выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе.
Глава I. Общие вопросы стадии исполнения бюджета
1.1 Становление института исполнения бюджета
В России на протяжении истории происходил переход от децентрализованных касс к централизованным кассам одного ведомства - начало становления в России казначейской системы исполнения бюджета, последующий переход к банковской системе исполнения бюджета после Октябрьской революции.
Началом образования системы централизованного управления Российским государством послужило появление в XV веке первых государственных учреждений - казненных дворов. Управление денежной казной в этот период производилось так называемыми приказами - службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах.
Новым этапом в организации управления финансами стало начало XIX века, ознаменовавшееся созданием Министерства финансов. С 1858 г. начинается разработка бюджетного законодательства. Серьезные улучшения в технику финансового управления и в отчетность государственного хозяйства были внесены финансовыми преобразованиями, разработанные, главным образом, В. А. Татариновым. Прежде всего, сюда относятся утвержденные 22 мая 1862 года правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, которые впервые подробно регламентировали бюджетный процесс.
Реформой 1862 г. все кассы централизованы в казначейство, а также было объявлено о слиянии кассовой наличности с оборотной наличностью государственного банка. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.
К 1917 году Департамент государственного казначейства был основным в системе Минфина. Казначейство выполняло следующие функции: устанавливало бюджет для каждого уезда, ведало составлением и рассылкой окладных листов; продажей государственных бланков и гербовой бумаги; взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; ведением отчетности по государственным доходам и расходам; земским сбором; выдачей паспортов.
После Октябрьской революции 1917 г. реформирование казначейства в России пошло не путем вхождения в банковскую систему, как в Европе, а через придание ему функций банковского учреждения. Использование банковской системы исполнения бюджета мотивировалось тем, что в Государственном банке концентрировались все расчетные и текущие счета государственных, кооперативных и других общественных предприятий, организаций, все расчеты их с бюджетом значительно упрощались и облегчались.
После 1917 года народный комиссар финансов РСФСР, наследуя прежние традиции, одновременно формировал и новые подходы к управлению финансовой деятельностью. В мае 1918 года принимается Постановление Совнаркома РСФСР, вводившее единство кассы, обязавшее предприятия, учреждения и должностные лица вносить все денежные средства в кассы Народного банка или Государственное казначейство. С одной стороны, исполнение государственного бюджета осуществляется по принципу «единства кассы», существовавшему до революции, но вместе с тем наметился переход к банковской системе исполнения бюджета. В октябре 1918 года кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР. Департамент государственного казначейства и его местные органы присоединились к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 году. С этого времени в России устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.
Если в некоторых странах Центральный банк в исполнении бюджета играет роль государственного кассира в узком смысле этого слова, то есть, только сосредотачивает, хранит и выдает бюджетные средства, то в СССР функции Государственного банка по исполнению государственного бюджета были гораздо шире. Помимо кассового исполнения бюджета, он осуществлял учет доходов, кредитов и расходов по бюджетной классификации, предварительный контроль и т.п.
В начале 90-х годов с выходом экономики из рамок централизованного планирования произошли изменения в банковской системе. Участие коммерческих банков в процессе исполнения бюджета, в условиях отсутствия законодательного запрета на размещение бюджетных средств в таких банках, вызвало отрицательный эффект, который заключался в следующем: использование, зачастую в ущерб интересам государства, бюджетных средств по своему усмотрению; прокручивание бюджетных средств, участие на рынке государственных ценных бумаг, пополнение своих кредитных ресурсов за счет этих средств; отсутствие контроля за своевременным зачислением на бюджетные счета доходов бюджетов и целевым использованием бюджетных средств; недостаточная оперативность по зачислению доходных и заемных источников на текущие бюджетные счета, задержка платежных поручений; предоставление искаженной информации об операциях с бюджетными средствами.
К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Функции учета и контроля за выполнением бюджета была возложена на банковскую систему. Несмотря на то, что подробная учетная документация велась (и продолжает вестись) министерствами, а министерству финансов представлялись отчеты (как правило, ежеквартальные), такая система не представляла собой систему управленческого учета. Отчеты, представляемые через центральный банк и содержащие данные о поступлениях и расходах, классифицированные посредством банковских кодов (сжатая форма классификации бюджетных средств), являлись единственной своевременно обеспечиваемой базой для осуществления текущего контроля над ходом выполнения бюджета. Таким образом, банковский учет бюджетных средств был серьезно ослаблен. Коммерческие банки, в свою очередь, устранились от контроля за использованием бюджетных средств, будучи заинтересованными в его отсутствии. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит эффективно контролировать данные операции.
