выявить основные моменты сотрудничества ЕС и РФ по вопросам миграции.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
1. Теоретико-правовые основы миграционной политики Европейского Союза
1.1 Миграционная ситуация в Европейском Союзе
европейский миграция правовой союз
Миграционная ситуация представляет собой совокупность факторов, обусловленных въездом, пребыванием, транзитным проездом и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих влияние на социально-экономическую и демографическую ситуацию, внутриполитическое и внешнеполитическое положение и национальную безопасность принимающего государства. Иными словами, миграционная ситуация есть соотношение двух процессов, имеющих место в государстве, - миграции и интеграции.
Следует отметить, что Европа не всегда была притягательна для мигрантов. Как указывает К.А. Шапиев, контрастная смена миграционного образа стран Западной Европы обязана глубоким послевоенным изменениям. Среди них - отказ от военных методов решения межгосударственных противоречий, улучшение политического климата и стабильности в Европе в 60-70-е годы (новая «восточная политика» ФРГ, Хельсинкский процесс и т.д.), демократические преобразования в Германии, Италии, Испании и др. странах, строительство социально ориентированных государств, обновление промышленного потенциала, рост благосостояния населения и производства товаров народного потребления.
Важнейшим фактором устойчивости межгосударственных отношений в Западной Европе, ускорения торгово-экономического и промышленного развития, расширения национальных рынков труда, становления и последующего развития общего, а позже и единого, рынка стала западноевропейская интеграция. Началом этого процесса стало образование межправительственной региональной организации - Европейского объединения угля и стали (1951 г.), которое явилось существенным воплощением плана двух крупных французских политиков: комиссара по планированию Французской Республики Ж. Монне и министра иностранных дел Р. Шумана. Первыми участниками ЕОУС стали Франция, Германия, страны Бенилюкс и Италия. Сложным вопросом европейской интеграции было учреждение наднационального уровня публичной власти, что предполагало добровольное ограничение государственного суверенитета стран-участниц. Эта проблема ныне известна под названием «коммунитарного метода» - в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных (межправительственных) организациях. Данный метод основан на традиционных формах дипломатии и сотрудничества стран без всяческого ограничения их самостоятельности, суверенитета.
Последующие десятилетия подтвердили правильность стратегической линии западных стран. Интеграция охватила все сферы жизни, в том числе экономику, промышленность, образование, региональную политику, финансы, сельское хозяйство, сферу юстиции и другие отрасли. Сегодня Европейский союз как важнейший игрок на мировой политической и экономической арене доказывает преимущества объединения потенциалов стран в решении различных проблем. Демографические, экономические ресурсы Европейского союза еще больше возросли с вхождением в него Польши, Чехии, Словакии, Словении, Мальты, Кипра, Венгрии, Эстонии, Литвы и Латвии.
Развитие промышленного и экономического потенциала западноевропейских стран в послевоенное время способствовало сокращению безработицы, повышению уровня занятости местного населения. И все это в сжатые сроки, в немалой степени благодаря плану госсекретаря США Дж. Маршалла, предусматривающего послевоенное восстановление и возрождение экономики западноевропейских стран, укрепления их денежных систем, развитие международной торговли. Правительство США оплачивало американским экспортерам стоимость товаров, предназначенных западноевропейским странам. Реализация «Плана Маршалла» содействовала стабилизации и консолидации европейской политики, преодолению экономических последствий и кризиса торгово-финансовой системы западного мира. Другим последствием «Плана Маршалла» явилось широкое внедрение американских методов организации производства и повышения производительности труда.
В настоящее время Европейский Союз, особое межгосударственное образование, ежегодно принимает большое количество мигрантов, въезжающих в страны-члены Союза с различными целями и на различные сроки.
Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между «центральными» странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран - поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции «Восток - Запад», который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору «Юг - Север». В Европейской миграционной системе центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, Восточной и Южной Европы.
Сегодня население Европейского союза составляет более 500 миллионов человек, 43 миллиона из которых родились за пределами стран в него входящих, причем основным центром миграционных потоков в течение последнего столетия в Европе была и остается Германия, в которой за это время осело более 10,1 миллиона мигрантов. Ее население является третьим в мире (после Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации) по числу входящих в него мигрантов. Далее следуют Франция (6,5 млн. мигрантов) и Великобритания (5,6 млн.). Испания (4,8 млн.) расположилась на шестом месте в данном рейтинге. Довольно большую часть населения составляют выходцы из других государств и в Швейцарии (1,7 млн.), Нидерландах (1,6 млн.), Австрии (1,3 млн.), Швеции (1,1 млн.), Греции (1 млн.).
В современный период во многих европейских странах миграционный прирост стал основным фактором изменения численности населения. За 1960-2005 годы чистая миграция (включая корректировки численности населения по данным переписей, регистров населения и т.п.) обеспечила прирост населения Европы - 25 более чем на 21 миллион человек. С начала нового тысячелетия миграция обеспечивает более 3/4 общего прироста населения Евросоюза. Анализ динамики естественного прироста свидетельствует о том, что она неуклонно снижалась начиная с середины 1960-х годов, сократившись к 2003 году до 106 тысяч человек. Затем она вновь стала возрастать, достигнув в 2008 году 595 тысяч человек. В 2004-2010 годах величина естественного прироста в 4-5 раз превышала значение 2003 года, хотя на фоне резко увеличившегося миграционного прироста этот рост не выглядел столь существенным. Несмотря на некоторые колебания, тенденция снижения естественного прироста устойчива и долговременна. В этих условиях миграция, безусловно, играет решающую роль в изменении численности населения Европейского Союза.
Таким образом, начиная с 90-х годов прошлого века миграционный прирост стал решающим фактором роста населения (ЕС-27), обеспечивая не менее половины, а в отдельные годы и свыше 80% общего прироста численности его совокупного населения. В ближайшие годы роль международной миграции в изменении численности и состава населения ЕС-27 еще больше возрастет. Согласно недавним прогнозным расчетам Евростата, численность населения ЕС-27 без миграционного прироста (при нулевом сальдо миграции) начнет сокращаться уже в ближайшие годы, а при сохранении миграционного прироста - через несколько десятилетий.
В базе данных Евростата представлены результаты расчетов предположительной численности населения ЕС-27 по двум вариантам: с учетом миграционного прироста и при его отсутствии (нулевом сальдо миграции по всем возрастно-половым группам). В первом случае при реализации описанных выше предположений относительно рождаемости и смертности численность населения ЕC-27 продолжит устойчиво возрастать до 2040 года, но затем, не превысив уровня 526 миллионов человек, начнет постепенно сокращаться и снизится до 517 миллионов человек в 2060 году.
Если же ЕС прекратил бы увеличивать свое население в результате миграционного обмена с другими странами мира уже начиная с 2010 года, его численность, достигнув наибольшего значения уже в ближайшие годы - 502 миллионов человек в 2015 году, - стала бы быстро сокращаться, опустившись к концу прогнозного периода до уровня конца 1960-х годов - 431 миллиона человек. Различия в численности населения по двум вариантам прогнозных расчетов будут ежегодно увеличиваться - до 86 миллионов человек в 2060 году, что составляет почти 17% от численности населения по варианту прогноза с учетом сохранения миграционного прироста.
Среди стран происхождения мигрантов, получивших гражданство ЕС, лидируют Марокко (67 тыс.), Турция (49,9 тыс.), Эквадор (45,2), Индия (34,7 тыс.), Колумбия (27,5 тыс.). В тройку стран ЕС-лидеров по предоставлению гражданства вошли Великобритания (195 тыс.), Франция (143 тыс.) и Испания (124 тыс.), которая впервые опередила Германию по этому показателю.
Основным видом миграции относительно Европейского Союза является трудовая миграция. При этом, являясь важнейшим каналом притока иностранцев в страны Западной Европы, она носит легальный и нелегальный характер. Первая осуществляется на основании национального законодательства страны въезда, регулируется национальными приоритетами и интересами местного рынка труда. Вторая означает различные нарушения правил въезда (в частности, нелегальный переход государственной границы; пересечение пунктов пропуска через государственную границу по частично или полностью поддельным документам), регистрации, проживания (например, нарушение сроков разрешенного пребывания) и трудоустройства (в частности, занятие запрещенными видами труда) иностранных граждан и лиц без гражданства.
Экономические мигранты в ЕС - это преимущественно выходцы из Алжира, Марокко, Туниса, Китая, Ирака, Ирана, Турции, Пакистана, Индии, некоторых стран Латинской Америки. Мигранты все больше влияют на рынки труда стран Евросоюза. Въезд трудовых мигрантов в страны ЕС осуществляется на основе их законодательства. Наглядным примером этому служат Дания, Финляндия, Франция, Греция, Люксембург, Португалия и Великобритания, регулирующие допуск граждан третьих стран в целях оплачиваемой работы чаще всего на основе закона об иммиграции. Австрия, Бельгия, Германия, Ирландия, Нидерланды, Испания и Швеция - законы о порядке въезда иностранцев в целях проживания и о занятости иностранцев. Прием трудовых мигрантов, например, в целях оплачиваемой работы также регулируется на основе различных принципов, схем и механизмов. Важнейшим документом трудового мигранта является вид на жительство. В странах ЕС существуют различные виды этого документа. Например, Дания, Ирландия, Люксембург и Великобритания выдают только один его тип. Все другие страны - два и более типов, включая временный и постоянный вид на жительство. Получение постоянного вида на жительство все страны Евросоюза связывают с определенным сроком легального проживания иностранцев. Например, в Финляндии он составляет 2 года, в Греции - 5 лет. Существенно различаются процедуры выдачи вида на жительство, разрешения на трудоустройство, а также категории иностранцев, которым не требуется разрешение на трудоустройство.
Миграционная политика стран Евросоюза, пытаясь реагировать на запросы рынка труда, применяет различные схемы. Но в целом - это ограничительная политика. В последние годы предпочтение отдается специалистам в области медицины, информационных технологий и некоторых других сфер. Что же касается неквалифицированного труда, то многим мигрантам легальный въезд закрыт, поскольку они не обладают необходимой для большинства принимающих стран квалификацией. Но все же страны Евросоюза вынуждены принимать неквалифицированных мигрантов (сезонные рабочие в сельском хозяйстве, разнорабочие на транспорте, в строительстве, промышленности, домохозяйки, разносчики, уборщики и т.д.).
