, которая состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Глава 1. Основы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
.1 Предмет, задачи и цели прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
В годы перестройки произошло значительное усиление негативных тенденций в экономической, социально-политической, правовой, культурной, образовательной, воспитательной и других сферах жизнедеятельности общества, что в свою очередь повлекло осложнение криминогенной обстановки в среде несовершеннолетних практически во всех регионах страны. Отечественным органам прокуратуры в этих условиях приходилось вырабатывать и внедрять в практическую деятельность новые методы и формы профилактики подростковой преступности, поскольку традиционные зачастую оказывались неэффективными. Однако ликвидация Прокуратуры Союза ССР, произошедшая в связи с распадом СССР, привела к тому, что многие позитивные наработки по различным причинам оказались невостребованными, не получили дальнейшего распространения и развития.
Представляется, что опыт работы территориальных органов прокуратуры в данной сфере, накопленный в перестроечный период, имеет определенную ценность для современной прокурорской системы, поскольку до настоящего времени проблема стабилизации состояния преступности несовершеннолетних в Российской Федерации остается нерешенной в полной мере.
В соответствии с Законом СССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года профилактика преступности несовершеннолетних являлась одним из участков прокурорской деятельности.
Исторические исследование свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и судом примерно до середины XIX в. По мнению Э.Б. Мельниковой, с которым мы полностью согласны, это было связано, прежде всего именно с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как «особо защищаемом периоде жизни человека».
Развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. Следует отметить, что в зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие «несовершеннолетний» определяются по-разному.
Развитие и становление законодательства о несовершеннолетних во многом связано с появлением правосудия по несовершеннолетним, установлением определенного правового статуса несовершеннолетнего и созданием ювенальных судов.
Несмотря на серьезные попытки совершенствования законодательства к несовершеннолетним правонарушителям в России до середины 60-х годов XIX столетия относились как к взрослым преступникам. Законодательные оговорки, в соответствии с которыми несовершеннолетие считалось смягчающим вину обстоятельством, фактически игнорировались, а подростки содержались в арестных домах и в тюрьмах вместе с взрослыми и не были защищены от применения к ним мер психического и физического воздействия.
На сегодняшний день, Конституция Российской Федерации провозгласила основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (п. 2 ст. 17) и гарантирует, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства (п. 1 ст. 38). Забота о детстве, о несовершеннолетних, обеспечение их прав и свобод, установленных главой второй Конституции РФ - это приоритетное направление деятельности государства. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального Закона от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм. и доп., вступающими в силу с 08.02.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, что конкретизируется положениями других статей указанного федерального закона.
Так, в п. 4 ст. 27 сказано, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, а также вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и свобод человека и гражданина. Также законодательно устанавливает обязательное участие прокурора при рассмотрении в судах дел, касающихся прав и интересов несовершеннолетних.
Следовательно, сложно не согласиться с Ю.Пороховым: «забота о детстве, о несовершеннолетних, об обеспечении их прав и интересов, обеспечение их воспитания и соблюдение всех свобод, которые установлены Конституцией Российской Федерации - это приоритетные направления деятельности государства». Однако необходимы социальные механизмы защиты несовершеннолетних и молодежи.
Под социальными механизмами защиты прав несовершеннолетних понимаются формы, методы, способы и виды комплексного содействия несовершеннолетним со стороны государства и общества, направленные на создание условий достойной жизни и гармоничного физического и духовно-нравственного развития детей, наиболее полную реализацию их потенциала во всех сферах общественной жизни. Соответственно социальные механизмы защиты также включают в себя и правовые, то есть их нормативное правовое обеспечение.
В данном случае под социальным механизмом подразумевается вся система государственной поддержки, обеспечения детей, которая определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития страны.
Понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами. «Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений (права, обязанности, гарантии соблюдения прав и обязанностей) и закрепляющих основы организации деятельности системы органов по работе с несовершеннолетними». Правовая защита охватывает всю сферу жизнедеятельности несовершеннолетнего: воспитание, образование, здравоохранение, труд, социальное обеспечение, досуг и другие.
Обобщая, следует сказать, что механизм защиты состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который "тянет" за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России, по мнению М.В. Немытиной, «хромает» в силу прежде всего двух причин.
Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном и других) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством.
Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.
Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка (в действительности в государстве есть кому заниматься детством), а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 <consultantplus://offline/ref=18D22E8391BB4A60AB2E6E16AF8E89AD38E55EC64C7AE6F5D08A25B75C2B8731260B5B99F126728FLEQ5M> Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10 <consultantplus://offline/ref=18D22E8391BB4A60AB2E6E16AF8E89AD38E55EC64C7AE6F5D08A25B75C2B8731260B5B99F1267285LEQAM>). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка.
Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляют защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Такое внимание этим вопросам в законодательстве не могло не сказаться и на положении органов прокуратуры по отношению к осуществлению надзора по названным вопросам.
Следуя принципу соблюдения прав и свобод, отраженных в Конституции Российской Федерации, выше уже упомянутых, следует сказать , что в соответствии с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 года в Федеральный закон от 17.01.1992 №2201-1 (ред. от 21.11 2011)«О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура обязана осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, имеется конкретное указание Федерального закона от 17.01.1992 №2201-1 (ред. от 21.11 2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ «О прокуратуре РФ) на предмет нашего исследования, где специально отмечено: «В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы ... прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших».
Как мы заметили, действующее законодательство требует от прокурора обязательного его участия при рассмотрении в судах дел, касающихся прав и интересов несовершеннолетних. Такое внимание защите прав и интересов несовершеннолетних характерно для деятельности органов прокуратуры на всем протяжении их развития. В современных условиях развития нашего общества данное направление прокурорской деятельности приобретает особую актуальность. Генеральным прокурором Российской Федерации с учетом важности данного направления прокурорской деятельности издал специальный Приказ от 26.11.2007 N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»
Это вызвано проблемной ситуацией, сложившейся в нашем обществе:
во-первых, обстановкой, которая сложилась с исполнением всего законодательства, когда все еще превалирует правовой нигилизм, что особенно сказывается в деле защиты прав и интересов несовершеннолетних;
во-вторых, социально-экономическая обстановка, которая складывается во всех отраслях жизни общества, отрицательно сказывается на положении многих семей, которые зачастую не могут обеспечить нормальное воспитание детей и создание необходимых условий для роста и воспитания детей, приводит к росту беспризорности и безнадзорности детей, упущениями в системе школьного образования, допускаются существенные нарушения законов и интересов подрастающего поколения;
в-третьих, социально-экономическое положение в стране приводит к падению морали и нравственности, а это сказывается на отношении к детям и на серьезных нарушениях их прав и интересов, что в свою очередь привело, наряду с ростом общей преступности, к значительному росту преступности среди несовершеннолетних.
Как показывает практика такое положение является во многом результатом того, что органы государственной власти и управления, те органы и организации, на которые законом возложены обязанности по охране прав и интересов несовершеннолетних, создание нормальных условий воспитания детей, и контроль за проведением законов в жизнь, не выполняют должным образом установленные законом обязанности.
Практика свидетельствует о серьезном обострении криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности прежних средств профилактики в изменившихся условиях, необходимости основательного пересмотра и обновления всего опыта социального и правового контроля.
Нынешний конституционный статус субъектов Федерации предполагает значительное расширение самостоятельности и инициативы органов и организаций, работающих на местах с несовершеннолетними, творческое отношение к реализации проблем, связанных с их защитой как наиболее уязвимого социального слоя.
Охрана детства, забота о наиболее полной реализации прав несовершеннолетних и молодежи - гуманная миссия и профессиональный долг всех работников прокуратуры.
Следовательно, нарушения законности, которые во многих случаях приводят к тяжким последствиям, к преступлениям как со стороны несовершеннолетних, так и в отношении их и их интересов. Такое положение требует особого внимания органов прокурорского надзора, для осуществления которого имеется достаточная правовая база.
Прокуроры присущими им средствами охраняют права и законные интересы несовершеннолетних. Их охрана осуществляется путем применения общенадзорных, гражданско-правовых, уголовно-правовых средств по обнаружению и устранению допущенных нарушений закона.
Действующее российское законодательство регулирует различные стороны формирования личности несовершеннолетних:
воспитание в семье или в детских учебно-воспитательных учреждениях;
получение среднего образования и профессионально-технического обучения;
трудовое обучение и охрана труда несовершеннолетнего;
охрана их здоровья и культурно-воспитательная работа.
В соответствии с требованиями, содержащимися в Семейном кодексе Российской Федерации от 29.12.1995 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011), родители обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их физическом и нравственном развитии, обучении и подготовке к общественно полезной деятельности. В случаях уклонения родителей от воспитания своих детей или злоупотребления своими родительскими правами, аморального или антиобщественного поведения они могут быть лишены родительских прав. Лишение родительских прав осуществляется по исковым заявлениям государственных или общественных организаций.
Так, основанием для предъявления прокурором исков о лишении родительских прав являются:
уклонение от выполнения обязанностей родителей, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов;
отказ без уважительных причин взять своего ребенка из родительского дома(отделения) либо из иного лечебного учреждения, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или других аналогичных учреждений;
жестокое обращение с детьми, в том числе осуществление физического и психического насилия над ними, покушение на их половую неприкосновенность;
болезнь хроническим алкоголизмом или наркоманией;
совершение умышленного преступления против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга.
Говоря о соблюдении прав несовершеннолетних прокурорам надлежит осуществлять строгий надзор за соблюдением закона о предоставлении несовершеннолетним определенных льгот:
запрещение применения труда несовершеннолетних: на тяжелых работах; с вредными и опасными условиями; на подземных работах; запрет работы несовершеннолетних в выходные дни и на сверхурочных работах;
несовершеннолетним установлено дополнительно: сокращенная рабочая неделя; ежегодный отпуск в летнее время; льготная оплата труда;
увольнение их может быть только с согласия комиссий по делам несовершеннолетних.
Осуществляя надзор за соблюдением законов о труде несовершеннолетних, прокуроры следят за тем, чтобы их труд сочетался с обучением и воспитанием, подготовкой к участию в общественном производстве.
Для реализации поставленных задач и осуществления должного надзора за законностью по охране прав и интересов несовершеннолетних в органах прокуратуры созданы специальные подразделения (отделы, группы), в низших звеньях прокуратуры выделяются работники, на которых возлагается осуществление надзора в этом направлении. Данная деятельность осуществляется, как правило, по двум направлениям:
работа по надзору за выполнением требований законов соответствующими органами и должностными лицами, включая контролирующие органы местных администраций;
работа по координации различных отраслей прокурорского надзора и правоохранительных органов, которые обязаны по положению осуществлять контроль за соблюдением законодательства о несовершеннолетних, защите их прав и интересов.
Так, например, деятельность органов прокуратуры республики Мордовия при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в 2011 году была направлена на решение важнейших задач по защите прав несовершеннолетних. Большое значение в деятельности прокуратуры уделялось вопросам социальной защиты несовершеннолетних, выявлению и устранению нарушений их прав и законных интересов в различных сферах жизнедеятельности, что способствовало предупреждению преступлений путем ослабления криминогенных факторов, порождающих преступность несовершеннолетних.
В анализируемом периоде прокурорами проверялось исполнение законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; об образовании; о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; исполнение социального законодательства и законодательства о пожарной безопасности в деятельности учреждений для детей-сирот; о подготовке образовательных учреждений к новому учебному году и другое.
Проверки выявили многочисленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних органами исполнительной власти республики, местного самоуправления, должностными лицами. Прокуроры добивались устранения нарушений законности, используя весь комплекс прокурорских полномочий.
Всего в ходе проверок за 9 месяцев 2011 года органами прокуратуры республики выявлено 6754 нарушения законодательства о несовершеннолетних. В целях устранения выявленных нарушений внесено 1341 представление, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 1177 должностных лиц. К административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечено 335 лиц. По требованию прокуроров отменено или изменено 296 незаконных правовых актов. В защиту прав и законных интересов несовершеннолетних в суд направлено 936 заявлений. По материалам прокурорских проверок возбуждено 75 уголовных дел. 165 должностных лиц предостережено о недопустимости нарушения закона. В целях профилактики правонарушений среди несовершеннолетних сотрудниками прокуратуры в образовательных учреждениях прокурорскими работниками прочитано 877 лекций.
По представлению прокурора республики с октября 2011 года размер ежемесячного денежного пособия на содержание ребенка, находящегося под опекой, в приемной семье увеличен с 5000 до 5500 рублей.
В результате принятых правоохранительными органами и органами системы профилактики мер в истекшем полугодии в Республике Мордовия удалось добиться снижения преступности несовершеннолетних. Так, количество расследованных за 9 месяцев текущего года преступлений, совершенных несовершеннолетними, сократилось на 29,5% (275-194), а количество несовершеннолетних их совершивших уменьшилось на 36% (274-175).
