Развитие бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

  • Вид работы:
    Дипломная (ВКР)
  • Предмет:
    Финансы, деньги, кредит
  • Язык:
    Русский
    ,
    Формат файла:
    MS Word
    549,04 Кб
  • Опубликовано:
    2013-04-29
Вы можете узнать стоимость помощи в написании студенческой работы.
Помощь в написании работы, которую точно примут!

Развитие бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

Оглавление

Введение

Глава 1. Методологические и правовые основы организации бюджетного процесса в субъектах РФ

1.1 Принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне

.2 Состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации по материалам Республики Саха (Якутия)

.3 Характеристика содержания и структуры государственных расходных обязательств в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа

Глава 2. Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)

2.1 Тенденции и специфика социально-экономического развития РС(Я)

.2 Анализ практики формирования доходов бюджетов РС(Я)

.3 Современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), направления их развития

Глава 3. Необходимые преобразования в системе администрирования расходов бюджета Республики Саха (Якутия)

.1 Основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов

.2 Взаимодействие исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования

.3 Механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что в нем исследуются проблемы бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации в период развития рыночной экономики России, бюджетных преобразований, перераспределения функций органов власти в сторону их децентрализации. Изменения, произошедшие при реформировании общественных финансов в последние три десятилетия, предполагают разработку и реализацию новых принципов и методов в организации бюджетных отношений не только на федеральном уровне, но во многом и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Перспективными приоритетными направлениями развития бюджетных отношений, как одного из главных инструментов воздействия государства на социально-экономические процессы, выступают: повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансовыми ресурсами, результативности их использования; реструктуризация учреждений бюджетного сектора; совершенствование механизма межбюджетных отношений и обеспечения контроля в его современных видах и формах. Для обеспечения финансовой устойчивости государства в целом, субъектов Федерации и муниципальных образований, в частности, необходимы дополнительные глубокие исследования в области бюджетных отношений. В полной мере все перечисленные позиции более чем актуальны для Республики Саха (Якутия).

Основная цель и задачи исследования обусловлены востребованностью решения и степенью изученности представленных и других проблем.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование и оценка бюджетных отношений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований − преимущественно по материалам Республики Саха (Якутия), позволяющее обосновать новые прогрессивные инструменты реализации эффективной региональной бюджетной политики.

Характер заявленной цели предопределил необходимость решения следующих задач:

•выявить и обобщить тенденции и особенности социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), их взаимовлияние на параметры республиканского бюджета;

•исследовать современные принципы и критерии бюджетного регулирования на субфедеральном уровне; раскрыть и систематизировать существующие формы и методы межбюджетных отношений в Республики Саха (Якутия), обосновать направления их развития;

•выделить тенденции структуры и динамики государственных расходных обязательств в субъектах Дальневосточного федерального округа, детально - в Республике Саха (Якутия);

•рассмотреть механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований исполнителей государственных услуг;

•определить и аргументировать основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов; исследовать преимущества взаимодействия исполнителей государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования.

Объект исследования - современное состояние и инструментарий функционирования бюджетной системы Российской Федерации на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Предмет исследования - методологические, правовые и практические аспекты бюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в Республике Саха (Якутия).

Степень разработанности темы исследования.

Несмотря на многочисленные труды, правительственные программы и методические разработки, по проблемам бюджетных отношений, современный этап развития экономики, включающий в себя новое перераспределение полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Федерации и местного самоуправления, предполагает необходимость дальнейшего глубокого исследования данного вопроса, учитывающего особенности организации бюджетного процесса на региональном уровне. В настоящей работе − это Республика Саха (Якутия).

Методологические и правовые основы бюджетных отношений, возможные направления их развития исследовались в трудах: А.М. Александрова, Мст.П. Афанасьева, А.П. Бердашкевича, Е.Е. Ваксовой, Ю.В. Вертакова, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, О.Г. Дмитриевой, В.В. Иванова, Н.Г. Ивановой, А.Г. Игудина, Н.А. Истомина, А.Н. Илларионовой, Р.А. Кочкарова, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, С.Н. Мартыновой, А.С. Матненко, В.В. Михеева, А.Г. Мнацаканяна, Т.Г. Нестеренко, В. Г. Панскова, В.А. Парыгина, Г.Б. Поляка, М.И. Поповой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Н.М. Сабитовой, А.Г. Силуанова, Н.Г. Сычева, А.А. Тедеева, Е.В. Харченко, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и целого ряда других ученых.

Теоретическую и методологическую базу диссертационной работы составили теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, региональной экономики, бюджетных отношений. В работе использованы методы статистического, сопоставительного, количественного и качественного анализа. Необходимая глубина анализа факторов, влияющих на результативность бюджетных отношений, обеспечивались также применением аналитических таблиц, графическим обобщением информации и др.

Информационной основой исследования послужили: нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), регламентирующие бюджетные отношения; материалы научных конференций, публикации в периодических профильных изданиях. Информационной основой послужили также: статистические данные, характеризующие рассматриваемые вопросы; материалы Минфина России, Минфина РС (Я), Минэкономразвития России, Министерства экономики и промышленной политики РС (Я); Института региональной экономики Севера, источники сети Интернет; другие официальные источники информации.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования развития бюджетных отношений на уровне субъекта РФ, с учетом обобщения российской практики, а также особенностей социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), получили развитие методологические, правовые и методические положения бюджетных отношений в РС (Я) в современных условиях и на перспективу.

Наиболее существенные научные результаты:

•  выявлены тенденции и закономерности развития бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) и на этой базе обоснованы концептуальные положения их дальнейшего реформирования в регионе;

•        раскрыты моноотраслевые и другие особенности социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), определено их влияние на параметры республиканского бюджета;

•        доказана необходимость дополнения правового обеспечения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) в соответствии с современными требованиями, обеспечивающими использование прогрессивных бюджетных инструментов, включая программно-целевые методы планирования расходов. Внесены предложения о разработке и принятии новой редакции Закона РС (Я) «Об основах организации бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия)»;

•        с учетом новаций и перспектив расширения полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, связанных с ними расходных обязательств, внесены предложения по уточнению принципов и критериев регулирования местных бюджетов в зависимости от уровня их дотирования в рамках классификации, проведенной автором, предусматривающих элементы стимулирования муниципальных образований Республики Саха (Якутия) по увеличению доходной базы бюджетов;

•        обоснованы направления развития межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия), нацеленные на обеспечение финансовой стабилизации органов местного самоуправления путем трансформации механизма перераспределения налога на доходы физических лиц и передачи отдельных расходных обязательств муниципальных образований на уровень субъекта РФ;

•        в зависимости от обоснованных приоритетов бюджетной политики и отраслевых особенностей систематизированы инструменты финансового обеспечения расходов в условиях организационно-правовых преобразований исполнителей государственных услуг, имеющие целью повышение результативности использования бюджетных средств и получение дополнительных доходов за счет предоставления платных услуг сверх установленного государственного задания.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии методологических подходов, правовых и методических положений по развитию бюджетных отношений на региональном уровне − в Республике Саха (Якутия): обосновании и систематизации общих и региональных особенностей, оказывающих прямое или косвенное влияние на объемы мобилизуемых доходов и результативность использования бюджетных средств; внесении предложений по уточнению и дополнению правовой и методической базы, регламентирующей бюджетные процессы; организации межбюджетных отношений; повышении эффективности бюджетных расходов, контроля на всех этапах бюджетного процесса.

Практическая значимость исследования состоит в том, что реализация основных положений работы, выводов и предложений по развитию бюджетных технологий на региональном уровне, в частности, в Республике Саха (Якутия), могут быть использованы при уточнении и дополнении действующих и разработке новых нормативных правовых положений и методических материалов Минфином РС (Я) и Министерством экономики и промышленной политики РС (Я), а также при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований РС (Я).

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Методологические и правовые основы организации бюджетного процесса в субъектах РФ»: исследованы принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне; раскрывается и оценивается состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах РФ; проанализированы структура и содержание государственных расходных обязательств в субъектах Дальневосточного федерального округа.

Во второй главе «Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)»: исследованы основные тенденции и специфика социально-экономического развития РС(Я); представлен детальный анализ практики формирования доходов бюджетов РС (Я), исследованы современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), обоснованы пути их развития.

В третьей главе «Необходимые преобразования в системе администрирования расходов бюджетов в Республике Саха (Якутия)»: аргументированы основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов; дана характеристика взаимодействия исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования; детализирован механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.

ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РФ

1.1    Принципы и критерии государственного финансового регулирования на субфедеральном уровне

Бюджетные отношения представляют собой отношения между органами всех уровней власти бюджетной системы по вопросам разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. В ходе бюджетных отношений в значительной степени реализуются задачи и цели государственного финансового регулирования.

Как обосновано считают Е.В. Харченко и Ю.В. Вертакова, вопросы о роли государства в организации общественной жизни, а также о формах и методах государственного регулирования экономики всегда являются дискуссионными. В специальной и научно-популярной литературе авторы ограничиваются обсуждением «за» и «против» самой возможности государственного регулирования. Проблемы, связанные с формированием методологии государственного регулирования экономики, особенно на региональном уровне, в этой дискуссии обычно отходят на второй план.

В связи с чем мы считаем целесообразным в данном разделе работы определить приоритетным направлением исследования принципов и критериев государственного финансового регулирования региональный уровень. Поскольку эти процессы методологически базируются на общей государственной стратегии финансового регулирования, прежде всего остановимся на их рассмотрении.

В настоящее время вопрос о необходимости государственного регулирования в условиях рыночной экономики не утратил своей актуальности, а приобрел новые грани и акценты. Так, например, д.э.н., профессор Романовский М.В. рассматривает данную проблему через призму макроэкономической теории, которая объясняет необходимость вмешательства государства в экономику, с одной стороны, существованием в экономике так называемых провалов рынка, т.е. невозможности обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой - неравенством, т.е. несправедливостью и социальной неэффективностью чисто «рыночного» распределения доходов.

В современных условиях нормальному функционированию рынка мешает, прежде всего, несовершенство конкуренции, которую нельзя обеспечить в условиях монополий, а также разбалансированность спроса и предложения в некоторых сегментах рынка. Данные проблемы не могут быть преодолены без вмешательства государства.

Сходную точку зрения по данному вопросу имеет д.э.н., профессор А.С. Булатов. По его мнению, существуют две причины государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Во-первых, государство обеспечивает институционально-правовую основу деятельности экономических агентов, или, говоря по-другому, оформляет «правила игры» в хозяйственной жизни и следит за соблюдением этих «правил игры» через государственные институты. Во-вторых, у рынка (рыночного механизма) есть не совершенства (провалы), в следствие чего государство вынуждено решать экономические проблемы, которые не может решить сам рынок.

Совместно с профессором С.А. Бартеневым А.С. Булатов выделяет следующие провалы рынка, а также способы их преодоления:

·  Рынок не способен противостоять монополистическим тенденциям. В условиях рыночной стихии неизбежно возникают монополистические структуры, ограничивающие свободу конкуренции. В связи с чем государство обязано создавать специальные институты по ограничению монополистической деятельности и поддержке конкуренции;

·       Рынок не заинтересован и не способен производить общественные блага. В результате чего государство либо оплачивает, либо само производит общественные товары, например, бесплатное школьное образование, правоохранительные услуги, оборону и др.;

·       Рынок не обладает способностью обеспечивать социальные гарантии, нейтрализовать чрезмерную дифференциацию в распределении доходов. Поэтому государство заставляет фирмы платить социальный налог для пенсий, бесплатного медицинского обслуживания, социальных пособий;

·       Рыночный механизм порождает неполную и ассиметричную информацию. Для решения этой проблемы государство дополняет ее, публикуя обширную информацию и одновременно заставляя фирмы публиковать свою отчетность.

Таким образом, аргументация профессора А.С. Булатова того, что вмешательство государства необходимо для смягчения несовершенств рынка, и в первую очередь это касается неспособности рыночного механизма производить общественные блага и обеспечивать социальные гарантии, вполне понятна. Кроме того, государство тратит огромные средства на устранение провалов рынка, мобилизуя их и распределяя посредством налогов и расходуя через государственный бюджет. И так как у большинства развитых стран мира расходы на общественные блага и социальные гарантии стали доминирующими статьями государственных расходов, то вполне возможно оценить масштабы государственного вмешательства в экономику через размеры государственного (консолидированного) бюджета.

Другой взгляд на данную проблему высказывает д.э.н. Капканщиков С.Г., который считает, что дискуссия о роли государства в экономике продолжается в науке уже несколько столетий. В то время, как одна группа ученых склонна усматривать в государственном присутствии реальную угрозу экономической свободе, расценивая его как мощный тормоз повышению эффективности производства, другая не менее многочисленная группа специалистов, напротив, считает вторжение властей в хозяйственную жизнь непременным условием корректировки очевидных несовершенств рыночного хозяйства.