.2 Становление и развитие миграционной политики
Европейского Союза
Под миграционной политикой можно понимать комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование миграционных потоков в национальных интересах. Регулированию могут подвергаться въезд и выезд из страны, процедуры предоставления гражданства и иных статусов, процесс использования иностранной рабочей силы, процедуры предоставления социальной защиты мигрантам, вопросы предоставления убежища.
Государственная миграционная политика стран - членов Евросоюза реализуется на различных уровнях: в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета и делегированием ряда полномочий институционализированным субъектам миграционной политики ЕС. Государственная миграционная политика в рамках ЕС реализуется так же при влиянии транснациональных процессов, не предполагающих нарушения государственного суверенитета.
В настоящее время в Европе можно выделить четыре модели миграционной политики.
Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу, за исключением, возможно, Великобритании, которая до принятия Национального акта 1981 г. формально руководствовалась данным принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи - исторические представители этого типа.
Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением. Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И тем не менее большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране.
Республиканская модель определяет статус преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в «законе почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко.
Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевается ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как, собственно, и правам меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности.
Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри обществ - допустимое явление. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом, и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.
Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции (состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население, учитывая такие параметры сравнения, как возраст, пол, уровень образования и т.п.).
Следует отметить, что политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств - членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.
В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы «исламизации приезжего населения» и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо «французской», «немецкой» или «испанской»: все трудности государств - членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.
Рассмотрим для примера некоторые особенности становления миграционного законодательства и миграционной политики на примере Германии. Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача.
Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона - Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.
В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу зеленой карты (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т.д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 - 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.
Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen). Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года, а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца.
Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года «О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам». Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии ради возрождения еврейской жизни в Германии и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в еврейскую жизнь через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого «О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев».
Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале «Сравнительное конституционное обозрение», последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение с ядром семьи пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки.
Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и «создателей рабочих мест» (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих а Германию (почти 40%).
Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община - китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.
Авторы статьи в журнале «Правовая политика и правовая жизнь» А.Ю. Саломатин и К.А. Манцерев относят Германию к странам новой миграции - государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.
Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах.
Если вначале в 50 - 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года. Таким образом, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях. Очевидно, что в реформировании нуждались не только сложившиеся национальные модели управления миграционной политикой, но и общий наднациональный подход к управлению вопросами миграции в ЕС, это обусловлено необходимостью поддержания стабильного экономического и социального развития данного региона.
Составными частями современной миграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграцией; поддержка и стимулирование легальной миграции; позиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантов; интеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.
В процессе развития ЕС его государства пришли к выводу, что решение проблем правового регулирования миграционной политики требует комплексного подхода. На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа по стратегии ЕС в области правового регулирования миграционной политики. Задача Гаагской программы, принятой на Брюссельском заседании Европейского совета 4 ноября 2004 года, - усилить совместные возможности ЕС и его государств-членов в обеспечении основных прав, минимальных процедурных стандартов и доступа к юридической защите; предоставлении защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и другими международными договорами; регулировании потоков миграции и контроле внешних границ ЕС; борьбе с организованной приграничной преступностью и подавлении угрозы терроризма; реализации потенциала Европола и Евроюста; дальнейшем прогрессе в вопросах взаимного признания судебных решений и сертификатов как в гражданских, так и в уголовных делах; устранении правовых и процессуальных препятствий при рассмотрении гражданских и семейных дел, последствия которых могут выходить за пределы национальных границ.
Первым крупным мероприятием ЕС в сфере юстиции и внутренних дел стал саммит глав государств и правительств в финском городе Тампере 15 - 16 октября 1999 г., который определил общую политику в сфере иммиграции и убежища. Иммиграционная политика Евросоюза стала одним из приоритетов французского председательства в ЕС во второй половине 2008 года, и Пакт стал главным результатом активной деятельности Президента Н. Саркози. Пакт представляет собой программу формирования общей иммиграционной политики Евросоюза по пяти основным направлениям.
. Государства-члены будут по-прежнему нести ответственность за контроль над своим участком границы, опираясь при этом на обязательные нормы шенгенского законодательства. Таким образом, в отношениях между Брюсселем и странами ЕС сохранится принцип субсидиарности. Однако страны, более всего страдающие от наплыва нелегальных иммигрантов, смогут рассчитывать на помощь отрядов ФРОНТЕКС, действующих на наднациональном уровне.
. Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями каждого государства-члена принимать и трудоустраивать иммигрантов. Эта сфера по-прежнему остается главным образом в компетенции национальных государств. Они сами будут определять условия въезда в страну и число приезжих.
. Одновременно предлагаются меры по сокращению притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в виде нелегальной иммиграции.
. Создание общей системы предоставления убежища.
. Поддержка стран - экспортеров мигрантов. Для стимулирования сотрудничества этих стран в борьбе против нелегальной иммиграции Евросоюз предоставляет им возможности легальной иммиграции для работы и обучения в странах ЕС. Будет также поощряться добровольное возвращение нелегальных иммигрантов на родину, а также обеспечены условия для инвестирования заработка легальных мигрантов в странах ЕС в экономику их родных государств.
Одновременно ЕС пытается воздействовать на такой «притягивающий фактор» нелегальной иммиграции, как спрос на теневых рынках рабочей силы. В мае 2007 г. Комиссия ЕС представила новые предложения против использования труда нелегальных иммигрантов, охарактеризовав свою инициативу как составную часть массированного удара по нелегальной иммиграции. Новое законодательство основывается на трех главных принципах. Во-первых, вводятся новые административные требования, которые работодатели должны будут выполнить, прежде чем нанимать иностранцев.
Во-вторых, предполагается гармонизация процедуры рассмотрения судебных исков против нарушителей.
В-третьих, в планы Комиссии также входит увеличение с 2% до 10% количества компаний, которые подвергаются ежегодной проверке на предмет выявления случаев использования нелегального труда.
Результаты выполнения Плана ЕС по борьбе с трафиком людей свидетельствуют об определенных успехах деятельности государств-членов, которые, тем не менее, не смогли кардинальным образом переломить ситуацию.
Евросоюз решил либерализовать рынок труда для мигрантов из стран, не входящих в ЕС. Получить «голубую карту» будет несложно при наличии соответствующей вакансии, опыта работы в данной сфере (не менее 5 лет) либо диплома о высшем образовании по данной специализации, признанного в ЕС образца. Однако за принимающей стороной остается право отказать лицу в получении документа либо прекратить его действие досрочно. Срок действия Карты будет составлять три года с возможностью его продления до пяти лет. Однако если срок действия трудового договора истекает раньше трех лет, то и действие Карты сокращается соответственно сроку, указанному в договоре плюс шесть месяцев.
Не остался без внимания и такой способ проникновения в Евросоюз, как заключение фиктивных браков. В ноябре 2008 г. Совет пришел к согласию относительно усиления мер по противодействию фиктивным бракам между гражданами государств - членов ЕС и лицами из стран, в Евросоюз не входящих. Усовершенствование охраны внешних границ Евросоюза всегда рассматривалось как один из методов противодействия нелегальной иммиграции.
В июне 2005 г. в Варшаве начало работать новое Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ФРОНТЕКС (FRONTEX). Государства-члены, расположенные по периметру внешней границы ЕС, также возлагают большие надежды на Агентство, и, как оказывается, слишком большие. Материальные возможности и полномочия его ограничены, главную роль в обеспечении пограничной безопасности продолжают играть национальные пограничные службы.
Анализ основных направлений политики ЕС (охрана границы ЕС, высылка нелегалов, уголовное преследование торговцев людьми и предпринимателей, использующих рабский труд, меры против фиктивных браков, информационный обмен и визовая политика, защита прав жертв торговцев, особенно детей) выявляет комплексный подход ЕС к феномену нелегальной иммиграции. Надо отдать должное Евросоюзу, в последние годы много усилий приложено для борьбы с «притягивающими факторами», а именно преследованию не столько жертв трафика, сколько его организаторов и тех, кто использует труд иммигрантов незаконно. Кроме того, проблему нелегальной иммиграции невозможно решить вне общего развития иммиграционной политики, а также и пространства свободы, безопасности и правосудия в целом. Создание общих, хотя и минимальных стандартов, правил и процедур в рамках пространства, взаимное признание судебных решений, гармонизация основ уголовного законодательства государств-членов - все эти меры непосредственным образом способствуют укреплению такого важного направления, как противодействие нелегальной иммиграции.
Все более возрастает значение международного сотрудничества в борьбе с угрозами внутренней безопасности. Взаимодействие со странами, не входящими в Европейский союз, и международными организациями как часть внешней политики ЕС реализуется в форме разного рода соглашений, которые заключает ЕС, его агентства и ведомства, а также государства-члены, совместных оперативных действий, обмена информацией, образовательных программ. Отсутствие доверия между партнерами по борьбе с организованной преступностью, разногласия по экономическим и политическим вопросам играют на руку криминальным группировкам. Равная же ответственность за построение общеевропейского пространства внутренней безопасности как главный принцип сотрудничества способно принести ожидаемые результаты как в ближайшее время, так и в долгосрочной перспективе. Новые тенденции в развитии миграционной политики ЕС дает вступление в силу Лиссабонского договора.
По Договору, совершенствованная процедура принятия решений - совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) в рассматриваемой нами области становится стандартной законодательной процедурой. Для государств-участников ЕС корректировка миграционной политики - важное условие достижения экономической и политической интеграции и устойчивого развития европейского сообщества как единого центра в мировом геополитическом пространстве.
Координация вопросов разработки инструментов управления миграционными потоками и согласованности политик стран, входящих в ЕС, важная составляющая функционирования европейского интеграционного пространства. В рамках сотрудничества государств Евросоюза в данной сфере создаются институциональные и финансовые механизмы для осуществления совместных мер по реализации миграционной политики. Так, например, созданы четыре фонда: Фонд внешних границ (1,8 млрд. евро в 2007-2013 гг.), поддерживающий проекты Фронтекс и сотрудничество по визовым вопросам; Европейский фонд интеграции (825 млн. евро), обеспечивающий содействие проектам, направленным на интеграцию мигрантов в европейское общество. В части трудоустройства мигрантов фонд взаимодействует со значительно более внушительным Европейским социальным фондом, финансовой организацией Европейского Сообщества, созданной для финансирования мероприятий по обеспечению занятости и свободы перемещения рабочей силы в странах ЕЭС (75 млрд. евро); Фонд высылки (676 млн. евро), который должен способствовать реинтеграции высылаемых в экономическую жизнь их стран и повышать информированность населения бедных регионов мира о рисках, связанных с нелегальной миграцией; Европейский фонд беженцев (630 млн. евро) помогает странам-членам обеспечить приемлемые условия размещения беженцев, наладить процедуру рассмотрения заявок о предоставлении убежища и организовать обучение беженцев (в том числе языку страны пребывания).