Следует сказать, что деятельностью по защите прав несовершеннолетних занимаются только специально выделенные работники прокуратуры. Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает обращать внимание на эти вопросы в деятельности всех отраслей прокурорского надзора:
при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
предварительное следствие и дознание;
при участии в рассмотрении дел судами и надзоре за законностью судебных постановлений;
при надзоре за соблюдением законности в деятельности судебных приставов;
при надзоре за соблюдением законности в местах лишения свободы и учреждениях, исполняющих наказания не связанных с лишением свободы.
Таким образом, предметом прокурорского надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних является:
соблюдение прав и интересов несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий;
соблюдение прав и интересов несовершеннолетних со стороны родителей лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;
соблюдение прав, свобод и интересов несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими преступлений, правонарушений или дел о защите их интересов;
выявление причин и условий, которые являясь нарушением законов, способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений, либо преступлениям и правонарушениям, направленным на нарушение законных прав и интересов несовершеннолетних.
Генеральными прокуратурами государств - участников СНГ заключен ряд многосторонних соглашений о сотрудничестве, в том числе: в борьбе с коррупцией, в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма, а также в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека.
Практика показывает, что в современных условиях наиболее распространены:
нарушения жилищных прав несовершеннолетних;
их прав на неприкосновенность личности;
трудовых прав, при приеме на работу и установлении порядка и режима рабочего времени;
прав на образование.
Кроме того, практике известны многочисленные факты:
нарушения порядка продажи и обмена жилой площади, когда интересы подростков нарушаются;
не выполнение требований закона о гарантии сохранения жилой площади детей, которые в силу тех или иных обстоятельств, воспитывались в детских домах, воспитательных учреждениях;
при приеме на работу нарушались установленные законом квоты на установленные рабочие места, ограничения на продолжительность рабочего времени, ограничения к допуску на определенные работы;
нарушается порядок и сроки выплаты пособий на детей;
многочисленные случаи нарушений процессуально установленного порядка при расследовании дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетними.
Задачи органов прокуратуры по осуществлению данного направления деятельности состоят в том, чтобы, используя полномочия по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также точным и единообразным исполнением иных законов, действующих на территории Российской Федерации:
обеспечить гарантии прав и законных интересов несовершеннолетних;
активизировать работу по борьбе с преступностью и правонарушениями несовершеннолетних;
выявлять и устранять причины и условия, им способствовавшие;
добиваться возвращения к честной, трудовой жизни каждого оступившегося подростка.
Подводя итог, следует отметить, что защита прав и свобод несовершеннолетних является стратегической задачей любого общества и государства. И органы прокуратуры играют важную роль в обеспечении прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры направлена на устранение недостатков правовой системы государства. В случае «молчания» закона или его противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть чуть ли не единственным инструментом гаранта и обеспечения сохранности прав и свобод несовершеннолетних.
.2 Планирование и организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних является составной частью прокурорского надзора, хотя в качестве самостоятельной отрасли не выделен. Он охватывает самый широкий спектр деятельности прокурора.
Исходя из положений Конвенции ООН о правах ребенка, норм международного права и российского законодательства, закрепляющих приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» определены приоритетные направления деятельности прокурора, нацеленные на обеспечение исполнения законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.
Перед прокурорами поставлены следующие задачи:
. Осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних. В ходе данной деятельности особое внимание должно уделяться своевременности оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей. Необходимо пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психологического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях, систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры, своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, систематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов, касающихся детей с ограниченными возможностями здоровья, добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении.
. Обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. Вплоть до инициирования возбуждения уголовного дела пресекать попытки коммерциализации процесса усыновления.
. Регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Требовать от должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления эффективных мер, направленных на получение образования и медицинской помощи, устройство на работу, реализацию права на имущество и жилое помещение, социальную адаптацию в обществе лиц указанной категории.
Из практики прокурорского надзора: Прокуратурой Пролетарского района города Саранска по заданию Прокуратуры Республики Мордовия проведена проверка соблюдения законодательства о социальной защите детей-инвалидов, входе которой были выявлены нарушения действующего законодательства в деятельности ФГУ МСЭ.
Так, индивидуальные программы реабилитации разрабатываются сотрудниками ФГУ ГБ МСЭ по РМ по всем детям-инвалидам, однако данные программы разрабатываются ненадлежащим образом.
Например, по несовершеннолетним Иванову А.А. (фамилии, имена и отчества несовершеннолетних изменены) в программе не указывается тип образовательного учреждения и способность его к обучению, аналогичная ситуация и по Петрову А.В., который по показаниям врачей детской поликлиники, где он наблюдается, имеет способности к обучению, у другого ребенка имеется слуховой аппарат, однако в программе о необходимости обеспечения ребенка данным техническим средством сведения не указываются.
Также, у малолетнего Сидорова А.К. на момент освидетельствования и разработки его ИПР определена патология центральной нервной системы и 3 степень основных категорий жизнедеятельности (передвижение, самообслуживание, общение), то есть он не имеет способности к обучению, в программе данные сведения не указываются. И напротив, при аналогичной степени основных категорий жизнедеятельности Борисова А.Б. в ИПР проставляется тип школьного образовательного учреждения -общеобразовательная школа общего назначения.
Кроме того, не по всем детям-инвалидам указываются в ИПР мероприятия психолого-педагогической реабилитации, а именно по режиму занятий и проведению психолого-педагогической коррекции. Так, указывается условие получения образования на дому по коррекционной и общеобразовательной программе при соблюдении специального режима и более каких-либо мероприятий психолого-педагогической реабилитации не указывается, также как и режим занятий.
Кроме того, при проведении проверки установлено, что обеспечение образовательными учреждениями и органами здравоохранения получения детьми-инвалидами среднего общего и иного образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалидов не во всех случаях осуществляется надлежащим образом, в связи с чем внесены представления главе администрации г. Саранск с требованием привлечения виновных лиц в нарушениях законодательства к дисциплинарной ответственности.
При этом, одной из причин допущенных нарушений является отсутствие в ряде ИПР мероприятий психолого-педагогической реабилитации, а именно по режиму занятий и проведению психолого-педагогической коррекции. В связи с чем не разрабатывается соответствующий индивидуальный учебный план по каждому ребенку, ссылок на медзаключения, ИПР не делается, о чем свидетельствуют разработанные программы различных предметов учебного курса по каждому ребенку, за исключением имеющихся ссылок по программе в одной школе района. По результатам проверки руководителю учреждения внесено представление, которое находится в стадии рассмотрения.
. При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения, реагировать на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы, использовать меры прокурорского реагирования на нарушения порядка ее лицензирования, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик, технологий.
5. Усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи.
6. Решительно пресекать все формы экономической эксплуатации несовершеннолетних.
7. Проверять исполнение требований закона о воинском учете граждан, подлежащих призыву.
8. Регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
9. В ходе досудебного производства по уголовному делу требовать от органов дознания и следственных органов неукоснительного соблюдения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правовых гарантий для несовершеннолетних. Особое внимание уделять изучению социальной и психологической характеристик обвиняемых, а также выяснению условий их жизни и воспитания, принятию мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетними преступлений. Регулярно анализировать состояние надзора и практику расследования преступлений против семьи и несовершеннолетних.
10. Государственным обвинителям не оставлять без реагирования выявленные в судебном заседании недостатки и упущения в работе органов опеки и попечительства, социальной защиты, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел, учебных заведений и общественных организаций. Ставить перед судом вопросы о вынесении частных определений.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи зависит от того, как организована эта работа.
Важными элементами организации работы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи являются:
информационно-аналитическая работа.
планирование.
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью против семьи и несовершеннолетних, преступностью несовершеннолетних.
проверка исполнения законов.
подготовка документов прокурорского реагирования.
взаимодействие со средствами массовой информации, общественностью.
правовое просвещение.
В прокуратуре субъекта Российской Федерации и в районном звене должна постоянно обобщаться информация о нарушениях прав несовершеннолетних, а также состоянии, структуре и динамике преступности против семьи и несовершеннолетних, преступности несовершеннолетних с отражением показателей коэффициента преступности, сведений о характере преступлений и лицах, привлеченных к ответственности.
Информация о нарушениях законов может содержаться и в рассмотренных судами уголовных делах, а также в прекращенных делах и материалах, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел.
Полученная информация может быть использована, в том числе, для планирования проверок, принятия профилактических мер.
Полезную информацию дает анализ структурных элементов преступности. Динамика преступности показывает рост или снижение преступности как в целом, так и по отдельным показателям за определенный период. С целью создания более полной информационной базы проводится анализ состояния и динамики безнадзорности детей и подростков, распространенности и динамики различных негативных явлений, влияющих на состояние преступности несовершеннолетних, против семьи и несовершеннолетних.
Постоянно анализируется исполнение законов об образовании, труде, об организации досуга детей и подростков и другие.
Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан, поступающие в прокуратуру, сообщения средств массовой информации. Сведения о нарушении законов могут содержаться в материалах прокурорских проверок.
Выполнение задач, поставленных перед органами прокуратуры в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188, предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, касающихся прав несовершеннолетних, поэтому прокурор обязан проявлять активность в получении необходимых сведений.
В этой связи важно ведение соответствующих накопительных дел по поднадзорным объектам. К таким накопительным делам могут быть отнесены:
паспорт района (города), содержащий сведения о количестве детского населения, учреждениях детской инфраструктуры;
папки-накопители по надзорным объектам, содержащие статистические отчеты, сведения о состоянии законности, справки о проверках, копии актов прокурорского реагирования, сведения о результатах рассмотрения поступивших жалоб, обращений и так далее;
журнал учета преступности несовершеннолетних, отражающий характеристики совершенных преступлений, лиц, их совершивших, а также причины совершения преступлений и принятые в связи с этим меры прокурорского реагирования.
При осуществлении надзора по делам несовершеннолетних в уголовном процессе прокуроры должны исходить из определенных методических правил, которые сформировались на основе требований уголовно-процессуального законодательства, закона. О прокуратуре, других законодательных актов, регламентирующих эти вопросы. К ним относятся:
надзор особенно при возбуждении уголовных дел за соблюдении закона о подследственности. Производство предварительного следствия обязательно также по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы во всех случаях производилось предварительное следствие.
соблюдение требований о возрастных границах уголовной ответственности о том, что подлежит прекращению уголовное дело в отношении несовершеннолетнего, который хотя и достиг возраста, когда может наступить уголовная ответственность, но в силу недостатков психического развития не мог осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий.
особое внимание должно уделяться наличию данных о возможности прекращения уголовного дела с применением принудительных мер воспитательного характера. В случае совершения малозначительного или не представляющего большой общественной опасности преступления, при явной очевидности правонарушения к несовершеннолетнему могут быть применены меры общественного воздействия. В этом случае прокурор дает согласие, не возбуждая уголовного дела на передачу материалов на рассмотрение комиссии по делам несовершеннолетних.
при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью возбуждения уголовного дела в поле зрения прокурора должна находится степень общественной опасности совершенного правонарушения.
необходимость установления точного возраста несовершеннолетнего.
постоянный надзор за соблюдением прав, предоставляемых несовершеннолетнему в части защиты его интересов, особенно в случае: задержания в качестве подозреваемого; предъявления обвинения; решения вопроса об избрании меры пресечения; о порядке допроса.
Прокурор должен хорошо знать и постоянно изучать уголовные дела, возбужденные в отношении несовершеннолетних, чтобы обеспечить соблюдение законности, быть готовым принять участие в рассмотрении дела судом. Закон установил обязательное участие прокурора при рассмотрении судом уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних.
Работа прокурора по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних организуется на плановой основе. Исходя из сложившейся практики в органах прокуратуры осуществляется перспективное и текущее планирование работы.
Чтобы проверки были результативными, в основу как перспективного, так и текущего планирования должен быть заложен анализ состояния законности.
С учетом того, что в настоящее время все чаще возникают новые проблемы, меняются и приоритеты надзорной деятельности. В этой связи необходимо предусмотреть резерв времени для внесения коррективов и выполнения неотложных мероприятий.
При планировании учитываются информационно-методические материалы Генеральной прокуратуры РФ, рекомендации координационных совещаний, решения коллегий и т.д.
.3 Полномочия прокурора и меры прокурорского реагирования по делам за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи
прокурорский несовершеннолетний правовой безнадзорность
Прокуроры обладают достаточно широкими полномочиями, которые они могут использовать в защите интересов несовершеннолетних. Закон предоставляет им обще-надзорные, гражданско-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исправительные и другие средства для обнаружения и устранения нарушений. При выявлении незаконных правовых актов или действий должностных лиц прокурор опротестовывает их, а если нарушения носят устойчивый характер,- вносит представления, ставя вопрос об устранении нарушений, о дисциплинарной ответственности виновных лиц.
