Проблемы системы управления качеством в жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации

Проблемы системы управления качеством в жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

Дипломная работа

по дисциплине: «Муниципальный менеджмент»

тема: «Проблемы системы управления качеством в жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации»

Выполнила: Евсегнеева Татьяна Евгеньевна, Гр. Г61Д

Студентка 3 курса Очного отделения

Научный руководитель: к.э.н, доц

Кирсанов Сергей Алексеевич

Санкт - Петербург

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение

Глава 1. Теоретические проблемы управления ЖКХ

.1 Противоречия между потребителями и производителями ЖКУ

1.2 Проблемы системы управления качеством ЖКХ

Глава 2. Анализ моделей системы управления ЖКХ

.1 Базовые позиции системы управления ЖКХ

.2 Участники исполнения муниципальных жилищно-коммунальных заказов

.3 Развитие системного подхода к институциональному управлению качеством услуг ЖКХ

.4 Формирование самооценки качества функционирования ЖКХ

Глава 3. Разработка системы управления качеством и обеспечение эффективности ЖКХ

.1 Разработка системы управления качеством ЖКХ

.2 Обеспечение эффективности управления ЖКХ

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей сферой социальной структуры общества.

Настоящий период, в котором развитие осуществляется в направлении повышения качества оказываемых услуг, начался с принятием Концепции реформирования ЖКХ на 2001 - 2010 гг.

Сегодня перед ЖКХ стоит задача совершенствования технологии оказания услуг, обеспечения их качества и повышения качества и эффективности деятельности с целью получения конкурентного преимущества. Вопросы повышения качества услуг ЖКХ, поиск резервов, возможности контроля рассматриваются на государственном уровне, на уровне профессиональных объединений. Контроль за качеством услуг ЖКХ становится общественно значимым, причем проведение международных конференций по реализации стратегии TQM (Total Quality Managament - Глобальный Менеджмент Качества) на базе открытых международных стандартов качества товаров, продукции и услуг ИСО 9000 и ИСО 14000 дает представление о том, что в данный момент задача поиска резервов повышения качества услуг ЖКХ является актуальной для зарубежных организаций и отечественного ЖКХ.

Глава 1. Теоретические проблемы управления ЖКХ

1.1 ПРОТИВОРЕЧИЯ МЕЖДУ ПОТРЕБИТЕЛЯМИ И ПРОИЗВОДИТЕЛЯМИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Ход реформы жилищно-коммунального комплекса РФ демонстрирует направленность к переносу издержек отрасли на население России. В то же время, значительный рост стоимости ЖКУ не сопровождается ощутимым повышением их качества. Это увеличивает угрозу негативных социальных последствий. На этом фоне все актуальнее становится проблема прозрачности договорных отношений между исполнителями (поставщиками) и конечными потребителями ЖКУ, которая переходит в категорию ключевых при формировании эффективной жилищно-коммунальной политики органов местного самоуправления.

Анализ прозрачности договорных отношений между потребителями и УК базировался на действующей федеральной и муниципальной нормативно-методической базе (НМБ) и проводился с учетом рекомендуемой структуры платежей за жилье: "жилищные услуги"; "коммунальные услуги"; "наем жилья". В основном сущность жилищных услуг (ЖУ) выражается в поддержании установленного технического и санитарного состояния мест общего пользования, а также в восстановлении ресурса и улучшении эксплуатационных показателей жилищного фонда.

Местами общего пользования в жилых зданиях являются придомовые территории, а также элементы и конструкции зданий.

Особенностями ЖУ являются:

• отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от приобретения услуг;

• отсутствие, как правило, количественной оценки качества услуг;

• аморфность состава и отсутствие понятных для населения ориентиров для оценки качества большинства ЖУ, что, при всей их необходимости и важности, переводит ЖУ, с точки зрения защиты интересов потребителей, в услуги "второго эшелона".

Последнее во многом исключает объективный контроль со стороны населения над выполнением договорных обязательств и возможность применения экономических санкций.

С точки зрения предоставления жилищных услуг (содержание, объем, периодичность, качество), основой для формирования предмета договорных отношений служат "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда".

Правила определяют требования к состоянию жилых домов, конструкциям, инженерному оборудованию; требования и условия по технической эксплуатации жилищного фонда, инженерного оборудования, территорий домовладений, текущему и капитальному ремонтам, и нацелены на защиту законных прав и интересов потребителей в жилищной сфере.

В них приводятся требования и условия организации технического обслуживания и текущего ремонта жилищного фонда, содержания помещений и придомовой территории, технического обслуживания и ремонта строительных конструкций, технического обслуживания и ремонта инженерного оборудования, периодичность плановых частичных осмотров жилых домов, предельные сроки устранения неисправностей при выполнении внепланового (непредвиденного) текущего ремонта отдельных частей жилых домов и их оборудования, пр.

Очевидно, что эффективность жилищных услуг будет определяться не только перечнем и сроками проведения работ, но и качеством их выполнения. Поэтому в Правилах дается подход к формулированию критериев качества выполняемых работ.

дополни выдержками из правил…

Выдержка из "Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда":

«5.2.3. Температура воздуха в помещениях жилых зданий в холодный период года должна быть не ниже значений, предусмотренных стандартами. При наличии средств автоматического регулирования расхода тепла с целью энергосбережения температуру воздуха в помещениях зданий в ночные часы от ноля до пяти часов допускается снижать на 2 - 3 град. С.»

«5.3.1. Расход воды на горячее водоснабжение жилых зданий должен обеспечиваться исходя из установленных норм.

Качество воды, подаваемой в системы горячего водоснабжения жилого дома, должно отвечать требованиям ГОСТов.

Температура воды, подаваемой к водоразборным точкам (кранам, смесителям), должна быть не менее 60 град. С в открытых системах горячего водоснабжения и не менее 50 град. С - в закрытых. Температура воды в системе горячего водоснабжения должна поддерживаться при помощи автоматического регулятора, установка которого в системе горячего водоснабжения обязательна. Температура воды на выходе из водоподогревателя системы горячего водоснабжения должна выбираться из условия обеспечения нормируемой температуры в водоразборных точках, но не более 75 град. С.»

«6.6.16. Температура воды в водопроводных линиях в конечных точках водоразбора и в канализационных линиях при выходе из трубопровода должна быть не ниже 5 град. С.»

Важно подчеркнуть, что многие позиции "Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" носят рекомендательный характер. Поэтому данные Правила являются основой для формирования региональных документов по эксплуатации жилищного фонда, учитывающих особенности застройки, природно - климатические условия, износ жилых домов и другие местные факторы. В том числе и самую болезненную позицию - реальные возможности финансирования.

м.б. привести эти региональные НПА по качеству ЖКУ??

Решение думы г.Арсеньева от 16 ноября 1999 г. N 150 по состоянию на 23 января 2008 года: «О нормативных показателях качества коммунальных услуг, размерах и порядке снижения платежей гражданам за услуги в жилищно-коммунальной сфере при некачественном предоставлении» ( Приложение №1)

На текущий момент муниципальная нормативно-методическая база, определяющая предмет договора по направлению "жилищные услуги"и «коммунальные услуги», отсутствует. (как и на «коммунальные услуги» -см далее) В действующих договорах между УК и потребителями данная позиция обозначена невнятным перечнем услуг и ссылкой на "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда".

Обеспечение комфортности жилища во многом зависит от состава и качества исполнения коммунальных услуг (КУ).

Состав КУ определяется степенью благоустройства жилого дома или квартиры и, в общем случае, представляется следующим набором:

• водоснабжение (холодное и горячее) - совокупность мероприятий по обеспечению водой потребителей в необходимых количествах и требуемого качества;

• водоотведение (канализация) - сбор и отведение сточных вод с территории домовладения;

• теплоснабжение (отопление) - искусственный обогрев помещений с целью возмещения в них тепловых

потерь и поддержания на заданном уровне температуры, определяемой условиями теплового комфорта для находящихся в помещении людей;

• электроснабжение - организованная подача и распределение электроэнергии для нужд потребителя;

• газоснабжение - организованная подача и распределение газового топлива для нужд потребителя.

Под качеством КУ понимается режим (регулярность) их предоставления и соответствие услуг установленным параметрам и свойствам.

Сущностью перечисленных КУ является производство и транспортировка до жилища ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности человека. Кроме того, услуги предполагают сбор и отведение отходов жизнедеятельности.

К общим особенностям услуг относятся:

• использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

• неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

• невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;

• невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;

• необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

• тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Указанные особенности требуют специального подхода с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей.

Основным документом федерального уровня, определяющим права потребителей коммунальных услуг, являются "Правила предоставления коммунальных услуг".

Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ "О защите прав потребителей" и призваны регулировать отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации.

Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если законодательством РФ не определен иной порядок его установления.

Потребитель должен оплачивать только предоставленные услуги. В случае их несоответствия установленным параметрам потребитель вправе требовать уменьшения платы за коммунальные услуги. Перечень отклонений и их величина, а также величина уменьшения и порядок оформления отклонения должны устанавливаться органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над безопасностью для потребителя услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления.

уместно дать выдержку из приложения, в котором и есть этот Перечень отклонений и их величина…..

Выдержка из приложения № 2:

Допустимая продолжительность перерыва подачи холодной воды: 8 часов (суммарно) в течение 1 месяца; 4 часа единовременно, а при аварии на тупиковой магистрали -24 часа

за каждый час превышения(суммарно за расчетный период) допустимой продолжительности перерыва подачи воды размер ежемесячной платы снижается на 0,15 процента размера платы, определенной исходя из показаний приборов учета или исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, - с учетом положений  пункта 61 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам.

В Правилах приводятся рекомендуемые условия снижения оплаты при снижении качества коммунальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 « О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»:

«VII. Порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность

. При предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную приложением № 1 к настоящим Правилам продолжительность, размер платы за каждую коммунальную услугу подлежит уменьшению в соответствии с указанным приложением.

. При перерывах в предоставлении коммунальной услуги, превышающих установленную продолжительность, а также при проведении 1 раз в год профилактических работ в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил плата за коммунальные услуги при отсутствии коллективных (общедомовых), общих (квартирных) или индивидуальных приборов учета снижается на размер стоимости непредоставленных коммунальных услуг.

. Объем (количество) непредоставленного коммунального ресурса рассчитывается исходя из норматива потребления коммунальной услуги, количества потребителей (для водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и газоснабжения) или общей площади жилых помещений (для отопления), а также времени непредоставления коммунальной услуги.

. В случае если исполнитель после заключения договора своевременно не приступил к предоставлению коммунальных услуг, потребитель вправе потребовать от исполнителя возмещения понесенных убытков и уплаты неустойки в соответствии с гражданским законодательством, законодательством о защите прав потребителей и договором.»