С.Г. Капканщиков также считает, что логичным результатом столь оживленной дискуссии явился вывод о том, что государственное вмешательство в рыночный механизм оправданно лишь в случае, если данный механизм саморегулирования доказывает свою неспособность разрешить те или иные социально-экономические проблемы. Иначе говоря, при обосновании необходимости вмешательства государства в экономику мировая наука чаще всего использует теорию фиаско рынка, т.е. ситуации, при которой рыночный механизм не в состоянии обеспечить оптимальное размещение, эффективное и справедливое использование ресурсов. Признавая неоспоримые преимущества рыночной экономики перед экономикой командной, экономическая наука вынуждена констатировать, что и рыночная система не справляется с целым рядом вопросов или решает их недостаточно эффективно. Мы разделяем мнение д.э.н. Капканщикова С.Г. о том, что государство в данном случае выступает как совокупный менеджер и корректирует данные рыночные провалы. При этом каждый тип фиаско рыночного механизма должен предполагать определенный тип государственного вмешательства.

Вызывают интерес и позиции ряда молодых ученых, представленные в периодическом научном журнале «Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов». Так, например, автор статьи «Роль государственного регулирования здравоохранения как составляющей социальной сферы в условиях рыночной экономики» Павлишина Н.В. утверждает, что существуют многообразные экономические модели, доля свободного рынка, степень влияния государства в которых различна. Но при этом в экономике наличествуют сферы, где необходимость участия государства в функционировании рынка - бесспорна. Прежде всего это те области, где проявляются дефекты рыночной системы. Здесь государственное регулирование должно быть эффективным и поддерживать в первую очередь те сферы, которые не регулируются или слабо регулируются рыночными механизмами, - здравоохранение, образование, защита неимущих и т.д.

Данная авторская позиция представляется вполне логичной, т.к. далеко не всегда интересы субъектов экономической и социальной деятельности совпадают. Обычно они в разной степени противоречат друг другу, в результате чего интересы двух субъектов могут быть реализованы только за счет интересов других субъектов. Другими словами, взятый в чистом виде рынок свободной конкуренции предполагает ситуацию, когда выигрыш одной стороны оказывается проигрышем другой стороны, и наоборот. Мы считаем, что без активного вмешательства государства такое положение вещей может стать фактором социальных конфликтов и нестабильности в обществе, что не может не отразиться как экономики страны в целом, так и на состоянии отдельных отраслей, корпораций и фирм.

Однако, несмотря на очевидную необходимость государственного регулирования экономики, степень ее активности и инструментарии может меняться в зависимости от меняющихся экономических условий или применительно к конкретным объектам или направлениям деятельности. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 гг. (далее Послание) одним из ее направлений декларировано существенное снижение роли государства в непосредственном управлении экономическими активами. В Послании предписывается определить график приватизации крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях, предусмотрев снижение доли участия до уровня ниже контрольного пакета акций или отказа от такого участия, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства.

Глава государства аргументирует данное решение необходимостью создания условий для притока инвестиций и справедливой конкуренции в тех сферах, где такая конкуренция может способствовать активизации инвестиционной, предпринимательской и инновационной деятельности частных компаний, в том числе малых и средних. А также возможностью исключить преимущества для деятельности организаций, которые полностью или частично находятся в государственной или муниципальной собственности, если это прямо не связано с обеспечением безопасности государства.

В бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012-2014 гг. отмечается необходимость формирования в ближайшие годы в России новой модели экономического роста, которая была бы основана в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре. Важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста должна стать долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы.

Привлекает внимание и позиция д.э.н., профессора Кушлина В.И. о том, что в условиях продолжающейся рыночной трансформации бюджетная система РФ отражает особенности рыночной национальной экономики. Но в целом она уже представляет новый тип бюджета и новую, рыночную по своему характеру, систему финансовых взаимоотношений государства и предприятий, основу которых составляют налоги и преобладание негосударственных финансовых инвестиций. Мы солидарны с мнением Кушлина В.И., что это говорит о возрастании регулирующей роли бюджета во взаимодействии с силами свободных рыночных процессов, а, значит, и роста степени государственного финансового регулирования экономики.

При рассмотрении механизма государственного финансового регулирования, представляется вполне аргументированным определение, предлагаемое также д.э.н. В.И. Кушлиным: механизм государственного финансового регулирования - это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредствам которых государственные и иные уполномоченные институты и органы регулирования и управления воздействуют на процессы формирования и использования фондов денежных ресурсов, потоки капиталов и доходов, поведение хозяйствующих субъектов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

Многие общественно значимые задачи невозможно решать без инструментов государственного финансового регулирования. В особенности это касается социальной сферы. Однако важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование переходит в свою противоположность − управление экономикой исключительно административными методами. Здесь также уместно привести высказывание В.И. Кушлина, что современная экономика, как свидетельствует практика всех без исключения стран мира, предполагает активное участие в ней государства − и как субъекта рыночных экономических отношений, и как регулирующего и управляющего органа.

В разных странах мира различным образом, сообразно традициям и накопленному опыту, строятся отношения между правительством и основными экономическими субъектами, и в разной мере реализуется государственное вмешательство в экономические процессы. Но общая линия такова, что роль государства в экономике становится с ходом времени все более сложной и многообразной, требующей от правительственных органов повышенной квалификации. И о государственном влиянии на экономику ныне требуется говорить не в плане того, «большим» оно должно быть или «меньшим», а в плане достижения наибольшей эффективности государственного регулирования.

Исходя из тезиса о том, что финансовое регулирование осуществляется равно как на общегосударственном уровне, так и на уровне − с обязательным учетом особенностей каждого из них, регионов, автор детально исследовал этот вопрос на примере Республики Саха (Якутия). Природно-климатические условия, моноотраслевая структура экономики и другие особенности данного региона предопределяют специфику социально-экономического развития этого субъекта РФ, вносят свои грани в формы и методы государственного финансового регулирования экономики. Основным условием при реализации задач реформирования экономики Республики должно стать, прежде всего, четкое определение сферы и масштабов влияния органов государственной власти и местного самоуправления РС (Я) на макроэкономические процессы в рамках региональной бюджетной политики.

Итак, при государственном финансовом регулировании на субфедеральном уровне дополнительные сложности привносят особенности социально-экономического развития каждого региона. Помимо общефедеральных целей, задач и стимулов приходится решать многообразные − и по содержанию, и по сложностям −территориальные вопросы. К чисто экономическим факторам здесь присоединяются национально-культурные, демографические, кадровые, природно-климатические и другие. Поэтому обязательный принцип, которому необходимо следовать − нельзя общепризнанные инструменты регулирования применять во всех субъектах РФ стандартно, «штатно», без учета и оценки особенностей каждого.

Таким образом, исходя из рассмотренных положений и анализа целого ряда ученых, автор данной диссертационной работы считает, что необходимость выполнения государством определенных функций в экономике и социальной сфере в настоящее время и перспективе отрицать невозможно, следует определять лишь его границы и мероприятия по развитию форм и методов.

1.2 Состояние правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации по материалам Республики Саха (Якутия)

Эффективность бюджетного процесса в большой степени зависит от качества правового обеспечения каждого этапа бюджетных процедур. Это обусловлено не только становлением современной российской бюджетной системы и совершенствованием механизма правового регулирования бюджетных отношений, но и все возрастающей ролью бюджетов всех уровней в решении экономических и социальных задач страны.

Как отмечает д.э.н. Иванова Н.Г., становление современной бюджетной системы в РФ совпало с началом радикальной экономической реформы, что определило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. При этом обеспечивалось принятие ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усилении территориальных подходов в управлении. Эти положения получили дальнейшее развитие в Бюджетном послании Президента РФ на 2012-2014 гг., в котором говориться о необходимости обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Бюджетное законодательство, являясь частью финансового законодательства, представляет собой совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, субъектов РФ и местного самоуправления. Так, например, только на федеральном уровне бюджетные отношения регулируются положениями 27 федеральных законов, многими Указами Президента РФ и большим числом подзаконных актов. Однако если обратиться к истории, то, несомненно, важным этапом в реформировании бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В Законе устанавливались: структура бюджетной системы и принципы ее построения; основы формирования доходов, расходов; регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне; другие важные элементы бюджетного процесса.

Определяющую роль для развития бюджетов субъектов Федерации имел Закон РФ «Об основных бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…», принятый в 1993 г. Этот закон, указывает д.э.н. Иванова Н.Г., определил права субъектов Федерации, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, расходование средств этих бюджетов, установил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также определил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований. Кроме того, были приняты и другие законы, подзаконные акты, регулирующие отдельные вопросы бюджетного процесса, но комплексного оформления бюджетных правоотношений не было.

Конституция Российской Федерации, закрепив федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определения инструментов межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства России потребовало коренного пересмотра принципов построения бюджетной системы, положив в их основу принципы бюджетного федерализма.

Бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели, во многом не соответствовали этому важнейшему документу и закрепляли только наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса, т.е. требовали дополнения и развития в специальных актах. Например, в 1996 г. принимается Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Здесь также уместно привести Федеральный закон РФ от 25.09.1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», определяющий основные принципы организации местных финансов. Однако отсутствие единого бюджетного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

Как обоснованно считает автор монографии «Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации», все это предопределило необходимость принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее − БК РФ), который представляет собой единый документ, охватывающий всю совокупность правоотношений участников бюджетного процесса и ориентирующий их на построение эффективной бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных отношений, а также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Практическое введение в действие Кодекса произошло с 01.01.2000 г. После этой даты многие «старые» бюджетные законы утратили силу, любо применяются в части, не противоречащей Кодексу.

В ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие:

·  между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

·       между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Разработанный в соответствии с Конституцией РФ Бюджетный кодекс РФ стал основой бюджетного законодательства страны. Как справедливо отмечают в своей работе Тедеев А.А. и Парыгин В.А., бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений - бюджетного права. Иерархически выстроенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом:

.        Конституция Российской Федерации;

.        Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации;

.        Решения Конституционного суда РФ;

.        Внутренние договоры Российской Федерации;

.        Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь, включает следующие элементы: а) федеральное бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации); ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете; б) региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе о бюджете); в) муниципальные правовые акты, в том числе о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления;

.        Подзаконные нормативные правовые акты по бюджетно-правовым вопросам: а) акты органов общей компетенции (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными органами местного самоуправления); б) акты органов специальной компетенции - ведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

Анализ юридической литературы позволяет выделить позиции ряда ученых по вопросу о классификации бюджетных отношений. Так, В.А. Парыгина и А.А. Тедеев считают возможным бюджетные отношения, которые являются бюджетными правоотношениями, подразделить на следующие составные части: общественные отношения в сфере -

·  планирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;

·       федеральных государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

·       распределения средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;

·       распределения средств государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

·       кроме того, общественные отношения, возникающие:

- в процессе государственного и муниципального бюджетного контроля;

при привлечении к ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере (защите бюджетных прав и законных интересов субъектов бюджетного права).

С момента введения в силу Бюджетного кодекса РФ в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Так, с 2000 по 2005 гг. были приняты 24 закона об изменениях и дополнениях в Бюджетный кодекс РФ, посвященные регулированию расходов, долга, Стабилизационного фонда, межбюджетных отношений, судебных исков и пр. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, является следствием большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и противоречий БК РФ, а его общая нестабильность ограничивала его применение.

Зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетное законодательство должно быть направлено не только на установление процессуальных моментов, включая распределение полномочий, но и на определение условий для проведения эффективной макроэкономической политики. При всей важной роли и значения БК РФ следует подчеркнуть, что он в основном отражает представление об управлении общественными финансами, сложившееся в нашей стране в начале-середине 90-х гг. прошлого века. Вместе с тем, примерно в это же время и даже раньше в мире оформилась новая идеология (модель) управления общественными финансами, в основе которой находится управление результатами, а не затратами. Большинство индустриальных стран начали активно проводить бюджетные реформы в этом направлении, Российская Федерация также присоединилась к этому процессу, приняв в 2004 г. Концепцию реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг.

Поправки, принятые к Бюджетному кодексу РФ, предусматривали:

·  переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, - формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящих трехлеток»);

·       выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

·       изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

·       введение в бюджетный процесс института государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснование бюджетных ассигнований;

·       расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

·       создание стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

·       обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

·       создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

·       уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Законодательное закрепление этих изменений было призвано инициировать новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней. В принятом варианте Бюджетного кодекса полномочия различных уровней бюджетной системы были разделены на три группы и декларированы в различных разделах Кодекса. В частности, выделялись следующие виды бюджетных полномочий разных уровней бюджетной системы:

·  полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений. Они зафиксированы в главе 2 «Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений»;

·       полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в главах 7, 8, 9;

·       полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в главе 11.

Итак, с точки зрения межбюджетных отношений, распределение этих видов полномочий выглядит следующим образом: на федеральном уровне осуществляется правовое закрепление основ управления бюджетной системой и бюджетным процессом; за уровнем субъектов Российской Федерации закрепляются права, регулирующие взаимоотношения между субфедеральным уровнем государственного управления и органами местного самоуправления; на уровне местных бюджетов осуществляется лишь регулирование процесса формирования и исполнения собственных бюджетов.

К следующему этапу внесения изменений в Бюджетный кодекс можно отнести Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 гг., где прозвучала необходимость завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в 2011 г. по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Кроме того, в нем отмечается, что задача, поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2009-2011 гг., − внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в 2008 г., - до сих пор не выполнена.