В случаях, если эти нарушения подпадают под действие административно-правовых норм, прокурор возбуждает административное преследование. Если выявленные нарушения, в частности, в области трудовых правоотношений, прав в семье, жилищных прав, содержат признаки уголовно наказуемых деяний (например, жестокое обращение с детьми, нарушение норм, регулирующих условия труда), прокурор возбуждает уголовное дело. Прокурору предоставлено право, защищая права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего, самостоятельно обращаться в суд с исковым заявлением о лишении родительских прав, отмене усыновления, возврате ребенка родителям, восстановлении права на жилье и в некоторых других случаях. Прокурор имеет право на основании имеющихся данных ставить вопросы о принятии мер по устранению и предупреждению нарушений на координационных совещаниях правоохранительных органов, заседаниях коллегии прокуратуры. Из всех нарушений законности, допускаемых несовершеннолетними, наиболее опасными являются уголовные преступления. За последние годы число правонарушений, совершенных несовершеннолетними, резко увеличилось и продолжает расти. Такое положение требует усиления прокурорского надзора за соблюдением законности при расследовании. При этом должны учитываться особенности правовой регламентации уголовной ответственности несовершеннолетних.
Анализ современных источников науки прокурорского надзора позволяет сделать определенный вывод о том, что исследованию института полномочий прокурора в теоретическом плане не уделяется должного внимания. Здесь мы ни в коей мере не умаляем значимости тех положений диссертационных и иных научных работ, в которых в той или иной степени их авторами исследуются особенности применения полномочий в рамках той или иной надзорной отрасли либо при осуществлении какого-либо другого направления многогранной прокурорской деятельности. Вместе с тем любая наука зиждется на анализе определенных закономерностей, что позволяет делать логически обоснованные выводы, а также систематизировать и классифицировать явления и понятия. Не является в этом смысле исключением и наука прокурорского надзора.
Прежде всего, необходимо определиться с термином «полномочия прокурора». В.П. Рябцев, следуя традиционным взглядам, под полномочиями прокурора понимает «определенную федеральными законами и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ совокупность прав и обязанностей прокурора по выполнению возложенных на прокуратуру задач и функций». Не вдаваясь в дискуссии по поводу полноты и легитимности перечисленных названным автором источников закрепления полномочий прокурора (этот вопрос нами ранее уже подвергался исследованию), хотелось бы высказать сомнение в целесообразности безусловного определения полномочий через совокупность прав и обязанностей. Во-первых, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» только в одной норме содержит четкое правообязывание -согласно п. 2 ст. 33, «прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера...». Все остальные положения, относящиеся к полномочиям, отражаются через формулировку «прокурор вправе». Во-вторых, большинство филологов прошлого и настоящего раскрывают полномочия через совокупность прав. Например, Д.Н. Ушаков под полномочиями понимает «права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти». Таким образом, полномочия в общем виде представляют собой совокупность прав прокурора, которые вместе с тем он, будучи ответственным должностным лицом, находящимся на службе государства, обязан реализовывать при наличии установленных законом оснований.
Еще одно понятие не имеет в теории однозначного толкования. Речь идет о «правовых средствах прокурорского надзора», которые Б.В. Коробейников отождествляет с полномочиями прокурора при осуществлении надзорной деятельности и классифицирует как средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений. Нам в этом плане ближе позиция Ю.П. Синельщикова, который рассматривает средства прокурорского надзора как «предусмотренные законодательством формы реализации полномочий, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов». Таким образом, общераспространенные представления о классификации полномочий прокурора сводятся, во-первых, к их надзорной природе, а во-вторых, к разделению их на: 1) проверочные полномочия (направленные на выявление нарушений законов); 2) полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов); 3) профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов). Очевидно, не имеется острой необходимости приводить примеры, характеризующие названные типологии, поскольку они известны. Однако бытует мнение о том, что фактически любые полномочия по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от применения негодного документа. Соглашаясь в общем плане с подобной позицией, тем не менее, приведем примеры реализации прокурорами полномочий комбинированного (смешанного) характера. Так, внося в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре» представление об устранении нарушений закона, прокурор ставит вопрос в том числе и об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям. Смешанный характер носит и предусмотренное ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» право прокурора выносить общественному или религиозному объединению либо иной общественной организации предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Так, например, «на прокуроров городов с районным делением возложены следующие полномочия:… 2) надзор за исполнением законов о противодействии терроризму и экстремизму, защите прав несовершеннолетних и молодежи городскими органами исполнительной власти». Существенную роль играют вынесенные прокурорами предупреждения. Само по себе предупреждение, как средство прокурорского реагирования, имеет схожую юридическую природу с представлением об устранении нарушений закона, поскольку вносится по выявленному имевшему место факту, однако предупредительный смысл его заключается в том, что повторное совершение подобного проступка в течение года влечет за собой обращение прокурора в суд с заявлением о ликвидации соответствующего объединения.
Кроме того, полномочия по реагированию нельзя рассматривать односторонне исключительно как направленные только на устранение нарушений законов. Среди них следует выделять полномочия, единственной целью реализации которых является привлечение нарушителя к установленной законом ответственности. И здесь в качестве примера можно привести право прокурора выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренное ст. 25 Закона о прокуратуре. К этой же группе относится закрепленное в ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (далее - УПК РФ) право прокурора выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В то же время имеют место полномочия по реагированию, преследующие две цели - постановку вопроса об устранении нарушений и наказании виновного лица.
К таковым относится право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона, хотя, как мы уже отмечали выше, это полномочие одновременно носит и профилактический характер, то есть имеет, по сути, третью цель. В представлении прокурор, как правило, ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, реже - материальной ответственности. Двойную цель имеет, например, обращение прокурора с исковым заявлением в суд общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, поскольку в случае положительного исхода рассмотрения дела, с одной стороны, назначаются восстановительные выплаты, а с другой стороны, причинитель вреда несет имущественную (в интерпретации некоторых ученых - специалистов в области экологического права - эколого-правовую) ответственность.
Наконец, нельзя оставлять без внимания еще одну самостоятельную группу надзорных полномочий прокурора, представленную в нескольких отраслях. Ее можно назвать полномочиями по согласованию или согласовательными полномочиями (от слова «согласие» - утвердительный ответ на просьбу что-нибудь сделать или на просьбу разрешить что-нибудь сделать). С учетом того, что эта сторона прокурорских полномочий комплексно теоретиками не исследовалась, позволим себе более подробно остановиться на характеристике этой группы полномочий в разрезе отраслевой привязки.
Примеры согласовательных надзорных полномочий имеются и в уголовно-исполнительной сфере. Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в п. 1 ст. 33 устанавливает, что в исключительных случаях с согласия прокурора в камерах, где содержатся несовершеннолетние, допускается содержание положительно характеризующихся взрослых, впервые привлекаемых к уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести. В соответствии со ст. 85 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ решение о введении режима особых условий в исправительном учреждении должно быть согласовано с прокурором. Ст. 131 названного Кодекса допускает, что осужденные к лишению свободы в необходимых случаях по мотивированному постановлению начальника тюрьмы и с согласия прокурора могут содержаться в одиночных камерах.
Надзорные полномочия прокурора можно разделить на процессуальные и не процессуальные. В первом случае речь идет о регламентации полномочий нормами уголовно-процессуального законодательства, во втором - положениями иных законодательных и других легитимных правовых источников.
Важное значение имеет классификация надзорных полномочий характеру источников, их закрепляющих. В этом смысле легитимными в силу ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации являются полномочия, предусмотренные только федеральными законами. В свою очередь надзорные полномочия, содержащиеся в иных правовых актах, не имеющих непосредственного делегирования со стороны федерального закона, являются нелегитимными. К таковым, например, можно отнести перечисляемые в п. 9 приказа Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» отдельные полномочия, которые неплохо было бы прямо закрепить в ст. 21 названного законодательного акта.
Полномочия по надзору можно разделить на реальные и мнимые. В контексте надзорной деятельности реальные полномочия совпадают с легальными, поскольку возможность их применения прямо закреплена в законе. Напротив, к мнимым полномочиям мы относим широко применяемое на практике, но не установленное законодательно право прокурора вносить представления в органы дознания и предварительного следствия об устранении нарушений процессуального законодательства. Также к категории мнимых относится реализуемое прокурорами, осуществляющими надзор в уголовно-исполнительной сфере, право объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона, поскольку оно отражено лишь в ст. 25.1 Закона о прокуратуре, имеющей отношение к общему надзору. У отдельных представителей науки прокурорского надзора, например, Н.В. Ласкиной, сформировалась позиция по поводу универсальности средств прокурорского реагирования, что, по их мнению, оправдывает межотраслевой характер применения полномочий.
Считаем такой подход ненаучным, поскольку правоприменительная практика должна основываться не на домыслах, пусть и призванных способствовать повышению эффективности надзорной деятельности, а на конкретных нормах законодательных актов. Вместе с тем межотраслевая универсальность полномочий имеет место. Так, внесение представления об устранении нарушений законов, равно как и принесение протеста на незаконный правовой акт предусмотрено и в рамках общего надзора, и в уголовно-исполнительной сфере. А проведение проверок - это полномочие прокурора, характерное для любой отрасли надзора. В этом смысле полномочия можно разделить на отраслевые и межотраслевые.
Наконец, последней в нашем понимании классификации является разделение надзорных полномочий на универсальные и индивидуально определенные. К универсальным следует относить полномочия, применяемые, естественно, с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается в основном полномочий по выявлению нарушений законов.
Следует сказать, что объектом деятельности в изучаемой нами сфере, является надзор за исполнением всех нормативных правовых актов, имеющих отношение к несовершеннолетним, регламентирующих различные формы воспитательной работы с детьми и подростками, трудовые, жилищные и другие правовые отношения. Предметом надзора являются:
) акты, принимаемые органами государственного управления, организациями, должностными лицами по вопросам, касающимся несовершеннолетних
)действия или бездействия должностных лиц и граждан по вопросам, касающихся несовершеннолетних
При осуществлении надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних прокуроры не должны подменять другие органы ненадлежащее выполняющие требования закона:
)осуществлять непосредственное наблюдение за поведением трудных подростков
)изымать с улиц детей и подростков, находящихся там в позднее время суток
)возвращать в школу подростков, прекративших учебу
)устраивать несовершеннолетних на работу
Прокурорские работники должны проверять как эти обязанности исполняют органы и должностные лица, на которых они возложены законодательством. Прокурор обязан средствами прокурорского надзора обеспечить выполнение требований законодательства. Прокурорские работники при осуществлении надзора пользуются полномочиями, предоставленными им в каждой отрасли прокурорского надзора.
Задачи надзора вытекают из общих задач, сформулированных в ст. 4 закона ФЗ «О прокуратуре РФ». В соответствии с приказом Генерального прокурора от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи», основными задачами являются:
)повышения уровня и эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
)совершенствование и оптимизация прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних и молодежи
)разработка и осуществление совместно с другими государственными органами и общественными объединениями согласованных мер по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи и охране их прав
В целях устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних прокуроры используют предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре РФ» средства реагирования:
Протест, представление, вынесение постановления, предостережение о недопустимости нарушения закона. Так, например, участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения, является обязательным. Особое внимание обращается на законность и обоснованность избрания меры пресечения несовершеннолетним обвиняемым (подозреваемым), при этом исходят из требований ч. 2 ст. 108 <garantF1://12025178.10802> УПК РФ о том, что к несовершеннолетнему заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено только в случае, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, и лишь в исключительных случаях ее избрание допускается в отношении несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого, совершившего преступление средней тяжести. Исключительный характер этих обстоятельств должен быть подтвержден конкретными фактами. Прокурор, участвующий в судебном заседании, составляет письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства об избрании меры пресечения, которое согласовывает с соответствующим руководителем либо его заместителем.
Кроме того, органам прокуратуры субъектов Федерации предоставлено право заслушивать на заседаниях коллегий прокуратур республик, краев и областей сообщений и объяснений руководителей и иных должностных лиц органов государственного управления, предприятий и организаций о соблюдении законодательства о несовершеннолетних.
Организация и планирование действенного надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи невозможны без мониторинга региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних. Лишь на основе исследования фактического положения дел возможно осуществить перспективное и текущее планирование, правильно определить очередность, направленность проведения надзорных проверок и иных мероприятий.
Глава 2. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних
.1 Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних
Отношение к труду, привычка добросовестно трудиться и мотивация трудовой деятельности в педагогике, социологии определяются как базовая характеристика личности. Именно труд формирует позитивное личностное развитие, жизненную перспективу, необходимые для социализации человека нравственные качества. Положительное отношение к труду, умение трудиться создают необходимые предпосылки для успешной учебы, овладения сложными профессиями, и это, в свою очередь, дает возможность молодому человеку адаптироваться для жизни в обществе будущего, обеспечивает возможность для его самовыражения, престиж и относительно высокий статус.