Согласно действующим Правилам (пункты № 5: Обязательства по предоставлению коммунальных услуг надлежащего качества возникают у исполнителя перед всеми потребителями.) исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм, условиям договора.

В зависимости от состава, мощности, износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта, муниципальные органы вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества.

Как уже говорилось выше, На текущий момент муниципальная нормативно-методическая база, определяющая предмет договора по направлению "коммунальные услуги", отсутствует. В действующих договорах между УК и потребителями данная позиция обозначена перечнем услуг и ссылкой на противоречивые "Правила предоставления коммунальных услуг".

Пример: «Комитет Законодательного Собрания Челябинской области по промышленной политике, топливно-энергетическому комплексу, транспорту и связи подготовил обращение к Правительству Российской Федерации о необходимости внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» в части требований к давлению сетевого газа.

В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, установлены требования к давлению сетевого газа в пределах от 0,003 до 0,005 МПа. При давлении сетевого газа ниже 0,003 МПа потребитель вправе потребовать перерасчета оплаты за данную услугу в соответствии с законодательством о защите прав потребителей.

В противоречие с этими правилами вступают Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления. Для бытовых потребителей установлено максимальное давление газа на выходе из газорегуляторных пунктов до 0,003 МПа. Увеличение давления может привести к взрывам и другим трагическим последствиям.

Теперь остановимся на введение платы за наем характеризует новый этап в реформировании политики оплаты жилья, когда размер оплаты определяется его потребительскими свойствами и отражает рыночные тенденции в стоимости жилищных услуг.

Экономическое содержание платы за наем состоит в компенсации инвестиционных затрат собственника на строительство и реконструкцию жилищного фонда, используемого для предоставления гражданам по договору социального или коммерческого найма.

Наем жилых помещений представляет собой основанное на договоре возмездное владение и пользование жилыми помещениями. Стоимость данной услуги должно определяться качеством (уровнем комфорта) жилья, которое может оцениваться по двум комплексным его составляющим:

·     Качество жилого здания

·       Качество окружающей здание окружающей среды.

Под качеством жилого здания в общем случае понимается:

• планировочное решение квартир (соотношение между жилой и общей площадью, площадь кухонь и ванных комнат, раздельность санузлов, изолированность комнат, наличие вспомогательных помещений, наличие летних помещений, соотношение между длиной и шириной комнат, высота помещений);

• инженерное благоустройство квартир (централизованное ГВС, наличие электроплит, телефонизация квартир, дополнительное санитарно-техническое оборудование);

• санитарно-гигиенические условия (уровень зашумленности квартир, уровень их инсоляции, температурно-влажностный режим, возможность сквозного проветривания квартир);

• функциональность внеквартирных помещений (наличие лифта, мусоропровода, внеквартирных хозяйственных помещений, телефона-автомата в подъезде, кодовых замков, возможность связи с ОДС (объединенной диспетчерской службы) из подъезда);

• архитектурная выразительность помещений (качество отделки жилого и подсобных помещений, удобство размещения кухонного и санитарно-технического оборудования).

Под качеством окружающей здание городской среды понимается:

• обеспеченность микрорайона культурно-бытовыми и просветительными учреждениями (детскими дошкольными учреждениями, школами, предприятиями бытового обслуживания и общественного питания, поликлиниками, магазинами, стоянками и гаражами, спортплощадками);

• состояние благоустройства территории (хозяйственные площадки, зеленые насаждения, малые архитектурные формы на детских площадках, телефоны-автоматы, освещение территории);

• организация городского транспорта (наличие станции метро и остановок транспорта вблизи магазинов, удобство сообщения с объектами городского и районного значения);

• санитарно-гигиенические условия (уровень шума от транспорта и предприятий, загазованность окружающей среды, изолированность мусоросборников от детских и хозяйственных площадок);

• уровень технической эксплуатации зданий (качество ремонта и содержания здания и дворовой территории, сбор пищевых отходов, уход за малыми формами и насаждениями, качество содержания тротуаров и проездов);

• эстетическая выразительность прилегающих территорий (использование природно-ландшафтной среды, взаимосвязь внешнего благоустройства и художественного убранства территории, использование декоративного искусства и цвета).

Все это должно отражаться на сумме оплаты за наем жилья.

В настоящее время становится актуальным и такой показатель, как "уровень общественной безопасности вблизи жилого помещения".

Идеология дифференциации ставок платы за наем состоит в том, что наниматели жилья, обладающего наихудшими потребительскими качествами, должны платить меньше или вовсе не платить за наем жилья. А семьи, которые проживают в государственном и муниципальном жилье лучшего качества, обладают преимуществом, которое они и оплачивают.

Плата за наем включается в структуру ежемесячных платежей граждан за жилье в виде отдельного платежа, который не относится к платежам, взимаемым за жилищные или коммунальные услуги. Средства, собранные в виде платы за наем муниципального жилья, являются доходом собственника. Направление их использования выбирается с учетом условий реформирования системы финансирования жилья на цели модернизации, реновации жилищного фонда, решения проблемы ликвидации ветхого жилья и реконструкции районов его средоточения.

Законодательно установлено, что размер платы за наем жилья должен быть дифференцирован в зависимости от его качества и местоположения.

Согласно Методическим указаниям Госстроя РФ, различия в потребительских качествах жилья, включая местоположение, рекомендуется учитывать путем дифференциации размера платы за наем при сохранении единой величины ставки платы за содержание и ремонт жилья (включая отчисления на капремонт).

При этом на первом этапе рекомендуется не усложнять процедуру с точки зрения учета характеристик отдельных жилых помещений, а ограничиться оценками местоположения и свойствами жилого дома в целом.

В свою очередь, потребительские свойства района должны дифференцироваться по экологической ситуации, близости к центру и транспортной доступности (рис. 1.1). А потребительские свойства дома предлагается дифференцировать по материалу стен, степени износа и планировки дома (рис. 1.2).

Рис 1.1 Классификация потребительских свойств района

Рис 1.2 Классификация потребительских свойств дома

В результате проведенной классификации жилищный фонд разбивается на определенное число групп со значимыми различиями потребительских свойств, для которых и должны быть установлены различные ставки платы за наем.

Выбор того или иного подхода к определению платы за наем жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда является прерогативой органов местного самоуправления.

С точки зрения комфортности, к числу наиболее значимых потребительских свойств также отнесены:

• наличие централизованных систем водоснабжения, отопления (при их отсутствии учитывается понижающий коэффициент 0,80);

• этаж, на котором располагается квартира (для всех этажей, кроме первых и последних действует повышающий коэффициент 1,13);

• наличие лифта (учитывается повышающий коэффициент 1,12).

По моему мнению, Одной из ключевых позиций реформирования ЖКХ является формирование новой экономической модели. Практическая реализация модели должна позволить потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг. Такая возможность влияния предусматривается и за счет установления полноценных (прозрачных, в первую очередь!) договорных отношений.

Проведенный анализ нормативно- методической базы федерального и муниципального уровня позволяет сделать вывод о непрозрачности и неэффективности договорных отношений между государственной управляющей компанией и конечным потребителем услуг.

Непрозрачность договорных отношений при предоставлении жилищных услуг характеризуется следующими основными моментами:

• на федеральном уровне разработана необходимая и достаточная нормативно- методической базы для формирования прозрачных договорных отношений при оказании жилищных услуг;

• основой для формирования предмета договорных отношений (содержание, объем, периодичность, качество) служат "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда". При этом многие пункты Правил требуют конструктивной доработки и утверждения на муниципальном уровне.

В настоящее время соответствующая муниципальная НМБ отсутствует. Как следствие - предмет договора "размывается";

• правила, к которым УК адресует потребителя, "¼предназначены для работников жилищного хозяйства, занимающихся технической эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилищного фонда¼" и, что естественно, просто непосильны для восприятия рядовым потребителем: 127 страниц специализированного текста с многочисленными ссылками на ГОСТ, СанПиН, СНиП, ВСН и т.д.;

• иллюстрацией непрозрачности договорных отношений является и разночтение ЖУ в различных типовых договорах (социального найма, коммерческого найма, на обслуживание и предоставление коммунальных услуг). Более того, терминология и структура услуг в договорах солидарно не соответствует терминологии и структуре счет - квитанции, являющейся неотъемлемой частью договоров.

Непрозрачность договорных отношений при предоставлении коммунальных услуг характеризуется следующими основными моментами:

• Федеральная нормативно- методической базы, представленная "Правилами предоставления коммунальных услуг", имеет принципиальные недостатки. К числу некоторых из них относятся:

- по многим позициям представляется неработоспособным рекомендуемый Правилами механизм снижения оплаты при снижении качества коммунальных услуг, например: при оценке качества такой услуги как "отопление" вызывает серьезное сомнение возможность полноценного контроля в жилом помещении температурных отклонений (с точностью до 10С) и их динамики (с точностью до 1 часа) как со стороны потребителя, так и со стороны поставщика услуг или независимого эксперта. Тем более, что при охлаждении жилого помещения возникает необходимость его подогрева за счет альтернативных источников (т.е использовать дополнительные обогревательные приборы), что, безусловно, нарушает "чистоту эксперимента", не позволяет объективно зафиксировать уровень и динамику отклонения качества, предъявлять обоснованные претензии поставщику и требовать соответствующего снижения оплаты за некачественные услуги. Аналогичные примеры можно привести и по другим услугам;

отдельные позиции Правил находятся в конфликте с правами и законными интересами потребителей КУ, например: снижение оплаты за превышение допустимой продолжительности перерывов в оказании услуг должно проводиться по показаниям приборов учета при наличии у потребителей таких приборов. Такое условие грубо нарушает права потребителей, так как бытовой прибор регистрирует только факт потребления поставленного ресурса, но не фиксирует период, когда потребитель нуждается в услуге и лишен возможности ее получить. Другой пример. Согласно закону "О защите прав потребителей" (ст. 28, п. 5): "¼ В случае нарушения установленных сроков выполнения работы (оказания услуги) ¼ исполнитель уплачивает потребителю за каждый день (час, если срок определен в часах) просрочки неустойку (пеню) в размере трех процентов цены выполнения работы (оказания услуги) ¼ . Договором о выполнении работ (оказании услуг) между потребителем и исполнителем может быть установлен более высокий размер неустойки (пени), т.е. закон предоставляет возможность для усиления санкций против поставщиков, но не наоборот. В то же время, п. 6.4. Правил гласит: "¼За нарушение установленных договором сроков устранения недостатков в качестве предоставляемых услуг или превышение допустимых перерывов в предоставлении услуг исполнитель обязан уплатить потребителю неустойку в размере ¼" один процент за каждый час просрочки, если срок или перерыв определен в часах". Таким образом, данный пункт Правил, имеющий непосредственное отношение к водоснабжению, водоотведению, отоплению, энергоснабжению входит в противоречие с Федеральным законом.