По мнению Абдулрагимова И.А., форма целостного комплексного законодательного акта, каковым является Бюджетный кодекс РФ, дает возможность увязать и сбалансировать права и обязанности участников бюджетных отношений, их взаимные гарантии и ответственность на всех уровнях бюджетной системы и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения. Одновременно Кодекс определяет систему критериев оценки любых нормативных актов, издаваемых в различных социально-экономических сферах, но изменяющих бюджетные правоотношения, что по существу означает приоритет прямого действия бюджетных законов.

Немаловажную роль в правовом регулировании бюджетного процесса играет и Налоговый кодекс РФ. Так, например, профессор Мст. П. Афанасьев считает, что принятие Налогового кодекса позволило в определенной мере решить отдельные проблемы, накопившиеся в налоговой системе. Прежде всего, произошло законодательное закрепление общепринятых налоговых терминов и определений, что способствовало их однозначному толкованию. Несомненным достоинством Кодекса стало значительное снижение общего количества налогов. Кроме того, отмечает Афанасьев Мст. П., законодательство о налогах и сборах во многом определяют политику по формированию доходов бюджетов бюджетной системы РФ. При этом не все доходы бюджетов регулируются законодательством о налогах и сборах. Так, часть неналоговых доходов федерального бюджета в виде таможенных пошлин и таможенных сборов регулируется положениями разд. III «Таможенные платежи» Таможенного кодекса Российской Федерации от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ.

Помимо системообразующих нормативных актов, каковыми являются Конституция РФ, Бюджетный, Налоговый и Таможенный Кодексы, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, региональном, муниципального образования, федеральных государственных внебюджетных фондов, территориальных государственных внебюджетных фондов), а также отчеты об их исполнении. Так, например, Президент Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012-2014 гг. отмечает, что одним из основных результатов бюджетной политики в 2010 г. является повышение качества подготовки и рассмотрения закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за счет утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Федеральным Собранием Российской Федерации, до внесения проекта закона.

Правовое обеспечение бюджетного процесса на уровне субъекта РФ основывается на базовых принципах и положениях соответствующих Федеральных законов. В регионах бюджетное законодательство имеет определенные повторы, содержательные недоработки и даже противоречия. Так, в региональных законодательных актах, регламентирующих бюджетный процесс на территории данного субъекта РФ, нередко имеет место прямое дублирование норм Конституции РФ и федеральных законов.

Проведем анализ регулирования бюджетных правоотношений в Республике Саха (Якутия), где 27 сентября 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Якутской республики, определившая ее самостоятельность в решении социально-экономических вопросов. Кроме того, 23 октября 1990 г. было принято Постановление Совета министров РСФСР № 603 «О расширении самостоятельности Якутской-Саха АССР в решении социально-экономических проблем в условиях перехода к рыночным отношениям», в соответствии с которым республике впервые было предоставлено право получать фиксированную плату за использование возобновляемых природных ресурсов. Эти два события, безусловно, сыграли важную положительную роль в дальнейшем укреплении и развитии бюджетного законодательства РС (Я).

Подтверждением тому послужил Закон Республики Саха (Якутия) от 25.12.1992 г. № 1292-XII «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» (ныне утратившим силу в связи с принятием Закона РС (Я) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» от 14.04.2004 г. № 252-III). Данный закон важен тем, что впервые включил в себя основные понятия и положения бюджетного законодательства и упорядочил бюджетный процесс в республике. Кроме того, указанный закон регулирует бюджетные правоотношения, определяет содержание и устанавливает порядок осуществления бюджетного процесса на территории Республики Саха (Якутия).

Важным документом, определившим правовые основы и порядок осуществления государственного контроля за расходованием бюджетных средств, является Закон Республики Саха (Якутия) «О государственном контроле за расходованием бюджетных средств» от 9 января 1998 г. С позиций анализа правового обеспечения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия), этот документ представляет особую значимость. Настоящий закон направлен на обеспечение надлежащего контроля за эффективным использованием бюджетных средств, а также на обеспечение взаимодействия и координации деятельности органов, отвечающих за осуществление контроля за расходованием бюджетных средств.

После введения в действие Бюджетного кодекса РФ указом Президента РС (Я) от 21.02.2000 г. № 972 «О переводе на казначейскую систему исполнения Государственного бюджета Республики Саха (Якутия)» в составе Министерства финансов РС (Я) было образовано Республиканское казначейство. Данный орган взял на себя обязанности учета бюджетных обязательств, кассовое обслуживание исполнения Государственного бюджета РС (Я), а также осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями.

Таким образом, начиная с 1991 г. в бюджетной сфере Российской Федерации в целом и в Республике Саха (Якутия), в частности, активно шел процесс, направленный на развитие и углубление бюджетного законодательства. Первоочередными задачами на пути совершенствования бюджетного права являлись регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса, а также решение задач выравнивания уровня социально-экономического развития регионов РФ через механизм межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 гг. прозвучало положение о необходимости внимательно проанализировать нормы законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, определяющих возможности участия некоммерческих организаций в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В случае, если существующие нормы снижают конкурентоспособность этих организаций в указанной сфере, рекомендуется их исключить.

Кроме того, созданные по решению Президента РФ рабочим группам по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям предписывается обязанность подготовить до конца 2011 г. предложения, предусматривающие меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета РФ, соответствующие новому распределению полномочий. При необходимости эти изменения будут внесены в структуру налоговой системы и в бюджетное законодательство Российской Федерации, что мы расцениваем как очень важный момент в повышении качества бюджетного законодательства.

В целом проведенное исследование позволило заключить, что в правовом обеспечении бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) существует целый ряд недостатков и противоречий. Одним из существенных недостатков автор считает отсутствие закона о северном районировании. Между тем, 40% территории РС (Я) находится за Полярным кругом, в зоне вечной мерзлоты. Жизнь в тяжелых северных условиях, повышенные энергозатраты при хозяйственной деятельности, сложные транспортные условия, сезонные особенности завоза грузов и многое другое - требует совсем иного подхода, как в налогообложении предприятий, так и в социальных стандартах жизни. А это предполагает другие форматы при начислении заработной платы, трудовых пенсий, введении налоговых льгот для широкого круга предприятий, другие финансовые преференции для затратной экономики Севера, привлечения и закрепления трудовых ресурсов. Таким образом, особо актуальной в этой связи становится необходимость принятия Закона РС (Я) «О районировании в Республике Саха (Якутия)».

Противоречивость, разрозненность законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в РС (Я), делают также совершенно необходимым разработку и принятие новой редакции Закона РС (Я) «Об основах организации бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия)», учитывающего региональную специфику данного субъекта РФ, а также встраивающего в систему бюджетных отношений новые прогрессивные бюджетные инструменты и новые формы контроля. Принятие этого базового документа позволило бы объединить и жестко в системном варианте увязать действующие в настоящее время в Республике региональные законы и другие нормативные акты, регламентирующие бюджетный процесс в РС (Я). Автор рассматривает решение этого вопроса в качестве одного из важных сегментов развития бюджетных отношений в РС (Я).

1.3 Содержание и структура государственных расходных обязательств в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа

субфедеральный доход бюджетный якутия

Мировой финансовый кризис показал срочность решения проблемы оптимизации бюджетных расходов. В период экономического развития с 1999 г. по 2008 г., в период роста доходов, проблема повышения эффективности бюджетных расходов путем внедрения новых прогрессивных инструментов бюджетного планирования стояла не так остро, ее можно было решать последовательно и поэтапно. Однако в условиях кризиса, при резком сокращении доходов, отказе от масштабных внешних заимствований и ожидаемом в краткосрочной перспективе исчерпании Резервного фонда, бюджетная сбалансированность может достигаться преимущественно за счет обоснованной, но жесткой оптимизации расходов бюджета.

В связи с сохраняющимися высокими рисками, задача разработки и внедрения новых методов управления бюджетными расходными обязательствами, которые в перспективе могут стать платформой для ряда выводов о принципах формирования бюджетной системы РФ, в частности, о перераспределении доходных и расходных полномочий в структуре консолидированного бюджета, в настоящее время особо востребована. В связи с чем автор посчитал необходимым рассмотреть содержание и структуру государственных расходных обязательств в субъектах РФ в отдельном разделе работы (по материалам Дальневосточного федерального округа).

Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 г., устанавливал, что «все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств». Данный принцип составления бюджета последовательно развивался в других статьях БК РФ. В частности, в статье 65 регламентировалось, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности». В другой статье, 169, подтверждалось, что «проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления».

В результате чего Бюджетным Кодексом законодательно закреплялся нормативный принцип формирования расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако с принятием Федерального закона от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и связанные с ним нормы и положения были исключены из бюджетного законодательства РФ в связи с введением в него новых прогрессивных принципов формирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Данный закон определил, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в редакции Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (далее − МО) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному субъекту международного права средства соответствующего бюджета.

Итак, в бюджетное законодательство РФ впервые было введено такое фундаментальное понятие как «расходные обязательства». Вместе с тем, необходимо отметить, что осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований производится как за счет субвенций из федерального бюджета, так и бюджета субъекта РФ. Соответственно, расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований можно подразделить на два основных вида: расходные обязательства, исполняемые за счет собственных доходов бюджета, и расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов.

Таким образом, переход к формированию бюджетов бюджетной системы РФ исходя из принципа необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальными образованиями расходных обязательств имеет весомые преимущества по сравнению с нормативным методом формирования расходов указанных бюджетов. Одним из основных преимуществ является возможность четкого разграничения принадлежности расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами РФ и МО.

Мы солидарны с мнением Нестеренко Т.Г. и Сауль С.Н., что введение в бюджетное законодательство понятия «расходные обязательства» конкретизировало понятие «бюджетные обязательства». Под бюджетными обязательствами принято понимать «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год» и т.к. большинство расходных обязательств носит длящийся характер без ограничения времени их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения, то это обстоятельство создало надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на перспективу.

Одним из важнейших инструментов учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств, которые в соответствии с бюджетным законодательством обязаны вести органы государственной власти и местного самоуправления. Под реестром расходных обязательств понимается перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти договоров и соглашений. При этом указанные реестры должны представлять собой не просто «свод нормативных правовых актов», но и стоимостную оценку этих расходных обязательств, то есть оценку объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Бюджетные ассигнования, в свою очередь, представляют собой предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения расходных обязательств. Они также имеют четкую «привязку» к функциям, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств.

В рамках одной диссертационной работы, к сожалению, невозможно провести анализ расходных обязательств по многим регионам России, в связи с чем мы сочли целесообразным проанализировать содержание и структуру государственных расходных обязательств в субъектах Дальневосточного федерального округа (далее − ДФО), в состав которого входит и Республика Саха (Якутия).

В таблице 1.3.1 представлены основные показатели консолидированных бюджетов субъектов РФ в ДФО за 2010 г.

Таблица 1.3.1

Основные показатели консолидированных бюджетов субъектов РФ в Дальневосточном федеральном округе за 2010 г.

Субъекты РФ

Доходы, млрд. руб.

Расходы, млрд. руб.

Доля субъекта РФ в расходах округа, %

Доля субъекта РФ в общих расходах РФ,%

Дефицит / профицит, млрд. руб.

Российская Федерация

5 906,5

5 482,4



424,1

Дальневосточный федеральный округ в том числе:

416,8

393,6

100

7,2

23,2

Республика Саха (Якутия)

97,5

84,1

21,4

1,5

13,4

Камчатский край

41,4

36,4

9,3

0,7

5

Приморский край

83,1

83,2

21,1

1,5

-0,1

Хабаровский край

68,3

60,9

15,5

1,1

7,4

Амурская область

40,0

37,9

9,5

0,7

2,1

Магаданская область

19,4

16,8

4,3

0,3

2,6

Сахалинская область

47,8

52,8

13,4

1,0

-5

Еврейская АО

8,6

7,8

2,0

0,1

0,8

Чукотский АО

10,7

13,7

3,5

0,3

-3


Общий объем расходов бюджета по Дальневосточному федеральному, округу, небольшой, всего 393, 6 млрд. руб., что составляет лишь 7,2 %. Для сравнения: в Центральном федеральном округе общий объем расходов составляет 1 748,5 млрд. руб. или 32% от всего расходов по России. В рамках ДФО лидирующее место по объему как доходов, так и расходов занимает Республика Саха (Якутия) - 23,4% от общего объема доходов и 21,4% от общего объема расходов округа.

Автором проведен сравнительный анализ консолидированных бюджетов трех представителей ДФО (табл. 1.3.2): Республика Саха (Якутия), которая, как уже было сказано выше, является в этом регионе субъектом-лидером по объему доходов и расходов; Камчатский край, также занимает одно из лидирующих мест; Еврейская автономная область, в приведенном федеральном округе является аутсайдером. Приведенные данные свидетельствуют о ярко выраженной региональной дифференциации параметров бюджетов субъектов РФ в рамках Дальневосточного федерального округа.

Анализ данных табл. 1.3.2 показывает, что наибольший рост расходов с 2007 г. по 2009 г. наблюдался в Республике Саха (Якутия) − на 24,6 млрд. руб., что обусловлено, в первую очередь, повышением цен на услуги и тарифов на сырье, а также принятием дополнительных расходных обязательств по финансированию национальных проектов и целевых региональных программ. Что касается Камчатского края, то в этом субъекте ДФО также наблюдается достаточно высокий рост расходов − с 21,1 млрд. руб. в 2007 г. до 37,8 млрд. руб. в 2009 г., или на 16,7 млрд. руб.