В области исполнения бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только задержками в зачислении доходов на счета бюджетов, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
Таким образом, платежная система не выполняла функций контроля за исполнением бюджета. В свою очередь, Правительство Российской Федерации лишилось возможности активного участия в реализации бюджетной политики. Объективной причиной сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального банка России.
С одной стороны, согласно статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ обеспечивает исполнение бюджета. С другой стороны, статья 75 Конституции РФ определяет независимость Центрального банка России. Более того, законом о Центральном банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета.
Таким образом, в процессе перехода к рыночной экономике назрела необходимость в создании нового механизма, который бы более успешно реализовывал функции пополнения казны и обеспечивал подконтрольность ресурсов. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета в новых условиях был оптимальным.
1.2 Современный подход к казначейскому исполнению бюджета
В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформированию бюджетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой интерес представляет система источников права, регламентирующих стадию исполнения бюджетного процесса.
Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового регулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства применения и внесения поправок целесообразно было бы предложить создать единый нормативный акт, который детально регламентировал бы все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ,
Важным вопросом является определение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав и обязанностей. По-прежнему остается дискуссионным вопрос относительно самого понятия «компетенция», слабо изучен порядок установления компетенции различных органов власти, что, безусловно, негативно влияет на развитие бюджетного процесса. Отсутствует единый подход, к применяемым в Бюджетном кодексе РФ терминам «бюджетные полномочия», «компетенция», «права» и «обязанности».
Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.
Сравнительный анализ статуса органов казначейства России и иностранных государств показывает его роль в управлении финансовыми ресурсами и существующие в разных странах отличия. В частности, она может носить пассивный характер, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным бюджетам, и активной, когда казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов на основе заранее установленных критериев.
Система федерального казначейства - молодая финансовая структура, эффективность выполняемых операций которой с каждым годом растет. Вместе с тем, отмечается, что ее возможности используются не в полной м ере. На базе органов федерального казначейства могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы все три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем.
Вместе с тем вопрос организации исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований является дискуссионным. Отработанные технологии федерального казначейства позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, что делает процесс исполнения бюджета наиболее эффективным. Также исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы федерального казначейства не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств, напротив, позволяет осуществлять жесткий контроль. Особенно важна передача прав исполнения бюджета органам федерального казначейства высокодотационных территорий. Здесь нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой.
Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве. Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Также проблемным является вопрос превышения бюджетными учреждениями выделяемых лимитов. Для решения этого вопроса считаем целесообразных создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюджетных учреждений. Также предлагается внести в законодательство изменения, связанные с расширением прав главного распорядителя по перемещению ассигнований.
В Российской Федерации согласно действующему законодательству существует множество моделей организации казначейского исполнения бюджетов.
Первая модель предполагает создание регионального казначейства на базе финансовых органов. В регионах создаются региональные казначейства по нескольким вариантам:
реорганизация финансового управления администрации
субъекта Федерации в финансово-казначейское управление, что
предполагает распределение функций внутри финансового
управления на две основные составляющие:
организация составления проекта бюджета субъекта Федерации, сопровождение его при рассмотрении и утверждении, управление исполнением бюджетной росписи, последующий контроль и представление отчета на утверждение в законодательный орган субъекта Федерации, непосредственно казначейское исполнение бюджета субъекта Федерации;
создание в составе финансовых органов подразделения казначейского исполнения бюджета.
Вместе с тем создание органов казначейства в виде структурного подразделения, финансового органа или отдела в финансовом органе влияет на стабильность и надежность функционирования любой системы управления, что прежде всего достигается разделением функции принятия решений, исполнения и контроля за их исполнением.
Вторая модель предполагает создание территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения администрации субъекта Федерации с прямым подчинением администрации субъекта Российской Федерации. Это означает, что выполнение двух составляющих исполнения бюджета разделено между двумя самостоятельными органами. При этом возникает необходимость в создании отделений по всей территории для исполнения республиканского бюджета. Одновременно создаются муниципальные казначейства для обслуживания местных бюджетов.
Однако следует отметить, что на реализацию данной модели потребуются большие средства, что крайне нецелесообразно.