требуется детальная расшифровка понятия "мероприятий по утеплению помещений согласно действующим нормативам и правилам" (п. 1.5 Правил). В противном случае неизбежно возникновение трудноразрешимых споров между исполнителем и потребителем о причинах отклонения температурного режима от нормативного уровня;

каждая услуга (за исключением водоотведения) описывается комплексом частных показателей, которые должны всесторонне характеризовать услугу. Но данное условие выполняется не для всех представленных видов услуг. В частности, в Правилах отсутствует важный показатель качества водоснабжения - расчетный расход воды в точке разбора. Его отсутствие сводит "на нет" объективную оценку качества водоснабжения;

• Не добавляют прозрачности договорным отношениям и логические ошибки договоров. К их числу относятся:

в типовом договоре УК обязуется "¼обеспечить предоставление коммунальных услуг (отопление, горячее и холодное водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, канализация) в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг¼". Между тем, газоснабжение находится за рамками указанных Правил;

канализация (водоотведение), как услуга, присутствует в указанных договорах, но ее нет в счет- квитанции, которая является неотъемлемой частью договора. Либо водоотведение осуществляется бесплатно, и тогда становятся бессмысленными санкции, указанные в Правилах, либо водоотведение является составной частью другой услуги, тогда потребитель имеет право на снижение оплаты за нарушение бесперебойности канализации, но не имеет возможности реализовать свое право (не понятно, что снижать).

Отсутствие прозрачных и эффективных договорных отношений между Управляющей компанией и конечными потребителями ЖКУ является следствием:

• формального подхода местных органов самоуправления к формированию полноценных договорных отношений;

• доминирующего положения УК на рынке коммунальных услуг

• несовершенством и недостаточностью федеральной, региональной и ,чаще, муниципальной НМБ.

Существующий подход к формированию договорных отношений оказывает негативное влияние на защиту прав и законных интересов потребителей ЖКУ, создает реальные предпосылки для коррупционных проявлений по следующим основным позициям:

• отсутствие прозрачности договорных отношений: потребитель обязан ежемесячно оплачивать услуги, объем и потребительские свойства которых не определены условиями договора; исполнитель, в силу данной неопределенности (отсутствие Предмета договора), имеет возможность по-своему интерпретировать состав, показатели качества и режим предоставления услуг, используя ресурсы в корыстных интересах. В том числе - определять приоритеты при распределении и варьировании качеством услуг для различных категорий потребителей;

• отсутствие возможности полноценного контроля над объемом и потребительскими свойствами ЖКУ со стороны потребителя, независимых общественных организаций и СМИ: отсутствие Предмета договора сводит "на нет" возможности его контроля;

• неадекватная оценка жилища при найме уровня его комфортности: худшее по качеству и местоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее, или даже дороже;

• действующая практика дотирования найма жилья: чем выше комфортность и общая площадь жилища, тем больше разница в натуральном выражении между экономически обоснованным тарифом для найма и ставкой для населения. Данная разница покрывается, естественно, за счет бюджетных средств, т.е. жилье с большей площадью и высоким уровнем комфорта имеет большие в натуральном выражении дотации из бюджета.

вот здесь бы хорошо сравнить западным опытом - станет ясно, как и нам избавиться от этих проблем!!

Англия

Английский опыт, где на реформу ЖКХ ушло 15 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли. Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании - понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы - 30 секунд - и время исполнения заявки по устранению неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ в Англии - перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов сначала в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс.

Кстати, в отличие от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.

1.2 ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Проблемы оценки качества в сфере ЖКХ возникли не сейчас, но обостряются в силу ряда объективных и субъективных причин по мере продвижения реформ.

Объективные сложности существуют и при определении перечня ЖУ, так как их однозначное понятие не закреплено нормативными документами (стандартами качества услуг, правилами по оказанию ЖУ).

Анализ применяемых подходов к оценке качества демонстрирует, что в них не взаимосвязаны показатели качества жилого фонда, видов работ по предоставлению услуг и жилищные услуги. При таком подходе не появляется возможности разработки прозрачных договорных отношений, учитывающих условия оплаты в зависимости от объекта, видов работ и предоставляемых ЖУ.

Несколько проще, с точки зрения восприятия потребителем, обстоит дело с коммунальными услугами. КУ достаточно понятно характеризуются частными показателями качества, ощущаемыми потребителем повседневно (температура воздуха или воды, напор воды, органолептические свойства и т.д.) и которые часто допускают объективное измерение или простую оценку потребителем с помощью подручных средств.

Основным документом федерального уровня, определяющим права потребителей коммунальных услуг, являются "Правила предоставления коммунальных услуг".

Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ "О защите прав потребителей" и регулируют отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации (далее - услуг).

Согласно действующим Правилам исполнитель обязан предоставить потребителю услуги, соответствующие по качеству обязательным требованиям нормативов и стандартов, санитарных правил и норм, условиям договора. Причем, отсутствие письменного договора на коммунальное обслуживание большого значения не имеет. Факт регулярного внесения квартплаты и оплаты коммунальных услуг свидетельствует о фактических договорных отношениях с жилищно-эксплуатационными организациями.

Потребительские свойства и режим предоставления услуг должны соответствовать установленным нормативам:

• по теплоснабжению - температуре воздуха в жилых помещениях при условии выполнения мероприятий по утеплению помещений согласно действующим нормам и правилам;

•по электроснабжению - параметрам электрической энергии по действующему стандарту;

• по холодному водоснабжению - гигиеническим требованиям по свойствам и составу подаваемой воды, а также расчетному расходу воды в точке разбора;

• по горячему водоснабжению - гигиеническим требованиям по составу, свойствам и температуре нагрева подаваемой воды, а также расчетному расходу воды в точке разбора;

• по канализации - отведению сточных вод.

В зависимости от состава, мощности, износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта, муниципальные органы вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества.

Контроль над соблюдением настоящих Правил в пределах своей компетенции осуществляется: Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации (его территориальными органами), Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (его территориальными органами), органами санитарно-эпидемиологического надзора и государственной жилищной инспекции; общественными объединениями потребителей.

Следует отметить, что действующие Правила не в полной мере решают поставленную задачу и требуют доработки. Главная проблема заключается в неработоспособности механизмов контроля качества КУ и снижения населению платежей, выплаты компенсаций при нарушении качества и режима предоставления КУ. Это, в первую очередь, касается необходимости перехода от необъективности точечной (однограничной) оценки качества, которая используется для многих показателей, к интервальной. Например, в настоящее время не задается верхняя граница температуры жилого помещения и перегрев квартиры относится к числу оказанных качественных услуг. Требуется также пересмотреть подход к факту оказания услуги: признать, что услуга не оказана, если хоть один из ее частных показателей выходит за границы утвержденных интервалов качества. И так далее.

Проведенный анализ показывает, что существует объективная необходимость в разработке муниципальных правил предоставления ЖКУ, гармонизирующих требования потребителей ЖКУ и реальные возможности конкретного муниципального образования.

В основу данных правил должен быть положен стандарт качества на жилищные и коммунальные услуги, являющийся обязательным приложением к договору между конечным потребителем и УК. Кроме того, правила должны содержать механизмы, обеспечивающие полноценную защиту прав и законных интересов конечных потребителей ЖКУ.

До разработки и внедрения указанных правил в практику договорных отношений остается реальная возможность злоупотреблений со стороны исполнителей при манипулировании перечнем, объемами и качеством ЖКУ.

Наряду с проблемой оценки качества, не менее актуальной является оценка эффективности функционирования ЖКХ. Такая оценка сейчас производится с помощью отраслевой методики, без учета альтернативности затрат и оценки качества предоставляемых услуг потребителями. Подобный подход можно считать скорее самооценкой отраслевой деятельности, что часто не совпадает с оценкой эффективности деятельности ЖКХ со стороны населения.

Основная сложность оценки эффективности заключается в том, что предприятия жилищного комплекса отрасли функционируют в условиях регулирования уровня рентабельности. Ограничение рентабельности не заинтересовывает предприятия в снижении затрат, так как это приводит к снижению тарифов. Особенно тяжело

сложилась ситуация с затратами капитального характера. Сейчас невозможно сказать, какая доля этих затрат составляет реальные потребности отрасли, а какая лишь отражает заинтересованность предприятия в росте стоимости услуг. В конечном итоге возникает ситуация, когда утверждаются тарифы, не обеспеченные платежеспособностью населения.

Тенденция к росту необоснованных затрат продолжается, что создает реальную среду для коррупции при изменении нормативов затрат и тарифов на услуги.

жилищный коммунальный управление качество

Глава 2. Анализ существующих моделей системы управления ЖКХ

2.1 БАЗОВЫЕ ПОЗИЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

С целью создания полноценной, прозрачной и эффективной системы управления муниципальным заказом на осуществление полного обслуживания жилого фонда и удовлетворения потребностей потребителей услуг, предлагается структура управления, учитывающая современные рыночные тенденции и результаты анализа существующей федеральной и муниципальной НМБ.

Предлагаемый подход к формированию системы управления базируется на следующих позициях:

• управление состоянием ЖФ и инженерных сетей основано на договорных отношениях между собственником ЖФ, Муниципальным заказчиком, управляющей компанией и исполнителями по формированию и исполнению муниципального заказа;

• Муниципальный заказчик (служба заказчика) - не бюджетная структура местных органов власти, а коммерческая организация (организации), управляющая финансовыми средствами;

• управляющая компания - отобранная на конкурсной основе (на условиях доверительного управления и т.п.) организация любой организационно-правовой формы, заключившая договор с Муниципальным заказчиком на экономических условиях, стимулирующих сохранность и развитие жилищного фонда, снижение себестоимости и повышения качества ЖКУ;

• муниципальный заказ - контракт (договор) на выполнение перечня работ, ориентированного на жилой дом, элементы жилого дома и внутридомового оборудования;

• исполнители заказа - предприятия различных форм собственности, получившие права исполнять муниципальный заказ на конкурсной основе на правах концессии.

2.2 УЧАСТНИКИ ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

Анализ проблем управления ЖКХ позволил классифицировать цели, задачи и функции управления участников формирования и исполнения муниципального заказа (табл.1.1).