Свыше 50% от общих расходов в каждом из представленных субъектов РФ Дальневосточного федерального округа составляют расходы на социально-культурные мероприятия. Однако, несмотря на номинальное увеличение расходов социальной направленности, в процентном выражении в этих регионах расходы по разделу снизились: в Республике Саха (Якутия) на 2,5%, в Камчатском крае на 9,1% и т.д.

Таблица 1.3.2

Структура расходов консолидированных бюджетов Республики Саха (Якутия), Камчатского края и Еврейской автономной области за 2007, 2009 гг., млрд. руб.

Еврейская автономная область

В % к итого расходов

100

9,5

19,1

10,7

53,6

23,8

14,3

13,1


2009 г.

8,4

0,8

1,6

0,9

4,5

2,0

1,2

1,1


В % к итого расходов

100

11,1

17,5

7,9

60,3

25,4

20,6

11,1


2007 г.

6,3

0,7

1,1

0,5

3,8

1,6

1,3

0,7

Камчатский край

В % к итого расходов

100

11,4

20,7

14,2

45,9

20,5

10,0

12,3


2009 г.

37,8

4,3

7,8

5,4

17,4

7,8

3,8

4,6


В % к итого расходов

100

10,9

10,4

19,4

55,0

25,6

12,8

13,3


2007 г.

21,1

2,3

2,2

4,1

11,6

5,4

2,7

2,8

Республика Саха (Якутия)

В % к итого расходов

100

8,8

15,2

12,9

54,1

22,3

9,5

11,7


2009 г.

90,7

8,0

13,8

11,7

49,1

20,2

8,6

10,6


В % к итого расходов

100

9,2

15

13,8

56,6

30,6

13,9

7,7


2007 г.

66,1

6,1

9,9

9,1

37,4

20,2

9,2

5,1


Наименование показателя

Расходы - всего из них на:

• общегосударственные вопросы

• национальную экономику

• жилищно-коммунальное хозяйство

• социально-культурные мероприятия - всего  из них на:

− образование

− здравоохранение,  физическую культуру и спорт

− социальную политику

Кроме того, в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, как в денежном, так и в процентном выражении возросли расходы на национальную экономику. Причем наибольший рост расходов в этом разделе наблюдался в Камчатском крае, с 2007 г. по 2009 г. они увеличились на 5,6 млрд. руб. или на 10,3%. Это обусловлено антикризисными мерами Правительства Камчатского края, направленными на усиление реальных отраслей экономики. Рост расходов на национальную экономику в Республике Саха (Якутия) и Еврейской АО составил лишь 3,8 млрд. руб. (0,2%) и 0,5 млрд. руб. (1,6%), соответственно.

Таким образом, результаты рассмотрения содержания и структуры расходов консолидированных бюджетов представленных субъектов РФ Дальневосточного федерального округа позволяют сделать вывод о резком увеличении расходов в 2009 г. по сравнению с докризисным 2007 годом. Так, в Камчатском крае этот рост составил 16, 7 млрд. руб. или 79,2% по сравнению с 2007 г., в Республике Саха (Якутия) и Еврейской автономной области 24,6 млрд. руб. (37,2%) и 2,1 млрд. руб. (33,3%), соответственно (более подробно структура расходов Камчатского края представлена в Приложениях 1 и 2). Также обращает на себя внимание социальная ориентированность бюджетов, которая выражается в высоких расходах (более половины от общих расходов) на социально-культурные мероприятия. Кроме того, существенно возросли расходы на национальную экономику, что говорит о послекризисной помощи таким отраслям, как промышленность и энергетика, сельскохозяйственное производство, поддержка стабильности банковской системы.

Вместе с тем, мы считаем, что существенная социальная направленность консолидированного бюджета не может рассматриваться исключительно как положительная тенденция. Например, независимые эксперты Центра экономических исследований «РИА-Аналитика» считают, что «высокая доля расходов на социальную политику в консолидированных бюджетах - это часто признак социально-экономического неблагополучия».

На наш взгляд, в регионах, а в Республике Саха (Якутия) - в особенности, безусловно, следует продолжать проведение социально-ориентированной политики, но, вместе с тем, необходимо уделять особое внимание и финансированию приоритетных инвестиционных проектов, которые в будущем принесут дополнительные доходы, обеспечат высокие темпы развития РС (Я). При этом появится возможность расширить перечень и повысить качество услуг и в социальной сфере.

В этой связи особое внимание привлекают положения Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 гг., где глава государства отметил, что многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны. В настоящее время не завершено формирование условий для модернизации экономики и изменения модели экономического роста. Для бюджетной системы страны сохраняются риски, обусловленные высокой зависимостью экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры. Президент РФ в своем Бюджетном послании на 2012-2014 гг. также отмечает, что, в отличие от стран с более диверсифицированной экономикой, Россия не может иметь хронический дефицит бюджета и высокий уровень государственного долга, ставящих национальную экономику в зависимость от внешних условий и «вымывающих» из нее инвестиционные ресурсы.

Из конкурентных преимуществ, которые обеспечили бы приток инвестиций, внедрение инноваций и модернизацию экономики, глава государства поставил на первый план макроэкономическую стабильность, низкую инфляцию, умеренную долговую и налоговую нагрузку, а также возможности для привлечения долгосрочных кредитных ресурсов. Все это призваны обеспечить параметры федерального бюджета на 2012 г., когда будут решаться задачи создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, а также повышения эффективности и прозрачности государственного управления.

В полной мере все проанализированные в настоящей главе положения, а также рассмотренные выше позиции Бюджетного послания Президента РФ более чем актуальны для Республики Саха (Якутия), так как исследование региональной специфики данного субъекта Федерации позволило выявить, в первую очередь, актуальность развития форм и методов государственного финансового регулирования в РС (Я), а также низкий уровень правового обеспечения бюджетного процесса в регионе, высокую зависимость доходов бюджета республики от внешнеэкономической конъюнктуры, другие факторы, влияющие на финансовую стабильность Республики.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

2.1 Тенденции и специфика социально-экономического развития РС (Я)

Региональные различия социально-экономического положения субъектов РФ в результате географических, природно-климатических, демографических и других особенностей регионов, а также разной степени обеспеченности минерально-сырьевыми ресурсами, обусловливают и специфику формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований.

Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) методологически базируется на совокупности взаимосвязанных принципов и мер, направленных на повышение эффективности государственного управления экономикой и финансами на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды. Эффективность данной системы планирования является важным фактором обеспечения устойчивого и сбалансированного развития не только отдельных регионов, но и страны в целом.

С точки зрения социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на долгосрочный период, важным документом является Постановление Правительства РС (Я) от 06.09.2006 г. №411 «О схеме комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики РС (Я) до 2020 г.», (далее - Схема). Схема является комплексным документом, интегрирующим аналитические, прогнозные и стратегические проработки макроэкономической, социальной, отраслевой и территориальной направленности. Положения и рекомендации Схемы предназначены для разработки экономической политики и комплекса мер федерального центра и Республики, направленных на ускоренное социально-экономическое развитие региона.

Положения Схемы внесли существенный вклад в обоснование долгосрочных стратегических направлений, приоритетов и сбалансированных сценариев развития производительных сил, транспорта и энергетики республики. Эти показатели обусловливают устойчивое социально-экономическое развитие, совершенствование пространственной организации, рост уровня жизни населения, а также повышение роли Республики Саха (Якутия) в экономике страны и Дальневосточного федерального округа на основе оптимального использования ее природно-экономического потенциала и конкурентных преимуществ.

Детальный анализ позволяет отметить, что Схема комплексного развития и размещения производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия) имеет ряд особенностей по сравнению со сложившейся и действующей в Республике системой прогнозных документов. В данном документе приводится обоснование развития транспорта и энергетики на региональном уровне не только как инфраструктурных, но и как ключевых отраслей экономики, существенно влияющих на рыночные отношения и укрепление единства экономического пространства. Поэтому они должны получить полное и первоочередное создание и развитие в регионе.

Не менее важным документом, определяющим долгосрочные приоритеты на территории Республики Саха (Якутия), является Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 г. и основные направления до 2030 г. В программе раскрыт ряд внутренних проблем развития республики: недостаточное развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, дефицит квалифицированных инженерных и рабочих кадров, нерешенность ряда социальных проблем и др. В Программе также дана оценка возможных внутренних рисков, оцениваются тенденции развития глобальной экономики за счет усиления конкуренции, технологических изменений и роли человеческого капитала как одного из основных факторов экономического развития. При этом необходимо придать значительный рост инновационным процессам, усилить влияние экологических факторов.

Благодаря планомерной реализации Схемы и межрегиональных инвестиционных проектов, развитие Республики Саха (Якутия) характеризуется реальным ростом основных макроэкономических показателей: валового регионального продукта, объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, строительства и торговли (табл. 2.1.1.).

Таблица 2.1.1

Динамика основных показателей развития Республики Саха (Якутия)


Темпы роста в сопоставимых ценах, в % к предыдущему периоду

2010 к 2001, в %


2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010


1. Валовой региональный продукт (ВРП)

101,0

104,3

107,7

104,9

103,4

104,5

107,2

97,6

102,6

138,0

2. Продукция промышленности

102,4

102,5

112,5

93,4

100,0

100,2

103,5

92,8

117,5

124,7

- добыча полезных ископаемых

102,7

100,4

114,6

93,7

100,8

101,2

103,7

91,4

120,3

128,7

- обрабатывающие производства

101,0

127,8

109,1

90,6

82,9

92,5

98,3

80,6

119,6

92,7

- производство и распределение электроэнергии, газа воды

98,8

100,2

103,6

93,7

101,1

95,8

103,7

106,0

100,1

в 10,2 р.

3. Внешнеторговый оборот

74,8

121,7

143,4

127,3

101,6

96,1

111,0

65,1

213

249,7

4. Продукция сельского хозяйства

101,6

102,2

100,6

103,6

95,2

100,9

102,1

100,2

99,2

105,4

5. Объем строительных работ

89,0

104,2

109,2

113,5

107,2

134,4

111,3

118,0

60,1

130,7

6. Инвестиции в основной капитал

100,4

107,1

105,7

130,2

102,1

192,2

114,0

109,4

57,0

206,4

7. Ввод в действие жилых домов

70,2

105,1

91,4

108,6

110,7

111,0

90,8

100,9

102,5

84,5

8. Оборот розничной торговли

107,0

125,1

102,3

105,5

108,6

107,4

107,6

102,1

103,6

191,8

9. Реальные располагаемые денежные доходы населения

110,3

114,8

106,1

106,3

105,8

104,2

107,9

101,6

102,2

176,4

10. Уровень безработицы, в % к ЭАН

7,1

9,3

8,8

8,9

9,5

7,6

9,0

8,7

8,8

107,3

11. Доля прибыльных организаций в экономике, в %

43,0

46,9

48,6

56,7

56,5

63,0

64,4

59,9

64,7

150,5



По оценке Министерства экономики и промышленной политики РС (Я) в 2010 г. реальный рост ВВП составил 2,6%, продукции промышленности - 17,5 %, внешнеторгового оборота - 113%, оборота розничной торговли - 3,6%. Следует отметить, что динамика роста в течение последних лет была неравномерной. Так, в 2009 г. наблюдалось сокращение индекса промышленного производства, уменьшение объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг в результате мирового финансового кризиса.

Данные статистики свидетельствуют о том, что при сохраняющейся общей положительной динамике экономического роста, в республике наблюдается спад по таким важным макроэкономическим показателям как: продукция сельского хозяйства (-0,8%), объем строительных работ (-39,9%), инвестиции в основной капитал (-43%). В качестве негативного фактора необходимо отметить снижение объемов обрабатывающих отраслей − на 7,3%, что отрицательно сказывается на объеме налоговых поступлений в бюджет Республик. По основным макроэкономическим параметрам Республика Саха (Якутия), вместе с тем, занимает лидирующие позиции среди субъектов РФ Дальневосточного федерального округа (табл. 2.1.2).

Таблица 2.1.2

Место Республики Саха (Якутия) в Российской Федерации, ДФО в 2001 и в 2010 гг.


2001 год

2010 год


в РФ

в ДФО

в РФ

в ДФО

1. Валовой региональный продукт на душу населения

4

2

5

3

2. Индекс промышленного производства

76

7

14

2

3. Продукция сельского хозяйства

47

2

30

3

4. Ввод в действие жилых домов на 1000 человек населения

8

1

41

2

5. Инвестиции в основной капитал на душу населения

8

2

4

2



Республика лидирует по объему отгруженных товаров собственного производства. Не смотря на процентное сокращение по сравнению с 2009 г. годом в 2010 г. она занимала вторую позицию по инвестициям в основной капитал, экспорту продукции, валовой продукции сельского хозяйства, вводу жилых домов, и третье место - объему ВРП на душу населения, внешнеторговому обороту и объему платных услуг.

Лидирующие позиции в России Республика Саха (Якутия) занимает, в первую очередь, в добывающих отраслях: добыче алмазов (1 место в РФ и в мире) и по добыче угля (5 место в РФ). По основным макроэкономическим параметрам среди всех субъектов РФ РС (Я) стоит на высоких позициях по таким показателям как инвестиции в основной капитал на душу населения (4 место в РФ) и объем ВРП на душу населения (5 место в РФ), что, безусловно связанно в первую очередь с малой численностью населения.