Правительства стран Европейского союза должны скоординировать усилия в отношении следующих аспектов: совершенствовать не только вторичную правовую базу в области миграционной политики, но и создать первичную; разработать общую политику по предоставлению убежища, гармонизировать национальные законодательства в этом вопросе; дополнить законодательную базу в области незаконной миграции и контролировать исполнение уже существующих нормативных актов; создать законодательную базу по вопросам межгосударственного кадрового обмена в рамках ЕС, т.к. единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы.
Вместе с тем, следует помнить и о том, что политика современных государств состоит в том, чтобы прежде всего защитить национальные интересы. В частности, по мнению министра внутренних дел Германии, каждая страна должна помнить о своих обязательствах по отношению к европейским партнерам, но при этом каждое правительство обязано обеспечить безопасность своих граждан. Необходимо сохранить свободу передвижения для европейцев, но при этом сделать так, чтобы граждане европейских принимающих стран знали, что в трудной ситуации их безопасность будет обеспечена, несмотря на свободу передвижения, несмотря на открытые границы».
Таким образом, в настоящее время данные вопросы остро встали перед всеми странами. Ведутся горячие дискуссии по созданию новых, соответствующих изменившейся ситуации механизмов управления миграцией, в первую очередь законодательных. Вместе с тем оптимизация миграционной политики в Европе невозможна без решения вопросов, связанных с социально-психологической, культурно-языковой адаптацией иммигрантов.
1.3 Правовая основа миграции в Европейском Союзе
На настоящий момент в Европейском Союзе миграция регулируется на основе источников международного права, европейского права (под которым нами понимается право Европейского Союза), а также национальным законодательством государств-членов ЕС по вопросам, отнесенным к их компетенции учредительными договорами. Международное законодательство в области миграционной политики эволюционировало на протяжении XX - начала XXI в.
Статья 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. предоставляет каждому человеку право покидать любую страну, включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. содержит такую же формулировку в п. 2 ст. 12. Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции 1951 г. о статусе беженца и включает в себя следующие признаки: лицо находится вне пределов своей страны; оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства; лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность; оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям; такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.
Проблемы беженцев, присущие всей истории человечества, впервые стали предметом международно-правовых отношений в рамках Лиги Наций. 26 февраля 1921 г. Советом Лиги Наций был принят первый документ в этой области - резолюция по русским беженцам. В 1923 г. общее количество людей, ищущих убежище в странах Европы (армяне, болгары, русские, албанцы, сербы), составляло от 2 до 2,5 млн. В июне 1926 г. по инициативе Международного Комитета Красного Креста учреждается пост Верховного комиссара по беженцам, которым избран известный арктический исследователь и филантроп Фритьоф Нансен, и Бюро по делам беженцев. Принятое в июле 1922 г. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев было подписано 53 государствами и получило позже название Положения о «нансеновских паспортах». 31 мая 1924 г. было принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев.
Понятие «беженец» применительно к определенной группе лиц было сформулировано в Соглашении 1926 г., касающемся получения удостоверений личности русскими и армянскими беженцами. Русским беженцем признавалось «всякое лицо русского происхождения, которое не обладает вообще или более не обладает защитой правительства СССР и не приобрело другого гражданства». 30 июня 1928 г. на конференции, созванной Верховным комиссаром, было принято Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев. Документ содержал рекомендации по учреждению самостоятельных национальных служб помощи беженцам при согласии правительств. Так, в 1922-1928 гг. правительство Франции дало экзекватуру на создание Лигой Наций так называемых «русских бюро» в Париже, Марселе и Ницце. Они осуществляли посреднические функции между беженцами и властями Франции.
На первой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН в повестку дня был внесен вопрос о беженцах, требующий формирования определенных подходов. Позиции участвующих государств по проблеме послевоенных беженцев были неоднозначными. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних соглашений по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к принципу свободного передвижения и исключительно добровольной репатриации. СССР не принял участия в Конвенции 1951 г., мотивируя это своим отрицательным отношением к покровительству т.н. невозвращенцам, предпочитающим искать убежища в этих странах.
декабря 1946 г. Резолюцией 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН была создана Международная организация по беженцам (МОБ), в деятельности которой участвовало 18 стран, среди них - Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ приняла на себя обязательства и в отношении предвоенных беженцев, и в отношении перемещенных лиц, депортированных во время войны с территории своих стран. В период 1947-1951 гг. МОБ удалось переселить на родину более 1 млн. перемещенных лиц. В 1947-1948 гг. были заключены соглашения между МОБ и рядом государств (Австралия, Бельгия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве неквалифицированной рабочей силы на производстве. Конституцией МОБ такие функции не были предусмотрены. Это позволило экспертам сделать вывод о «коммерческом» этапе существования МОБ, когда ею выполнялись задачи поставки «дешевых» по стоимости трудовых иммигрантов своим партнерам по соглашениям.
декабря 1949 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 319 (IV) было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое начало действовать с 1 января 1951 г. УВКБ ООН стало правопреемником всех существовавших до него международных органов по беженцам, лицам, ищущим убежище, и перемещенным лицам. Международная организация труда (МОТ), изначально представлявшая собой автономно действующее учреждение, связанное с Лигой Наций, согласно Соглашению об установлении связи 1946 г., стала первым специализированным учреждением системы ООН. Деятельность МОТ в том числе направлена на охрану прав и регулирование статуса трудящихся-мигрантов. Отличительной особенностью МОТ является принцип трехстороннего представительства, который допускает к участию в ее органах, помимо правительств государств-участников, профсоюзы и организации предпринимателей этих государств. При этом все три стороны выступают на независимой основе. МОТ является инициатором ряда конвенций, направленных на защиту иностранных трудовых мигрантов на межгосударственном и национальном уровне.
Функции по организации перемещений мигрантов перешли к Международной организации по миграции (МОМ), основанной в 1951 г. К ее современной компетенции относятся: «набор, подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции, консультативные услуги по вопросам миграции».
Международно-правовую основу для внешней трудовой миграции составляют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.
В Конвенции ООН от 18 декабря 1990 г. содержится международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов, так согласно ст. 2 Конвенции, «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является. Данный документ сознает значение и масштабы явления миграции, в которую вовлечены миллионы людей и которая затрагивает значительное число государств международного сообщества, учитывает воздействие потоков трудящихся-мигрантов на государства и соответствующих лиц и стремится установить нормы, которые могут содействовать согласованию позиций государств посредством принятия основных принципов, касающихся обращения с трудящимися-мигрантами и членами их семей, учитывает уязвимое положение, в котором часто оказываются трудящиеся-мигранты и члены их семей в силу, в частности, того, что они не находятся в государстве происхождения, и трудностей, с которыми они могут сталкиваться в связи с их нахождением в государстве работы по найму.
Серьезное внимание правовым вопросам трудовой миграции уделяет Международная организация труда (МОТ). Среди ее Конвенций особое значение имеет, на мой взгляд, Конвенция №97 о трудящихся-мигрантах от 8 июня 1949 года. Одной из основных ее идей является признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т.п. Конвенция №97 содержит статьи, направленные на регулирование условий, при которых трудящиеся мигранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией.
Большое значение имеет указание Конвенции №97 на необходимость письменного оформления трудовых контрактов и соблюдения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.
Конвенция МОТ №118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения от 6 июня 1962 г., устанавливает равноправие граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения.
Два других документа - Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 4 июня 1975 г. и Рекомендация МОТ №151 о трудящихся-мигрантах от 4 июня 1975 г., укрепляют и расширяют положения актов 1949 г. Так, в преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость устранения неконтролируемого роста миграции предусматриваются меры по пресечению тайных миграционных потоков и незаконного найма мигрантов, делается дальнейшая конкретизация относительно равенства возможностей и обращения трудящихся-мигрантов и местных граждан, в частности обеспечения права на географическую и профессиональную мобильность, профессиональную подготовку, признание квалификации, приобретенной в стране происхождения.
Рекомендацией МОТ №151 предусматривается принятие мер в целях содействия восстановлению семей трудящихся-мигрантов, защиты здоровья и социального обеспечения. В соответствии с ней трудящиеся-мигранты и члены их семей, находящиеся на законных основаниях в принимающей стране должны пользоваться равным правом с гражданами данной страны в отношении продвижения по работе, профессиональной подготовки, вознаграждения за труд равной ценности, условий труда, членства в профсоюзах, условий жизни. Рекомендация МОТ №151 подтверждает, что политика в области трудовой миграции должна основываться на потребностях как стран, поставляющих рабочую силу, так и стран, предоставляющих работу. Должны учитываться не только краткосрочные потребности в рабочей силе и ее ресурсы, но также долгосрочные социальные и экономические последствия миграции, как самих мигрантов, так и для соответствующих стран.
Важным шагом в вопросе регулирования миграционных процессов в Европе стало принятие Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 г. В содержание права на трудовую миграцию включены: реальная возможность принятия фактически сделанного предложения поступления на работу в любое государство-член ЕС, свободно передвигаться по его территории, трудиться там на основе тех же юридических норм, которые действуют для местных работников, а также оставление на территории государства-члена ЕС после завершения работы в соответствии с принципами, установленными ЕС.
Особо хочется отметить значение Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г. Согласно ст. 18 Хартии, в целях обеспечения эффективного осуществления права заниматься приносящей доход деятельностью на территории любой другой Договаривающейся стороны Договаривающиеся стороны обязуются применять существующие положения, руководствуясь духом гостеприимства; упростить существующие формальности и сократить или отменить гербовые и другие сборы, выплачиваемые иностранными рабочими или их нанимателями; либерализовать в индивидуальном или коллективном порядке положения, регулирующие найм иностранных рабочих; и признают право своих граждан выезжать из своей страны с целью заняться приносящей доход деятельностью на территориях других Договаривающихся сторон.