Таблица 1.1 Цели, функции и задачи управления

Основными подзадачами Муниципального заказчика должны являться следующие:

• соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

• обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания и развития жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

• заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;

• заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на предоставление услуг по организации учета и контроля потребления энергетических ресурсов (энергосервиса);

• обеспечение систематического контроля реализации договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности и развитию жилищного фонда, соблюдения объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Основными подзадачами Генерального заказчика (Управляющей компании) должны быть следующие:

• поддержание в надлежащем состоянии и модернизация на основе современных технологий и материалов принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

• выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищно- коммунальных услуг (или выполнение этих функций силами управляющей компании) во вверенном ему в управление жилищном фонде;

• заключение договоров с подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов объема, качества и стоимости;

•осуществление системы контроля выполнения оговоров;

• организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Муниципалитет в системе управления муниципальным заказом обязуется выступать как собственник ЖФ и инженерных сетей. Отказываясь от администрирования экономикой ЖКХ, Муниципалитет должен переходить к формированию законодательных и нормативных "правил игры" на рынке ЖКУ, отвечающих, прежде всего, условиям прозрачности и эффективности договорных отношений между участниками формирования и исполнения муниципального заказа. Существенным признаком таких отношений признается четко прописанная технология обоснования и формирования муниципального заказа, ответственность за сохранность и развитие ЖФ, инженерных систем города, а также обязательства оплаты за объемы и сроки выполнения работ. Перечисленные положения должны быть закреплены нормативными актами муниципального уровня. Например, Положением о муниципальном заказе на осуществление полного обслуживания жилого фонда и системе управления муниципальным заказом.

УК, переходя на договорные отношения с исполнителями (подрядчиками), должна принимать на себя надлежащие обязательства по планированию расходов и контролю работ на ЖФ, проведению проверок и осмотров домов. Это обеспечивается, прежде всего, существенными признаками договора - объектом, объемом и перечнем работ по объекту, видам и качеством предоставляемых услуг, условиями оплаты и оценки качества услуг, порядком финансирования и т.п.

Исполнители (подрядчики) муниципального заказа при прозрачной системе договорных отношений должны, с одной стороны, получить гарантии оплат выполненного объема работ, обеспеченные заинтересованностью УК в подрядчике, с другой стороны, УК будет иметь возможность влиять на эффективность работы подрядчика, через изменение условий конкурса на обслуживание ЖФ. Конструктивным примером изменения условий конкурса может служить экономическая концессия, обеспечивающая инвестиционную привлекательность отрасли. Таким образом, прозрачные и эффективные договорные отношения формирования и исполнения МЗ, нацеленные на гармонизацию интересов всех участников, ликвидируют противоречия и конфликты, обеспечивают эффективное решение задач, осуществление функции управления для достижения целей муниципального заказа, сокращают число степеней свободы для злоупотреблений со стороны местных органов власти и управления ЖКХ.

Для формирования полноценной системы управления муниципальным заказом на исполнение ЖКУ необходимо разработать Положение "Об организации поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд по обслуживанию жилищного фонда", включающего:

•положение о Муниципальном заказчике в сфере оказания ЖКУ;

• порядок применения санкций к Муниципальному заказчику за несоблюдение нормативно-технических требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий;

• порядок формирования заказа по содержанию, эксплуатации, ремонту объектов ЖКХ и оказания услуг жилищно-коммунального назначения;

• порядок формирования договорных отношений между участниками муниципального заказа на поставку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд;

• порядок формирования основных показателей договоров на исполнение муниципального заказа в сфере жилищно-коммунальных услуг, который должен содержать методологию обоснования перечня работ, объемов работ в натуральном выражении, стоимости работ, механизмы ответственности сторон договора;

• порядок формирования и защиты бюджетной заявки;

• порядок расходования бюджетных средств и платежей, полученных от потребителей;

• порядок определения ставок и тарифов на ЖКУ;

• порядок отбора объектов на капитальный ремонт и реконструкцию;

• порядок контроля исполнения заказа по содержанию, эксплуатации, ремонту объектов ЖКХ и оказания ЖКУ с участием независимого общественного контроля.

Для развития конкуренции и повышения эффективности жилищно-коммунальной политики необходимо разработать:

• положение о мониторинге жилищных и коммунальных предприятий на рынке ЖКУ;

• положение о проведении конкурсов управляющих компаний в сфере ЖКУ;

• положение по обслуживанию жилищного фонда на условиях долгосрочной концессии.

2.3 РАЗВИТИЕ СИСИТЕМНОГО ПОДХОДА К ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ КАЧЕСТВОМ УСЛУГ ЖКХ

Одним из основных резервов дифференцирования сферы услуг ЖКХ является постоянное предложение более качественного в сравнении с конкурентами сервиса. Ключ к привлечению целевого сегмента покупателей к потреблению услуг ЖКХ - удовлетворение ожиданий клиентов относительно качества обслуживания. Ожидание потребителей формируются под воздействием их прошлого опыта, слухов и рекламы. Покупатели выбирают поставщика необходимой им услуги ЖКХ и после ее предоставления сравнивают собственные впечатления и ожидания. Если восприятие ценности сервиса не соответствует предварительному представлению, покупатель теряет интерес к продавцу услуги ЖКХ. Если его ожидания удовлетворены на высоком уровне, он склонен вновь обратиться к поставщику качественных услуг ЖКХ.

Парасуриман Э., В. Цайтамл и Л. Берри предложили модель качества услуг ЖКХ и определили основные требования к высококачественному сервису, где выделен ряд противоречий, детерминирующий неудовлетворенность потребителей качеством услуг ЖКХ:

1.  Противоречие между ожиданиями потребителей и представлениями менеджмента качества услуг ЖКХ

2.      Противоречие между представлениями менеджмента качества услуг ЖКХ и требованиями к качеству услуг.

.        Противоречие между требованиями к качеству сервиса и предоставлением услуг ЖКХ

.        Противоречие между обслуживанием ЖКХ и внешними коммуникациями.

.        Противоречие между восприятием услуг ЖКХ и ожиданиями относительно сервиса.

. Противоречие между органом власти и поставщиком (монополистом, например)

К признакам высокого качества сервиса относятся (в порядке значимости):

• надежность (способность выполнять обещанные услуги ЖКХ точно и основательно);

• отзывчивость (желание помочь потребителю и обеспечить надлежащий сервис);

• убежденность (компетентность, ответственность, уверенность и вежливость обслуживающего персонала);

• сочувствие (выражение заботы, индивидуальный подход к потребителю услуг ЖКХ);

• материальность (возможность увидеть оборудование, приборы, средства контроля и управления, персонал, наличие информационных материалов).

Образцовая компания сферы услуг ЖКХ должна характеризоваться наличием системы стратегического планирования, стремлением руководства к повышению качества сервиса ЖКХ, высокими стандартами обслуживания, системой контроля над представлением услуг, системой удовлетворения жалоб потребителей. Особое внимание уделяется в ней персоналу и возможности удовлетворения клиентов.

Руководство компании сферы ЖКХ должно, сохраняя низкий уровень трансакционных издержек, добиваться повышения производительности. Обычно выделяют следующие способы повышения эффективности деятельности сервисных организаций сферы ЖКХ:

Повышение профессионального уровня персонала, усовершенствование системы отбора и обучения сотрудников.

Увеличение набора предлагаемых услуг ЖКХ за счет некоторого снижения качества обслуживания.

Индустриализация сервиса, основанная на улучшении технического оснащения и стандартизации процесса предоставления услуг ЖКХ.

Внедрение инноваций.

Повышение эффективности обслуживания.

Побуждение потребителей к самообслуживанию.

Использование новых информационных технологий для экономии времени предоставления услуг и снижения трансакционных издержек.

Процесс повышения качества услуг ЖКХ неразрывно связан с безопасностью услуг, который осуществляется в рамках нормативного правового поля (рис. 1.3).

Рис. 1.3 Модель системы управления качеством услуг ЖКХ А. Фейгенбаума: , II, III, IV, V - уровни управления:

1- выбор методов контроля качества услуг; 2- оценка качества продукции различных поставщиков; 3 - разработка планов приема материалов и оборудования; 4 - контроль измерительных приборов; 5 - предварительная оптимизация затрат на качество; 6 - планирование системы обеспечения качества; 7 - испытания прототипов услуг, определение уровня их безопасности и надежности; 8 - оценка эффективности различных методов контроля; 9- анализ стоимости затрат на обеспечение качества; 10 - разработка технологии контроля качества услуг; 11 - обратная связь и контроль качества услуг; 12 - разработка системы информации о качестве услуг; 13 - контроль новых проектов; 14 - входной контроль материалов и комплектующих изделий; 15 - контроль качества процессов ЖКХ; 16 - анализ и улучшение процессов ЖКХ; 17 - комплексный контроль качества; 18 - институциональный регулятор; У - ставка, определяющая соответствующий уровень качества и конкурентоспособности производителя услуг ЖКХ

Развитие систем управления качества (СУК) в сфере услуг ЖКХ характеризуется существенным запаздыванием от формирования и наполнения соответствующих парадигм качества услуг. До настоящего времени «базовой» системой управления качеством услуг ЖКХ является модель СУК А. Фейгенбаума, в соответствии с которой потребитель услуг ЖКХ должен получать только «годные» услуги, причем основные усилия ЖКХ должны быть направлены на итоговый контроль качества услуг. Данная СУК услуг ЖКХ концептуально организованная и наполненная в СССР в 90-х гг. ХХ в. привела к резкому росту трансакционных затрат, поскольку даже незначительное повышение качества услуг ЖКХ всегда сопровождалось ростом затрат на его обеспечение.

Ослабление указанного противоречия возможно с переходом на систему УК услуг ЖКХ на базе модели Эттингера - Ситтига (рис. 1.4).

Рис. 1.4 Модель системы УК услуг ЖКХ Эттингера - Ситтига:

1 - изучение спроса на услуги ЖКХ; 2 - формирование целей; 3- формирование услуг; 4 - планирование процессов ЖКХ; 5 - производство услуг ЖКХ; 6 - распределение услуг ЖКХ; 7 - обслуживание потребителей после сбыта услуг; 8 - сервисное обслуживание и эксплуатация услуг ЖКХ; 9 - институциональные и инвестиционные регуляторы; У - ставка, определяемая уровнем качества и конкурентоспособности производителя услуг ЖКХ

В отличие от модели А. Фейгенбаума модель (рис. 1.4) учитывает необходимость управления функциональным качеством услуг ЖКХ под влиянием спроса на качество соответствующих услуг. Попытки внедрения данной СУК услуг ЖКХ начались в России с организацией компании «Российские коммунальные системы» как одной из разновидностей финансово-промышленной группы. В настоящее время компания работает в 12 регионах РФ и в 200 муниципальных образованиях. Но особых изменений пока не заметно.

Для снижения противоречий между повышением качества услуг ЖКХ и ростом эффективности функционирования ЖКХ ФПГ «Российские коммунальные системы» и Госстроем России предложено осуществлять разработку СУК услуг ЖКХ на базе международных стандартов качества серии ИСО 9000 (версия 2000 г.).