После оценки основных макроэкономических показателей более детально рассмотрим параметры реального сектора экономики. Валовой региональный продукт является основным обобщающим показателем, характеризующим социально-экономическое развитие каждого региона. За последнее десятилетие (2000-2010 гг.) высокие темпы роста наблюдались в 2004 г. (107,7%) − за счет ввода Нюрбинского горно-обогатительного комбината и в 2008 г. (107,2%) − за счет роста инвестиций в 2 раза: строительство нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан, а также ввод в эксплуатацию железнодорожной линии Беркакит-Томмот-Якутск и обустройство Талаканского месторождения.

В 2009 г. в результате мирового финансового кризиса произошло снижение темпов роста валового регионального продукта республики (97,6 %), однако, начиная с 2010 г., идет положительная динамика ВРП. Прогноз на долгосрочную перспективу представлен в таблице 2.1.3 при трех вариантах развития Республики Саха (Якутия).

Исследования показывают, что ключевыми видами деятельности, обеспечивающими основной объем ВРП Республики Саха (Якутия), являются: добыча полезных ископаемых (34% к общему объему), строительство (9,4%), транспорт и связь (14%), торговля (8,1%), операции с недвижимым имуществом и аренда (5,8%), на долю которых в 2010 г. приходилось около 75% произведенного ВРП.

Несравнимо больший прирост ВРП способно дать развитие промышленных отраслей. Однако это должны быть импортозамещающие и производящие конечный продукт отрасли, такие, как сфера производства товаров народного потребления, легкая, пищевая, деревообрабатывающая, промышленность строительных материалов, сельскохозяйственное производство с сопряженными отраслями. Большинство из этих отраслей относятся к сфере среднего и малого бизнеса, что предполагает обеспечение постоянного внимания и поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таблица 2.1.3

Прогноз объемов ВРП Республики Саха (Якутия) до 2030 г.

2030 г. к  2010 г. в %

Инновационный вариант прогноза


300,5

Инерционный вариант прогноза


178,5

Энерго-сырьевой вариант прогноза


262,6

2030 г.


2 037,8

105,3


1 169,6

101,9


1 745,4

102,3

2025 г.


1 536,3

104,5


995,2

102,3


1 364,1

104,0

2020 г.


1 083,5

108,1


838 ,6

102,4


940,2

108,1

2015 г.


643,8

106,9


601,6

104,0


610,1

106,9

2010 г.


367,3

102,6


367,3

102,6


367,3

102,6

Единица измерения


млрд. руб. в ценах соответствующих лет

% к предыдущему году в сопоставимых основных ценах


млрд. руб. в ценах соответствующих лет

% к предыдущему году в сопоставимых основных ценах


млрд. руб. в ценах соответствующих лет

% к предыдущему году в сопоставимых основных ценах



Валовой региональный продукт - всего

Индекс физического объема валового регионального продукта


Валовой региональный продукт - всего

Индекс физического объема валового регионального продукта


Валовой региональный продукт - всего

Индекс физического объема валового регионального продукта


Топливно-энергетический комплекс является основой финансового благополучия региона, его устойчивого функционирования и динамичного развития, а также обеспечения занятости и социальной стабильности. Он, в первую очередь, оказывает существенное влияние на особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований в Республике Саха (Якутия). Реализация в республике крупных инвестиционных проектов в сфере топливно-энергетического комплекса позволяет сохранять высокий уровень инвестиционной активности, направленной на углубление диверсификации республиканской экономики и значительное улучшение ее конкурентных позиций (табл. 2.1.4).

Анализ данных таблицы 2.1.4 показывает, что угольная отрасль республики находится в достаточно стабильном состоянии. Связано это с тем, что реализация угольной продукции имеет направленность в основном на внутренний российский рынок.

Кроме того, наблюдается некоторое наращивание объемов − в связи со значительным увеличением добычи в Эльгинском и Нерюнгринском месторождениях. В целом топливно-энергетический комплекс РС (Я) является одним из основных факторов, определяющих социально-экономическое развитие региона. Ускоренное развитие угольного и нефтегазового секторов республики позволит сгладить снижение в традиционно доминирующей отрасли - добыче алмазов. Введенный в декабре 2009 г. 1-ый этап трубопроводной системы «Восточная Сибирь - Тихий Океан», проходящей по территории Якутии, снял ограничения для наращивания добычи и открыл выход якутской нефти на мировой рынок.

Таблица 2.1.4

Прогноз добычи угля, нефти и газа в Республике Саха (Якутия) до 2030 г.

Газ, млн. м3

Варианты развития

Инновационный

1 895

3 451

24 451

29 450

30 668



Энерго-сырьевой

1 895

2 266

20 150

23 151

28 151

Нефть, тыс.т.

Варианты развития

Инновационный

2 713

9 650

13 700

15 210

15 248



Энерго-сырьевой

2 713

8 170

11 210

11 300

11 500

Уголь, тыс.т.

Варианты развития

Инновационный

11 472

23 775

41 445

44 845

40 520



Энерго-сырьевой

11 742

23 400

39 195

41 045

40 020



Годы

2010

2015

2020

2025

2030


Жизненно важная для Республики Саха (Якутия) отрасль - добыча алмазов. Правительством Российской Федерации в период экономического спада были приняты меры поддержки в отношении алмазодобывающей промышленности: в условиях падения спроса на алмазы проводилась работа по выкупу сырых алмазов в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Так, Правительство РФ купило у компании АЛРОСА алмазов примерно на 1 млрд. долл., чтобы поддержать национальную алмазодобывающую компанию и алмазный рынок. Кроме того, АК «АЛРОСА» была включена в перечень системообразующих предприятий страны.

Несмотря на прогнозируемое развитие топливно-энергетического комплекса Республики Саха (Якутия) и сокращение доли алмазодобывающей отрасли в общем объеме промышленного производства с 43% в 2009 г. до 30% в 2013 г., алмазодобыча в ближайшее время сохранит высокую значимость для экономики РС (Я). При этом особую актуальность приобретают вопросы развития гранильного и ювелирного производства, обеспечивающего получение продукции с высоким уровнем добавленной стоимости.

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу, что развитие межрегионального сотрудничества является одним из важных направлений в социально-экономическом развитии региона. Соответствуя направленности внешней политики России в Азии, Республика Саха (Якутия) нацелена на постепенное интегрирование в экономику Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), установление торговых контрактов предприятий республики с партнерами из АТР. Развитие внешнеэкономической деятельности РС (Я) на протяжении с 2002 г. по 2010г. представлено в табл. 2.1.5.

Показатели таблицы 2.1.5 свидетельствуют, что внешнеторговый оборот Республики Саха (Якутия) в 2010 г. составил 3,3 млрд. долл. США, что в 2 раза выше уровня предыдущего года. При этом в экономику республики поступило иностранных инвестиций на общую сумму 1,3 млрд. долл. США, что на 19,6% выше уровня 2009 г. Что касается доли Республики Саха (Якутия) во внешнеторговом обороте в Дальневосточном федеральном округе, то в 2009 г. она составила лишь 9,2%. Наибольшая доля внешнеторгового оборота в ДФО приходится на Сахалинскую область (50,4%), Приморский край (23,7%) и Хабаровский край (8,9%). В объеме поступления иностранных инвестиций в регионы ДФО доля Республики Саха (Якутия) составила 13,7%, Сахалинской области - 70,6%, Чукотского АО - 11,4%.

Таблица 2.1.5

Внешнеэкономическая деятельность Республики Саха (Якутия), млрд. долл. США


2005

2006

2007

2008

2009

2010

Внешнеторговый оборот

2,5

2,4

2,6

1,6

3,3

в т.ч. экспорт

2,4

2,3

2,5

2,3

1,5

3,2

импорт

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Поступление иностранных инвестиций

0,7

0,9

0,8

0,7

1,1

1,3


По результатам анализа автор приходит к выводу, что очевидной негативной тенденцией в социально-экономическом развитии Республики Саха (Якутия) является то, что экспортно-импортные операции все еще остаются основой внешнеэкономической деятельности. Автор вполне солидарен с позицией И.И. Артамонова, что «…сложившиеся внешнеэкономические связи не создают предпосылок для развития региональной экономики, они практически закрепляют однобокую специализацию по добыче и первичной переработке сырья с характерными ее недостатками. Ни товарная структура экспорта и импорта, ни объемы иностранных инвестиций не свидетельствуют об ориентации внешнеэкономической деятельности на прогрессивную структурную перестройку экономики республики».

В связи с чем особую актуальность приобретают положения Программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 г. и основные направления до 2030 г., в которых говориться, что особенностью социально-экономического развития в области внешнеэкономической деятельности в период до 2030 г. должно стать «переориентация экспорта от преимущественно минерально-сырьевого к топливно-энергетическому. При этом основной упор должен быть направлен на диверсификацию структуры экономики, переход на глубокую переработку минерального сырья и биологических ресурсов».

Исследование основных тенденций социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) позволяет автору сделать следующие заключения, характеризующие не только развитие экономики республики, но и особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований в регионе:

• в целом по Республике отмечаются положительные тенденции главных макроэкономических показателей. Однако до настоящего времени происходит сохранение сырьевой направленности промышленности региона, с доминирующим положением добывающих отраслей: 70,4% промышленного производства приходится на добычу полезных ископаемых, из них 43% - на добычу алмазов. В результате такой сырьевой направленности экономика Республики Саха (Якутия) теряет доходы бюджета в виде налога на добычу полезных ископаемых, значительная часть которого идет в федеральный бюджет, частично возвращаясь в виде менее эффективных трансфертов;

• при богатом природно-ресурсном и промышленном потенциале регион характеризуется низким уровнем развития перерабатывающих отраслей, а, значит, и платежи как в федеральный, так и региональный бюджеты минимальны;

• имеет место негативное влияние внешних факторов на объемы промышленного производства в стоимостном выражении (в первую очередь это относится к алмазодобывающей отрасли), что отрицательно сказывается на устойчивости доходов бюджета;

• развитию Республики Саха (Якутия) препятствует дефицит транспортной и энергетической инфраструктуры. Более 90% территории республики не имеет круглогодичного автомобильного сообщения. В РС (Я) 64% муниципальных образований находятся в зоне децентрализованного энергоснабжения. Кроме того, негативное влияние оказывает сезонное снабжение и завоз грузов. В результате значительно падают объемы региональных и местных налогов, т.к. собираемость транспортного и земельного налогов невелика.

Отмеченные негативные явления в развитии экономики Республики Саха (Якутия) отражают и ряд общероссийских тенденций. Как констатировали в одной из своих публикаций А.Л. Кудрин и О.А. Сергиенко «…пока не удалось преодолеть сырьевую ориентацию российской экономики и ее зависимость от углеводородного экспорта, и вряд ли это можно изменить за год или два. В экстренной ситуации такие нерешенные проблемы угрожают экономической стабильности и бюджетной безопасности».

Немаловажное влияние на формирование доходов бюджетов публично-правовых образований оказывает развитие социальной сферы и уровня жизни населения. Основными тенденциями социального развития в Республике Саха (Якутия), выявленными в процессе анализа материалов, являются:

) сокращение доли трудоспособного населения в результате его миграционного оттока (причем наиболее молодого, экономически активного), опасность «демографической ямы» в период с 2015 г. по 2025 г. Такая тенденция может привести в будущем к резкому сокращению доходов бюджета республики, т.к. «демографическая яма» предполагает не только сокращение поступлений в республиканский бюджет налога на доходы физических лиц, но и уменьшение выплат в местные бюджеты налога на имущество физических лиц и другие поступлений;

) значительная отраслевая и территориальная дифференциация населения по уровню жизни. Наиболее остро проблема безработицы стоит в сельской местности, которая усугубляется самым низким из всех отраслей экономики уровнем реальной заработной платы работников сельского хозяйства. В результате чего региональный бюджет также теряет часть доходов в виде поступлений налога на доходы физических лиц;

) увеличение доли социально незащищенных слов населения. По оценке Министерства экономики и промышленной политики РС (Я) в 2010 г. 19% населения в республике имели доходы ниже прожиточного минимума, тогда как средний показатель по Российской Федерации - 12,5%;

) высокая степень износа жилищного фонда, коммунальных систем, социальной инфраструктуры. В РС (Я) самый высокий в стране уровень ветхого и аварийного жилья - 15,2% (в среднем по России - 3,2%). Из 624 общеобразовательных учреждений республики 418, или 67%, являются деревянными, и в основном не соответствует пожарным, санитарным и техническим требованиям.

Сложившиеся на территории Республики Саха (Якутия) тенденции и отраслевые диспропорции требуют решения следующих задач:

) изменения структуры ВРП путем частичного замещения добывающих отраслей промышленности перерабатывающими отраслями. Для Республики Саха (Якутия) актуальным представляется развитие таких отраслей, как легкая, пищевая и промышленность строительных материалов;

) чрезвычайно актуальна поддержка среднего и малого бизнеса. Эта задача может решаться как путем создания Фонда поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, так и разработки и реализации региональной целевой программы развития субъектов малого и среднего бизнеса. Вполне возможно − на условиях софинансирования из федерального бюджета ввиду важности вопроса;

) решения социальных проблем путем формирования и реализации эффективных адресных программ (например, адресной программы поддержки лиц, относящихся к категории бедных, адресной программы капитального ремонта жилья и др.);

4) создания адекватной транспортной и энергетической инфраструктуры, обеспечивающей, помимо конкурентоспособного развития базовых и новых отраслей производства, достойные условия проживания, транспортную мобильность населения.