Третья модель предполагает создание регионального казначейства по исполнению местных бюджетов. Использование данной модели также не исключает наличие четырех казначейств (федерального, регионального, местного, поселенческого) на одном уровне, что предполагает значительные затраты, связанные с их функционированием и обеспечением.
Четвертая модель построения казначейства предполагает создание единой региональной системы казначейства, которая будет исполнять как республиканский бюджет, так и бюджеты территориально-административных образований.
Пятой моделью казначейского исполнения бюджетов является передача функций по казначейскому исполнению бюджетов Федерации территориальным органам Федерального казначейства. Существуют несколько вариантов взаимодействия Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении кассового исполнения бюджета (Приказ Казначейства РФ от 22.03.2005 г. №1н).
Первый вариант предполагает осуществление органами Федерального казначейства функций кассового обслуживания исполнения бюджета, что предусматривает открытие и ведение лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета. В данном случае взаимодействие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию строится на уровне финансового органа субъекта РФ (муниципального образования). Однако при реализации данной модели одним из первостепенных недостатков является экономическая неэффективность, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.
Второй вариант кассового обслуживания исполнения бюджетов предусматривает открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета для учета операций по кассовым выплатам из бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета. При этом возможны две схемы реализации данного взаимодействия: учет операций с доведением органами Федерального казначейства объемов финансирования расходов на основании Реестров на финансирование; учет операций с доведением органами Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов на основании Расходных уведомлений и бюджетных назначений и объемов финансирования по источникам на основании Уведомлений по источникам, представленных в органы Федерального казначейства администраторами.
Соглашение заключается между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией) и органом Федерального казначейства в случае передачи органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на срок не менее календарного года.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация вправе по согласованию с органом Федерального казначейства выбрать любой из вышеуказанных вариантов кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета по кассовым выплатам, а также принять решение об изменении ранее выбранного варианта.
Орган Федерального казначейства обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по поручению финансового органа без осуществления санкционирования выплат из бюджета.
Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой. Она представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.
Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств. Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные бюджетные обязательства не могут превышать 10% бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка бюджетных обязательств.
Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
Важное ограничение: не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление.
Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:
·возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
·возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Финансовый год завершается 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
По результатам исполнения бюджетов составляется отчет в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Отчет об исполнении бюджета утверждается законодательным (представительным) органом в форме закона (решения).
Глава II. Правовой механизм исполнения бюджета
2.1 Особенности казначейского исполнения бюджетов субъектов РФ
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В случаях, если Бюджетным кодексом предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
По своей экономической форме бюджет - это план, но по правовой форме - нормативный акт представительного (законодательного) органа государственной власти или местного самоуправления. Принятие бюджетного закона имеет глубокие корни. Не случайно первые европейские парламенты, собственно, и были сформированы именно для утверждения бюджетных смет доходов и расходов.
Конкретный вид надлежащего нормативного правового акта, в котором облекается бюджет, зависит от того, какой орган представительной (законодательной) власти действует на соответствующем такому бюджету уровне государственного (муниципального) управления. Поэтому федеральный и региональный бюджеты принимаются соответственно в форме федерального закона и закона субъекта Федерации, а местные бюджеты - в форме акта представительного (законодательного) органа местного самоуправления, конкретное наименование которого определяется уставом соответствующего муниципального образования.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются также полномочия федеральных органов власти в сфере формирования бюджетных доходов и средств целевых бюджетных фондов.
Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ. Федеральные органы законодательной власти могут также устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены бюджетными правами в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ.
Субъекты Российской Федерации вправе издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.
Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются:
·Конституция РФ 1993 г.;
·Бюджетный кодекс РФ редакция 2008 г.;
·Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. (новая редакция).
Казначейское исполнение местного бюджета через казначейство имеет ряд положительных моментов:
.Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансовый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета на каждый день в любой степени детализации.
2.Формирование финансовых отчетов об исполнении бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом исполнении местного бюджета формируются, как правило, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.
.Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энергоресурсы, внеплановый ремонт и др.).