Римские договоры о ЕЭС 1957 г. указывают на свободу передвижения людей в пределах Европейского сообщества с точки зрения обмена трудовыми ресурсами. Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе определяет основы сотрудничества его членов в области правосудия и внутренних дел, среди которых перечислены общие принципы предоставления убежища, единые правила пересечения границ и единая иммиграционная политика. Лиссабонский договор 2007 г. говорит о предоставлении гражданам ЕС пространства свободы, безопасности и законности, где обеспечивается их внутреннее перемещение и принимаются соответствующие меры по контролю на внешних границах, предоставлению убежища и вопросах иммиграции.
Большое значение для миграционной практики ЕС имеют Шенгенские договоренности, которые состоят из Соглашения 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 г. о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 г.) и протоколов о присоединении. Помимо основных 22 стран - партнеров по ЕС, применяющих эти документы, к настоящему моменту в них участвуют Швейцария, Лихтенштейн, Норвегия и Исландия. На основе Соглашений был принят Визовый кодекс 2009 г., представляющий собой свод унифицированных правил оформления въездных виз для пересечения внешних границ Шенгенских государств гражданами третьих стран. М.М. Бирюков относит Шенгенское право к первой опоре ЕС - уже указанному выше пространству свободы, безопасности и законности, и пишет о том, что «дальнейшее развитие шенгенских норм происходит как в рамках «внутреннего» права ЕС (в актах вторичного права), так и формально вне его рамок посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров между государствами-членами Союза…».
Приоритеты иммиграционной политики направлены на максимальное упрощение перемещения собственных граждан по территории ЕС. Иные стандарты действуют по отношению к гражданам третьих стран, прибывающим сюда. Предусмотрены жесткие иммиграционные правила по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, и формирование общей процедуры признания их статуса. Большое значение уделяется принятию общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению. Формально проблемы вынужденной миграции остаются сферой регулирования Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и национального иммиграционного законодательства.
Практика показывает, что Западная Европа все более движется к закрытию своих границ для граждан третьих стран. Соглашение между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз 2006 г., принятое на взаимной основе, относится к сфере нормальной миграции и предусматривает облегчение поездок членов официальных делегаций, предпринимателей, перевозчиков, журналистов, творческих работников, спортсменов, лиц, проходящих обучение или стажировку, участников программ обмена и близких родственников постоянно проживающих граждан. Что касается вынужденной миграции, то широкое распространение получили соглашения о реадмиссии (возврате, транзите и приеме) незаконных мигрантов и лиц, ищущих убежище, на территорию стран, из которых они прибыли. Подобные соглашения подписаны ЕС со странами Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. Их целью является, в том числе, и ограничение контингента потенциальных беженцев.
Широко применяется концепция «первой безопасной страны». Она предполагает, что, если лицо уже осуществило транзит по территории какого-либо государства, чтобы въехать в пределы ЕС, то его страны не должны принимать на себя обязательств по определению его статуса как беженца. Это означает, что человек не может произвольно выбирать страну своего убежища. Он должен остановиться в первом по пути следования и безопасном для его пребывания государстве, обратившись к иммиграционным властям с соответствующим заявлением.
Наглядным примером служит ч. 2 ст. 29 Конвенции 1990 г. о применении Шенгенского соглашения, которая гласит: «Каждая Договаривающаяся Сторона сохраняет за собой право отказать во въезде заявителю, ходатайствующему о предоставлении убежища, или выслать его в третье государство на основании своих национальных законов и в соответствии со своими международными обязательствами». Пункт 5 ст. 3 Дублинской Конвенции 1990 г. устанавливает, что «любое государство-член сохраняет за собой право в соответствии со своим внутренним законодательством переадресовать заявителя, ходатайствующего о предоставлении убежища, к третьему государству».
При этом оба европейских Соглашения содержат положение о приверженности государств-участников принципам Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Но реализация прав лица, ищущего убежище, с применением вышеуказанных норм на территории ЕС становится невозможной. Остается открытым вопрос о том, захочет ли третье государство взять на себя обязательства по проведению процедуры признания и обратится ли к его помощи сам заявитель. Система двойных стандартов ЕС в области иммиграции способствует действию механизма формальных ограничений для нежелательных лиц, прибывающих из третьих стран.
Значительное внимание уделяется правовому регулированию борьбы с нелегальной миграцией в ЕС.
Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Однако, хотелось бы обратить внимание, что обращаясь к проблеме правового противодействия нелегальной миграции в ЕС, мы сталкиваемся с тем, что только четыре правовых акта имеют непосредственное отношение к данному вопросу. В тоже время, влияние на нелегальную миграцию, ее качественные и количественные показатели оказывают и регулирование миграционных процессов в целом, и борьба с международной организованной преступностью. Например, жесткое ограничение законных способов въезда и трудоустойства мигрантов приводит к увеличению нелегальных мигрантов, что, в свою очередь, инициирует ужесточение законодательства в области противодействия нелегальной миграции.
Для того, что бы понять насколько взаимосвязаны правовые акты Европейского Союза в области миграционных процессов и насколько они эффективны в сфере противодействия нелегальной миграции, целесообразно классифицировать их по объектному признаку и направленности воздействия. Думается, подобная классификация может выглядеть следующим образом: акты по регулированию в целом миграционных процессов, акты по противодействию нелегальной миграции; акты противодействия явлениям, сопутствующим нелегальной миграции.
На примере некоторых правовых актов рассмотрим предложенные категории, попытаемся их охарактеризовать.
) Правовые акты Европейского Союза по регулированию в целом миграционных процессов в той или иной степени затрагивают проблему противодействия нелегальной миграции. Однако, чаще эти акты направлены на усовершенствование и облегчение процесса легальной иммиграции из третьих стран в Европейский Союз, например, введение безвизвого режима для некоторых государств и отдельных категорий граждан, установление статуса граждан третьих стран, легально проживающих на долгосрочной основе, определение возможности легальной иммиграции для работы и обучения в государствах-членах, установление наиболее благоприятных условий для высококвалифицированных специалистов из третьих стран с целью привлечения их в ЕС.
Регламент 539/2001 от 15 марта 2001 г. «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз» регулирует условия въезда иностранцев в ЕС. В Регламенте предусмотрен общий перечень стран, граждане которых обязаны иметь визу при пересечении внешних границ государства-члена, а также перечень стран, граждане которых освобождаются от требований получения визы для пребывания продолжительностью максимально до трех месяцев. По сути, этот документ учредил так называемые «черный» и «белый» списки третьих стран, что дало возможность Европейскому Союзу сдерживать нелегальную миграцию, но не воспрепятствовать ей в полной мере.
А Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы» формулирует привлекательные условия для легального въезда и пребывания в странах ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран. По сравнению с другими законными иммигрантами в ЕС для таких специалистов предусмотрен упрощенный порядок реализации некоторых прав: например, право осуществлять «семейное воссоединение», право по истечении пяти лет законного проживания получить статус «долгосрочного резидента ЕС», дающий гражданам третьих стран еще более широкие возможности работы и проживания.
Здесь следует отметить, что такие меры, как предоставление наиболее благоприятного миграционного режима мигрантам, являющимся высококвалифицированными специалистами, не смогли значительно уменьшить нелегальную миграцию, т.к. для низкоквалифицированных специалистов миграционный режим остался прежним. Учитывая, что единые требования к высококвалифицированным мигрантам Европейским Союзом не было выработано и каждое государство-член использует свои критерии оценивая квалификации, мигранты-специалисты одинакового уровня в разных государствах и оцениваются не одинаково, что является присвоением им разной квалификации и, как следствие, предоставления им разного миграционного режима, что, в свою очередь, снова может привести к нелегальной миграции.
Правовые акты, относящиеся к данной категории, способствуют установлению благоприятного иммиграционного режима на территории Европейского Союза, что, в сущности, должно привести к уменьшению количества нелегальных мигрантов, т.к. легальная миграция становится легко осуществимой для большинства категорий граждан из третьих стран.
) Законодательная база Европейского Союза касающаяся непосредственно противодействия нелегальной миграции представлена четырьмя документами. Это: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. «Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию»; Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. «Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию»; Директива 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран»; Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран».
Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. и Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. являются взаимозависимыми и дополняют друга. А также представляют собой основы законодательства, в соответствии с которыми государства-члены до конца 2004 г. должны были внести поправки в свои уголовные кодексы и другие внутренние законы, путем введения в них адекватных санкций за преступные деяния, состоящие в помощи незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов.
Тему нелегальной миграции, кроме предотвращения помощи нелегальной миграции, ЕС рассматривает и сквозь призму определенных мер, направленных на работодателей, которые нанимают незадекларированных мигрантов, и через поиск средств для эффективной политики возвращения мигрантов.
Целью Директивы 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. является установление единых для всего ЕС правил и процедур возвращения нелегальных иммигрантов. Данный акт направлен на решение таких основных задач как: стимулирование добровольного отъезда нелегальных иммигрантов, установление минимальных стандартов содержания и сроков задержания нелегалов в специализированных центрах, а также условий запрета на повторный въезд на территорию Евросоюза.
Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. ввела единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов. Цель документа - воспрепятствовать притоку в Европейский Союз нелегальной рабочей силы из «третьих стран» (стран, не входящих в ЕС).
Следуя этой цели Директива зафиксировала, в качестве основополагающего, принцип запрета любого трудоустройства нелегальных иммигрантов и предусмотрела к его нарушителям (работодателям ЕС, в том числе подрядчикам и субподрядчикам) широкий комплекс санкций и мер профилактического (превентивного), восстановительного и карательного характера.
В соответствии с данными документами, физические и юридические лица за помощь незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов, а также работодатели, использующие труд нелегальных иммигрантов подвергаются уголовным, административным и другим санкциям. Следует отметить, что в отношении самих нелегальных мигрантов законодательство ЕС придерживается гуманной позиции, и к таким лицам не предусмотрены какие-либо санкции за незаконное пребывание на территории Евросоюза, кроме высылки в добровольном либо принудительном порядке, что не является препятствием в будущем для их повторного въезда как в легальном, так и нелегальном статусе.