Каждое из этих преобразований позволит публично-правовым образованиям Республики Саха (Якутия) формировать бюджетные ресурсы в большей степени за счет собственных доходов, за счет общего роста уровня жизни населения, увеличения налоговых поступлений как с физических лиц, так и с вновь образовавшихся предприятий.

Таким образом, мерами по решению этих задач должны стать: развитие перерабатывающих отраслей промышленности; переориентация экспорта от преимущественно минерально-сырьевого к топливно-энергетическому, при этом основной упор должен быть сделан на диверсификацию структуры экономики, переход на переработку минерального сырья и биологических ресурсов; развитие межрегионального сотрудничества и др. Важный фактор, по мнению автора, − разработка и реализация ряда целевых региональных программ: развития транспортной и энергетической инфраструктуры, поддержки среднего и малого бизнеса, улучшения демографической ситуации − снижение безработицы, значительной отраслевой и территориальной (например, между северными и южными районами РС (Я)) дифференциации уровня жизни населения.

Кроме того, разработка предполагаемых и других целевых программ, их необходимость обосновывается автором в следующих разделах работы, они будут способствовать успешному решению важной стратегической задачи развития бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) − формированию программного бюджета.

2.2 Анализ практики формирования доходов бюджетов РС (Я)

Важной задачей для каждого субъекта РФ является формирование объема доходов, обеспечивающих финансовую самостоятельность региона. Несмотря на происходящие в стране преобразования, региональные органы власти, а также органы местного самоуправления существенно ограничены в данном направлении. Такое положение во многом определяется федеральным законодательством, которое сужает область доходных полномочий регионального и местного уровня. Это также актуально и для Республики Саха (Якутия), учитывая ее слабую, по изложенным выше обстоятельствам, доходную базу, и, соответственно, ежегодное увеличение зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета.

Все это свидетельствует о существенном дисбалансе в структуре доходов республиканского бюджета. Данная проблема требует регулярного мониторинга и анализа исполнения доходной части бюджета, а также разработки новых эффективных механизмов организации бюджетно-налоговых отношений. До последнего времени механизм формирования доходной базы бюджетов РС (Я) сводится, в основном, к «регулированию отчислений в процентах от федеральных налогов и сборов и к созданию механизмов предоставления финансовой помощи». Однако, несмотря на всю значимость этих форм межбюджетных отношений, только они не могут обеспечить рост финансовой самостоятельности региона. С точки зрения развития бюджетных отношений, оценка практики формирования доходов республиканского и местных бюджетов РС (Я) является одним из актуальных вопросов исследования.

Проведем сравнительный анализ соотношения налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета и финансовой помощи из федерального бюджета за 2007 и 2010 гг. (рис. 2.2.1).

Рис. 2.2.1. Сравнительный анализ доли безвозмездных поступлений из федерального бюджета в общем объеме доходов республиканского бюджета РС (Я) в 2007, 2010 гг.

Анализ материалов Министерства финансов Республики Саха (Якутия) показал, что, несмотря на номинальное увеличение налоговых поступлений в 2010 г. (на 15,5 млрд. руб. по сравнению с 2007 г.), их доля в общем объеме доходов уменьшилась. Однако более всего изменению подверглись неналоговые доходы, которые за три года сократились на 8 % (1,5 млрд. руб.). Безвозмездные поступления, наоборот, возросли как в абсолютном, так и процентном выражении (на 25,2 млрд. руб. или на 10% по сравнению с 2007 г.), что привело к тому, что финансовая помощь из федерального бюджета превысила налоговые и неналоговые доходы республиканского бюджета ( таб. 2.2.1). Исследование плановых показателей на 2012 г. позволило выявить продолжение данной негативной тенденции, в 2012 г. также ожидается высокая доля безвозмездных поступлений в размере 50,6 млрд. руб. и еще большее снижение неналоговых доходов республиканского бюджета − 5,9 млрд. руб.

Таблица 2.2.1

Исполнение доходов республиканского бюджета РС (Я) за 2010 г., Сумма млрд. руб.

Наименование показателя

2010 г. − план

2010 − отчет.

в % к итого доходов

Налоговые доходы:

36,9

40,9

43,0

Из них:



(в % к итого нал. доходов)

Налог на прибыль организаций

11,8

14,6

35,7

Налог на доходы физических лиц

9,9

10,5

25,7

Налог на имущество организаций

5,5

5,9

14,4

Налог на добычу полезных ископаемых

6,8

7,0

17,1

Прочие налоговые доходы

2,9

2,9

7,1

Неналоговые доходы

5,8

6,2

6,5

Из них:



(в % к итого ненал. доходов)

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

0,5

0,6

9,7

Платежи при использовании природными ресурсами

1,1

1,3

21

Прочие неналоговые доходы

4,2

4,3

69,3

Безвозмездные поступления

48,1

48,0

50,5




% исполнения

Итого доходы

90,7

95,1

104,8

Итого расходы

94,7

91,5

96,6

Дефицит/ Профицит

-4

3,6



Показатели таблицы 2.2.1 свидетельствуют, что исполнение доходной части республиканского бюджета за 2010 г. составило 95,1 млрд. руб., тогда как планировалось - 90,7 млрд. руб. Рост, в основном, произошел за счет существенного увеличения объема собственных доходов (на 4,4 млрд. руб. по сравнению с плановым и на 11,2 млрд. руб. по сравнению с 2009 г.).

Дополнительные поступления в бюджет республики были осуществлены в основном за счет роста налога на прибыль организаций, в том числе от предприятий группы АК «АЛРОСА» в сумме 776,8 млн. руб., ОАО «Якутуголь» 285,9 млн. руб. Дополнительные платежи в сумме 960,9 млн. руб. поступили от предприятий группы «Транснефть», осуществляющих строительство ТС «ВСТО» на территории республики. В связи с ростом налоговой базы по обособленному подразделению ОАО «Сургутнефтегаз» и Ленскому подразделению ООО «Востокнефтепровод» налог на имущество составил 5,9 млрд. руб., что выше плановых показателей на 380 млн. руб. Увеличение поступления налога на добычу полезных ископаемых (с 6,8 млрд. руб. до 7,0 млрд. руб.) связано с перевыполнением налога на добычу алмазов в сумме 133 млн. руб. и прочих полезных ископаемых на 100 млн. руб.

Анализ исполнения доходов республиканского бюджета РС (Я) в части неналоговых поступлений за 2010г. показал, что данный вид налогов формирует лишь малую часть (6,5% от общего объема) доходной базы регионального бюджета. Поступления неналоговых доходов в 2010 г. составили 6,2 млрд. руб., что на 22,6 %, или 1,1 млрд. руб., больше чем в 2009 году. Перевыполнение достигнуто в основном за счет увеличения объемов реализации алмазного сырья, повлиявшим на увеличение разовых платежей ОАО «АЛРОСА-Нюрба» за пользование недрами по участкам, содержащим алмазы, на 988 млн. руб.

Исследование показало, что одной из основных причин снижения неналоговых поступлений, помимо кризисных явлений, является прекращение арендных отношений между АК «АЛРОСА» и Правительством РС (Я). Акционерная компания «АЛРОСА» ежегодно арендовала имущество научно-производственного объединения «Якуталмаз» (13 тысяч объектов), находящегося в собственности Правительства РС (Я). Однако, в 2006 г. после подписания мировых соглашений между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) имущественный комплекс НПО «Якуталмаз» был внесен в уставный капитал АК «АЛРОСА», результате чего бюджет Республики лишился ежегодных арендных платежей на сумму в 9 млрд. руб. (Рис. 2.2.2).

Рис. 2.2.2. Размер доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности РС (Я) с 2006-2010 гг.

Как видно из рисунка 2.2.2 за пять лет, с 2006 по 2010 гг. доходы от использования государственного имущества сократились в 17 раз. Это привело к резкому сокращению доли неналоговых доходов в доходной базе консолидированного бюджета Республики, что свидетельствует о неэффективном управлении государственным имуществом. В 2003 г., когда преимущественный объем (80%) неналоговых доходов бюджета РС (Я) составляла арендная плата АК «АЛРОСА», эксперты утверждали, что сокращение или полное отсутствие поступлений от данного предприятия приведет к резкому уменьшению доходов республиканского бюджета, падению доходов местных бюджетов, поскольку арендная плата является одним из источников формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Республики Саха (Якутия), а также росту дефицита регионального бюджета, снижению его устойчивости, что мы и наблюдаем с 2003 по 2008 год.

Вместе с тем, согласно этому же мировому соглашению Правительство РФ обязано компенсировать Правительству Республики Саха (Якутия) выпадающие доходы от арендных платежей АК «АЛРОСА» в сумме 9,05 млрд. руб. за счет финансовой помощи из федерального бюджета, что и привело к резкому увеличению межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета РС (Я) − табл. 2.2.2. Данная сумма финансовой помощи (9,05 млрд. руб.) − фиксированная, не зависит от результатов работы компании и не предусматривает влияния негативных инфляционных процессов. Кроме того, чрезмерное увеличение безвозмездных поступлений может привести к еще большей финансовой зависимости бюджета региона от федерального центра и снижению ответственности органов власти РС (Я) за мобилизацию дополнительных источников доходов.

Таблица 2.2.2

Укрупненная структура доходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2007-2010 гг. млрд. руб.

Наименование показателя

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.


Сумма

в % к итого доходов

Сумма

в % к итого доходов

Сумма

в % к итого доходов

Сумма

в % к итого доходов

 Налоговые доходы

34,1

52,1

39,9

50,2

38,9

42,0

50,1

47,7

Неналоговые доходы

9,0

13,8

7,5

9,4

6,1

6,6

6,8

6,5

Безвозмездные поступления

22,3

34,1

32,1

40,4

47,7

51,4

48,1

45,8

Доходы - всего

65,4

100

79,5

100

92,7

100

105

100

Расходы - всего

66,1


83,3


90,7


101,2


Дефицит/ профицит

-0,7


-3,8


2,0


3,8



Таким образом, более трети в 2007 г. и более половины доходов бюджета в 2009-2010 гг. формировались за счет финансовой помощи из федерального бюджета (34,1 % в 2007 г., 51,4 % и 50,1 в 2009-2010 гг.). В то время, как налоговые и неналоговые доходы сократились с 2007 по 2009 гг. на 4,4 % и на 7,3 %, соответственно.

Рассмотрение и оценка практики формирования доходов бюджетов Республики Саха (Якутия) позволили автору выделить следующие особенности бюджета РС (Я):

1.   Структура налоговых поступлений формируется в основном за счет налога на прибыль организаций (35,7%), налога на доходы физических лиц (25,7%) и налога на добычу полезных ископаемых (17,1%). Неустойчивое положение доходной базы бюджета республики во многом связано с сырьевой ориентацией экономики и зависимостью от углеводородного и алмазного экспорта, подверженного высокому влиянию внешних факторов.

2.      Резкое сокращение неналоговых доходов (на 41% по сравнению с 2006 г.), в результате передачи в собственность АК «АЛРОСА» производственных мощностей стратегически важной компании НПО «Якуталмаз», свидетельствует о малоэффективном управлении государственным имуществом.

.        Ежегодно бюджет Республики Саха (Якутия) более чем на 50% формируется за счет финансовой помощи из федерального бюджета, что можно оценить как крайне негативное явление, способное привести в будущем к увеличению финансовой несамостоятельности бюджета региона и снижению ответственности органов власти за выявление и мобилизацию дополнительных источников доходов.

.        Высокую централизацию доходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) в региональном бюджете, в 2010 г. доля последнего составила 90,6 %, т.е. на все местные бюджеты приходится всего 9,4 % доходов. Анализ данных Министерства финансов РС (Я) в 2012 г. показал, что соотношение будет следующее: 91,5% придется на республиканский бюджет, 8,5% − на все местные.

Высокая финансовая зависимость от федерального бюджета, неэффективность использования государственного имущества и низкая финансовая устойчивость - характерные особенности настоящего положения дел. Деятельность руководства РС (Я) по решению этих сложнейших вопросов, мероприятия по увеличению доходной базы получили отражение в «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.», где основными задачами бюджетной политики в области увеличения собственных доходов республики провозглашались «рост налогового потенциала в соответствии с прогнозом развития экономики республики» и «увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество».

По мнению автора, такое решение задач по увеличению доходов бюджета республики не может рассматриваться как единственное и оптимальное. Увеличение налогового потенциала в зависимости от прогноза развития экономики республики в расчете, в основном, на внешних потребителей, - это и есть жесткая привязка экономики к внешней конъюнктуре. В результате чего формирование бюджета будет практически полностью зависеть от внешнего рынка, в случае Республики Саха (Якутия) - от цен на нефть или спроса на алмазы. Экономический рост должен основываться не только и не столько на внешних факторах спроса и притоке бюджетных ресурсов из-за рубежа, но в определяющей степени - на внутренних ресурсах и стимулах.