Под термином «система» следует понимать широкую организационную структуру, которая выполняет не только присущие ей функции, но и включает элементы из других сфер деятельности, влияющих на функционирование этой системы.

Согласно стандарту ИСО 8402, п. 3.6 «система качества - это совокупность организационной структуры, ответственности, методик, процессов и ресурсов, необходимых для осуществления общего руководства качеством»

В стандарте ИСО 9000 версии 2000 г. (ИСО 9000:2000) «Система менеджмента качества - это система менеджмента, которая направляет и контролирует организацию в отношении качества».

Если же термин «система менеджмента качества» относится к какому-нибудь конкретному виду услуг, то такая система является средством, обеспечивающим высокое качество услуг. Такую систему менеджмента качества называют «системой обеспечения качества», которая является частью (подсистемой) системы менеджмента качества, которую обычно демонстрируют заказчикам, потребителям, аудиторам .

Достижение высокого качества - это результат работы всего ЖКХ, которая должна включать все элементы деятельности. Отсюда следует, что такая большая и важная подсистема ЖКХ как система менеджмента качества переходит границы других систем этого ЖКХ, существенно влияющих на качество (проектирование, производство, снабжение, сервис и др.). А это говорит нам о том, что на современном этапе систему менеджмента качества следует рассматривать не как подсистему, а как всю систему внутрифирменного управления, функционирование которой нацелено на критерии качества выпускаемой услуги, процессов и всей многообразной деятельности (система менеджмента качества ЖКХ должна слиться и стать системой управления всем ЖКХ). Именно так любое подразделение ЖКХ сможет достичь, поддержать и повышать эффективность своих возможностей, удовлетворенность потребителей и других заинтересованных сторон (работников, поставщиков, акционеров и др.) .

Система менеджмента качества имеет простую иерархическую структуру состоящую из трех уровней :

Генеральный директор - работает над улучшением системы на основе отчетов по эффективности системы.

Ответственный за качество - готовит отчеты по системе менеджмента качества на основании результатов проверки, полученных аудиторами.

Аудиторы - системно грамотные люди в вопросах качества - эксперты. При аудите ЖКХ все должны им подчиняться. Задача аудиторов искать пути улучшения систем менеджмента качества.

Система менеджмента качества состоит из организационно самостоятельных, но взаимосвязанных элементов. В каждую современную систему менеджмента качества должны быть обязательно включены следующие элементы стандартов ИСО серии 9000, обеспечивающих ее эффективность :

1 Ответственность руководства. Этот элемент подразумевает не только юридическую ответственность, предусматривающую возмещение причиненного ущерба, но, прежде всего, это принятые на себя руководством ЖКХ обязательства в области обеспечения качества. Некачественная работа руководства влечет за собой неудовлетворительное качество работы остальных работников.

2 Основы систем менеджмента качества. Данный элемент включает в себя фундаментальные положения эффективного менеджмента качества:

система качества взаимоувязана со всеми видами деятельности ЖКХ и ее действие распространяется на все этапы жизненного цикла услуг и процессы от первоначального выявления потребностей рынка до конечного удовлетворения установленных требований;

руководители ЖКХ должны инициировать, разрабатывать, внедрять и поддерживать в рабочем состоянии систему качества;

в рамках общей организационной структуры ЖКХ четко устанавливаются функции, относящиеся к системе качества;

руководство ЖКХ выделяет все ресурсы, необходимые для проведения политики в области качества и достижения поставленных целей;

все виды деятельности, выполняемые в системе менеджмента качества, документируются в форме рабочих процедур;

система менеджмента качества включает документированные процедуры управления функциональными, техническими и физическими характеристиками услуг;

все элементы, требования и положения, установленные системой качества, должны быть надлежащим образом документированы;

все элементы системы качества должны быть предметом регулярного внутреннего аудита качества;

система качества должна подвергаться регулярному анализу и оцениванию со стороны руководства ЖКХ;

система качества должна способствовать непрерывному улучшению качества.

3 Качество в рамках маркетинга. Маркетинговая деятельность ЖКХ должна быть направлена на определение уровня качества услуг, удовлетворяющего текущим и перспективным требованиям потребителей.

4 Качество при проектировании и разработке услуг. Данный элемент заключается в установлении и стандартизации всех этапов проектирования и разработки услуг; в назначении должностных лиц, ответственных за их надлежащее выполнение; в выделении соответствующих ресурсов; в организации эффективного взаимодействия участников работы; и, наконец, в оценке проекта на всех этапах его создания.

5 Качество закупок. Этот элемент системы качества должен обеспечить непрерывность и стабильность производственного процесса приобретением, доставкой и использованием материальных ресурсов, необходимых основному и вспомогательному производству и отвечающих по количеству и качеству установленным требованиям, гарантирующим выполнение всех условий контракта.

6 Качество процессов. Чтобы обеспечить качество процессов стандарт ИСО-9004-1 выделяет следующие основные задачи:

- планирование процессов;

- проверка возможности технологических процессов;

- контроль и регулирование характеристик качества вспомогательных материалов и промышленной среды;

- транспортировка услуг.

7 Управление процессами. Данный раздел эффективной системы качества связан с планированием, контролем, регулированием и оцениванием процессов производства, монтажа и технического обслуживания услуг.

8 Проверка услуг. Основные направления проверки услуг это: входной контроль и испытания покупных материалов и комплектующих изделий; контроль и испытания услуг в процессе производства; контроль и испытания готовых услуг.

9 Управление контрольно-измерительной аппаратурой и испытательным оборудованием. Эффективность данного элемента системы менеджмента качества основана на постоянном управлении всеми средствами измерений, используемыми при производстве, монтаже и обслуживании услуг.

10 Управление несоответствующими услугами. Заключается в защите потребителей от непреднамеренного получения услуг, не отвечающих установленным требованиям и предотвращении избыточных затрат из-за брака:

- обнаружение несоответствующих услуг;

- обследование несоответствующих услуг;

- предупреждение повторного возникновения дефекта.

11 Корректирующие и предупреждающие действия. По стандарту ИСО 8402 корректирующее действие - это действие, предпринятое для устранения причин уже существующего дефекта или нежелательной ситуации и для предотвращения их повторного возникновения.

А предупреждающее действие - это действие, предпринятое для устранения причин еще не обнаруженного, но предполагаемого дефекта или нежелательной ситуации. Корректирующие и предупреждающие действия направлены на постоянное поддержание и улучшение всех объектов системы менеджмента качества.

12 После производственная деятельность. Данный элемент системы качества включает в себя хранение, поставку, монтаж, послепродажное обслуживание, наблюдение за эксплуатацией услугами у потребителей.

13 Безопасность продукции. Этот элемент системы качества подразумевает отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения услугами ущерба. Безопасность услуг должна обеспечиваться начиная с ее разработки. В настоящее время безопасность услуг диктуется нормами безопасности и законодательством, а контролируется путем проведения ее сертификации.

Требования к системам менеджмента качества установлены в стандартах ИСО 9000: 9004, принятых международной организацией по стандартизации в марте 1987 г. и обновленных в 2000 г. Стандарты серии ИСО 9000:2000 отражают фундаментальное изменение подходов к менеджменту качества. Эти стандарты были разработаны для того, чтобы помочь организациям всех видов и размеров внедрить и обеспечить функционирование эффективных систем менеджмента качества .

Восемь принципов менеджмента качества образуют основу для стандартов на системы менеджмента качества ЖКХ, входящих в семейство ИСО 9000 версии 2000 г. :

1 Ориентация на потребителя: ЖКХ зависят от своих потребителей и поэтому должны понимать их текущие и будущие потребности, выполнять их требования и стремиться превзойти их ожидания.

2 Лидерство руководителя: руководители обеспечивают единство цели и направления деятельности ЖКХ. Им следует создать и поддерживать внутреннюю среду, в которой работники могут быть полностью вовлечены в решение задач ЖКХ.

3 Вовлечение работников: работники всех уровней составляют основу ЖКХ и их полное вовлечение дает возможность ЖКХ с выгодой использовать их способности.

4 Процессный подход: желаемый результат достигается эффективнее, когда деятельностью и соответствующими ресурсами управляют как процессом.

5 Системный подход к менеджменту: выявление, понимание и менеджмент взаимосвязанных процессов, вносящих вклад в результативность и эффективность ЖКХ при достижении ее развития.

6 Постоянное улучшение: постоянное улучшение деятельности ЖКХ в целом следует рассматривать как ее неизменную цель.

7 Принятие решений, основанное на фактах: эффективные решения основываются на анализе данных и информации.

8 Взаимовыгодные отношения с поставщиками: ЖКХ и ее поставщики взаимозависимы и отношения взаимной выгоды повышают способность обеих сторон создавать ценности.

Для создания системы менеджмента качества ЖКХ требуется стратегическое решение высшего руководства организации. На проектирование и внедрение системы менеджмента качества ЖКХ влияют меняющиеся запросы, особенно цели, выпускаемые услуги, применяемые процессы, размер и структура ЖКХ.

Для внедрения системы менеджмента качества услуг ЖКХ необходимо проведение самооценки состояния функционирования ЖКХ в области качества.

2.4 ФОРМИРОВАНИЕ САМООЦЕНКИ КАЧЕСТВА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖКХ

Решение проблем качества услуг ЖКХ нужно начинать с самооценки своей деятельности. Самооценка - это систематический и всесторонний анализ деятельности организации и результатов по отношению к системе менеджмента качества. Самооценка дает общее представление о деятельности ЖКХ и степени развития их систем менеджмента качества. Она помогает определить области, нуждающиеся в улучшении и приоритеты. В процессе самооценки выявляются пробелы и слабые места существующей системы, чтобы организация могла планировать и внедрять требуемые усовершенствования .

Теоретической и методической основой этапов самооценки менеджмента качества ЖКХ и критериев их оценки является Европейская премия за качество как наиболее универсальная и распространенная во всем мире. В соответствии с ней оценка менеджмента качества ЖКХ происходит по девяти критериям, каждый из которых имеет собственный «вес»: РУКОВОДСТВО - Р (10 усл. ед.);

ПОЛИТИКА И СТРАТЕГИЯ - ПС (8 усл. ед.);

УПРАВЛЕНИЕ ЛЮДЬМИ - УЛ (9 усл. ед.);

РЕСУРСЫ - Рес. (9 усл. ед.)

ПРОЦЕССЫ - П (14 усл. ед.);

УДОВЛЕТВОРЕНИЕ ЗАКАЗЧИКОВ - УЗ (20 усл. ед.);

УДОВЛЕТВОРЕННОСТЬ ПЕРСОНАЛА - УП (9 усл. ед.);

ВЛИЯНИЕ НА ОБЩЕСТВОВО (6 усл. ед.);

РЕЗУЛЬТАТЫ БИЗНЕСА - РБ (15 усл. ед.).