И наоборот, незанятость трудом и учебой всегда рассматривалась как сильнодействующий криминогенный фактор. Иными словами, она несет в себе «сильный «криминальный заряд».
Криминологическая информация, как известно, может сигнализировать о социальном неблагополучии в той или иной сфере. Высокий удельный вес незанятых трудом и учебой в контингенте несовершеннолетних преступников, безусловно, свидетельствует о слабости профилактической деятельности, а порой о нежелании субъектов профилактики предпринять какие-либо усилия для вовлечения подростков, склонных к совершению правонарушения, в общественно полезный труд. Вместе с тем на незанятость лиц этого возраста влияет и общая социально-экономическая ситуация.
Переход к рыночной экономике существенно обострил проблему с трудоустройством несовершеннолетних. Специалисты отмечают, что в России пока не удалось справиться с монополизацией в экономике. Это серьезно препятствует развитию малого предпринимательства, в то время как «эмпирический опыт других стран показывает, что создание рабочих мест происходит за счет создания новых предприятий, в основном, малых». К тому же в условиях малого бизнеса существует больше возможностей индивидуализировать трудовое воспитание подростков, в котором так нуждаются правонарушители. Отрицательно сказывается на рынке труда слабое развитие предприятий государственно-частного партнерства. Решение этих проблем, на наш взгляд, в немалой степени способствовало бы разрешению вопросов трудоустройства молодежи.
Однако помимо отмеченных экономических факторов решению проблемы трудоустройства несовершеннолетних препятствует отсутствие достаточных правовых гарантий. Тенденция развития законодательства такова, что указанные гарантии не только не расширяются, но в связи с перераспределением полномочий между центром и регионами даже сокращаются. Прежде всего отметим, что в результате изменения законодательства проблема трудоустройства несовершеннолетних была исключена из перечня приоритетных задач, решаемых в процессе реализации государственной политики в сфере трудовой занятости.
Согласно абз. 6 ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации» реализация государственной политики в области полной трудовой занятости подростков была связана с осуществлением мероприятий (установление квотирования, организация рынка трудовых вакансий и т.п.) для граждан, особо нуждающихся в социальной защите, испытывающих трудности в поиске работы. В перечень категорий граждан, который содержится в указанной норме, были включены несовершеннолетние 14 - 18 лет.
Необходимо было бы изменить структуру абз. 6 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации». В отношении несовершеннолетних целесообразно сформулировать отдельную часть статьи о государственной политике в сфере обеспечения права на труд лиц, не достигших 18 лет, поскольку они являются трудовыми резервами страны и трудоустройство играет важную роль в формировании их личности. В связи с этим нельзя не согласиться с высказанной в литературе позицией о том, что объективные общественные закономерности требуют такого правового регулирования отношений в сфере трудоустройства несовершеннолетних, которые бы основывались на принципе протекционизма (позитивной дискриминации), признания приоритетности интересов несовершеннолетних в сфере трудоустройства.
Определяясь с политикой в отношении трудоустройства несовершеннолетних, следовало бы более четко прописать в законе механизм государственной защиты права несовершеннолетних на трудоустройство.
В 2006 году формулировку ст. 272 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 22.11.2011, с изм. от 15.12.2011). Изменили слова «особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются настоящим Кодексом, иными федеральными законами» заменили формулировкой «особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством». Таким образом, было установлено, что трудоустройство несовершеннолетних должно регламентироваться федеральными и региональными законами. Трудовой Кодекс РФ устанавливал возраст, с которого допускается заключение трудового договора (ст. 63), особый порядок расторжения этого договора (ст. 269). Социально-экономические гарантии трудоустройства, к которым можно отнести квотирование, должны были, видимо, по замыслу законодателя, регулироваться иными законами, поскольку не вписывались в правоотношения между работодателями и работниками, регулируемые ТК РФ.
Будучи исключенной из Трудового кодекса РФ, законодательная регламентация квотирования рабочих мест для лиц моложе 18 лет сохранилась в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 11). Однако о квотировании в этой статье упоминается как бы вскользь, между прочим. Поэтому норму (ч. 3 ст. 11) названного Закона нельзя рассматривать в качестве социально-правового стандарта. Она носит чрезвычайно общий характер. В этой статье не конкретизируется, на какие предприятия и учреждения квотирование распространяется, какова должна быть численность работающих на них и каковы в процентном соотношении могут быть квоты.
Отсутствие социально-правового федерального стандарта относительно квотирования рабочих мест для несовершеннолетних обусловило неодинаковый подход к регламентации этого вопроса в регионах. Тридцать шесть субъектов Российской Федерации приняли законодательные акты, установив квоты для трудоустройства несовершеннолетних. В остальных регионах этот вопрос был проигнорирован, и соответствующие гарантии для приема на работу подростков не созданы.
Вместе с тем имеются определенные категории подростков, которые нуждаются в постоянном трудоустройстве. К ним относятся следующие несовершеннолетние:
получившие основное общее образование и не желающие далее продолжать учебу;
перешедшие на освоение программ основного общего образования по иной, чем очная, форме обучения;
оставившие общеобразовательные учреждения до получения основного общего образования.
Законодатель разрешил заключение трудового договора с такими подростками по достижении ими 15 лет для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью (ст. 63 ТК РФ). Однако какие-либо гарантии для реализации права таких лиц на трудоустройство в федеральном законодательстве предусмотрены не были. В то же время несовершеннолетние именно этой категории наиболее часто становятся правонарушителями. Поэтому представляется, что субвенции центра должны расходоваться не только на создание рабочих мест для временного трудоустройства несовершеннолетних, но и для обеспечения постоянной трудовой занятости. Квотирование - лишь один из путей создания рабочих мест для строго определенной категории лиц.
Реальной гарантией права несовершеннолетних на вовлечение их в трудовую деятельность являются также общественные работы. С помощью этих работ у подростка можно сформировать элементарные трудовые навыки, которые у него нередко отсутствуют вследствие воспитания в неблагополучной семье. Общественные работы, как известно, оплачиваются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Федерального закона от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»). Помимо оплаты несовершеннолетнему в период участия в общественных работах может оказываться материальная поддержка (п. 5 ст. 24 названного Закона). Оплата труда и материальная поддержка для несовершеннолетнего являются существенным стимулирующим фактором, формирующим у него мотивацию трудовой деятельности. Однако выплата этой поддержки зависит от воли руководителя (или собственника) организации (предприятия), в которой производятся общественные работы. Желательно, чтобы вовлечению несовершеннолетних в общественные работы предшествовало трехстороннее соглашение (службы занятости, органа местного самоуправления и работодателя), обязывающее работодателя оказывать материальную поддержку несовершеннолетним. По инициативе работодателя, который может оказать материальную поддержку, вопрос этот решается чрезвычайно редко. К тому же неизвестно, какими критериями он должен руководствоваться при оказании такой поддержки.
Само по себе квотирование рабочих мест для несовершеннолетних не будет действенно, если оно не обеспечено правовыми гарантиями. В Законе целесообразно установить ответственность работодателя за несоблюдение квоты при приеме на работу несовершеннолетних, расширить правовую возможность защиты подростка при отказе в его приеме на работу в счет установленной для него квоты.
Конкретная регламентация ответственности работодателя за несоблюдение квоты в отношении несовершеннолетних в законодательстве отсутствует. Общая норма - ст. 5.27 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2012) (нарушение законодательства о труде и охране труда) - может быть использована лишь в тех субъектах Федерации, где региональными законами установлено квотирование рабочих мест для несовершеннолетних. Для более активного использования этой нормы целесообразно привлечь органы прокуратуры, которые в силу ст. 28.4 КоАП РФ имеют в указанных случаях право возбудить дело об административном правонарушении работодателя.
При осуществлении надзорной деятельности необходимо иметь в виду и конституционные гарантии свободы труда, закрепленные в ст. 37 Конституции Российской Федерации, которой запрещен принудительный труд.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних» обязывает прокуроров решительно пресекать все формы экономической эксплуатации несовершеннолетних. Проверять исполнение в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях малого и среднего бизнеса.
Проверка должна проводиться в местной администрации, органах службы занятости населения, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), органах внутренних дел, комитетах по делам молодежи, на предприятиях, в учреждениях, организациях (в том числе негосударственных форм собственности), а также у физических лиц - работодателей.
При подготовке к проведению проверки необходимо проанализировать следующие статистические данные за последние годы:
о подростковой преступности в районе, увеличении (снижении) числа подростков, не занятых учебой и работой и совершивших преступления;
о состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН ОВД), не занятых общественно полезной деятельностью подростках;
об отчисленных из образовательных учреждений района (города), в том числе с согласия КДНиЗП;
о состоящих на учете в КДНиЗП, нуждающихся в трудоустройстве;
об обратившихся в службу занятости несовершеннолетних по вопросам содействия в трудоустройстве и работающих на предприятиях города (района).
Необходим анализ жалоб, поступавшие в прокуратуру, материалы гражданских дел о незаконных увольнениях подростков, об отказах в приеме на работу, иные жалобы на нарушения требований законодательства о занятости населения и об охране трудовых прав несовершеннолетних.
В ходе проверки выясняется:
1.В органах службы занятости населения (ОЗН):
имеется ли в органах службы занятости населения специализированный отдел (специалист) по работе с несовершеннолетними, их профориентации, обучению профессиям, трудоустройству;
ведется ли учет несовершеннолетних, нуждающихся в трудоустройстве, проводится ли анализ занятости подростков, располагают ли ОЗН полными сведениями о данной категории несовершеннолетних, имеются ли данные о количестве принятых и уволенных подростков;
составляется ли прогноз профессионально-квалификационной структуры трудовых ресурсов региона;
оказывается ли финансовая поддержка и осуществляется ли стимулирование деятельности работодателей по организации рабочих мест для несовершеннолетних, сколько новых (постоянных) рабочих мест для несовершеннолетних было создано;
количество подростков, обратившихся в ОЗН по вопросам трудоустройства и направленных на предприятия и в учреждения для трудоустройства, в том числе в счет установленных квот, из них фактически приступивших к работе;
ведется ли учет отказов работодателями в приеме на работу несовершеннолетних, направленных ОЗН, в том числе в счет установленных квот; сообщается ли о данных фактах в органы прокуратуры, КДНиЗП;
как организовано взаимодействие по вопросам трудоустройства несовершеннолетних с КДНиЗП, ПДН, сколько подростков из числа состоящих на учете в ПДН трудоустроено, сколько по различным причинам утратило связь с ОЗН, какому количеству отказано в статусе безработного (следует проверить законность таких отказов);
какая работа предлагается несовершеннолетним, сколько подростков отказалось от предложенной работы, какое время в среднем проходит между обращениями подростков с просьбой трудоустроиться;
предоставляется ли ищущим работу возможность пройти профессиональную подготовку, переподготовку, повысить квалификацию, соответствует ли система переобучения и переподготовки рабочих кадров потребностям территории;
численность обученных и переобученных, которые трудоустроились по полученной специальности, имеются ли факты повторного обращения в ОЗН подростков данной категории;
выплачивается ли несовершеннолетним стипендия в период профессиональной подготовки, соответствуют ли ее размеры требованиям ст. 29 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»;
законность назначения, выплаты, приостановки, прекращения, снижения размера пособий по безработице несовершеннолетним (ст.ст. 30, 31, 34, 35 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»), соблюдение требований ст. 9 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» о выплате лицам данной категории, ищущим работу впервые, пособия по безработице в течение 6 месяцев в размере уровня средней заработной платы, сложившегося в данном регионе;
организуются ли общественные работы для несовершеннолетних, заключены ли с предприятиями и организациями договоры;
имеют ли место случаи непринятия ОЗН мер по временному трудоустройству подростков при наличии заявок для использования несовершеннолетних на общественных работах;
законность использования ОЗН выделенных бюджетных и внебюджетных средств (с привлечением соответствующих специалистов);
проводятся ли ОЗН мероприятия по профориентации, профобучению и трудоустройству лиц в возрасте от 14 до 16 лет, сколько подростков данной категории обратились за содействием в трудоустройстве, из них фактически трудоустроено (постоянно, временно);
.В комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав:
рассматриваются ли вопросы трудоустройства несовершеннолетних на заседаниях комиссии, какие решения приняты, их эффективность, контролируется ли их исполнение;
осуществляются ли выявление и учет подростков, оставивших школу и неработающих, принимаются ли меры по их трудоустройству (п. 6 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), взаимодействие по этим вопросам с ОЗН, ПДН, органами управления образованием;
сколько несовершеннолетних было направлено КДНиЗП в органы службы занятости для трудоустройства, из них обратилось в данную службу, состоит на учете в качестве безработных, фактически трудоустроено, утратило связь с ОЗН по различным причинам;
обладает ли комиссия указанными сведениями и каким образом реагирует на них;
соблюдается ли требование закона об отчислении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из школ с согласия районной комиссии по делам несовершеннолетних, какие меры принимает КДН по устройству отчисленных подростков;
соблюдаются ли требования ст. 269 Трудового Кодекса РФ, чч. 2, 3 ст. 11 Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 (ред. от 26.05.2011) «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» об обязательной даче согласия КДНиЗП на увольнение подростков по инициативе администрации, информируют ли работодатели комиссию в 3-дневный срок о каждом случае увольнения подростков по собственному желанию;
.В подразделениях по делам несовершеннолетних ОВД:
количество состоящих на учете подростков, не занятых учебой или трудом, удельный вес данной категории в общем числе состоящих на учете, наблюдается ли их увеличение;
какие меры принимаются инспекторами ПДН по трудоустройству подростков, состоящих на учете, направлению их на учебу, взаимодействуют ли ПДН по указанным вопросам с КДНиЗП, органами управления образованием и службы занятости;
сколько подростков было направлено в ОЗН, из них туда обратились, состоят на учете в качестве безработных, фактически трудоустроились, утратили по различным причинам связь с данной службой, имеется ли данная информация у инспекторов;
количество (в динамике) несовершеннолетних из числа состоящих на учете в ОВД и неработающих, совершивших преступления, результаты служебных проверок, проведенных руководством ПДН;
.В комитетах по делам молодежи:
разработана ли программа развития молодежного предпринимательства и поддержки индивидуальной трудовой деятельности молодежи, в том числе выпускников учебных заведений;
ведется ли комитетом (отделом, управлением) отдельный учет несовершеннолетних, не занятых учебой и работой, а также ищущих работу, в том числе сирот - до 23 лет;
организовано ли взаимодействие с органами службы занятости по вопросам трудоустройства (в том числе временного) несовершеннолетних и по созданию рабочих мест на летний период;
.В органах управления образованием:
количество учащихся, отчисленных из общеобразовательных учебных заведений (нужно сверить с данными КДНиЗП);
сведения об их дальнейшем обучении или трудоустройстве;
организован ли учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих учебные занятия по неуважительным причинам, какие меры по предупреждению так называемого скрытого отсева принимаются в территориальном органе управления образованием и в образовательном учреждении (ст.14 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).