Что касается увеличения доходов от использования недвижимости, то здесь мы солидарны с положением, что это будет сводиться «к продаже имущества и земельных участков, находящихся в государственной собственности». Так, например, с 2006 по 2009 гг. были реализованы пакеты акций таких АО с долей государства, как ОАО «Алмазы Анабара», ОАО «Вилюйская ГЭС-3», ОАО «Якутский хлебокомбинат», ОАО «Сахапроект», ОАО «Сахателеком».

Кроме того, автор считает, что одной из первоочередных задач, как уже указывалось выше, должно являться осуществление мероприятий по реализации программы развития малого и среднего бизнеса.

Важной проблемой для региональных бюджетов является обоснование распределения доходов между бюджетами всех уровней. И в настоящее время достаточно актуальны слова д.э.н. Л.И.Прониной: «Оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем использования принципа распределения ставок налогов и законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами различного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысит заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам».

Особого внимания заслуживает предложенный авторским коллективом учебника «Бюджетная система РФ» один из вариантов решения вопроса по выравниванию условий развития отдельных регионов: «целесообразно исследовать возможности перехода к таргетированной системе налогообложения для достижения определенных целей, поставленных задач. Частично это уже применяется в свободных экономических зонах, однако эти методы после серьезной аналитической обработки можно было бы распространить и на целые регионы (субъекты РФ) - со значительным снижением налоговых ставок как с юридических, так и с физических лиц. Это будет способствовать движению частного капитала в такие регионы, более быстрому решению экономических и социальных задач без существенных потерь для бюджета, так как приток капитала позволит заметно расширить налоговую базу, как для собственного развития, так и для выполнения обязательств перед федеральным бюджетом».

С точки зрения обоснованного распределения доходов между бюджетами всех уровней очень важным является положение Бюджетного послания Президента РФ на 2012-2014 гг. о том, что российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства. Кроме того, требуется повысить роль налогов, взимаемых с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, а также в алкогольной и табачной отраслях. Одновременно необходимо принять решения для ускоренного введения налога на недвижимость и расширения патентной системы налогообложения малого предпринимательства.

Все это чрезвычайно актуально и для Республики Саха (Якутия), так как, на взгляд автора, взаимоотношения данного региона с федеральным центром строятся, как уже указывалось, в основном, на перераспределении дотаций. Происходит покрытие разрыва между доходами и расходами республики, а не решение структурных и институциональных проблем. Республиканским органам власти практически невыгодно проявлять финансовую инициативу и независимость от федерального центра даже при условии роста налогооблагаемой базы. Автор убежден, что при сохранении существующей системы перераспределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионального уровня, невозможно стимулировать субъекты Федерации к созданию новых производств, развитию промышленности и инфраструктуры.

Оценка практики формирования доходов бюджета Республики Саха (Якутия) была бы неполной без исследования структуры и динамики доходов местных бюджетов, позволяющего конкретизировать проблемы формирования доходов низового уровня бюджетной системы РС (Я). Выводы, сделанные на основе данного анализа, тесно взаимосвязаны с совершенствованием правового положения муниципальных образований в данное время.

В 2009 г. в Республике Саха (Якутия) было сформировано 445 муниципальных образований, исполнение бюджетов которых осуществлялось в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) «О Государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 г.» с внесенными в него дополнениями и изменениями. В доходную часть местных бюджетов в 2009 г. поступило 49,7 млрд. руб. Причем доля собственных доходов составила лишь 18,9% всех доходов свода местных бюджетов, из них 16,7% - налоговые доходы, 2,2% - неналоговые доходы. В 2009 г. из республиканского бюджета в виде межбюджетных трансфертов поступило 40,4 млрд. руб., что составляет 81,14% от всей доходной базы МО. Более 80 % - этот показатель красноречиво говорит сам за себя.

Данная проблема характерна не только для Республики Саха (Якутия), но и для ряда других регионов. До настоящего времени актуально высказывание В.А. Кирпичикова: «Местные бюджеты фактически формируются субъектами Федерации: ими устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы сокращаются исходя из дефицита бюджета субъекта Федерации. В результате, местные бюджеты представляют собой скорее сметы доходов и расходов, чем самостоятельно формируемый бюджет».

Исследование структуры и динамики местных бюджетов позволила выявить следующие негативные тенденции: существующий объем налоговых доходов местных бюджетов Республики Саха (Якутия) не может обеспечить их финансовую самостоятельность; прослеживается очень высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета; финансовая помощь на местном уровне является основным источником формирования доходов и финансирования расходов бюджетов МО.

Характер вышеизложенных проблем формирования доходов бюджетов Республики Саха (Якутия) предполагает необходимость их решения по следующим направлениям. Автор считает, что одним из перспективных мероприятий по обеспечению устойчивого развития собственной доходной базы бюджетов РС (Я) должно являться активное использование механизма финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступления доходов в бюджеты всех уровней. В Бюджетном послании на 2012-2014 гг. главой государства отмечалось, что на эти цели Правительство РФ будет предусматривать в федеральном бюджете дотации в размере не менее 10 млрд. рублей ежегодно.

Необходимо создание «фонда экономического стимулирования», который будет предназначен для поощрения регионов, добивающихся результатов в приросте собственных налоговых доходов, промышленного производства и инвестиций. Для реализации этого проекта Минфином России будет составлен рейтинг субъектов РФ. Регионы будут отбираться по трем критериям: налоговые доходы, динамика промышленного производства в несырьевом секторе и прямые инвестиции в несырьевой сектор. В результате планируется отобрать 15-20 «субъектов-передовиков». Правительство РФ предусматривает на поощрение этих регионов 10-20 млрд. руб., которые субъекты РФ смогут направить на инфраструктурные проекты, новое инфраструктурное развитие, что, в конечном счете, будет стимулировать развитие предпринимательской деятельности в регионе.

Автор убежден, что применительно к условиям Республики Саха (Якутия) целесообразным является использование такого стимулирующего рост доходов инструмента и на уровне районов. Источником формирования означенного фонда могут служить средства республиканского бюджета, а также и часть поощрения из федерального бюджета - в случае его получения Республикой. Показателем для отбора районов на первом этапе реализации механизма стимулирования может служить процент роста налоговых доходов (от … до … %) по градации, разработанной Минфином РС (Я). На последующих этапах, после оценки первых полученных результатов, перечень показателей может быть дополнен исходя из приоритетности экономических и финансовых задач, заявленных Правительством Республики Саха (Якутия) на очередной плановый (или прогнозируемый) период.

Важным направлением в системе мероприятий по повышению результативности исполнения региональных бюджетов и собираемости налоговых и неналоговых платежей и сборов является реализация инвестиционных проектов на территории РС (Я) путем их реализации на условиях софинансирования из средств федерального бюджета в рамках целевых программ.

Не менее важным направлением выступает разработка мероприятий по обеспечению государственной поддержки и финансирование предпринимательской активности в сфере среднего и малого бизнеса. Так, принятие Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в РС (Я)» в 2008 году позволило увеличить число субъектов малого и среднего предпринимательства с 40330 в 2008 г. до 48000 в 2010 г. Это привело к увеличению налоговых поступлений в республиканский бюджет с 1,4 млрд. руб. в 2008 г. до 1,6 млрд. руб. в 2010 г. Мы считаем, что достаточно радикальным и результативным шагом в продвижении этого вопроса была бы разработка и реализация региональной целевой программы «Создание стартовых условий и поддержка среднего и малого бизнеса в Республике Саха (Якутия)», что имело бы немалую и фискальную значимость − рост поступлений налогов в бюджет РС (Я).

Таким образом, наращивание доходов бюджета Республики Саха (Якутия) - это целый комплекс экономических, организационных, правовых мероприятий, логично связанных между собой и представляющих неотъемлемую часть общей системы мер по модернизации экономики, бюджетного процесса в части межбюджетных отношений, контроля и других.

2.3 Современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), направления их развития

В настоящее время и в среднесрочной перспективе одна из важнейших составляющих развития бюджетных отношений в регионах Российской Федерации - проблема межбюджетных отношений. Возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них расходных обязательств существенно отличаются между собой и зависят от ряда причин, таких как различный экономический потенциал, налоговый потенциал региона, уровень развития производства, природно-географические особенности, демографическая ситуация и др.

На бюджеты регионов все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития России, решению большинства социальных проблем, прежде всего вопросов здравоохранения и образования. В Российской Федерации имеется существенная дифференциация субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности. Соответственно, возникает необходимость в ее выравнивании за счет предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, в определенной, а то и существенной степени зависящих от поступлений из федерального бюджета, увеличивается.

Одним из дотационных регионов на протяжении долгого периода времени являлась Республика Саха (Якутия). Прежде чем приступить к исследованию современного состояния и возможностей развития межбюджетных отношений в этом регионе, представляется целесообразным определить авторскую позицию по содержанию термина «межбюджетные отношения». Обратимся к трактовке межбюджетных отношений, регламентированной Бюджетным кодексом РФ: межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Мы считаем, что такое определение не в полной мере отражает суть межбюджетных отношений с точки зрения бюджетного федерализма. В государствах с федеративным устройством взаимоотношения между уровнями бюджетной системы основываются на базовых положениях бюджетного федерализма, в то время как сам он и его основополагающие принципы выражаются и реализуются в самой системе межбюджетных отношений. Четкость и прозрачность ключевых терминов бюджетного федерализма являются одним из важных и обязательных условий преодоления противоречий и совершенствования межбюджетных отношений, которые, в свою очередь, представляют собой механизм и своеобразный индикатор реализации бюджетного федерализма. Исходя из этого посыла, наиболее полным и точным представляется определение д.э.н. Ивановой Н.Г.: «Межбюджетные отношения - это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

·       разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

·       разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

·       бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи».

Автор в полной мере разделяет эту точку зрения.

В рамках исследования форм и методов межбюджетных отношений мы считаем необходимым привести краткую ретроспективу развития этого экономического института. Так, до начала реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации фактически действовала единая система поддержки бюджетов субъектов РФ в форме дотации. Система нуждалась в совершенствовании, и одним из первых шагов в данном направлении стал переход от прямого счета дотаций бюджетам субъектов РФ к так называемому долевому распределению дотаций между бюджетами регионов. Новый порядок распределения дотаций имел ряд преимуществ. Во-первых, государственные органы власти в регионах были избавлены от громоздких ежегодных расчетов, предоставляемых в Министерство финансов РФ. Во-вторых, новый порядок расчета финансовой помощи минимизировал субъективизм чиновников, и, следовательно, был более справедливым.

Следующим шагом явилась Концепция о реформировании межбюджетных отношений, принятая в 1999г. Ее положения реализовывались в период 1999-2001 гг., за этот период были сформулированы единые принципы формирования межбюджетных отношений, определены формы финансовой помощи регионам и, самое главное, сформулированы основные элементы межбюджетных отношений.

Далее была принята программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В рамках этой программы была проделана большая работа по разграничению расходных полномочий, ликвидированы нефинансируемые мандаты, а также на постоянной основе закреплены доходы за бюджетами разных уровней, включая местные бюджеты. Впервые Бюджетным кодексом РФ за местными бюджетами были закреплены доходы, а также окончательно сформировался механизм поддержки региональных и местных бюджетов.

В период 2006-2008 гг. совершенствование межбюджетных отношений проходило в рамках реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. По заключению заместителя директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Бежаева О.Г., - «она не предусматривала кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений, а была рассчитана на повышение эффективности сформированной системы и качества управления региональными бюджетами, на выработку соответствующих стимулирующих механизмов. Данная Концепция, кроме того, ставила целью укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, улучшение качества управления финансами, создание стимулов для увеличения доходов, а также обеспечение принципа гласности, прозрачности при формировании региональных и местных бюджетов».

Мировой финансовый кризис предопределил принятие еще одного программного документа - Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р. Мероприятия данной Концепции направлены на совершенствование системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущие годы.

В процессе развития межбюджетных отношений сформировалась четкая структура межбюджетных трансфертов. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ; иных межбюджетных трансфертов субъектов РФ; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В Республике Саха (Якутия) в соответствии со статьей 14 Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РС (Я)» финансовая помощь из республиканского бюджета местным бюджетам предоставляется в следующих формах: 1) дотаций из фонда финансовой поддержки МО на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; 2) субсидий на финансирование отдельных расходов; 3) субвенций из региональных фондов компенсаций.

В свою очередь, выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО осуществляется путем: предоставления дотаций из республиканского бюджета; изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, передаваемых бюджетам МО; передачи субвенции из местного бюджета в республиканский на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Общий объем и распределение дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований утверждаются законом Республики Саха (Якутия) о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Размер дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям определяется по единой методике, утвержденной Правительством Республики Саха (Якутия).

Предоставление дотаций из фонда производится Министерством финансов РС (Я) ежемесячно в соответствии со сводной бюджетной росписью, если иное не предусмотрено законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Местному бюджету в пределах финансового года могут быть предоставлены целевые бюджетные ссуды на финансирование временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Лимит средств на предоставление бюджетных ссуд утверждается законом РС (Я) о республиканском бюджете на очередной финансовый год. В результате Правительство Республики Саха (Якутия) в условиях снижения доходов республиканского бюджета РС (Я) обеспечивает минимально необходимый уровень местных бюджетов для выполнения принятых муниципальными образованиями обязательств.

Что касается целесообразности рассмотренных форм бюджетного регулирования, то можно обратить внимание на их достаточно противоречивый характер. Этот вопрос исследуется, в частности, Г.Б. Поляком, который заключает, что: «эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов».