) Нелегальная миграция зачастую бывает организованной и является одним из способов совершения других противоправных деяний, таких как терроризм, контрабанда и др. Европейским Союзом разработан и принят ряд нормативных правовых актов по противодействию явлениям сопутствующим нелегальной миграции: Рамочное решение 2002/475/JHA о борьбе с терроризмом; Рамочное решение 2004/68/JHA о борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией; Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004 г. «Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями»; Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» от 16 мая 2005 г.; Решения Совета 2006/618/EC и 2006/619/EC от 24 июля 2006 г. о заключении от имени Европейского Сообщества Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми; Решения Совета 2006/616/EC и 2006/617/EC от 24 июля 2006 г. о заключении Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; Рамочное решение 2008/841/ПВД от 24 октября 2008 г. о борьбе с организованной преступностью; Директива 2011/36/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС «О предупреждении и противодействии торговле людьми, о защите пострадавших и о замене Рамочного решения Совета ЕС 2002/629/ПВД».
Как видно из перечисленных в данной категории правовых актов, большое внимание Европейским Союзом обращается на противодействие такому явлению, сопутствующему нелегальной миграции, как торговля людьми. Жертвы торговли людьми доставляются в страну как нелегально, так и въезжают туда законными способами в качестве туристов, будущих жен, артистов, домашней прислуги, приглашенных по обмену, либо лиц, ищущих убежища, в зависимости от законодательства государства. Вопросы торговли людьми входят в круг таких тем, как, например, сексуальная эксплуатация женщин и детей, защита женщин от насилия, организованная преступность и миграционные процессы. Совет Европы считает одним из своих приоритетов - противодействие торговле людьми.
Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» была принята 16 мая 2005 г. (вступила в силу в 2008 г.) направлена на предупреждение и борьбу с торговлей людьми, защиту основных прав человека жертв торговли людьми, а также обеспечение эффективного расследования и привлечения к ответственности виновных. Действие Конвенции распространяется на жертв как нелегально, так и легально прибывших и находящихся на территории государства, она применяется к торговле людьми, на транснациональном и на национальном уровне.
Главы III, IV Конвенции созвучны с положениями Директивы 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран». Жертвы торговли людьми, также как и нелегальные мигранты, не обременены ответственностью, а, напротив, Конвенция вводит положения, направленные на защиту их интересов. В то же время, Конвенцией предусмотрен широкий спектр санкций и мер превентивного, карательного характера в отношении лиц к собственникам бизнеса, сознательно использующих работников, поставленных им торговцами людьми, а также к торговцам, организаторам подобного бизнеса, умышленным пособникам, изготовителям поддельных документов и др.
Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004 г. определяет условия выдачи вида на жительство для граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, которые являются жертвами торговли людьми, либо стали объектом действий по способствованию нелегальной иммиграции. Целью предоставления вида на жительство является попытка привлечения граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, к сотрудничеству с компетентными органами, а также обеспечение жертвам соответствующей защиты. Здесь законодатель вводит своеобразное поощрение жертвам торговли людьми и нелегальным мигрантам за сотрудничество с компетентными органами в качестве предоставления временного вида на жительство. Данная мера направлена не только на обеспечение соответствующей защиты для жертв, но и на выявление, противодействие, борьбу с организованной преступностью.
Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что сегодня в Европейском Союзе, особой форме объединения государств, особый механизм правового регулирования миграции основан на международных документах, учредительных договорах, а также правовых актах институтов ЕС, включая акт, имеющий прямое действие в государствах-членах Союза и не требующий имплементации в национальное законодательство. Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Они отражают разные аспекты процессов миграции в общем.
2. Отношения Европейского Союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики
2.1 Проблемы и направления совершенствования миграционной политики Российской Федерации
В современных условиях миграционная политика становится одним из приоритетных направлений в политической и экономической деятельности РФ, поэтому от законодательной и исполнительной власти требуются взвешенные и обоснованные решения в сфере миграции, способные позитивно повлиять на миграционную ситуацию и содействовать развитию территорий. Сложность и многоаспектность миграционных проблем диктует необходимость создания четких правовых и организационных механизмов регулирования миграционных потоков.
В настоящее время все больше ученых Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам.
Высказываются серьезные претензии не только к миграционной политике в целом, но и к миграционному законодательству. 26 января 2012 г. на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России В.В. Путин отметил: «Накопившиеся здесь проблемы, риски волнуют наше общество, порой вызывают открытое раздражение». В своих статьях, посвященных анализу проблем национальной, социальной и миграционной политики, он указал на необходимость повышения качества миграционной политики государства. «Потребуется «умная» миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. Нужно будет обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи».
Миграционная политика РФ действительно нуждается в корректировке, однако, при работе над ее совершенствованием, России необходимо исходить не из ни на чем не основанных амбициях, а из экономических и политических реалий. Безусловно, миграция в РФ - это прежде всего трудовая миграция. Сегодня перед Россией стоит непростая задача модернизации экономики, более того - ее инновационного развития. Важное место в этом процессе отводится малому и среднему бизнесу, где труд мигрантов становится важным фактором экономического развития за счет пополнения трудовыми ресурсами этого сектора экономики. В структуре экономики и занятости к 2020-му году роль бизнеса должна вырасти с 15% до 60%. Но эта задача невыполнима без привлечения мигрантов и не только высококвалифицированных. Для высококвалифицированных работников-мигрантов привлекательность России вызывает огромные сомнения. Россия нуждается, прежде всего, в привлечении трудовых мигрантов рабочих специальностей. При этом такие мигранты ни коим образом не отнимают рабочие места у граждан РФ, поскольку существующий в РФ уровень безработицы связан не только с отсутствием рабочих мест, но и с (в значительной части) элементарным нежеланием работать.
Таким образом, на сегодняшний день нужно обратить внимание на регулирование потоков трудовой миграции, прежде всего, из стран СНГ.
Безусловно, эффективное использование такого важного ресурса развития, как миграция, возможно при условии повышения качества законодательной и правоприменительной практики, скоординированности и слаженности в работе миграционной службы, правоохранительных органов, представителей регионов и бизнеса.
Анализ правового статуса иностранных работников в целом свидетельствует, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Предмет регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой в данном случае были бы разработка и принятие отдельной главы Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.
Другим способом решения данной проблемы могло бы стать принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.
Одной из необходимых мер видится введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по независящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т.е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.
Остается нерешенным и вопрос о легализации иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, до передачи ему работодателем разрешения на работу. Как известно, срок рассмотрения заявления составляет до 1,5 месяцев, однако никаких других документов, позволяющих иностранному гражданину, еще не получившему разрешение на работу, легализовать свое нахождение на территории Российской Федерации, в настоящее время не предусмотрено.
В целях более эффективного регулирования внешней трудовой миграции необходимо осуществить определенный комплекс мер:
дальнейшее совершенствование законодательства в сфере трудовой миграции, которое должно развиваться по пути разработки четких правил постановки на миграционный учет, выдачи разрешений на проживание и работу, с учетом постепенного перехода на электронный формат предоставления таких услуг. Особого внимания заслуживает проблема совершенствования системы регистрации, поскольку в ней еще имеются определенные правовые пробелы;
обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;
информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности;
поддержка учебной миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и переквалификации по профессиям, наиболее востребованным на рынке труда;
для изменения ситуации в области миграции необходимо формирование жестких механизмов селективной миграции, аналогичных тем, которые созданы, например, в странах Европейского союза, в США. Государственная миграционная политика должна на порядок повысить свою наукоемкость, опираться на анализ рынка труда, потребности регионов и отраслей в специалистах и рабочей силе;
необходима разработка новых комплексных критериев оценки эффективности государственной миграционной политики как на федеральном, так и на региональном уровне;
необходимо создать комплексный механизм обратной связи, обеспечивающий защиту прав мигрантов.
Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.
Также далека от совершенства существующая система квотирования. 13 июня 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный документ определяет стратегические задачи миграционной политики, в частности в сфере квотирования трудовой миграции: «Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей».
Следует отметить, что впервые квотирование было введено в 2002 г., когда был принят Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Речь тогда шла только о мигрантах из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля (т.е. срок был на два месяца больше, чем сейчас). Этот порядок реально действовал в 2004-2006 гг. После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства в сфере квотирования произошли изменения, которые отчасти «уравновесили» существенную либерализацию процедур легализации пребывания и занятости трудовых мигрантов, особенно так называемых безвизовиков. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда. В тот же период Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. №783 был утвержден новый механизм квотирования иностранной рабочей силы, в соответствии с которым: в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий; срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая; потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации.
В конце 2008 г. в Постановление Правительства №783 были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.
Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в РФ в последнее время (2011-2013 гг.) остается на одном уровне - 1 745 584 чел., что на 98 772 чел. меньше, чем в 2010 г., когда она составляла 1 944 356 чел.
Квотирование ИРС подразумевает, во-первых, регулирование объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны и, во-вторых, защиту национального рынка труда. В-третьих, квота как результат заявочной кампании призвана служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей.
В-четвертых, введение квоты преследует и определенную политическую цель - успокоить общественное мнение относительно неконтролируемого притока трудовых мигрантов, снизить накал антимигрантских настроений. Например, в конце 2008 г. на фоне нарастающего экономического кризиса в СМИ нагнетались опасения, связанные с тем, что мигранты занимают рабочие места, необходимые для теряющих работу россиян. Квоты на привлечение ИРС на 2009 г. были сокращены в 2 раза (с 3,98 млн. разрешений на работу до 1,99 млн. и с 1,25 млн. приглашений на въезд до 0,63 млн.). Общественное мнение было успокоено, но работодатели начали сталкиваться с трудностями в восполнении дефицита кадров.
Участники дискуссии отмечали, что из всех функций, возлагаемых на систему квотирования, в России выполняется только четвертая - политическая, да и то лишь отчасти. Необоснованность устанавливаемых квот, безвизовый въезд подавляющего большинства трудовых мигрантов и значительные объемы их нелегальной занятости не позволяют системе квотирования играть роль реального регулятора привлечения иностранной рабочей силы (ИРС).
По данным опросов Центра миграционных исследований при ИНП РАН, подтверждаемым результатами проектов других научных организаций, практически все трудовые мигранты хотят трудиться законно. Однако из-за быстрого исчерпания квот очень многие из них оказываются вытолкнутыми из правового поля. В результате трудовые мигранты подвергаются эксплуатации или попадают в рабство, не получают обещанную зарплату и т.д. То есть происходит массовое нарушение их прав. Государство же теряет налоги с их заработка, доходы от выдачи им разрешительных документов и может потерять необходимый России в обозримой перспективе иммиграционный потенциал. Часть мигрантов, не сумевших легализоваться, попадает в сети криминала и начинает заниматься каким-либо преступным бизнесом.