Для оценки каждого критерия используется метод, предложенный одной из английских компаний, занимающейся производством ядерного топлива, в соответствии с которым оценка каждого критерия осуществляется по десяти показателям .

Глава 3. Разработка системы управления качеством и обеспечение эффективности ЖКХ

3.1 РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Целью разработки и внедрения системы управления качеством услуг является упорядочение деятельности Муниципалитета, Муниципального заказчика, Генерального заказчика и исполнителей и потребителей муниципального заказа по предоставлению потребителям качественных услуг, повышение прозрачности и эффективности договорных отношений при исполнении муниципального заказа.

Кардинальное решение задач повышения качества услуг возможно лишь на основе разработки комплексного подхода к проблеме.

Основой формирования системы повышения качества ЖУ является паспортизация жилого фонда и классификация ЖУ, видов работ по предоставлению услуг. В паспорте жилого дома обозначаются параметры элементов дома, их проектные и фактические значения, минимальные сроки эффективной эксплуатации, обеспечивающие безопасные и комфортные условия проживания населения; проводятся отметки о ремонтах и заменах элементов жилого дома и внутридомового оборудования, проставляются рыночная стоимость квартир и жилого дома в целом. -дорого, но надо!! В СПб делают уже 2-3 года!! но больше нигде!!

Однако стоит помнить паспортизация домов должна вестись постоянно, поскольку в паспорте дома должна содержаться информация о том, какие ремонтные работы уже сделаны, а какие предстоит проводить. Работы по паспортизации жилых домов и созданию городского паспортного реестра начались в Петербурге еще 5 лет назад. Специалисты Инженерно-экономического университета, ознакомившись с опытом своих зарубежных коллег, разработали модель единой информационной системы по содержанию и управлению жилищным фондом города.

Суть этой системы такова. На каждый жилой дом Петербурга составляется технико-экономический паспорт. Главное его отличие от ПИБовского паспорта состоит в том, что это не скудный четырехстраничный документ, а подробное описание дома по 400 параметрам. В новый паспорт включаются описание дефектов всех конструктивных элементов здания, инженерных систем, оценка их влияния на техническое состояние дома, показатели энергопотребления, а также рекомендации по проведению текущего и капитального ремонта.

Все паспорта объединены в единую базу данных, из которой можно оперативно выбрать конкретные объекты, нуждающиеся в ремонте кровли, найти дома, требующие замены коммуникаций и т.д. Информацию можно получать в любом разрезе и по любому количеству жилых объектов, будь то здания на конкретной улице, в квартале или районе города.

Классификация, назначение, виды, параметры и показатели качества ЖУ должны быть представлены в Правилах по предоставлению ЖУ. Классификация, назначение, виды, показатели качества работ по предоставлению ЖУ должны быть представлены в стандартах работ по предоставлению ЖУ. Система управления качеством должна характеризоваться составом участников, а также распределением между ними функций и задач, необходимых для выполнения средств (комплекса нормативно-технической документации, средств сбора, обработки и передачи информации и т.д.).

Проект системы представляет собой совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на обеспечение необходимого уровня сохранности и развития ЖФ, повышения уровня безопасного и комфортного проживания населения в жилых домах, на обеспечение разработки стандарта качества предоставления ЖУ по потребителям. Система должна обеспечивать эффективное использование материально-технических, топливно-энергетических и трудовых ресурсов, прогрессивных методов организации труда у участников выполнения муниципального заказа. Определены следующие функции управления качеством ЖФ (табл. 1.2).

Таблица 1.2 Функции управления качеством ЖФ

Все участники предоставления ЖКУ, выполняя свои функции и решая задачи по повышению качества предоставляемых услуг должны оказывать управляющие воздействия на качество жилищного фонда, работ по предоставлению ЖУ и в результате управляющих воздействий обеспечивать получение потребителем качественных ЖУ.

Схема управляющих воздействий на качество ЖУ на примере услуги обеспечения температурно-влажностного режима в жилых помещениях может быть реализована в первую очередь обеспечением поддержания фактических параметров жилого дома на уровне проектных и может быть представлена графически (рис. 1.5).

Под единичными показателями качества можно понимать не точечные, а интервальные предельные значения параметров.

Единичные показатели можно достигнуть только при условии теплоснабжения по параметрам стандартов коммунальных услуг.

Весомость единичных показателей определяется по результатам социологических опросов населения и может быть использована при изменении оплаты за ЖУ (например, обеспечению ТВР).

Рис. 1.5 Схема управляющих воздействий на качество ЖФ

В данном случае под единичными показателями можно понимать также интервальные значения. Они регистрируются с помощью приборов.

Схема управляющих воздействий на качество работ по предоставлению ЖУ на примере услуги обеспечения температурно-влажностного режима в жилых помещениях может быть реализована в первую очередь обеспечением уровня технологических процессов и квалификации работников, используемых материально- технических ресурсов, инструмента, технологического оборудования и может быть представлена графически (рис1.6).

Качество комплекса работ может быть рассмотрено как обобщенный показатель качества отдельных видов работ (малярные, столярные, плотницкие и т.д.).

Схема управляющих воздействий на качество ЖУ на примере услуги обеспечения температурно-влажностного режима в жилых помещениях реализуется через управление единичными показателями качества и может быть представлена графически (рис. 1.7).

Обобщенный показатель для стандарта качества ЖУ может быть представлен в табл. 1.3.

Рис. 1.6 Схема управляющих воздействий на качество работ по предоставлению ЖУ

Рис. 1.7. Схема управляющих воздействий на качество ЖУ

Таблица 1.3

В обобщенный показатель входят три комплексных показателя:

• качество жилищного фонда;

• качество теплоснабжения;

• качество работ.

Отношение достигнутой величины единичного показателя и его проектной величины выражается единичным коэффициентом качества с учетом весомости каждого единичного показателя в комплексном.

Комплексный показатель качества, являющийся средневзвешенной величиной всех единичных коэффициентов, определяется с учетом весомости каждого единичного показателя в комплексном.

Обобщенный показатель качества предоставления ЖУ определяется на основе величины комплексных показателей:

По = 0,3 Пк1 + 0,5 Пк2+ 0,2 Пк3,

где Пк1 - комплексный показатель качества жилого фонда;

Пк2 - комплексный показатель качества теплоснабжения;

Пк3 - комплексный показатель качества работ.

Оценка качества предоставления определяется как:

• услуга предоставлена;

• услуга предоставлена с пониженным качеством;

• услуга не предоставлена.

"Стандарты предоставления жилищных услуг" для потребителя могут быть разработаны на основе комплексного подхода к системе управления качеством ЖКХ.

Стандарт качества ЖУ разрабатывается по видам услуг, представленных в "Правилах об оказании жилищных услуг". В нем должны быть указаны:

• показатель качества ЖУ;

• предельные отклонения показателя качества;

• параметры жилого дома, обеспечивающие качество жилищных услуг;

• отклонения параметров жилого дома от проектных;

• срок эффективной эксплуатации элементов жилого дома.

Нормативной основой поддержания качества, конкретизирующей "Правила предоставления жилищных услуг", должен стать разработанный организацией независимой экспертизы, утвержденный на местном уровне стандарт качества ЖКУ. Он должен быть компактным, доступным для понимания потребителем документом, являться обязательным приложением к договору об оказании услуг.

Стандарт качества на обеспечение температурного влажностного режима может, например, иметь следующий вид (табл. 1.4.).

Показатели качества наружных стен жилого дома замеряют сотрудники независимой общественной экспертизы приборным методом.

При несоответствии предельного значения показателя качества, зафиксированного в стандарте, услуга считается не оказанной и не оплачивается. При установлении причин несоответствия параметров наружных стен стандарту выбираются методы (утепление стен, замена оконных блоков, утепление чердаков и т.д.) доведения их до стандарта.

Особо важное значение имеет разработка стандарта на следующий вид услуги: обеспечение минимального эффективного срока эксплуатации элементов жилого дома, который является основой расчета тарифа по социальному найму. Стандарт может иметь следующий вид (табл. 1.5.).

Таблица 1.4

Таблица 1.5

Стандарт должен являться приложением к договору на оказание ЖКУ услуг, в котором представлен график ремонта и замена элементов жилого дома или внутридомового оборудования.

Таким образом, у жильца появляется ясность, какие виды жилищных услуг оказываются и в какие сроки оплачиваются.

Утвержденный на местном уровне и разработанный независимой экспертной организацией стандарт качества ЖКУ должен стать нормативной основой поддержания качества, конкретизирующей "Правила предоставления коммунальных услуг". Он должен быть компактным, доступным для понимания потребителем документом, являться обязательным приложением к договору об оказании услуг.

Показатели качества труб теплоснабжения замеряют сотрудники организации независимой экспертизы приборным методом.

При несоответствии предельного значения показателям качества, зафиксированного в стандарте, услуга считается не оказанной и не оплачивается. При установлении причин несоответствия параметров труб теплоснабжения стандарту выбираются методы (децентрализованное теплоснабжение и т.д.) доведения их до стандарта.

Особо важное значение имеет разработка стандарта на следующий вид услуги: обеспечение минимального эффективного срока эксплуатации труб теплоснабжения, который является основой расчета тарифа по отоплению жилого дома.

Стандарт может иметь следующий вид (табл. 1.6).

Таблица 1.6

Стандарт должен являться приложением к договору на оказание КУ, в котором предоставлен график ремонта и замены элементов инженерных сетей.

Таким образом, у жильца появляется ясность, какие виды коммунальных услуг оказываются и в какие сроки оплачиваются.

3.2 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

Под эффективностью управления следует понимать результативные управляющие воздействия всех участников формирования и исполнения МЗ, обеспечивающие предоставление качественных ЖКУ и обоснованность затрат в ЖКХ.

Эффективность затрат в ЖКХ можно оценить на отраслевом и потребительском уровне. На отраслевом уровне эффективность затрат ЖКХ на предоставление ЖКУ необходимо оценивать показателями развития жилищного фонда и удельными расходами материально-технических и топливно-энергетических ресурсов, направленных на развитие жилых домов.

Для реализации системы эффективного управления МЗ необходимо на отраслевом уровне принять следующие решения:

• разработать и установить нормативы физического износа на каждую категорию (серию) жилых домов, их элементов, при которых возможна их эффективная эксплуатация или снос;

• разработать и установить нормативы потребления материально-технических и топливно-энергетических ресурсов на поддержание сохранности дома по каждой категории (серии) жилых домов, их элементов при минимальном эффективном сроке их эксплуатации.