Как отмечается некоторыми исследователями , на предприятиях и в учреждениях различных форм собственности, а также у физических лиц-работодателей проверка может проводиться как в рамках вышеизложенной комплексной проверки исполнения законодательства о занятости несовершеннолетних, так и самостоятельно силами прокуратуры. Проверку целесообразно проводить совместно с представителями комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, ПДН РУВД, инспекторами труда Государственной инспекции труда. Прежде всего, необходимо обратить внимание на нарушения Трудового Кодекса РФ в части регулирования трудовых отношений между работником и работодателем. Практика прокурорского надзора свидетельствуют о том, что многие частные предприниматели в сфере малого бизнеса уклоняются от оформления трудовых отношений с подростками, которые привлекаются ими к труду. Вместо заключения трудового договора предприниматель истребует паспорт работника на период работы, что служит гарантией выполнения им своих обязанностей. Зачастую именно этот факт становится подтверждением наличия трудовых отношений работника и частного предпринимателя. Наиболее распространены такого рода нарушения на оптово-розничных, продовольственных рынках.
При проверке работодателей необходимо установить, заключались ли договоры с учреждениями начального профессионального образования на теоретическое и производственное обучение учащихся профессионального училища, направляемых на производственную практику. Если договоры заключались, нужно выяснить, содержат ли такие договоры условия, порядок, сроки и размер оплаты труда обучающихся, выполняющих производительный труд в период производственной практики. В ходе проверки следует истребовать из государственной инспекции труда материалы об административных правонарушениях, проверить законность и обоснованность применения административного наказания, соблюдение сроков привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности.
Частью 4 ст. 70 Трудового Кодекса РФ определены категории лиц, для которых не может быть установлено испытание при приеме на работу. К ним, в числе прочих, отнесены лица, не достигшие 18 лет. Право на труд для молодого человека имеет исключительно важное значение, поскольку оно связано не только с его жизненным устройством и материальной обеспеченностью, но и правильным формированием его личности, что необходимо как для самого подрастающего человека, так и для общества в целом.
При выявлении фактов нарушения законодательства о труде и об охране труда решается вопрос о возбуждении в отношении работодателя дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.27 КоАП РФ.
Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в сфере труда заключается в том, что в России действует принцип особого положения несовершеннолетнего. Данное положение связано с комплексом психофизиологических и интеллектуальных особенностей несовершеннолетних. Исходя из этого, законодатель особое внимание уделяет именно созданию высокого уровня юридической защиты и дополнительных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних, которая осуществляется с помощью органов Прокуратуры Российской Федерации.
.2 Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних
В законодательстве специально выделена особая категория детей, нуждающихся в усиленной защите со стороны государственных органов, - детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. К ним относятся дети, оставшиеся без попечения родителей; дети - инвалиды; дети, имеющие недостатки в развитии, психическом или физическом; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства сами или с помощью семьи (ст.1 <garantF1://79146.1> Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»
Закон предусматривает необходимость обеспечения социальной адаптации и социальной реабилитации таких детей. При этом под социальной адаптацией ребенка понимается процесс его активного приспособления к принятым в обществе правилам поведения, преодоления последствий психологической травмы, а под социальной реабилитацией - мероприятия по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.
Ребенок имеет ряд прав как имущественного, так и неимущественного характера. Так, Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011), предусматривает право собственности на полученные им доходы; имущество, полученное им в дар либо в порядке наследования (п. 3 ст. 60 <garantF1://10005807.6003> Семейного Кодекса РФ). Кроме того, у ребенка есть право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи. Наконец, у ребенка есть право пользования жилым помещением, принадлежащим его родителям.
К числу личных неимущественных прав относятся:
право ребенка жить и воспитываться в семье;
право ребенка на общение с родителями и другими родственниками;
право ребенка на защиту;
право ребенка выражать свое мнение;
право ребенка на имя, отчество и фамилию
В п. 2 ст. 54 <garantF1://10005807.5402> Семейном Кодексе РФ подчеркивается приоритетное право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Указанная норма предполагает его проживание, прежде всего в собственной семье, которую составляют его родители. В таком случае государство выполняет лишь охранительную функцию, оберегая семью от внешних посягательств. В отношении детей, лишившихся по каким-то причинам своей семьи, обеспечение права на воспитание в семье означает то, что при выборе форм воспитания детей преимущество отдается семейным формам воспитания: передаче на усыновление, в приемную семью, в семью опекуна (попечителя), патронат и другое. Только в случаях, когда устройство ребенка в семью не представляется возможным, дети передаются на воспитание в детские учреждения. В последнем случае приоритет также отдается детским домам семейного типа.
К наиболее актуальным направлениям прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних относятся: надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства при выдаче разрешений на совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних, влекущих ее отчуждение; надзор за исполнением законов организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекунами (попечителями), приемными родителями при осуществлении деятельности по сохранности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности либо по договору социального найма детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в учреждениях (организациях) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опекой (попечительством), в приемной семье; надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение лиц указанной категории и не имеющих закрепленного жилья жилым помещением в соответствии с требованиями ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также осуществление иных мер в случае, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В целях защиты жилищных прав несовершеннолетних, прокурор должен обладать полной и достоверной информацией о совершаемых сделках с имуществом несовершеннолетних; несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, помещенных в детские сиротские учреждения, в семьи граждан, имеющих закрепленное жилое помещение или не имеющих такового; проживании на территории обслуживания несовершеннолетних, выпустившихся из сиротских учреждений, а также подлежащих выпуску в текущем году. Согласно требованиям ст. 65 Семейного Кодекса РФ родительские права не могут вступать в противоречие с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей. При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них в соответствии с п. 3 ст. 60 Семейного Кодекса РФ распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечных (ст. 37 Гражданского Кодекса РФ). В частности, ст. 37 ГК РФ предусмотрено обязательное согласие органа опеки и попечительства на совершение сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.
Надзирая за соблюдением органами опеки и попечительства жилищных прав несовершеннолетних, прокурор должен регулярно проверять акты органов опеки и попечительства, разрешающие совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних.
Таким образом, руководствуясь вышеуказанными нормами закона, прокурор при проверке актов органа опеки и попечительства обязан, оценивая сделку (при этом учитывается общая и жилая площадь отчуждаемого и приобретаемого помещения, количество зарегистрированных жильцов, месторасположение дома, обеспечение коммуникациями, доступность объектов социальной инфраструктуры, рыночная стоимость жилых помещений), которая совершается законными представителями, установить, насколько она отвечает интересам ребенка.
Анализ практики органов опеки и попечительства показывает, что нарушениями прав несовершеннолетних при продаже жилого помещения признаются: приобретение нового жилья, меньшего по размеру, либо жилья хотя и соответствующего размера, но находящегося в запущенном, антисанитарном состоянии требующего капитального ремонта, замены сантехники, находящегося в районе с неразвитой детской инфраструктурой. Отказ органа опеки и попечительства в выдаче такого разрешения, согласно требованиям ст. 21 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об опеке и попечительстве», должен быть мотивирован. Предварительное разрешение, выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого разрешения могут быть оспорены в судебном порядке опекуном или попечителем, иными заинтересованными лицами, а также прокурором.
Практика надзора за органами опеки и попечительства свидетельствует о том, что, в случае выдачи разрешения (дачи согласия) на совершение сделок по отчуждению имущества несовершеннолетнего (продаже жилого помещения) с последующим приобретением нового жилья после продажи имевшегося, в акте органа опеки и попечительства зачастую указывается об осуществлении продажи с одновременным и обязательным приобретением жилой площади на имя несовершеннолетнего либо в качестве обязательного условия в акте указывается новое место регистрации несовершеннолетнего (это актуально для приобретения жилого помещения по договорам об ипотеке, о долевом участии в строительстве). В таком случае прокурору необходимо установить, осуществляется ли органом опеки и попечительства контроль за исполнением принятого решения, каковы формы такого контроля, исполнены ли условия, предусмотренные в акте органа опеки и попечительства, родителями (законными представителями) ребенка.
Конституцией Российской Федерации закреплены основные права человека, которые являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. К таким правам ст. 40 Конституции Российской Федерации отнесено, в том числе, и право человека на жилище. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
Таким образом, законному представителю ребенка-сироты либо ребенка, оставшегося без попечения родителей (руководителю учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю, органу опеки и попечительства), надлежит принять исчерпывающий комплекс мер по защите жилищных прав несовершеннолетнего и сохранению за ним права на жилое помещение на весь период его нахождения в сиротском учреждении, под опекой (попечительством), в приемной семье.
К организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, регулирующие права, обязанность и ответственность опекунов, попечителей (ст. 155.2 Семейного Кодекса РФ). Опекун или попечитель, за исключением попечителей граждан, ограниченных судом в дееспособности, согласно ст. 18 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», обязан принять имущество подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, в 3-дневный срок с момента возникновения своих прав и обязанностей. Опись имущества подопечного составляется органом опеки и попечительства в присутствии опекуна или попечителя, представителей товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, осуществляющего управление многоквартирным домом, управляющей организации либо органов внутренних дел, а также несовершеннолетнего подопечного, достигшего возраста 14 лет, по его желанию. При составлении описи имущества подопечного могут присутствовать иные заинтересованные лица. Опись составляется в двух экземплярах и подписывается всеми лицами, участвующими в ее составлении. Один экземпляр передается опекуну или попечителю, другой - подлежит хранению в деле подопечного, которое ведет орган опеки и попечительства.
В соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опекун или попечитель ежегодно не позднее 1февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов). Таким образом, личные дела несовершеннолетних, находящихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны содержать опись имущества подопечного, отчеты опекуна о распоряжении имуществом последнего, а также иные документы (справки жилищно-эксплуатационных организаций, в том числе с указанием лиц, зарегистрированных на жилой площади, и основания их регистрации, и др.), акты обследования жилищно-бытовых условий, подтверждающие контроль за сохранностью жилого помещения подопечного.
Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение, согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
По сложившейся практике законный представитель несовершеннолетнего, действуя в соответствии с семейным и гражданским законодательством в его интересах, принимает меры к сдаче недвижимого имущества несовершеннолетнего (если последнее пустует) в поднаем, аренду с согласия органа опеки и попечительства и зачислению денежных средств на счет опекаемого (подопечного). Прокурору необходимо проверить своевременность и полноту перечисления указанных денежных средств (по личным счетам несовершеннолетних), а также сохранность арендаторами имущества несовершеннолетнего, соответствие арендной платы среднерыночной стоимости аренды жилого помещения в регионе. При выявлении фактов существенного занижения ее размеров нужно выяснять причины низкой арендной платы и в случае необходимости принимать меры к защите имущественных прав несовершеннолетнего.