Существующая в России система квотирования трудовой иммиграции нуждается в коренном пересмотре. И сделать это нужно как можно скорее, чтобы избежать дальнейшего нарастания экономических потерь и социально-политических угроз, связанных с ее применением.
Заслуживает внимание опыт ЕС - ЕС различает две системы квотирования: «квоты», учитывающие национальность, и «квоты», учитывающие категорию заявителей (рабочие, беженцы, члены семьи).
Для РФ весьма актуальна проблема борьбы с нелегальной миграцией. Как правильно отмечают Р.С. Гусейнов и Н.К. Потоцкий, «специфика нелегальной миграции такова, что попытки противодействовать ей, не решая всего комплекса проблем, связанных с иммиграцией в Россию в целом, приведет в лучшем случае к выхолащиванию самой идеи противодействия как комплексной, а в худшем - усложнит ситуацию и затянет решение вопроса борьбы с указанным феноменом на долгие годы. Поэтому проблему нелегальной иммиграции нужно решать как часть более общей проблемы регулирования миграционных процессов в России». Они также обоснованно полагают, что ведущим компонентом системы регулирования миграционных процессов является право, обеспечивающее конституционность функционирования субъектно-объектной составляющей рассматриваемой нами системы.
Сегодня, по подсчетам ФМС России, 3,3 млн. находящихся в стране иностранцев превысили срок законного пребывания - находятся более трех месяцев. Большинство из них граждане Узбекистана (почти 900 тыс.), Украины (более 500 тыс.), Таджикистана (400 тыс.). Незаконная миграция оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, социальную ситуацию, межнациональные отношения. С ней также тесно связаны проблемы торговли людьми и трудовой эксплуатации, которые приобрели широкие масштабы.
В 2012 г. внесены существенные изменения в уголовное законодательство. 30 декабря 2012 г. были подписаны Федеральные законы №308-ФЗ и 312-ФЗ, которые вносят поправки в ст. 322 - 322.1 Уголовного кодекса РФ и ст. 150 - 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Теперь пересечение Государственной границы РФ иностранцами, въезд которым в Российскую Федерацию заведомо для виновного не разрешен, наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб., либо принудительными работами на срок до 4 лет, либо лишением свободы на тот же срок. За совершение данного преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения предусмотрено лишение свободы на срок до 6 лет. В свою очередь, за организацию незаконного въезда в Россию иностранцев и лиц без гражданства, их незаконного пребывания в стране или незаконного транзитного проезда через территорию РФ увеличен максимальный размер штрафа с 200 до 300 тыс. руб., максимальный срок обязательных работ - с 360 до 420 часов, максимальный срок исправительных работ - с года до двух лет, а принудительных работ - с двух до трех лет. Максимальный срок лишения свободы вырос с двух до пяти лет с ограничением свободы с года до двух, а если те же деяния совершены организованной группой или в целях совершения преступления на территории России, срок увеличивается с пяти до семи лет.
В феврале 2013 г. Госдумой РФ в первом чтении был принят законопроект, предусматривающий уголовную ответственность за фиктивную регистрацию / постановку на учет иностранцев или лиц без гражданства по месту жительства. Как отмечается в пояснительной записке, только в 2011 г. на территории РФ было выявлено более 6400 адресов, в которых зарегистрировалось почти 300 тыс. граждан. Согласно проекту, под фиктивной регистрацией иностранцев понимается их регистрация в жилых помещениях на основании представления заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов. В свою очередь, под фиктивной постановкой на учет понимается постановка их на учет по месту пребывания (проживания) в жилых помещениях на основании представления заведомо недостоверных (ложных) сведений или документов и (или) постановка их на учет по месту пребывания в жилых помещениях без намерения проживать (пребывать) в этих помещениях либо без намерения принимающей стороны предоставить им эти помещения для проживания (пребывания). За совершение указанных преступлений предусматривается штраф от 100 до 500 тыс. руб. или лишение свободы на срок до трех лет.
.09.2011 г. была утверждена Программа сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2012-2014 гг. Основными задачами Программы являются выработка и реализация согласованной миграционной политики государств СНГ; развитие международно-правовой базы сотрудничества; совершенствование и сближение национального законодательства; совершенствование пограничного и миграционного контроля на государственных границах государств СНГ; проведение совместных и / или согласованных оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций; информационное и научное обеспечение сотрудничества; осуществление сотрудничества в сфере подготовки, переподготовки кадров и повышения квалификации руководящих работников и специалистов. За 2011 г. на территории государств СНГ были задержаны более 2,3 тыс. нарушителей миграционного законодательства, ликвидировано 10 каналов незаконной миграции, выявлено 26 фактов торговли людьми.
Особое внимание уделяется укреплению межгосударственного сотрудничества миграционных служб и правоохранительных органов приграничных территорий. Так, на базе Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) функционирует Координационный совет руководителей компетентных органов государств-членов по вопросам борьбы с незаконной миграцией (КСБНМ). В феврале 2013 г. рабочей группой КСБНМ был подготовлен проект документа по созданию системы обмена информацией в сфере противодействия незаконной миграции в рамках Единой системы учета (ЕСУ) СНГ.
Кроме того, на протяжении последних пяти лет в формате ОДКБ проводится комплексная оперативно-профилактическая операция «Нелегал», направленная на противодействие незаконной миграции граждан третьих (по отношению к ОДКБ) стран, включая торговлю людьми. Всего в ходе операции «Нелегал-2012» было выявлено 100,9 тыс. нарушений миграционного законодательства, из них 79,6 тыс. связаны с незаконным въездом, выездом и пребыванием, 21,2 тыс. - с нелегальной трудовой деятельностью. Сумма взысканных штрафов превысила 3,3 млн. долл.; 4002 человека были выдворены. По результатам операции было возбуждено более 9 тыс. уголовных дел. Пятая часть из них (1884) связана с оборотом наркотиков, 506 - оружия, 165 - с организацией незаконного въезда и выезда и 11 - с торговлей людьми.
Низкие результаты уголовно-правовой борьбы с незаконной миграцией обусловлены в том числе несовершенством действующего уголовного законодательства РФ. Достаточно сказать, что в Уголовном кодексе Российской Федерации содержится лишь одна правовая норма об ответственности за незаконную миграцию - ст. 322.1 «Организация незаконной миграции». В то же время с учетом сложившейся криминогенной ситуации, связанной с нарушениями установленного порядка въезда в Российскую Федерацию, назрела объективная необходимость в дополнении УК РФ статьями, предусматривающими ответственность за содействие в организации незаконной миграции, а также за незаконный въезд в РФ.
Как свидетельствует практика, преступления, связанные с организацией незаконной миграции, нередко совершаются группой лиц по предварительному сговору, а также с участием лиц, содействующих их совершению советами, указаниями, предоставлением информации и другими действиями, указанными в ч. 5 ст. 33 УК РФ. При этом в статье 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции» отсутствует такой квалифицирующий признак, как совершение данного деяния «группой лиц по предварительному сговору». В Уголовном кодексе Российской Федерации также не предусмотрена самостоятельная правовая норма об ответственности за содействие в организации незаконной миграции.
Как известно, за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации предусмотрена административная ответственность (ст. 18.8 КоАП РФ). В то же время нельзя не учитывать повышенную степень общественной опасности совершения данных противоправных деяний в соучастии, в том числе группой лиц по предварительному сговору, или с применением насилия в отношении должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением правил въезда в Российскую Федерацию.
Одной из превентивных мер противодействия незаконной миграции с учетом указанных выше квалифицирующих признаков может быть введение в России уголовной ответственности за данные деяния. При этом необходимо обратиться к зарубежному опыту отдельных стран бывшего СССР. В частности, ст. 223 Уголовного кодекса Республики Узбекистан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Узбекистан от 29 декабря 2012 г. N ЗРУ-345 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан», направленными на усиление ответственности за незаконную миграцию) предусмотрена уголовная ответственность за «незаконный выезд за границу или незаконный въезд в Республику Узбекистан» (в том числе за совершение данных деяний по предварительному сговору группой лиц).
Анализ содержания данной статьи УК Республики Узбекистан позволяет сделать вывод о целесообразности предусмотреть в УК РФ ответственность за совершение аналогичных противоправных деяний на территории России группой лиц по предварительному сговору, а также с применением насилия, не опасного для жизни и здоровья, в отношении осуществляющих иммиграционный контроль должностных лиц.
Как свидетельствует судебная практика, в ряде случаев действия пособников судом квалифицируются по части 1 ст. 322.1 УК РФ, в результате чего указанные выше соучастники данных преступлений избегают более сурового наказания за их совершение. Так, в мае 2005 г. Н. с помощью компьютерной и множительной техники внес в бланки миграционных карт о въезде иностранных граждан на территорию РФ оттиски штампов пограничных органов ОКПП «В. Баскунчак и Аксарайский». Затем подложные миграционные карты С. заполнила от имени сорока граждан Узбекистана, у которых заканчивался срок легального пребывания в России. На основании этих карт все они были зарегистрированы по месту их пребывания в с. Ивановка Светлоярского района Волгоградской области сроком на 12 месяцев. Светлоярским районным судом Н. осужден по ч. 5 ст. 33, ч. 1 ст. 322.1 УК РФ (за пособничество в организации незаконной миграции) и ч. 2 ст. 327 УК РФ (за подделку документов) к двум годам лишения свободы условно с испытательным сроком 1 год.
В этой связи в настоящее время весьма актуальным является вопрос об усилении уголовной ответственности за содействие в организации незаконной миграции (т.е. за пособничество в совершении данного преступления).
По этому вопросу также высказал свою позицию Ю.Ю. Бышевский в одной из своих работ. Так, по его мнению, «в качестве элемента объективной стороны этого преступления возможно включение такого деяния, как содействие незаконной миграции, ибо процессы, связанные с незаконной миграцией, зачастую становятся возможными не столько в результате их организации отдельными лицами, сколько в результате действия либо бездействия со стороны чиновников, от которых, например, зависит выдача или оформление документов, предоставление рабочих мест и т.д.».