Возможный способ установления норматива физического износа жилого дома, его элементов, при котором возможна эксплуатация или снос, представлен в табл 1.7..

Таблица 1.7 Физический износ

Физический износ каждого конструктивного элемента подсчитывают обычно суммированием величин износа отдельных участков, взвешенных по их удельному весу в общем объеме конструктивного элемента .Физический износ здания в целом определяют путем сложения величин физического износа отдельных конструктивных элементов, взвешенных по удельному весу каждого из них в восстановительной стоимости здания.

Износ вычисляют по формуле:

И = Сумм (И iУi / 100), I = 1, ¼, n

где И - износ дома в целом, %; Иi - износ отдельных конструктивных элементов жилого дома, %; Уi - удельный вес этих элементов в восстановительной (балансовой) стоимости зданий, %; n - число конструктивных элементов здания.

Расчет проводится согласно Правилам оценки физического износа жилых зданий ВСН 53-86. В методике не предусмотрен учет каких-либо изменений в расположении, габаритах, технических решениях и материалах конструктивных элементов.

Удельный вес восстановительной стоимости отдельных конструктивных элементов можно найти в специальном сборнике, либо в соответствующих приложениях Правил (ВСН 53-86).

Физический износ жилых домов устанавливают на основе расчетных формул; визуальным путем; по сметам, составленным по результатам технических изысканий и инструментальных обследований; по общей шкале и таблицам "Правил оценки физического износа жилых зданий". Величина затрат на определение износа в каждом случае и уровень достоверности результатов показаны в табл. 1.8.

Таким образом, появляется возможность на уровне Муниципального заказчика осуществить мониторинг состояния ЖФ, рассчитать его остаточную стоимость, оценивать эффективность затрат эксплуатации и принять решения по его сносу или дальнейшей эксплуатации.

Согласно нормативам износа могут быть организованы в целом по отрасли работы по развитию ЖКХ. Оценка эффективности затрат по обеспечению сохранности и развитию ЖФ должна производиться по соотношению полезного эффекта, заключающегося в экономии текущих затрат по содержанию жилого фонда и единовременных затрат, связанных со сносом и строительством новых жилых объектов.

Важнейшая особенность жилищного фонда в том, что он сам является объектом потребления.

Таблица 1.8 Точность определения и стоимость оценки физического износа жилых зданий

Развитие жилищного фонда отражает прогрессивные тенденции в изменении функционального назначения жилья:

• обеспечение условий физического существования (социальная норма жилья);

• оснащенность инженерным оборудованием (благоустроенности).

Процесс развития жилищного фонда по стадиям можно представить схематически. Схема развития ЖФ представлена на рис. 1.8.

Понятие развития жилищного фонда в широком смысле слова включает в себя - поддержание, восполнение и совершенствование.

Содержание жилищного фонда предусматривает обеспечение сохранности жилищного фонда и его модернизацию.

Рис. 1.8.Схема развития ЖФ

По стадиям развития жилищного фонда:

• строительство;

• использование по назначению;

• ремонт;

• модернизация, снос.

Под обеспечением сохранности понимается поддержание и восполнение постепенно утрачиваемых свойств жилых зданий, осуществляемое посредством их эксплуатации, технического обслуживания, текущего и капитального ремонта.

В процессе обеспечения сохранности ЖФ осуществляются следующие операции :

• техническое обслуживание;

• текущий ремонт;

• капитальный ремонт.

Техническое обслуживание - комплекс операций по поддержанию работоспособности или исправности жилого здания, составляющих его систем и элементов.

Текущий ремонт - по обеспечению или восстановлению работоспособности элементов жилого здания.

Капитальный ремонт - комплекс работ по восстановлению исправности и значительному возобновлению ресурса жилого здания с заменой или восстановлением любых составляющих его систем, элементов.

Эксплуатация жилищного фонда - это, прежде всего, использование его по назначению для удовлетворения потребностей населения.

Качество эксплуатации ЖФ может быть оценено показателями безотказности и долговечности.

Безотказность - свойство объекта непрерывно сохранять работоспособность в течении периода времени.

Долговечность - свойство сохранять работоспособность до наступления предельного состояния.

На уровне потребителя оценка эффективности затрат на оказание ЖКУ должна оцениваться соотношением полученного экономического или социального эффекта при изменении проектных параметров стандартов качества ЖКУ и величиной изменения тарифов за более качественную услугу.

С точки зрения экономического эффекта, например, при обеспечении температурно-влажностного режима за счет утепления стен и росте тарифов на жилищные услуги население получает экономию средств, расходуемых на отопление. При увеличении минимального срока эффективной эксплуатации, например, труб горячего водоснабжения, происходит снижение текущих затрат на подачу горячей воды, что приводит к социальному эффекту у жителей, выражающегося в росте комфортности проживания за счет более регулярного и равномерного обеспечения температурного режима в квартирах.

Кроме того экономический эффект у населения появляется за счет снижения косвенных затрат, связанных с расходом дополнительной электроэнергии на обогрев квартиры.

В жилищном хозяйстве предлагается следующая технология обоснования затрат.

. Затраты по текущему обслуживанию, текущему ремонту и капитальному ремонту жилого фонда рассчитываются за весь минимальный нормативный срок эффективной эксплуатации, утвержденный в стандарте качества на оказание жилищных услуг.

. Минимальный срок эффективной эксплуатации жилого фонда, частей и элементов жилого здания должны быть подтверждены независимой экспертизой (аудитом).

. Затраты по текущему обслуживанию, текущему ремонту и капитальному ремонту жилого фонда классифицируются по следующим элементам жилого дома:

• категориям жилых домов (сериям);

• частям жилых домов;

• элементам жилых домов;

• элементам внутридомового оборудования.

. Периодичность затрат на текущему обслуживанию, текущему ремонту и капитальному ремонту жилого фонда, частей и элементов жилого фонда обосновывается структурой и длительностью межремонтных циклов, утвержденных нормативными документами о планово-предупредительных ремонтах и подтвержденных организацией независимой экспертизы.

. Затраты по элементам жилого дома определяются на основе нормативов затрат на межремонтный цикл, рассчитанных по методике, разработанной организацией независимой экспертизы.

. Затраты считаются необоснованными по следующим критериям:

• фактические затраты больше, чем амортизационный фонд за минимальный эффективный срок эксплуатации элементов жилого дома;

• фактические затраты больше, чем нормативы затрат по структуре и длительности межремонтного цикла;

• фактическая длительность меньше, чем нормативная длительность межремонтного цикла;

• фактическое количество текущих осмотров и ремонтов больше чем при нормативной структуре межремонтного цикла.

.Проверка обоснованности затрат проводится по следующим критериям:

• стадиям межремонтного цикла жилого фонда, частей и элементов жилого дома;

• выполнению работ в соответствии со структурой межремонтного цикла;

• срокам окупаемости вложений в строительство жилого фонда;

• восстановительной стоимости жилого дома;

• срокам выполнения работ по реконструкции и модернизации жилого дома;

• срокам эффективной эксплуатации жилого фонда, частей и элементов жилого дома.

Принятие управленческого решения о корректировке затрат проводится по следующим направлениям:

• замена элементов жилого дома вместо текущего обслуживания и текущих ремонтов;

• корректировка нормативов затрат на межремонтный цикл;

• корректировка длительности и структуры межремонтного цикла;

• корректировка сроков выполнения работ по реконструкции и модернизации жилого дома;

• корректировка сроков эффективной эксплуатации жилого фонда, частей и элементов жилого дома;

• переоценка стоимости жилого фонда, частей и элементов жилого дома.

В функционировании российского жилищно-коммунального сектора, охватывающем жилищно-коммунальный комплекс и сектор благоустройства, наряду с отдельными положительными тенденциями повышения уровня благоустроенности жилья и расширения круга и объема коммунальных услуг, проявились многие негативные в социальном аспекте явления:

возросла доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в сравнении с ростом цен на потребительские товары, за последние пять лет при росте цен в целом примерно на 50 процентов, тарифы на услуги ЖКХ увеличились в 2-3 раза;

доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительском бюджете жителей российских городов, повысилась с 5-7 до 15-20 процентов, удельный вес участия населения в возмещении затрат на жилищно-коммунальное обслуживание достиг 75 процентов и ставится задача полного возмещения населением этих затрат;

от 85 до 95 процентов затрат, расходуется на эксплуатацию, тогда как на новое строительство объектов затрачивается от 1 до 7 процентов ресурсов, а на реконструкцию - от 3 до 6 процентов; происходит недопустимое физическое и моральной старение объектов ЖКХ, в инженерных сетях превзошли установленный срок выработки 40 процентов объектов, а в жилом фонде и в коммунальной энергетике - 60 процентов, аварийность превысила установленные нормы в 10 раз;

Основные причины неудовлетворительного состояния городских объектов ЖКХ видятся в недостаточном финансировании строительства, развития, обновления технических средств, хроническом бюджетном недофинансировании жилищно-коммунального сектора, низкой инвестиционной привлекательности вложений в ЖКХ, отсутствии надежных государственных гарантий для отечественных и иностранных инвесторов, неэффективной системе управления функционированием жилищно-коммунального сектора российской экономики в рыночных условиях хозяйствования. Отрицательное влияние на финансирование городского жилищно-коммунального комплекса в России оказывает хроническая недоплата услуг населением и бюджетными организациями, составляющая в расчете на год примерно 60 млрд. рублей или 10 процентов общего объема оплаты. Недоплата компенсируется дотациями жилищно-коммунальным предприятиям из федерального и бюджета субъекта РФ.

В числе факторов, определяющих эффективность функционирования ЖКХ в российских городах, могут быть обозначены следующие:

нормативно-правовое обеспечение деятельности преобразованных организаций

жилищно-коммунального комплекса;

формирование институциональной среды и системы функционирования ЖКХ;

рационализация источников и механизмов финансирования отрасли;

- развитие конкуренции между участниками жилищно-коммунального обслуживания;

- применение ресурсосберегающих технологий;

подготовка и переподготовка кадров исполнителей и управленцев;

использование организационно-правовых форм управления деятельностью ЖКХ, основанных на сотрудничестве с жильцами.

Целесообразно разработать и принять федеральный закон «О правах и обязанностях потребителей коммунальных услуг», сводящий воедино основополагающие нормы и правила предоставления и оплаты таких услуг, обеспечения их доступности и качества. Аналогичные нормативно-правовые акты следует принять на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне. Следует укрепить и усовершенствовать организационно-правовую базу создания товариществ собственников жилья.