Наличие единой информационной базы (единого программного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:
·в кратчайшие сроки представлять к исполнению платежные документы на электронных носителях (на дискетах), обрабатывать их и передавать в систему «Клиент - Банк» кредитной организации (в дни выплаты заработной платы количество платежных документов составляет более 300);
·оперативно владеть информацией об остатках денежных средств как на бюджетном и текущем счетах финансового органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;
·оперативно владеть информацией о кассовых расходах бюджетополучателей и о расходах бюджета в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нарастающим итогом, с начала года и за конкретный период;
·анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, актов, других документов; платежные поручения, банковские выписки и другие документы;
·иметь полную информацию о состоянии лицевого счета бюджетополучателя, позволяющую полностью контролировать аналитический учет кассовых расходов;
·контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, расходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организаций в разрезе экономических статей, по объектам строительства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделениями Федерального казначейства не предусмотрено.
В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через региональное казначейство в могут быть достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Региональное казначейство обязано осуществлять регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. В результате может резко сократиться нецелевое расходование бюджетных средств. С созданием регионального казначейства должна снизиться кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.
Все это свидетельствует о создании высокоэффективной модели регионального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями.
2.2 Пути совершенствования казначейского исполнения бюджета
Для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:
1.Действующее налоговое законодательство пока не в полной мере обеспечивает благоприятные условия для эффективного развития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных инвестиционных проектов. В налоговой системе все еще сохраняются элементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию и препятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса.
2.Процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета излишне затянуты и громоздки.
.Законодательство о государственных закупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемых механизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций.
.Не завершено упорядочение сети федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений. Недопустимо медленно принимаются решения о дальнейшей судьбе федеральных учреждений, функции которых признаны избыточными.
.Сохраняется проблема невыполнения прогнозных планов приватизации. Неоправданно затягиваются сроки принятия решений по значимым приватизационным сделкам. Не решена проблема реализации мелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
Осуществление функций государственной власти по-прежнему остается чрезмерно сконцентрированным на федеральном уровне. Требуется дальнейшее расширение перечня федеральных полномочий, исполнение которых делегируется органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Эта работа должна быть синхронизирована с реализацией мер по совершенствованию схемы размещения и сокращению штатной численности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:
·формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребованности обществом);
·предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходование средств);
·наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.
В соответствии с принципом гласности, закрепленным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.
Таким образом, формально общество располагает инструментами контроля (гласность в формировании бюджета и контроле его исполнения) и воздействия (выборы представительных органов власти) на субъекты, принимающие решения в ходе исполнения бюджетного процесса (непосредственно на депутатов и опосредованно на иных представителей государственной власти).
С наиболее полными сведениями о планируемых и фактических бюджетных расходах граждане могут ознакомиться в публикуемых законах о бюджете и об исполнении бюджета. В этих документах финансовая информация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкретных объектах и мероприятиях. Связь между объемами бюджетного финансирования и натуральными показателями по кодам целевых статей можно установить лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в соответствии с законодательно установленными нормативами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. При этом сведения о натуральных показателях бюджета (объекты и мероприятия) содержатся в документах, утверждающих различные целевые программы, или в Адресной инвестиционной программе. Однако эти документы зачастую носят общий характер и не всегда публикуются в СМИ, а документы об их исполнении могут вообще отсутствовать. Граждане могут узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, например, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источника информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреждениях или насколько улучшается техническое оснащение этих учреждений.
В гл. 24 БК РФ предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Целесообразность таких изменений представляется вполне обоснованной, если учесть, что в рыночной экономике любая финансовая и хозяйственная деятельность осуществляется в условиях постоянно меняющейся экономической ситуации. Проект бюджета составляется с учетом макроэкономического прогноза и исходя из действующих норм права. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким образом, что потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия необходимых решений оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК РФ главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. Но что делать, когда необходимо оперативно принять решение о значительном изменении финансирования? Упустить благоприятную экономическую ситуацию, ожидая возможности внесения изменений в закон о бюджете, значит поступить экономически не рационально. Превысить предусмотренные БК РФ полномочия - преступить закон.
Подобные противоречия могут носить и неявный характер. Например, при благоприятно складывающемся рынке появляется возможность существенно сократить бюджетные расходы на реализацию какого-либо мероприятия, но государственный чиновник в силу низкой квалификации или недобросовестности не использует эту возможность. Или когда в рамках предусмотренного бюджетом финансирования выполняется меньший объем работ, чем предполагалось при планировании бюджетных расходов, причем уменьшение объемов работ оформляется соответствующими оперативными решениями органов исполнительной власти. Внешних признаков нарушения законодательства здесь нет, но экономическая рациональность явно отсутствует.
Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации.
Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа. Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. Перечень таких мероприятий и задач широко обсуждается при утверждении законопроекта на заседаниях представительного органа власти, некоторые из них подробно описываются в пояснительной записке к законопроекту, а иногда и в иных документах, представляемых дополнительно. Однако все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внутренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены самой же исполнительной властью. Исключением являются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые законодательно, а также долгосрочные целевые программы, которые в соответствии со статьей 179 БК РФ подлежат утверждению представительным органом. При этом регламентация программ нередко носит общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.
Устранение выявленных проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:
Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.
Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.
Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное - деятельность государства, а не второстепенное - финансовое обеспечение этой деятельности. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.
Для практической реализации вопрос о форме отражения и степени детализаций натуральных показателей в законе о бюджете имеет не последнее значение. Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.
Такие статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей целесообразно указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).
Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год. Этим депутаты будут фактически определять степень свободы исполнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.
Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей - натуральных, по и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».
В свою очередь финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер. На стадии проектирования и принятия закона о бюджете они обеспечивают контроль реалистичности планируемых показателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета превышение или сокращение фактического финансирования по сравнению с плановым перестает быть критерием законности и полноты исполнения бюджета. Финансовые показатели в законе об исполнении бюджета необходимы для последующей оценки эффективности и рациональности деятельности органов исполнительной власти. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.
Заключение
Выводы по работе:
. Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса в Российской Федерации ограничивают возможности управления государственными финансами, сокращают потенциал роста качества оказания образовательных услуг в государственных вузах.
Многие страны в последние десятилетия проводили и проводят комплексные бюджетные реформы, использующие два основных подхода: бюджетирование с ориентацией расходов на результат в сочетании с комплексным среднесрочным планированием расходов. Международная практика показала успешность и необходимость данных реформ для повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики, повышения эффективности государственного сектора экономики России, которая планирует относительно быстро провести реформирование бюджетного сектора.
. Концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и комплексного среднесрочного планирования расходов - взаимодополняющие и частично пересекающиеся.
Полученные результаты дают возможность проведения среднесрочного планирования, позволяют, предусмотрев перераспределение расходов при получении промежуточных результатов, изменять график финансирования, увеличивать или приостанавливать движение денежных средств.
Помимо использования модели бюджетирования и среднесрочного планирования реформирование бюджетного процесса предполагает еще несколько очень важных направлений:
·реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета, включающие в себя введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по программам;
·выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, переход к среднесрочному финансовому планированию, обеспечивающие повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема денежных средств;
·расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, которые должны стать основными и включить в бюджетный процесс процедуру оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на конечный результат;
·изменение процедуры составления и рассмотрения бюджета в рамках перехода к среднесрочному финансовому планированию.
.Учет бюджетных обязательств и казначейское исполнение бюджета не приведут к сокращению кредиторской задолженности бюджета, если не будет формализован и централизован процесс принятия бюджетных обязательств или, иначе, порядок организации системы государственного (муниципального) заказа. Эти две задачи необходимо рассматривать неразрывно - только в этом случае возможен качественный скачок в решении вопроса управления региональными финансами.
Список использованной литературы
1.Федеральный закон Российской Федерации от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
3.Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев; под ред. В.А. Парыгиной. - М.: Эксмо, 2008. -560с.
.Аксперов И.Г., Коноплева С.П., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 352с.
.Бабич Л.М., Павлова Л.П. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007. - 512 с.
.Бирюков А. Г. О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе Финансы, 2005, № 3, с. 3 -6
7.Бюджетная система Российской Федерации /под ред. М. В. Романовского. М.: Юрайт, 2006 - 838 с.
.Бюджетная система России /под ред. Г.Б.Поляка М.:Юнити-ДАНА, 2008. - 540с.
.Крохина Ю. А. Конституционные основы казначейской системы исполнения бюджетов субъектов РФ.// Финансы. - 2006, №11. С 25-29
10.Кудрин А.Л. Федеральный бюджет - важнейший инструмент реализации государственной политики // Финансы № 1, 2005 с. 3-5.
11.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2007 - 559 с.
.Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы, № 9, 2005. С. 3-12.
13.Налоги и налогообложение / под ред. М. В. Романовского и О. В. Врубелевской. СПб.: Питер, 2007 - 576 с.
.Нестеренко Т.Г. Казначейская система: дальнейшее развитие// Финансы. 2004.- №10.
.Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2008. - 308 с.