Думается, таких лиц нельзя отнести к организаторам этого преступления и даже установление их в качестве пособника здесь затруднительно. Введение в статью указанных действий (содействие и участие в незаконной миграции) позволило бы расширить возможности для привлечения к уголовной ответственности работодателей, что сейчас проблематично, так как не все они могут быть организаторами незаконной миграции.
2.2 Особенности отношений ЕС и России в сфере миграции: взаимодействие и влияние
В последние годы вопрос гармонизации миграционной политики все чаще поднимается на форумах ЕС. Главными общими чертами современной миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции: уничтожение барьеров на пути миграции внутри Европейского союза граждан ЕС и граждан других развитых стран; создание барьеров на пути иммиграции и движения внутри ЕС граждан третьих развивающихся стран.
В настоящее время государственные органы и население стран ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза и которые требуют правового регулирования. К таким проблемам нужно отнести:
) отсутствие единого определения понятия «мигрант». Так, в одних странах (Германии и странах Южной Европы) в первую очередь при определении гражданства мигранта принимают во внимание его национальность. Главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jus sanguinis). В то же время, например, Франция и Великобритания при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jus solis);
) неразработанность унифицированной правовой базы по обеспечению статуса иностранцев. Речь идет о приезжающих в шенгенские государства на долгосрочный (более трех месяцев) период или постоянно в них проживающих;
) малые полномочия Европейского союза в сфере контроля за передвижением людей по территории Союза и отсутствие единого механизма реагирования на угрозы иммиграции. До сих пор существовали лишь системы договоров между странами внутри и вне ЕС;
) слабое функционирование системы регулирования иммиграционных потоков. Они из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;
) недостаточная степень адаптированности к современным условиям правовой базы. Данный вопрос касается нелегальных иммигрантов и беженцев;
) несовершенство законодательства и мер по адаптации иммигрантов. Этот вопрос имеет отношение к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в начале XXI века миграция становится главным аспектом европейской безопасности. Опыт, накопленный в Европе в этой сфере, несомненно, может быть использован при разработке российской миграционной политики.
Необходимо отметить, что кроме того, что РФ может заимствовать опыт регулирования миграционных процессов в ЕС, РФ и ЕС осуществляют взаимодействие в сфере миграции.
Первым документом, регулирующим миграционный вопрос между ЕС и Россией, было Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами (СПС), подписанное в 1994 г. и вступившее в силу в 1997 г. Это соглашение учреждало так называемое «стратегическое партнерство» между Европейским союзом и Россией, под девизом которого происходило дальнейшее развитие взаимоотношений. Несмотря на то, что СПС не содержит раздела, посвященного сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, оно включает положения о четырех мерах в данной сфере. Во-первых, это предотвращение «незаконных видов деятельности» путем возвращения нелегальных мигрантов в государства их происхождения. Во-вторых, это так называемая «адаптация национального законодательства», что представляет собой весьма сомнительное положение, поскольку не совсем ясно, относится ли это к приведению в соответствие российских норм нормам ЕС. В-третьих, это включение социальных мер, таких, как обучение рабочего персонала. И наконец, СПС предполагает наличие положений по вопросам визовой политики. В частности, это касается бизнесменов, рабочего персонала и лиц, осуществляющих трансграничную торговлю, которые могут рассчитывать на упрощенную процедуру выдачи визы.
Следующим документом, регулирующим состояние миграционного вопроса между Россией и ЕС, является Общая стратегия ЕС в отношении России. Созданный благодаря Амстердамскому договору этот инструмент мягкого права устанавливает приоритеты взаимодействий ЕС с третьими странами, в данном случае с Россией. В ответ Россия разработала свою умеренную стратегию в отношении Евросоюза. Общая стратегия впервые наметила заключение соглашения между ЕС и Россией по вопросам реадмиссии. В отношении визовой политики Стратегия призывает Россию применять уже существующие в ЕС механизмы, а также привести в соответствие положениям документов ЕС закрепленные в российском законодательстве стандарты. Кроме того, сотрудничество в сфере безопасности документов составляет одну их ключевых реформ технического характера, необходимых для либерализации диалога между Россией и Евросоюзом по визовым вопросам.
В настоящее время одним из первостепенных направлений модернизации отношений России и ЕС является разработка совместных действий в области миграционной политики. Глобализация мировой экономики, развитие отношений между странами и риски, связанные с дестабилизацией политической жизни, требуют улучшения управления миграционными потоками и их адаптации к нуждам рынков занятости и к социальной и экономической ситуации в странах назначения. Поэтому тематика миграции является важной составной частью сотрудничества «Россия - ЕС» в рамках Общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Значительным шагом в развитии механизмов противодействия нелегальной миграции стало подписание Россией и ЕС в 2006 г. Соглашения о реадмиссии, вступившее в силу 1 июня 2007 г. В соответствии с ним Стороны договорились принимать обратно своих граждан, незаконно находящихся на территории России и государств - членов ЕС. С 1 июня 2010 г. эта процедура действует в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства. В целях эффективной имплементации Соглашения Россия и страны - члены ЕС работают над заключением соответствующих двусторонних исполнительных протоколов, а в рамках Совместного комитета «Россия - ЕС» по реадмиссии Стороны принимают рекомендации по практическому применению Соглашения.
В 2006 г. были установлены контакты между Пограничной службой ФСБ России и Европейским агентством по вопросам управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС (FRONTEX). Взаимодействие обоих ведомств осуществляется на основе Правил процедуры установления оперативного сотрудничества и соответствующего Плана совместных действий. В частности, российские представители принимали участие в ряде операций, координируемых Агентством.
Принимая во внимание необходимость наращивания дальнейшего взаимодействия в области миграции, в мае 2011 г. Россия и ЕС запустили диалог высокого уровня по вопросам миграции и договорились о параметрах этого нового формата сотрудничества. Диалог будет включать в себя регулярный обмен мнениями по актуальным проблемам законной миграции, предоставления убежища, иных форм международной защиты, а также борьбы с нелегальной миграцией и торговлей людьми. Государства - члены ЕС и Россия связаны обязательствами ОБСЕ «постепенно упрощать и гибко управлять процедурами выезда и въезда» и «рассмотреть возможности взаимной отмены въездных виз на основе соглашений между ними». Они признают, что «более свободное передвижение и контакты между их гражданами важны в контексте защиты и продвижения прав человека и основных свобод». На этой основе ЕС и Россия преследуют общую цель - безвизовые краткосрочные поездки их граждан. На саммите «Россия - ЕС» в мае 2003 г. они договорились «изучить условия для безвизовых поездок в качестве долгосрочной перспективы», а затем, в «дорожной карте» по Общему пространству свободы, безопасности и правосудия, принятой в мае 2005 г., «продолжать и активизировать визовый диалог на экспертном и политическом уровнях».
С учетом постоянного роста контактов и деловых связей между людьми важное значение имеет вопрос либерализации визового режима между Российской Федерацией и Европейским союзом.
Начало этому процессу положило заключение в 2006 г. Соглашения «Россия - ЕС» об упрощении выдачи виз, которое предусматривает облегченный порядок получения виз (на основании письменного обращения принимающей стороны) ряду категорий лиц, а именно: предпринимателям; членам официальных делегаций; водителям, осуществляющим международные пассажирские и грузовые перевозки; членам поездных, рефрижераторных и локомотивных бригад; лицам, участвующим в научной, культурной или творческой деятельности; участникам международных спортивных мероприятий и сопровождающим их в профессиональном статусе лицам; школьникам, студентам, аспирантам и сопровождающим их преподавателям; близким родственникам (супругам, детям, родителям, бабушкам и дедушкам, внукам) лиц, законно проживающих на территории России или государства - члена ЕС; журналистам; участникам официальных программ обмена между породненными городами; лицам, посещающим воинские и гражданские захоронения.
При этом отдельные категории лиц (члены официальных делегаций; предприниматели; водители; члены поездных бригад; лица, участвующие в научной, культурной и творческой деятельности; участники международных спортивных мероприятий; журналисты; участники официальных программ обмена между породненными городами) имеют право на получение годовой многократной визы при условии, что им в течение предыдущего года выдавалась и была использована или хотя бы одна однократная виза, или многократной визы сроком действия от 2 до 5 лет, если в течение предшествующего 2-летнего периода они использовали годовую многократную визу. Кроме того, членам национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов, супругам и детям младше 21 года (либо находящимся на иждивении) граждан России или ЕС оформляются многократные визы сроком действия до пяти лет, даже если они обращаются за визой впервые. Обладатели дипломатических паспортов могут въезжать в Россию и ЕС, выезжать, а также следовать транзитом без виз.
В отношении всех граждан России и ЕС установлены максимальный срок принятия решений по запросам в оформлении виз - 10 календарных дней, а также размер консульского сбора - 35 евро (при получении визы в срочном порядке - 70 евро). От уплаты консульского сбора освобождаются близкие родственники; члены официальных делегаций, национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов; школьники, студенты, аспиранты и сопровождающие их преподаватели; инвалиды и лица, которые при необходимости их сопровождают; лица, подтвердившие необходимость осуществления поездки гуманитарного характера; участники молодежных международных спортивных мероприятий и сопровождающие их; лица, участвующие в научной, культурной или творческой деятельности, а также участники официальных программ обмена между породненными городами.
Предусмотренные Соглашением льготы касаются только краткосрочных поездок, то есть с суммарным сроком пребывания не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней. Контроль за выполнением Соглашения осуществляется в рамках специально созданного для этого Совместного комитета. В целях единообразного применения сторонами норм данного документа ими утверждены Совместные рекомендации по применению Соглашения. Соглашение в целом выполняется успешно, а возникающие проблемы обсуждаются на заседаниях Совместного комитета. Например, некоторые консульские загранучреждения стран ЕС требуют от обращающихся за визой российских граждан представлять избыточный перечень документов; вынуждают их получать визы через т.н. визовые (аутсорсинговые) центры, не предоставляя альтернативы прямого обращения в консульство; крайне редко оформляют многократные визы сроком действия 5 лет, иногда требуя наличия двух использованных годовых шенгенских виз вместо предусмотренной Соглашением одной, причем в большинстве случаев - виз конкретной (своей) страны. В целях дальнейшего упрощения режима трансграничного передвижения граждан в апреле 2011 г. Россия и Евросоюз приступили к переговорам по внесению изменений в данное Соглашение. Модернизация Соглашения позволит, в частности, расширить категории лиц, которым выдаются многократные визы сроком действия до пяти лет, и перечень лиц, освобождаемых от уплаты консульских сборов.