Необходима программа перехода жилищно-коммунального хозяйства России на принципы самофинансирования, допускающая возможность создания сети частных управляющих компаний в виде коммерческих и некоммерческих организаций при одновременном разграничении функций собственника жилищного фонда и профессионального управления, обслуживания жильцов. Развитие конкурентных отношений в сфере предоставления коммунальных услуг требует преодоления сложившейся монополии на управление жилищным фондом со стороны органов местного самоуправления в лице их структурных подразделений.

Система государственного регулирования должна широко использовать механизмы делегирования полномочий управления сверху вниз. Государству надлежит осуществлять основную роль в проведении антимонопольной политики развитии конкуренции в ЖКХ.

.Реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства целесообразно проводить на программной основе, которая предусматривает следующие этапы:

1. Инвентаризация и структуризация жилищного фонда, реструктуризация и погашение задолженности населения и бюджетных организаций.

. Развитие конкурентной среды и конкурентных рыночных отношений в сфере ЖКХ, регулирование деятельности естественных монополий, тарифное регулирование.

. Осуществление стратегических мероприятий по обеспечению устойчивого функционирования и качества обслуживания населения.

Предусмотренные Программой меры должны включать:

повышение эффективности системы управления;

организация конкурентного обслуживания жилищной сферы;

стимулирование энерго- и ресурсосбережения;

упорядочение тарифной системы;

финансовую поддержку низкодоходных плательщиков услуг ЖКХ;

повышение обеспеченности жилищно-коммунальными услугами;

повышение надежности и качества водо-, газо-, тепло- и электроснабжения.

стимулирование населения создавать ТСЖ

Ресурсосбережение в жилищно-коммунальном секторе должно осуществляться у непосредственных потребителей (за счет установки приборов учета энергетических и водных ресурсов) и стимулирования экономии потребления в коммунальных и энергетических сетях (за счет модернизации сетей, применения оборудования, снижающего непроизводительные потери).

Основное условие снижения бюджетных расходов города, обусловленных перерасходом ресурсов в сфере ЖКХ, - переход от нормативной оплаты потребления в расчете на человека, семью к оплате за фактическое потребление. В связи с этим необходимо усилить коммерческую мотивацию жителей к установке приборов индивидуального, поквартирного учета реального потребления воды, энергии. Положительный эффект достигается также применением двухтарифных счетчиков и двухставочных тарифов.

Должны быть разработаны критерии оценки качества и эффективности работы управляющей компании:

динамика сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги;

своевременность осуществления платежей;

снижение задолженности перед подрядчиками и ресурсоснабжающими организациями;

наличие и исполнение графиков работ по эксплуатации жилищного фонда;

контроль за качеством и количеством услуг;

своевременность реагирования на поступающие от граждан жалобы.

На основании регулярно проводимых наблюдений и оценок городских властей будет производится информирование управляющей организации относительно направлений ее деятельности, которые с точки зрения собственника, нуждаются в улучшении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вступление жилищно-коммунальной отрасли в полосу рыночных преобразований указало на значительный дефицит в ее теоретическом осмыслении, вызванный недооценкой качества услуг ЖКХ в системном взаимодействии с качеством ее реформирования и развития.

Разработка комплекса теоретико-методических положений по совершенствованию процедур повышения качества услуг ЖКХ, включая развитие ЖКХ как института качества услуг, разработку теоретической концепции формирования информационного многообразия качества услуг ЖКХ и реализацию институциональных резервов повышения качества услуг ЖКХ, отвечающих требованиям потребителей позволили получить следующие результаты:

) выявлены структурные сдвиги состояния функционирования ЖКХ как института качества услуг в форме переходных процессов развития ЖКХ. Эти изменения обусловлены изменяющимися процессами российской экономики в направлении построения рыночной модели развития ЖКХ и формируют «стартовое» качество услуг ЖКХ;

) обоснованы институциональные резервы повышения качества услуг ЖКХ:

) изменение правил и норм взаимодействия хозяйственных единиц ЖКХ и их организационных структур; минимизация общих издержек ЖКХ, определяемых как сумма собственно производственных и трансакционных издержек, связанных с обеспечением состояния функционирования ЖКХ; меняющиеся относительные цены услуг ЖКХ и структура спроса (предпочтение потребителей);

) существенно дополнено и развито представление о качестве услуг ЖКХ как экономической категории, в частности, предложено рассматривать качество как динамическую экономическую категорию, реализуемую через следующие функции: информационные, устойчивости наблюдаемости, управляемости, адаптации, стимулирующие и мотивационные, затратные, ценообразования.;

) выявлено, что согласно концепции TQM основу качества функционирования ЖКХ составляет система контрактов на всех этапах воспроизводственного цикла между производителями и потребителями услуг ЖКХ. Это позволило установить, что уровень качества услуг ЖКХ различен на рынке услуг, но потребителю (покупателю) за неимением времени и опыта крайне сложно определить этот уровень в момент покупки. Кроме того, потребитель не знает предыстории предлагаемой ему услуги и обладает меньшей, чем продавец, информацией о качестве услуг.

Обеспечение конкурентоспособности услуг ЖКХ на рынках достигается повышением уровня качества услуг и качества функционирования ЖКХ за счет институциональных резервов, приводящих к снижению трансакционных затрат и формированию и наполнению вектора качества развития ЖКХ в соответствии с парадигмой качества.

В одних эпизодах сложившаяся ситуация является следствием несовершенства или недостаточности федеральной нормативно- методической базы, а также формальным подходом местных органов самоуправления к целенаправленной и обоснованной структурной перестройке городского хозяйства, изменению функций органов местного самоуправления от прямого администрирования к законодательно-нормативному формулированию "правил игры" на рынке ЖКУ.

Последнее подтверждается тем, что даже существующая федеральная нормативно-методическая база по формированию эффективной и прозрачной жилищной политики не в полной мере используется на муниципальном уровне. Органами местного самоуправления не достаточно активно проводится ее конструктивная адаптация к специфике местных условий. отсутствие прозрачности системы управления становятся препятствием при реализации эффективной жилищно-коммунальной политики, не отвечает интересам конечных потребителей ЖКУ, формируют благоприятную почву для коррупционных возможностей на рынке ЖКУ.

В качестве первого шага к формированию эффективной и прозрачной жилищно-коммунальной политики должно произойти совершенствование ее нормативно-методического обеспечения.

Для формирования полноценной системы управления муниципальным заказом на исполнение ЖКУ необходимо разработать и принять к исполнению:

• "Положение о муниципальном заказе на полное обслуживание жилищного фонда и системе управления муниципальным заказом"

• "Порядок применения санкций к Муниципальному заказчику за несоблюдение нормативно- технических требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий";

• "Порядок формирования основных показателей договоров на исполнение муниципального заказа в сфере жилищно-коммунальных услуг"

• "Положение о проведении конкурсов управляющих компаний в сфере ЖКУ";

• "Положение по обслуживанию жилищного фонда на условиях долгосрочной концессии";

Для гармонизации интересов потребителей и исполнителей ЖКУ, ограничения произвольной интерпретации исполнителем состава, показателей качества, объема услуг и их стоимости, а также с целью усиления возможности влияния потребителей на объем и качество ЖКУ, необходимо разработать и принять к исполнению:

·    «Правила предоставления жилищных и коммунальных услуг»

·       «Стандарты качества жилищных и коммунальных услуг»

·       «Положение о механизме снижения населению платежей и выплаты компенсаций за жилищные и коммунальные услуги при нарушении качества и режима при нарушении их предоставления»

·       «Положение о порядке применения финансовых санкций к исполнителями при нарушении качества и стимулирования при предоставлении качественных жилищных и коммунальных услуг»

Для повышения объективности ставок за наем жилья, прозрачности договорных отношений, для повышения эффективности политики ценообразования в сфере жилого фонда, требуется разработать и принять к исполнению "Положение о расчете платы за наем по договору найма жилых помещений в муниципальном жилом фонде ".

Для усиления возможности контроля над качеством предоставляемых услуг со стороны потребителя и независимых экспертных организаций, необходимо разработать и принять к исполнению "Положение о независимой экспертизе в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг "

Для нормативного закрепления отношений между потребителями и исполнителями ЖКУ с учетом разработанных системы показателей качества и механизмов обеспечения прозрачности договорных отношений, необходимо разработать и принять к исполнению "Положение о договорных отношениях между Исполнителями и Потребителями жилищных и коммунальных услуг ".

Перечисленные документы должны быть разработаны организацией независимой экспертизы и утверждены законодательными органами соответствующих уровней.

Список использованной литературы

1.Постановление Правительства РФ "О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг" от 30.07.2004. № 392

.Федеральный закон РФ от 30.12.2004. № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

. Приказ ГК РФ по жилищной и строительной политике от 26.12.97. № 17-139. С введением в действие настоящих Правил утратили силу "Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда", утвержденные приказом Госстроя РФ от 27.09.2003. № 170.

. Постановление Правительства РФ от 26.09.1994 № 1099 "Об утверждении правил предоставления коммунальных услуг и правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 24..02.1995 № 182, от 10.02.1997 № 155, от 13.10.1997 №1303).

. Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7.07.1992 № 2300-1 (в ред. ФЗ от 09.01.1996 № 2-ФЗ, от 17.12.1999№ 212-ФЗ).

. Постановление Правительства РФ "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" от 29.08.2005 № 541

. Савина И.А. « Моделирование системы управления качеством в ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 88 с.

.Крянев Ю.В., Кузнецов М.А. Образ качества // Стандарты и качество, 2004. № 4. С. 66 - 69

. Аристов О.В. Управление качеством. М.: ИНФРА-М, 2003. 240 с.

. Савин К.Н « Экономический анализ качества ЖКХ» г. Тамбов; Изд-во: Тамб. гос. техн. ун-та, 2004. 192 с.

. Колесникова А.А., Колесникова Т.Г., Степанов С.А. «Применение методов и средств управления качеством на основе международных стандартов серии ISO 9000 ». М.: Министерство образования РФ. М., 2002. 68 с.

. www.zs74.ru законодательное собрание челябинской области.

.www.gorzakaz

.www.energy.seu.ru

Приложение № 1

НОРМАТИВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ, РАЗМЕРЫ И ПОРЯДОК СНИЖЕНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ ГРАЖДАНАМИ ЗА УСЛУГИ В ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ ПРИ ИХ НЕКАЧЕСТВЕННОМ ВЫПОЛНЕНИИ ИЛИ НЕПОЛНОМ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ

Приложение № 2

Условия изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность

Перерыв электроснабжения не допускается, если он может повлечь отключение насосного оборудования, автоматических устройств технологической защиты и иного оборудования, обеспечивающего безаварийную работу внутридомовых инженерных систем и безопасные условия проживания граждан.

Указанные требования применяются при температуре наружного воздуха не ниже расчетной при проектировании системы отопления и при условии выполнения обязательных мер по утеплению помещений.