Вместе с тем нельзя забывать, что несовершеннолетний, находящийся под опекой (попечительством), в приемной семье, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» подлежит регистрации как по месту закрепления за ним жилой площади, так и по месту пребывания.
Проверке также подлежит исполнение законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, положений ст. 2 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которому законные представители, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, должны в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, указанные договоры оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства. При этом оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу. В связи с этим при проверке личных дел несовершеннолетних указанной категории необходимо проверять банковские счета (сберегательные книжки), открытые на имя детей, с целью выявления фактов снятия денежных средств для оформления приватизации их жилых помещений.
Особое внимание в ходе проверок следует уделить защите жилищных прав воспитанников сиротских учреждений либо опекаемых, проживающих с опекунами и имеющих закрепленное жилое помещение, но не имеющих возможности проживать по месту регистрации в связи с проживанием в квартире родителей, лишенных родительских прав и ведущих антиобщественный образ жизни. Частью 2 ст. 91 Жилищного Кодекса РФ предусмотрена возможность выселения из жилых помещений родителей, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным.
При рассмотрении дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, о выселении нанимателя (члена семьи нанимателя), лишенного родительских прав, в связи с невозможностью совместного с ним проживания без предоставления другого жилого помещения судами, исходя из норм ст. 91 Жилищного Кодекса РФ, устанавливаются следующие обстоятельства: принадлежность жилого помещения к государственной или муниципальной собственности; проживание ответчика-родителя в спорном жилом помещении на условиях договора социального найма; круг лиц, обладающих равным с нанимателем правом пользования спорным жилым помещением; факт лишения лиц, подлежащих выселению, родительских прав; невозможность совместного проживания нанимателя с несовершеннолетними детьми, в отношении которых он лишен родительских прав, и другие (Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Представляется, что вопрос о предъявлении в суд исковых заявлений указанной категории целесообразно инициировать также и перед выпуском ребенка из сиротского учреждения (прекращением опеки, попечительства) с целью предотвращения возвращения ребенка к родителям, ведущим асоциальный образ жизни.
По делам о признании за детьми указанной категории права пользования жилыми помещениями, которые были ранее закреплены за ними, и о вселении доказыванию, как показала судебная практика, подлежат следующие обстоятельства; вселение и проживание несовершеннолетних с родителями в жилом помещении по договору социального найма; утрата детьми родительского попечения; направление детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; закрепление за детьми жилого помещения на весь период их нахождения в соответствующих учреждениях; вселение в жилое помещение третьих лиц в период временного нахождения детей, оставшихся без попечения родителей, в названных учреждениях, проживание которых препятствует вселению и проживанию детей в закрепленном жилом помещении.
Проверки соблюдения жилищных прав несовершеннолетних показывают, что наиболее часто встречаются нарушения п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного Кодекса РФ, п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», согласно которым дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Кроме того, возможность адаптации выпускников детских сиротских учреждений к самостоятельной жизни во многом определяется степенью их правовой подготовленности. По мнению экспертов, молодые люди наилучшим образом осведомлены о правовых вопросах, касающихся их статуса «выпускник детского сиротского учреждения»: 77,3% респондентов показали знания различного уровня в этой области. Подготовленность в области общегражданского законодательства, включающего гражданское, трудовое, семейное и жилищное право, определили как слабую около 75% специалистов. Около 60,0% специалистов склонны полагать, что знания выпускников об организациях, где можно получить юридическую помощь, равно как и их знания в области основ уголовного права, находятся на низком уровне либо отсутствуют вовсе. Специфика правовых знаний выпускников сиротских учреждений, по оценкам экспертов, заключается в том, что «у данной группы молодежи отсутствует равновесие между правом и обязанностью» в силу «их нежелания знать обязанности».
Как показывает практика, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выпущенные из сиротских учреждений, нередко лишаются жилого помещения, предоставленного им. Представляется, что прокурорам необходимо в период нахождения таких детей в сиротских учреждениях во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» от 10 сентября 2008 г. № 182 организовать и провести с ними цикл лекций и бесед, посвященных вопросам сохранности жилого помещения и предотвращения мошеннических действий с жилой площадью.
.3 Прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и социального сиротства
Сегодня в России пока еще не создана эффективная система профилактики преступлений несовершеннолетних, и хотя определенные меры в данном направлении предпринимаются, действующая нормативно-правовая база не соответствует реалиям состояния контроля над подростками, не в полной мере способствует нейтрализации причинного комплекса противоправного поведения несовершеннолетних.
Отметим, что достаточно сложным является такое направление ранней профилактики, как своевременное выявление семей, находящихся в социально опасном положении (согласно закону это семьи, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению или содержанию или отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними).
Безнадзорность и беспризорность детей - одна из самых тревожных характеристик современного российского общества. Причинами этого явления являются падение жизненного уровня населения, ухудшение психологического здоровья взрослого населения, дистанцирование школы от детей с трудной судьбой, разрушение традиционной системы воспитания, криминализация общества.
Безнадзорным является несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц.
Обязанность родителей по надлежащему воспитанию своих детей закреплена во многих законодательных актах РФ, а также в международных правовых документах.
Согласно требованиям ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» целью надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является обеспечение реального исполнения законодательства об охране прав и законных интересов этой категории несовершеннолетних и защита их прав во всех сферах жизни общества и государства.
Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является соблюдение органами и учреждениями системы профилактики, должностными лицами положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Федерации по вопросам профилактики, выявления, учета, устройства, предоставления гарантий и преимуществ этой категории детей, воспитывающихся как в семьях, так и в учреждениях интернатного типа всех видов.
Одним из направлений прокурорского надзора в этой части является надзор за законностью правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений, защиты прав несовершеннолетних.
При этом необходимо учитывать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», который обязывает прокуроров осуществлять надзор за соответствием закону актов, изданных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушениях законности.
В связи с этим осуществление надзора за законностью правовых актов по вопросам защиты прав несовершеннолетних, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних требует обязательного информационного обеспечения, которое включает:
проекты правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
заключения заинтересованных государственных органов о возможности принятия того или иного правового акта;
заключения юридических отделов законодательного, исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
официальные печатные издания федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
копии государственного реестра нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
При выявлении неопубликованных правовых актов следует иметь в виду, что нормативные правовые акты (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием применения для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Протест прокурора может быть принесен на любой документ, отвечающий признакам правового акта, в том числе на закон, решение, распоряжение, приказ, постановление, письмо или иной документ, содержащий такие признаки.
Необходимо установить, компетентен ли орган или должностное лицо органа местного самоуправления принять данное решение, соблюдены ли руководителем законодательного (представительного), исполнительного органа государственной власти, представительного, исполнительного органа местного самоуправления пределы предоставленных ему полномочий при принятии правового акта, не противоречат ли положения проверяемого правового акта федеральному законодательству или законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
В современных условиях одной из наиболее актуальных является проблема профилактики детской безнадзорности и беспризорности.
Статьей 20 Конвенции ООН о правах ребенка (обязанности по исполнению Конвенции взяла на себя и Российская Федерация) предусмотрено, что ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.
В 1999 году был принят Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которым определены органы и учреждения системы профилактики, их функции и механизм взаимодействия.
К органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отнесены:
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП).
Органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, к которым относятся специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагоги-ческой помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания.
Органы управления образованием и образовательные учреждения, в том числе психолого-медико-педагогические комиссии, общеобразовательные учреждения общего образования, учреждения начального профессионального, среднего профессионального образования, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (детский дом, детский дом семейного типа, школа-интернат), специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа (специальные общеобразовательные школы, специальные профессиональные училища, специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрытого типа), учреждения дополнительного образования детей.
Органы опеки и попечительства.
Органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи, включая социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи молодежи, центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи, молодежные клубы.
Органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения (детские и подростковые учреждения, оказывающие наркологическую и психиатрическую помощь, лечебно-профилактические учреждения, родильные дома, дома ребенка).
Органы службы занятости. Органы внутренних дел (в том числе подразделения по делам несовершеннолетних, подразделения криминальной милиции, центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей).
Другие органы и учреждения (уголовно-исполнительные инспекции, органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма, общественные объединения, федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба).
Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регламентирует основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определяет категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, а также устанавливает основания проведения такой работы.
В ходе проверки органов и учреждений системы профилактики необходимо выяснить, выполняются ли ими в пределах предоставленных полномочий задачи, поставленные законом:
предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;
обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.
Подлежит проверке выполнение органами и учреждениями системы профилактики требований ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», обязывающей обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также предусматривающей обязанность взаимообмена информацией при обнаружении нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних.
Развитие негативных процессов и явлений, интенсивно проявляющихся в сферах семейно-бытовой и молодежного досуга, было предопределено предыдущими этапами развития общества и государства, прежде всего крупными просчетами в формировании и реализации политики по отношению к семье, молодежным проблемам, бытовой сфере. Эти просчеты, в свою очередь, послужили базой для воспроизводства негативных процессов и явлений в других сферах жизни общества. Это выражалось, например, в том, что многие годы приоритетными считались обязанности семьи и гражданина перед государством, зачастую в ущерб обязанностям и правам государства перед ними. Воспитание в семье считалось менее значимым и эффективным, чем воспитание в учебных заведения
Из материалов судебной практики:
Прокуратурой Соль-Илецкого района в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ направлены материалы на возбуждение 2 уголовных дел по фактам ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетних родителем, на которого возложены эти обязанности, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетними, по результатам рассмотрения которых органом дознания возбуждены уголовные дела по ст.156 УК РФ.
В ходе проведения прокуратурой Соль-Илецкого района проверки по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних, установлено, что Султанова Нургуль Куттыгалиевна, являясь матерью несовершеннолетних Султановой Мадины 12.11.2005 года рождения и Султанова Альберта 08.12.2007 года рождения, не надлежаще исполняет обязанности по воспитанию несовершеннолетних детей.
Младший сын Султановой Н.К. - Султанов Альберт с декабря 2009 года проживает со своим отцом Хафизовым Ш.М. в с. Григорьевка Соль-Илецкого района. Хафизов Ш.М. забрал малолетнего для совместного проживания после телефонного звонка Султановой Н.К., которая попросила Альберта забрать, так как он ей не нужен.
За время проживания Султанова А. с отцом, Султанова Н.К. сына не навещала, не звонила, не интересовалась его состоянием здоровья и условиями проживания, материальной помощи не оказывала.
Как пояснил Хафизов Ш.М. Султанова Н.К. систематически распивает спиртные напитки, воспитанием детей не занимается и не осуществляет за ними элементарный уход и кормление, в связи с тем, что продукты в доме отсутствуют.
Султанова Н.К. состоит на профилактическом учете в ОПДН ОВД по МО Соль-Илецкий район с 26.10.2009 г. за уклонение от воспитания малолетних детей и злоупотребление спиртными напитками. Неоднократно привлекалась к административной ответственности по ст.5.35 КоАП РФ.
С января 2011 года Султанова Н.К., проживала вместе с дочерью Мадиной в больнице с. Дивнополье. За время проживания в больнице Султанова Н.К. показала себя с отрицательной стороны, агрессивно вела себя с работниками больницы, избивала дочь, на замечание не реагировала, нарушала общий распорядок лечебного учреждения. Кроме того, установленный факт избиения Султановой Н.К. малолетней дочери Мадины, который подтверждается объяснениями старшей медсестры указанного лечебного учреждения, является не единичным случаем. Данное обстоятельство свидетельствует об опасности нахождения ребенка с матерью.
Султанова Н.К., постоянно распивает спиртные напитки, не работает, в доме не соблюдает элементарные санитарно-гигиенические правила, воспитанием детей не занимается, одежду и средства гигиены не приобретает, не обеспечивает их нормальное физическое и нравственно-психическое развитие, не предоставляет продукты питания и не осуществляет ухода за ними, чем ставит под угрозу их жизнь и здоровье, так как дети в силу своего возраста не способны создать себе необходимые условия для нормального существования.
По аналогичным обстоятельствам в отношении Филатовой И.А. матери несовершеннолетних Ступицкого Василия 23.03.1999 года рождения и Корякиной Снежанны 08.01.2009 года рождения также органом дознания возбуждено уголовное дело по ст.156 УК РФ по результатам рассмотрения материала, направленного в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ прокуратурой района.
В настоящее время решается вопрос о направлении данных материалов в суд для назначения судебного разбирательства и привлечения виновных к уголовной ответственности.