Основной и конечной задачей взаимодействия между Россией и ЕС в данном направлении является переход к безвизовому режиму взаимных краткосрочных поездок. Именно в этих целях в 2007 году был запущен безвизовый диалог «Россия - ЕС», который проводился в рамках четырех тематических блоков: защищенность документов, включая биометрию; незаконная миграция, включая реадмиссию; общественный порядок и безопасность; внешние сношения. В марте 2010 г. завершилась исследовательская стадия безвизового диалога. Прошедшие экспертные консультации позволили в конструктивном ключе обсудить законодательную и административную практики в ЕС и России в охватываемых тематическими блоками областях. В 2010 году Россия подготовила проект Соглашения об отмене визовых требований для граждан России и ЕС.
В 2010 году Россия и ЕС вышли на оперативную стадию безвизового диалога. Стороны приступили к выработке перечня «Совместных шагов» для перехода к безвизовому режиму между Россией и ЕС. Реализация «Совместных шагов» откроет возможность для незамедлительной разработки и заключения Соглашения об отмене визовых требований для граждан Российской Федерации и Европейского союза. Таким образом, намечена стратегия сотрудничества России и ЕС, которая в дальнейшем требует разработку стратегических задач для достижения эффективного действия в сфере миграционной политики.
Вопрос об отмене визового режима для российских граждан на протяжении последних лет неоднократно поднимался представителями России. При этом европейская сторона постоянно меняла свое отношение к данному делу, то обещая сделать все возможное для отмены виз в кратчайшие сроки, то заявляя о нереальности подобного шага в течение ближайших 15 лет.
В целом, следует отметить, что в мире накопилось множество проблем в связи с интенсивным перемещением людей, углублением процессов глобализации. И это вызывает необходимость усиления межгосударственной координации в интересах эффективного использования экономических, социальных и культурных преимуществ, которые несет в себе международная миграция. К настоящему моменту сложилось мнение: нет ни одной страны, которая могла бы решать самостоятельно свои миграционные проблемы без использования опыта других государств, двустороннего и многостороннего сотрудничества.
Заключение
Под миграционной политикой можно понимать комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование миграционных потоков в национальных интересах. Регулированию могут подвергаться въезд и выезд из страны, процедуры предоставления гражданства и иных статусов, процесс использования иностранной рабочей силы, процедуры предоставления социальной защиты мигрантам, вопросы предоставления убежища.
Государственная миграционная политика стран - членов Евросоюза реализуется на различных уровнях: в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета и делегированием ряда полномочий институционализированным субъектам миграционной политики ЕС. Государственная миграционная политика в рамках ЕС реализуется так же при влиянии транснациональных процессов, не предполагающих нарушения государственного суверенитета.
Составными частями современной миграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграцией; поддержка и стимулирование легальной миграции; позиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантов; интеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.
В процессе развития ЕС его государства пришли к выводу, что решение проблем правового регулирования миграционной политики требует комплексного подхода. Правительства стран Европейского союза должны скоординировать усилия в отношении следующих аспектов: совершенствовать не только вторичную правовую базу в области миграционной политики, но и создать первичную; разработать общую политику по предоставлению убежища, гармонизировать национальные законодательства в этом вопросе; дополнить законодательную базу в области незаконной миграции и контролировать исполнение уже существующих нормативных актов; создать законодательную базу по вопросам межгосударственного кадрового обмена в рамках ЕС, т.к. единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы.
Опыт, накопленный в Европе в этой сфере, несомненно, может быть использован при разработке российской миграционной политики.
В РФ все больше ученых указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам. Миграционная политика РФ действительно нуждается в корректировке, однако, при работе над ее совершенствованием, России необходимо исходить не из ни на чем не основанных амбициях, а из экономических и политических реалий.
Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.
Для РФ весьма актуальна проблема борьбы с нелегальной миграцией. Низкие результаты уголовно-правовой борьбы с незаконной миграцией обусловлены в том числе несовершенством действующего уголовного законодательства РФ. Достаточно сказать, что в Уголовном кодексе Российской Федерации содержится лишь одна правовая норма об ответственности за незаконную миграцию - ст. 322.1 «Организация незаконной миграции». В то же время с учетом сложившейся криминогенной ситуации, связанной с нарушениями установленного порядка въезда в Российскую Федерацию, назрела объективная необходимость в дополнении УК РФ статьями, предусматривающими ответственность за содействие в организации незаконной миграции, а также за незаконный въезд в РФ.
Библиографический список
.Балашова Т.Н. Проблемы развития миграционной политики Российской Федерации в сфере трудовой миграции на современном этапе // Миграционное право. 2013. №2. С. 19.
.Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М., 2009. С. 107.
.Богданов В. ОДКБ борется с незаконной миграцией // Российская газета. 14.02.2013.
.Бышевский Ю.Ю. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции // URL: #"justify">.Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М., 2011.
.Гулина О. Европейская система защиты прав человека // Современное конституционное обозрение. 2011. №4. С. 74.
.Гусейнов Р.С., Потоцкий Н.К. Совершенствование системы противодействия нелегальной миграции // «Черные дыры» в российском законодательстве // Юридический журнал. 2009. №3. С. 470.
.Джабаров В.М. Некоторые приоритеты миграционной политики // О состоянии миграционной политики в Российской Федерации и путях ее совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2012. №6 (449). С. 5.
.Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2009. С. 189.
.Иванов А.Г. Миграционная политика ЕС и России: опыт политического анализа. М., 2009.
.Итоги Круглого стола «Трудовая миграция в Россию: квота как инструмент миграционной политики и антикризисного регулирования» // [Электронный ресурс]. URL: #"justify">.Коннова А.Д. Стратегия Европейского союза по борьбе с нелегальной иммиграцией // Миграционное право. 2009. №1.
.Лимонова Н.А. Влияние глобализации и интеграции на реализацию личностью свободы передвижения // Миграционное право. 2012. №4. С. 15.
.Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ / Под ред. И.С. Власова, Н.А. Головановой. М., 2012.
.Милиционера осудили за пособничество в незаконной миграции и подделке миграционных карт // URL: #"justify">.Молодикова И. Без иммиграции Европе не обойтись [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">.Мохова И.М. Начало новой политики ЕС по борьбе с нелегальной иммиграцией. Режим доступа: #"justify">.Музыченко П.Б. О необходимости совершенствования управления миграцией в Российской Федерации // Российская юстиция. 2013. №3.
.Овчинникова А. Незаконная миграция как новый вызов международной и национальной безопасности // Российский следователь. 2009. №6.
.Попов И.А., Попова О.И. Совершенствование правового и организационного обеспечения противодействия незаконной миграции // Миграционное право. 2013. №2. С. 17.
.Поставнин В.А. Тезисы выступления на Круглом столе «Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты?» // [Электронный ресурс]. URL: #"justify">.Потапов В.И. Беженцы и международное право. М., 2008.
.Право Европейского союза / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2010. С. 69.
.Присяжнюк Ю.И. Социально-демографические параметры миграции рабочей силы в странах Европейского союза //
.Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февраля.
.Рокоссовская А. Границы разумного. Дания ввела пограничный контроль // Российская газета. 2011. 13 мая.
.Саломатин А.Ю., Манцерев К.Ф. О важности иммиграционной политики в современном турбулентном мире // Правовая политика в Российской Федерации и странах Евросоюза: Сборник материалов. Пенза, 2011. С. 59.
.Скачкова Г.С. Трудовая деятельность иностранцев в России в контексте миграционной политики Российского государства // Миграционное право. 2013. №2. С. 19.
.Солоненко А.А. Государственная политика регулирования миграционных процессов в ЕС. Казань, 2009. С. 15.
.Судоплатов П.А. Новые тенденции миграции и миграционной политики в странах Европейского Союза // Народонаселение. 2009. №4. С. 31.
.Сухаренко А.Н. Законодательное обеспечение противодействия незаконной миграции в России // Юридический мир. 2013. №5. С. 39.
.Трыканова С.А. Вопросы организационно-правового регулирования управления миграционной политикой в кризисных ситуациях (опыт ЕС) // Миграционное право. 2011. №3. С. 17.
.Трыканова С.А. Модернизация отношений России и ЕС в сфере миграционной политики // Российская юстиция. 2012. №4. С. 23.
.Трыканова С.А. Институт квотирования в миграционной политике Российской Федерации: история и актуальные тенденции развития // Миграционное право. 2013. №2.
.Трыканова С.А. Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза // Миграционное право. 2012. №3. С. 25.
.Трыканова С.А. Миграционная политика ЕС: актуальные тенденции организационно-правового регулирования // Российская юстиция. 2010. №10.
.Трыканова С.А. Пути совершенствования миграционного законодательства ЕС // Миграционное право. 2011. №4. С. 19.
.Трыканова С.А. Развитие международного миграционного права в XX-XXI вв. // Миграционное право. 2009. №5. С. 11.
.Трыканова С.А.: Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза // Миграционное право. 2012. №3.
.Хернандес-и-Сагрера Р. Установление сотрудничества между ЕС и РФ по вопросу миграции // Балтийский регион. 2011. №3.
.Шапиев К.А. Анализ миграционных процессов в Европейском союзе // Международное публичное и частное право. 2008. №6. С. 11.
.Шапиев К.А. Международно-правовые основы миграционной политики Европейского Союза. М., 2011.
.Шапиев К.А. Международно-правовые основы миграционной политики Европейского Союза. М., 2011.
.Шенаев В.Н. Послевоенное экономическое развитие Западной Европы // Доклады Института Европы РАН. №24. М., 2010. С. 51.
.Шилович Н.Н. Классификация правовых актов ЕС в сфере противодействия нелегальной миграции // Миграционное право. 2011. №3.
.Шумакова О.И. Международно-правовое регулирование миграции в Европейском союзе. М., 2006.
.Щербакова Е. Число иностранцев, постоянно проживающих в ЕС, достигло 32,5 миллиона человек, или 6,5% от общей численности населения Союза [Электронный ресурс] // Демоскоп. 2011. №473.
.Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты Российской Федерации и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. №1.