее время таковые имеются на федеральном уровне и в некоторых регионах, однако сама система не способствует их воспроизводству. Низкий уровень квалификации госчиновников является для развития ГЧП не меньшим злом, нежели коррупция.[9]

Таблица 2.

Проблемы государственно-частного партнерства в России и пути их решения.

государственный частный партнерство инвестиционный

Заключение

В результате проведенного исследования развития механизмов государственно частного партнерства в России можно сделать выводы:

.        Законодательная база для развития ГЧП в России имеется, но требуется ее доработка. Существующие правовые проблемы закрываются на стадии совместной работы над проектом, но только в том случае, если как со стороны государства, так и со стороны бизнеса участвуют компетентные субъекты. Если качество госаппарата низкое, то такой совместной работы достичь не удается. Однако при работе над законодательными новациями есть опасность движения в направлении увеличения зарегулированности данной сферы, что не решит проблемы, а лишь увеличит полномочия государственных чиновников.

.        Потребность в ГЧП со стороны государственных органов часто носит декларативный характер: на стороне государства отсутствуют компетентные, бизнес-ориентированные и ответственные чиновники, которые могли бы понимать законы функционирования частного бизнеса и его проблемы. На их месте сидят чиновники, стремящиеся к максимизации контроля над управленческими решениями и денежными потоками, и при этом они стараются избегать личной ответственности за принятие или не принятие решений.

.        Одна из самых важных проблем ГЧП в России - отсутствие политической стабильности, краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменений правил игры.

.        В отношениях государства и бизнеса отсутствует третий игрок - гражданское общество, которое гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в рамках ГЧП, поэтому функция контроля над решениями в области экономики полностью принадлежит чиновникам, что порождает коррупцию.

.        ГЧП в России не является партнерством: государство проявляет себя либо как всесильный начальник, принуждающий бизнес к участию на невыгодных бизнесу условиях, либо оно - спонсор, который обеспечивает поступление финансовых ресурсов в аффилированные частные компании. В первом случае бизнес вступает во взаимодействие для того, чтобы, используя государство, решить какие-то свои другие проблемы, что негативно сказывается на качестве управления данным проектом (в котором бизнес не заинтересован), во втором случае последствия еще хуже, поскольку изначально закладывается коррупционная схема «освоения» бюджетных средств.

.        Одним из барьеров развития ГЧП в России является отсутствие стратегического целеориентированного подхода к планированию. В большинстве случаев используется у старевший подход к выработке стратегии развития страны, выражающийся в формуле «найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу». Это означает, что в планировании проектов ГЧП участвует только одна сторона - государство, тогда как правильнее было бы еще на этапе принятия стратегии развития территории принимать во внимание возможности бизнеса по финансированию таких проектов. Но для этого со стороны государства должна быть четкость и прозрачность, которой пока нет, причем речь идет как формальных, так и неформальных правилах.

Проведя исследование, необходимо еще раз отметить, что ЧГП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно-значимых проектов и программ в широком спектре отраслей - от промышленности и НИОКР до сферы услуг. Именно такой альянс и может способствовать решению проблем обоих сторон, укрепить основу для сотрудничества.

Таким образом, опыт ГЧП, успешно применяемый в мировой практике, необходимо адаптировать с учетом особенностей российской экономики и использовать как универсальный инструмент реализации общественно значимых проектов в широком спектре приоритетных направлений социально-экономической политики.

Библиографический список

1.      Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть вторая : [ Принят Гос. Думой 22 декабря 1995 года, с изменениями и дополнениями по состоянию на 14 октября 2012 г.] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Ст.1012

.        Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: федеральный закон от 25 февраля 1999 г. №39-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - №9. Ст.1096

.        Распоряжение Главы Администрации Волгоградской обл. от 14.01.2008 N 17-р "О ПЛАНЕ ДЕЙСТВИЙ по развитию ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА в Волгоградской области на 2008 - 2012 годы"

.        Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Ст. 2. П. 1.

.        Исследование: Барьеры развития механизма ГЧП в России.-М.; НПФ «Экспертный институт», 2011.

.        Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» // М.: Ассоциация Менеджеров, 2010 г. - 116 с.

.        Путин В.В. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года.

.        Варнавский В.Г. "Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления", журнал "Отечественные записки", М., 2010.

.        Николаев А.И. «Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение», Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование", Номер 1-2 (30-31) Июль 2011.

.        Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. - 287 c.

.        Федеральный портал ГЧП Инфо/регионы/ Южный Федеральный орган/ Волгоградская область/ Проекты, http://www.pppi.ru