Разрушение системы духовных ценностей, резкое падение уровня жизни большей части населения в обществе привели к росту в нашей стране социального сиротства. Сегодня по числу сирот, приходящихся на каждые 10 тыс. детей, Россия занимает первое место в мире.
«Под индивидуальной профилактической работой понимается деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий». Индивидуальная профилактическая работа, как правило, проводится в несколько стадий или этапов. Первый этап является организационным, в процессе которого проводится оценка социального состояния семьи, выявляются существующие в семье проблемы, и определяется степень вмешательства. На данном этапе изучается окружение семьи, взаимоотношения между членами семьи, выясняется, что явилось причиной возникновения проблемы. Второй этап - функциональный, в ходе которого должны быть приняты действенные меры для социального оздоровления. Это могут быть действия, направленные на трудоустройство родителей, помощь в оформлении социальных пособий, организация лечения от алкоголизма, наркомании, временное помещение несовершеннолетнего в специализированное учреждение и другое. Третий этап является контрольным, на котором подводятся итоги проведенной работы и исследуются ее результаты.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определена как система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
Законодательно установленная ответственность должностных лиц за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетнего при осуществлении деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является гарантией соблюдения указанных прав и интересов.
Одной из задач деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. Данная работа осуществляется органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, является воздействием на личность несовершеннолетнего и имеет достаточно широкий спектр деятельности - от воспитания элементарных навыков до адаптации несовершеннолетнего в обществе. Реабилитация в широком смысле понимается как восстановление, реабилитацией же дезадаптированного несовершеннолетнего является применение системы мер, направленных на возвращение ребенка к нормальной жизни в обществе, при возможности - возвращение его в семью, в учебное заведение и другое.
Совершенствованию деятельности органов и организаций системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних способствует осуществление контроля со стороны органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов федерации в регионах. Указанный контроль заключается в «нормотворческой деятельности, издании нормативных правовых документов и внесении изменении в действующие документы в связи с изменением социально-экономической обстановки, в осуществлении консультативной, методической и координаторской деятельности». Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является одним из приоритетных направлений социальной политики государственных и региональных органов власти, однако выработка эффективной государственной политики в данном направлении требует серьезных исследований и разработок.
Основными положениями, закрепленными в законодательных и нормативно правовых актах, направленных на осуществление профилактических мероприятий по ликвидации безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются направления государственной политики по охране семьи, материнства, отцовства и детства, гарантии прав детей на охрану здоровья и социальную защиту, в сфере труда и занятости, на оздоровление и отдых, улучшение материальных условий жизни семьи, поддержка семей, нуждающихся в особой заботе государства и т.д.
Поскольку в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят органы и организации различной ведомственной подчиненности, задачей органов государственной власти в части обеспечения контроля является координация взаимодействия между ними, создание системы по учету и отслеживанию безнадзорности и обеспечение обсуждения данного вопроса на областном и районном уровне в регионах, организация научно-практических конференций, «круглых столов» и методических мероприятий, публикация в средствах массовой информации данных о ситуации с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних, привлечение к сотрудничеству общественных объединений и негосударственных организаций.
Важным моментом в деятельности по осуществлению контроля является комплексный анализ ситуации безнадзорности несовершеннолетних, а также обеспечение полноты банка информации о семьях и несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, введение в действие областных комплексных программ и систем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Ведомственный контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется вышестоящими органами и их должностными лицами.
Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» устанавливает наличие прокурорского надзора за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, который осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом <garantF1://10064358.300> от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». Предметом прокурорского надзора является контроль за неукоснительным исполнением норм и требований Конституции <garantF1://10003000.0> РФ, Федеральных законов и иных законодательных и нормативно-правовых актов.
Мерами прокурорского реагирования на выявление нарушения законодательства является протест прокурора, представление прокурора, предостережение о недопустимости нарушений закона.
Протест приносится на правовой акт, не соответствующий или противоречащий закону и содержит требование об отмене данного правового акта или приведение его в соответствие с требованиями закона. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Так, например, по Ярославской области разработаны методические рекомендации по подготовке материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (Приложение 1) и при нарушении прав несовершеннолетних органы прокуратуры реагируют соответствующими документами.
Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в случае, если органам прокуратуры становится известно о готовящихся противоправных действиях. В Указании <garantF1://1253470.0> Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» разъясняется, что вносить предостережение о недопустимости нарушения закона вправе только прокурор и его заместители, другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение должно быть объявлено во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних совершаются должностными лицами органов опеки и попечительства, осуществляющими учет и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без опеки и попечения родителей, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что такие правонарушения являются результатом неэффективной и неслаженной работы органов, что тоже имеет свою причинно-следственную связь, которая вытекает из общей системы и понимания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних органами прокуратуры Российской Федерации.
Более того, часто преступления в отношении детей совершаются самыми близкими им лицами - родителями. В ходе прокурорских проверок регулярно вскрываются факты, когда родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, ведут асоциальный образ жизни, употребляют наркотики, злоупотребляют алкоголем и вовлекают в это своих детей.
Представляется, что высокий уровень преступлений против несовершеннолетних, а также преступлений, совершаемых несовершеннолетними, является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на разные конфликтные ситуации в обществе.
Заключение
В основе понимания прав ребенка лежит признание ребенка личностью, обладающей таким же достоинством, как и взрослый. Отличие заключается в том, что взрослый может сам отстаивать интересы и защищать свои права, в то время как ребенок вынужден ждать или обращаться за помощью к тем, кто готов и должен гарантировать соблюдение его прав.
Защита прав ребенка призвана стать концептуальным моментом в современной ситуации российского детства. В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Данная функция является одной из главных функции органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляется в рамках общего надзора.
Полномочия прокурора включают как его права, так и его обязанности. Указанная взаимосвязь полномочий обусловлена тем, что при выявлении нарушений закона прокурор обязан реализовать свои права и устранить выявленные нарушения. А деятельность прокуроров характеризуется совокупностью полномочий, позволяющих эффективно выполнять обязанности по выявлению и устранению нарушений закона.
Полномочия прокурора принято рассматривать применительно к целям надзорной деятельности - предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона. Так, в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре определено, что предметом надзора за исполнением законов являются: «соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте». То есть в этой статье Закона закреплено положение о том, что надзор за исполнением законов осуществляется только за определенным кругом органов и должностных лиц. Этот перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит.
Сложившаяся ситуация требует от прокуроров принятия действенных мер прокурорского реагирования и повышения их эффективности, что в конечном счете должно приводить к реальному устранению выявленных нарушений. Однако в настоящее время удовлетворяется лишь каждое второе представление прокурора, нередки случаи отказа в возбуждении уголовных дел по материалам.
Одной из причин сложившейся ситуации является то, что продолжают иметь место случаи рассмотрения представлений без участия представителей прокуратуры, а при отклонении заявленных требований прокурорами дальнейших мер не принимается.
Кроме того, рассредоточение направлений надзора по делам несовершеннолетних по различным структурным подразделениям Генеральной прокуратуры РФ без сохранения необходимой в таких случаях специализации прокурорских работников неизбежно снижает его эффективность, что негативно сказывается на уровне защищенности государством прав и законных интересов детей.
Впоследствии функции отдела, существовавшего как самостоятельное подразделение, ограничили надзором за исполнением законов о профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и «защите их прав, а также законов, регламентирующих следствие и дознание по делам несовершеннолетних. Остальные, не менее важные направления надзорной деятельности (поддержание обвинения по делам несовершеннолетних, надзор за законностью судебных приговоров, надзор за разрешением споров в отношении прав несовершеннолетних по гражданским делам, надзор за исполнением судебных приговоров) были возложены на иные подразделения прокуратуры.
Представляется крайне необходимым сосредоточить в одном подразделении Генеральной прокуратуры РФ (и, соответственно, прокуратур в регионах) все направления прокурорского надзора по делам несовершеннолетних. Это обусловлено, с одной стороны, спецификой защиты прав данной социально-возрастной группы населения, требующей системного, комплексного подхода, с другой - особенностями правового статуса ребенка.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты и официальные документы
.Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990)//Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)//Российская газета, № 7, 21.01.2009
.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ (ред. от 06.12.2011)//Российская газета, № 1, 12.01.2005
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 07.01.2012)//Российская газета,№ 256, 31.12.2001
.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 22.11.2011, с изм. от 15.12.2011)//Российская газета, № 256, 31.12.2001
.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011)//Российская газета, № 17, 27.01.1996.
.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ
.(ред. от 30.11.2011) Российская газета,№ 238-239, 08.12.1994.
.Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об опеке и попечительстве»//Российская газета, № 94, 30.04.2008
.Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»//Российская газета, № 121, 30.06.1999
.Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»//Российская газета, № 147, 05.08.1998
.Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»//Российская газета, № 248, 27.12.1996.
.Федеральный Закон от 17.01.1992 № 2202-1(ред. от 21.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации»//Российская газета, № 39, 18.02.1992.
.Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) «О занятости населения в Российской Федерации»// Российская газета, № 84, 06.05.1996.
.Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов, № 1, 1992.
.Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 (ред. от 26.05.2011) «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»//Российская газета, № 97, 11.05.2006.
.Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843; Там же. 1982. № 49.
.Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»//Законность, № 2, 2008
.Указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 (с изм. от 16.10.2000) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»//Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ, том 1, М., 2004
Учебники, монографии и статьи журналов
.Васильев В.Л., Джендиери А.С., Рохлин В.И. Расследование преступлений несовершеннолетних. Л.,1980.
.Винокуров, А.Ю. Борьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора // Законность, №11,2002.
.Винокуров, А.Ю. Конституционные требования по закреплению полномочий прокурора и фактическая их реализация. В сб. «Научные труды аспирантов и докторантов. Вып. 5». М.: МГУ, 2005
.Винокуров А.Ю. К вопросу о классификации источников, закрепляющих полномочия прокурора. В сб. научных статей «Актуальные вопросы российского права. Вып.7». - М.: МГУ, 2008.
.Винокуров А.Ю.О необходимости закрепления подобного права требования. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность, 2006. - № 4.
.Винокуров А.Ю. Полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью // Представительная власть XXI век. № 2, 3. 2008.
.Воеводина Т.Г. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи // Актуальные проблемы ювенального права и прокурорского надзора по делам несовершеннолетних: Материалы «круглого стола». - М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2010.
.Белянинова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». - Система ГАРАНТ, 2010.
.Бражников С.А. Развитие деятельности территориальных органов прокуратуры Курской области по профилактике преступности несовершеннолетних в годы перестройки// Научные проблемы гуманитарных исследований вып. №5. 2001.
.Герасимова, С.И. Настольная книга прокурора / С.И. Герасимова. - М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Изд-во «Щит-М», 2002.
30.Гришаев С.П. Новое в законодательстве об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей // Гражданин и право. <garantF1://5799046.0> 2010. №3.
.Дворянский A.M., Минина СП., Рохлин В.И., Сопраньков Г.А. Надзор районного (городского) прокурора за соблюдением законности при расследовании преступлений. СПб.1994
.Егоров Ю.В., Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1) «О прокуратуре Российской Федерации»// ИПС «Гарант»
.Забрянский Г.И. Проблема трудовой занятости несовершеннолетних и криминогенная напряженность в обществе (политико-правовой и криминологический аспекты) //Проблемы трудовой занятости несовершеннолетних и криминогенная напряженность в обществе. М., 1995.
.Интернет-ресурс: «Все Прокуратуры Российской федерации» #"justify">43.Минина СП. Закон и несовершеннолетние граждане России. СПб., 1996.
44.Минина С.П. Охрана прав несовершеннолетних по законодательству Российской Федерации. СПб. 1994
.Мустаханов Р. Защита жилищных прав несовершеннолетних: реальная или мнимая? // Законность. - М., 2000, № 10.
.Немытина М.В. Защита прав несовершеннолетних в России: системный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 2.
.Ображиев К.В., Пристанская О.В., Разумовская П.Е. Экономическая эксплуатация несовершеннолетних и наихудшие формы детского труда (проблемы прокурорского надзора и уголовной ответственности) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический журнал. - М., 2008
.Особенности национальной безработицы. Всемирный банк вгляделся в российский рынок труда // Российская газета 18 ноября 2005.
49.Порохов Ю. Чтобы не было «уличных детей»/Санкт-Петербургские ведомости, от 13 октября.1998.
.Пристанская О.В., Яковлева Н.Г. Законодательное обеспечение основных гарантий прав ребенка в условиях формирования государственного устройства в России // Вестник Бурятского университета. Серия 12: Юриспруденция. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят.ун-та, 2005, Вып. 1.
.Пристанская О.В., Яковлева Н.Г. Проблемы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // Вестник Академии Генеральной прокуатуры Российской Федерации. Научно-практический журнал. - М., 2007, № 2 (2).
.Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних // Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О.Б.Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанская, О.В.Сальникова, Е. Б. Серова, А. Е. Скачкова, Н.В.Шаврова] ; рук.авт. кол. Н. П. Дудин. - СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филил) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009.
.Проблемы социально-криминологической и правовой профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в современных условиях. Материалы научно-практической конференции / Отв. за вып.: Габдрахманов Ф.В. - Йошкар-Ола: Прокуратура Республики Марий Эл, 2003.
54.Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: учебно-методическое пособие для ст. помощников, помощников прокуроров район. звена, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи / Под ред.: Михальчук А.Е. - Саратов: ГОУ ВПО «Саратов.гос. академия права», 2011.
.Прокурорский надзор: учебник / под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. - 9-е изд. - М.: «ИД Юрайт», 2010.
56.Прокурорский надзор: учебник / под ред. проф. А.Я. Сухарева. - 2-е изд. -М.: Изд-во НОРМА, 2008.
.Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Практическое пособие / Сост.: Смотрова Л.Н., Шацков П.А. - Саратов: Изд. центр Наука, 2007.
58.Ростовская Т.К., Ростовская И.В. Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних/Вопросы ювенальной юстиции, 2011, № 3. С.34
.Сурков В.П. Роль органов опеки и попечительства в охране жилищных прав несовершеннолетних граждан // Актуальные проблемы частноправового регулирования. Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых (г. Самара, 23 - 24 апреля 2004 г.). - Самара: Изд-во Самар. ун-та, 2004.
.Фаршатов И. Охрана жилищных прав несовершеннолетних // Российская юстиция. - М.: Юрид. лит., 1999, № 8.
.Федулов А.Ф. Прокурорский надзор.//3-е изд., испр. и доп. - М.: Высшее образование, 2009.
62.Ушаков, Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: Изд-во «Альта-Принт», 2009.
.Эрделевский А.М. Право ребенка на выражение мнения. Цивилист.№3, 2004
.Яковлева Н.Г. Правовое обеспечение трудовой занятости несовершеннолетних // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический журнал. - М., 2008, № 2 (4).
Диссертации и авторефераты диссертаций
65.Косевич, Н. Р. Профилактика преступности несовершеннолетних в малом и среднем городе :Авт…дис…на соиск…уч.ст. канд… юр…наук. Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России. - М.,2001.
.Кривоносов А.Н. Правовые и организационные основы профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних органами внутренних дел. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / - М., 2004.
.Ревин, В. П. Современные проблемы изучения и организации борьбы с преступлениями в сферах семейно-бытовых и досуговых отношений :дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 3.
Приложения
Приложение 1
Утверждаю
Заместитель Губернатора Ярославской области, председатель комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве области В.Г. Костин
февраля 2010 г.
Методические рекомендации по подготовке материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа
Данные Методические рекомендации разработаны в целях единства правоприменительной практики в сфере исполнения требований статей 26, 27 Федерального закона от 24 июня 1999 года №120- ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и формирования единого подхода к подготовке материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждении закрытого типа.
Прекращенное уголовное дело в отношении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, или материалы об отказе в его возбуждении незамедлительно передаются органом внутренних дел или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального района (городского округа) для рассмотрения возможности применения к указанным несовершеннолетним мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании».
В случае принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав решения ходатайствовать перед судом о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа соответствующее постановление комиссии, содержащее ходатайство, и представленные материалы незамедлительно направляются в орган внутренних дел или прокурору.
Постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о ходатайстве о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа должно содержать:
характеристику семьи несовершеннолетнего (состав семьи, место работы (род занятий) родителей (законных представителей), материальное положение, условия жизни и воспитания, влияние на них проживающих с ними лиц.
краткую психолого-педагогическую характеристику несовершеннолетнего (возраст, место учёбы (работы), успеваемость, посещаемость, особенности характера, психоэмоциональные особенности, взаимоотношения со сверстниками, со взрослыми, принятые меры воспитательного воздействия и их результативность и т.д.)
информацию о том, состоит ли несовершеннолетний на учёте в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (для состоящих на учёте: дата постановки, сведения, подтверждающие обоснованность постановки несовершеннолетнего на профилактический учёт);
сведения о рассмотрении дел на несовершеннолетнего на заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятых мерах воздействия, проведённой профилактической работе, выводы о том почему принятые меры не дали положительного результата;
обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
обоснованность помещения несовершеннолетнего в специальное учебно- воспитательное учреждение закрытого типа определённого вида (специальную общеобразовательную школу, специальное профессиональное училище, специальную (коррекционную) школу, специальное (коррекционное) профессиональное училище для детей и подростков с отклонениями в развитии (задержкой психического развития и лёгкими формами умственной отсталости), совершивших общественно опасные деяния. Материалы о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа представляются в суд по месту их жительства органом, принявшим решение о прекращении уголовного дела, либо отказе в возбуждении уголовного дела в отношении данного несовершенного. Данные материалы направляются в суд начальником органа внутренних дел или прокурором.
Перечень документов, направляемых в суд:
)прекращённое уголовное дело в отношении несовершеннолетнего или материалы об отказе в его возбуждении;
)постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно- воспитательное учреждение закрытого типа;
)характеристика с места учёбы (работы) несовершеннолетнего (приложение 1);
)акт обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего;
)справка органа внутренних дел, содержащую сведения о правонарушениях, совершённых несовершеннолетним, и принятых в этой связи мерах воздействия;
)заключение учреждения здравоохранения о состоянии здоровья несовершеннолетнего и возможности его помещения в специальное учебно- воспитательное учреждение закрытого типа.
В дополнение к указанному перечню документов необходимо представить в суд документы о надлежащем проведении медицинского освидетельствования несовершеннолетнего:
постановление начальника органа внутренних дел или прокурора о проведении медицинского, в том числе психиатрического освидетельствования, (при наличии согласия несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование либо согласия его родителей или иных законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста пятнадцати лет). При этом обязательно должны присутствовать сведения о согласии несовершеннолетнего или родителей (законных представителей) на такое освидетельствование;
постановление судьи в случаях, когда несовершеннолетний и (или) родители (законные представители) не дали согласия на медицинское освидетельствование.
Не допускается предоставление в суд ксерокопий документов, подтверждающих проведение медицинского освидетельствования.
Приложение 2
ФОРМА ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ХАРАКТЕРИСТИКИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО ДЛЯ НАПРАВЛЕНИЯ В СПЕЦИАЛЬНОЕ УЧЕБНО-ВОСПИТАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ЗАКРЫТОГО ТИПА
1.ФИО учащегося ______________________
.Дата рождения _______________________
.Образовательное учреждение, класс ____________
.Постоянное место жительства _________________
.Состав семьи: (отец, мать, мать и отчим; отец и мачеха; одна мать; один отец; нет родителей) _________________
.Есть ли братья и сестры, их возраст ___________
.Образование родителей ________________
.Уровень материальной обеспеченности семьи ______________
.Сведения о социально-негативных проявлениях в семье: злоупотреблении алкоголем, конфликтах взрослых, уклонения от выполнения родительских обязанностей, пр. _____________________
.Сведения о травмирующих ситуациях, пережитых несовершеннолетним в семье (подвергался различным видам насилия сам или был свидетелем насилия в отношении близких людей)
.Какие правонарушения совершил несовершеннолетний ________
.Как реагировали взрослые члены семьи на правонарушения несовершеннолетнего _________________________
.Какие меры для коррекции поведения предпринимались в семье
.Состояние здоровья ребенка (имеет ли хронические заболевания, относится ли к группе часто болеющих детей, состоит ли на учете в психо-неврологическом диспансере, с какого времени и по какой причине)
.Оставлялся ли на повторное обучение, если да, в каком классе, причина (неуспеваемость, пропуски)___________
.Переводился ли за время с начала обучения в 1 классе из одного образовательного учреждения в другое, исключался ли из образовательного учреждения, когда, по какой причине ______________
.Направлялся ли на обследование с целью определения соответствующей формы обучения на ПМПК. Какие рекомендации получены, выполнялись ли они, результаты ____________________
.Пропуски занятий в образовательном учреждении (количество пропущенных уроков по уважительной причине и без уважительной причины в текущем учебном году) ___________________________
.Отношение к учебе: к каким учебным предметам проявляет интерес; к каким предметам проявляет отрицательное отношение
.Имеет ли несовершеннолетний позитивные интересы, навыки, способности вне школьных занятий (спортивные, трудовые, художественные и т.д.)____________________________________
.Способен ли несовершеннолетний считаться с нормами коллективной жизни, общественным мнением в классе (группе)________________________________________________
.Способен ли несовершеннолетний оценивать свои поступки и поступки других людей с позиции норм морали и права __________
.Сформирована ли у несовершеннолетнего способность к эмпатии, сопереживанию другим людям ______________________________
.Степень развития волевых качеств: способен ли отстаивать свою точку зрения, самостоятельно принимать решения, противостоять давлению других людей. Может ли оказывать влияние на поведение других детей в классе (группе)________________________________
.Степень развития общей культуры поведения: внешний вид, соблюдение правил поведения в обществе, речь_________________
.Отношение к алкоголю, курению и другим ПАВ________
.Характер взаимоотношений несовершеннолетнего с детьми и взрослыми: наблюдается ли повышенная конфликтность, агрессивность, зависимость, отстраненность. Наблюдаются ли значительные различия в поведении ребенка в образовательном учреждении, в компании сверстников, в семье _______________________________________________________
.В чем конкретно выражается отклоняющееся поведение несовершеннолетнего:
·на уроках, во время перемен в образовательном учреждении_______________________________________________
·вне образовательного учреждения___________________________
·в семье ___________________
.Какие меры педагогического воздействия применялись к несовершеннолетнему в образовательном учреждении, когда ____________
.Наблюдались ли изменения поведения несовершеннолетнего после применения этих мер, в чем выражались изменения ________________
.Какие специалисты привлекались для оказания помощи несовершеннолетнему (врач-педиатр, психолог, врач-невролог, врач-психиатр, врач-нарколог, социальный педагог, другие) ____________
.Какие виды помощи оказаны несовершеннолетнему(где, когда):
·назначалось медикаментозное лечение в отношении отклоняющегося поведения __________________________________
·помещался в психиатрический или неврологический стационар консультировался у специалистов _____________________________
·проводилась психологическая коррекция _____________________
·посещал психотерапевтические группы ________
·другое ____________________
.Наблюдались ли позитивные изменения после оказания помощи, в течение какого времени, в чем выражались_____________________
Руководитель образовательного учреждения
Примечание: в случае наличия в образовательном учреждении психолога характеристика дополняется результатами психологического обследования.
Заключение по результатам психологического обследования несовершеннолетнего для направления в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа
Ф.И.О.:
Возраст:
Дата обследования:
Результаты психологического обследования.
1.Особенности интеллектуального развития.
2.Особенности эмоционально-вегетативной и поведенческой сфер.
3.Особенности эмоционального развития подростка.
4.Особенности характера, наличие акцентуаций.
5.Личностные особенности подростка.
6.Выводы.
7.Рекомендации по воспитанию.
Приложение 3
Акт обследования социально-бытовых условий семьи
«__»_________20__г.
Ф.И.О. заявителя, дата рождения, место работы__________________
Адрес (по месту регистрации, фактического проживания, телефон, занимаемая площадь) ___________________________
Состав семьи:
мать (мачеха) _________________________
(Ф.И.О., число, месяц, год рождения, место работы, занимаемая должность) _________________________
отец (отчим)______________________________
(Ф.И.О., число, месяц, год рождения, место работы, занимаемая должность) ___________________________________
дети:
(Ф.И.О., число, месяц, год рождения, детский сад, школа, класс, ПУ, ВУЗ и т.д.) ___________________________
другие члены семьи, проживающие совместно: ________
(Ф.И.О., степень родства, число, месяц, год рождения, место работы, занимаемая должность) _____________________
Доход семьи (заработная плата, пенсия, пособие, стипендия, алименты (если не получает, то по какой причине))__________________________________________________________
Среднедушевой доход на 1 члена семьи составляет_________________
Социально-бытовые условия проживания (характеристика жилья, приусадебное хозяйство, имущество) _____________________
Характеристика семьи (категория, моральный облик, отношение к детям)__________________
Какая помощь оказывалась за текущий год (бюджеты всех уровней)___________________________________________________________
Заключение о целесообразности помещения несовершеннолетнего в учебно-воспитательное учреждение закрытого типа_________________________
Руководитель органа (учреждения) социальной защиты населения
(подпись) (расшифровка подписи)
М.П.
Приложение 4
Перечень вопросов, отражаемых в справке органа внутренних дел при оформлении материалов о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа.
1.Фамилия, имя, отчество несовершеннолетнего, дата рождения, место жительства, место учёбы (работы);