Также скептически относятся к межбюджетным трансфертам и ряд якутских ученых-экономистов во главе с д.э.н., зам. директора ФГНУ «Института региональной экономики Севера» Т.Н. Гаврильевой. Критикуя выравнивающие способности федеральных трансфертов, они отмечают, что эффективность финансовой помощи из федерального бюджета ограничена тем, что «через этот канал распределяется слишком мало средств, методики распределения финансовой помощи также несовершенны. Они направлены не на выравнивание разницы между налоговым потенциалом регионов и их фактическими расходными потребностями, а на восполнение «разрыва» между неким показателем уровня фактически собираемых налоговых доходов и нормативными расходными потребностями».

Это высказывание представляется вполне аргументированным, т.к. межбюджетные трансферты в процессе выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, где ее уровень ниже минимально необходимого, ограничены возможностями федерального бюджета. Также и на республиканском уровне, финансовая помощь местным бюджетам ограничена именно возможностями вышестоящего бюджета, а не действительными потребностями в финансовой помощи.

Несколько иной точки зрения придерживается д.э.н. Н.Г. Иванова: «Финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ. Ее применение обеспечивает финансирование передаваемых полномочий, позволяет осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, через механизмы финансовой помощи обеспечивается контроль со стороны центрального правительства за использованием бюджетных средств. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь - необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако «набор» ее конкретных форм определяется как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития».

Таким образом, межбюджетные трансферты являются немаловажным, а в ряде случаев и определяющим источником формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований. Однако заслуживает безусловного внимания и точка зрения Г.Б. Поляка и Т.Н. Гаврильевой о том, что финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций не имеет стимулирующего характера. В результате вопрос о совершенствовании системы межбюджетных трансфертов, развитием других способов выравнивания бюджетной обеспеченности − (например, налоговыми механизмами оказания финансовой помощи), приобретает новую актуальность, предполагает необходимость дальнейшего детального исследования и анализа.

Рассмотрим современное состояние и развитие межбюджетных отношений на региональном уровне на примере Республики Саха (Якутия). Структура финансовой помощи, направляемой из республиканского бюджета бюджетам МО за последние три года, представлена в таблице 2.3.1. Анализ структуры финансовой помощи из республиканского бюджета местным бюджетам показывает, что ежегодно увеличивается объем предоставляемых целевых средств в виде субсидий и субвенций - с 18 641 млн. руб. в 2008 г. до 25 540 млн. руб. в 2010 г. Удельный вес последних в объеме межбюджетных трансфертов занимает около 45%. Следует также отметить, что субвенции бюджетам муниципальных районов предоставляются из Республиканского фонда компенсаций в соответствии с единым для каждого вида субвенций методиками.

Таблица 2.3.1

Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Саха (Якутия) бюджетам муниципальных образований в 2008-2010 гг., млн. руб.

Наименование

2008 г.

2009 г.

2010 г.


Сумма

Уд. вес, %

Сумма

Уд. вес, %

Сумма

Уд. вес, %

Межбюджетные трансферты, всего: в том числе:

27 189

100

33 255

100

35 537

100

Дотации

8 365

30,8

9 229

27,8

9 720

27,3

Субсидии

6 355

23,3

8 327

25,0

9 668

27,2

Субвенции

12 286

45,2

15 453

46,5

15 872

44,7

Иные межбюджетные трансферты

183

0,7

246

0,7

277

0,8


На 2010 г. перечень полномочий Республики Саха (Якутия), передаваемых органам местного самоуправления, дополнился в связи с передачей на республиканский уровень расходов с 1 января 2010 г. по содержанию специализированных (коррекционных) школ и школ санаторного типа, а также расходов по содержанию противотуберкулезной службы, что вызвало необходимость предоставление дополнительных целевых субвенций.

Как и в предыдущие годы, основной объем расходов приходится на субвенции по образованию, в составе которого субвенции на финансирование расходов по предоставлению государственного образовательного стандарта занимает 58,1% в общем объеме субвенций.

Объем Республиканского Фонда компенсаций составил в 2010 г. 15 872,2 млн. рублей или 102,7% от уровня 2009 г.

Данные таблицы 2.3.1 свидетельствуют о стабильности поступлений межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета местным. Большой процент поступлений в виде субвенций и субсидий имеет, в целом, положительный характер и свидетельствует о целевой направленности финансовой поддержки из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований.

В Бюджетном послании на 2012-2014 гг. Президентом РФ высказывалось предложение увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, а также закрепить за субъектами РФ право самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их расходования. Реализация этих двух положений бюджетного послания крайне актуальна и для Республики Саха (Якутия).

Что касается дотаций, то в Республике Саха (Якутия) продолжается процесс совершенствования разработанных методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2009 г. в рамках антикризисных мероприятий объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов был увеличен на 864 млн. руб., что позволило оказать нуждающимся муниципальным образованиям необходимую финансовую помощь.

Анализ таблицы 2.3.1 показывает, что республиканская финансовая помощь оказывает существенное влияние на формирование доходной базы бюджетов МО, в значительной степени компенсируя их дефицит. Автором 445 бюджетов муниципальных образований РС (Я) классифицированы на группы - в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (рис. 2.3.1).

Сложившаяся группировка муниципальных образований, во-первых, показывает, что подавляющее число МО (80,2 %) более чем на 90 % балансируют свои бюджеты за счет межбюджетных трансфертов. При этом, конечно, о реализации принципа самостоятельности бюджета каждого уровня, декларированного БК РФ, говорить не приходится. Во-вторых, мы видим высокую дифференциацию территориальных муниципальных единиц по уровню доходов.

Рис. 2.3.1. Группировка МО по доле межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджета.

Лишь у двух муниципальных образований из 445 наименьший удельный вес финансовой помощи в общей сумме доходов, т.е. они достаточно устойчивы. У 357 территориальных единиц финансовая помощь свыше 90% (в основном это дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и средства по взаимным расчетам, направляемые на финансирование передаваемых на местный уровень расходов республиканского бюджета). В результате чего проблема дефицита местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) продолжает оставаться остро актуальной. Муниципальные образования не могут исполнить значительный объем бюджетных обязательств в силу слабости своей доходной базы, только малая часть из них в состоянии полностью профинансировать свои расходные обязательства.

Данные об объемах и структуре межбюджетных трансфертов в 2012-2014 гг. свидетельствуют, что и в перспективе имеет место устойчивая тенденция роста объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (таб. 2.3.2).

Таблица 2.3.2

Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета местным бюджетам РС (Я) в 2012-2014гг. (прогноз), млрд. руб.

Виды межбюджетных трансфертов

2012

2013

2014

Сумма

Уд. вес, %

Сумма

Уд. вес, %

Сумма

Уд. вес, %

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

8,6

24,3

10,1

27,1

10,1

25,3

Общий объем субсидий

4,0

11,3

2,7

7,3

3,2

8,0

Общий объем субвенций, из них:

22,8

64,4

24,4

65,6

26,6

66,7

Субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности

4,7


5,3


6,0


Итого

35,4

100

37,2

100

39,9

100


Таким образом, проведенная автором аналитическая группировка муниципалитетов по уровню финансовой помощи в доходах местных бюджетов наглядно показывает, что главным инструментом регулирования уровня доходов в бюджетах МО в РС (Я) остается распределение финансовой помощи, нежели налоговых и неналоговых платежей.

Мы вполне солидарны с позицией В.А. Гребенниковой и Е.А. Степановой, что «одним из действенных способов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы является закрепление за местными бюджетами дополнительных (дифференцированных) отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ». Данное право ранее было установлено Бюджетным кодексом РФ, но только на переходный период. С 2009 г. соответствующая норма утратила силу.

Механизм замены финансовой помощи дополнительными (дифференцированными) налоговыми отчислениями уже успешно применялся в ряде российских регионов (например, в Вологодской области, Ставропольском крае). Как отмечает в своей статье Л. Калинченко, в процессе замены дотаций дополнительными нормативами отчислений «использовались нормативы отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и других налоговых доходов (налога на прибыль, налога на имущество организаций, транспортного налога и др.). Как показывают результаты реализации данной формы межбюджетного регулирования, она способствовала повышению обеспеченности муниципальных образований. Налоги, закрепленные за бюджетами муниципальных районов области по дифференцированным нормативам отчислений, сформировали в среднем половину их собственных доходов. В отдельных районах области доля доходов по передаваемым на замену дотации налогам достигала 60-80%».

В ряду других мероприятий автору представляется актуальной реализация на территории Республики Саха (Якутия) механизма перераспределения налога на добычу полезных ископаемых, ввиду его высокой концентрации в общем объеме налоговых доходов. До 2006 г. налог на добычу полезных ископаемых распределялся следующим образом: налог на добычу природного горючего газа и углеводородного сырья полностью уходил в федеральный бюджет, на добычу прочих видов полезных ископаемых, в том числе и природных алмазов, распределялся между федеральным и региональным бюджетами в соотношении 60% на 40%.

В 2006 году Государственной думой РФ был принят закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающий перечисление поступлений от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) по природным алмазам в бюджеты субъектов РФ в полном объеме. В результате принятия данного закона республиканский бюджет пополнился на 2,6 млрд. руб. Однако ввиду прекращения арендных платежей АК «АЛРОСА» и потери в связи с этим 9 млрд. руб., автор считает актуальным для РС (Я) следующее решение вопроса: перераспределять налог на добычу полезных ископаемых в виде природного горючего газа и углеводородного сырья между федеральным и региональным бюджетами также в соотношении 60% на 40%.

Еще одним инструментом по предотвращению несбалансированности местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) с 2008 г. стали выступать бюджетные кредиты из республиканского бюджета РС (Я) сроком до 3-х лет (рис. 2.3.2).

Рис. 2.3.2. План получения бюджетных кредитов местными бюджетами Республики Саха (Якутия) в 2008-2010 гг.

Как видно из рисунка 2.3.2, объем бюджетных кредитов, запланированных на 2010 г., составлял 450 млн. руб. Однако, при внесении изменений в бюджет Якутии на 2010 г., на XV пленарном заседании Государственного Собрания РС (Я) депутаты увеличили лимит предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам еще на сумму 80 млн. руб. - в целях своевременного расчета местных бюджетов с поставщиками коммунальных услуг по жилищному фонду. В результате чего утвержденный план увеличился с 450 до 530 млн. руб. Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам инициирует ответственность глав муниципальных образований за целевое и экономное расходование бюджетных средств.

В условиях меняющейся финансовой ситуации применение такого механизма вместо увеличения объема дотаций является более эффективным методом выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, кроме того, оно направлено на выстраивание долговременной стратегии развития межбюджетных отношений.

Президент РФ высказал по этому вопросу следующую точку зрения: в Бюджетном послании на 2012-2014 гг. предлагается рассмотреть возможность последовательного сокращения поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и перехода к преимущественному использованию рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ, а объем предоставляемых бюджетных кредитов в очередном финансовом году увязать с предполагаемым объемом возвращаемых бюджетных кредитов.

В Послании отмечается, что вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без участия субъектов РФ и муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов, но для этого им необходима прочная финансовая основа.

Однако ряд расходных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов регулируется актами федерального законодательства и решения об увеличении тех или иных расходных позиций, включая заработную плату, зачастую принимаются по решению федерального центра. В результате чего вопрос перераспределения полномочий между уровнями государственной власти в пользу регионов и муниципальных образований для Республики Саха (Якутия) более чем актуален. Ряд задач и полномочий эффективнее решать и выполнять на местах, поэтому на региональный уровень следует передать полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти в субъектах РФ, на муниципальный уровень − полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления.

Вместе с тем, перераспределение полномочий между уровнями государственной власти должно иметь дифференцированный подход − в зависимости от специфики экономики и финансов региона. Для Республики Саха (Якутия) представляется актуальной передача таких полномочий как: установление предельных индексов роста тарифов на услуги ЖКХ; регулирование цен и тарифов на газ; ведение учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; утверждение правил охоты; организации санитарно-авиационной скорой медицинской помощи; выплаты региональной социальной доплаты к пенсии; охраны лесов от пожаров. В то же время доставку грузов для жителей арктических районов страны необходимо финансировать совместно с федеральными органами власти. Перечисленные полномочия непосредственно связаны с жизнедеятельностью и социальным обеспечением проживаемого на территории Республики населения.

Таким образом, исследование современного состояния и развития межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) показало, что в результате значительной дифференциации социально-экономического положения как субъектов РФ, так и муниципальных образований в каждом из них, финансовая помощь продолжает оставаться важным источником формирования доходов их бюджетов. Однако межбюджетные трансферты для регионов со сложными экономическими, транспортными, климатическими и иными объективными условиями, таких как Республика Саха (Якутия), не могут в полной мере компенсировать недостающий объем финансирования их расходных обязательств. В результате необходимо не только постепенное развитие механизма межбюджетных отношений путем совершенствования форм и инструментов предоставления финансовой помощи, но, прежде всего, реструктуризация и развитие экономики регионов в целом.

Рассмотрение особенностей формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия) выявил необходимость и срочность решения вопроса о реструктуризации экономики в регионе путем перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления. Это приведет к сокращению трансфертов из вышестоящих бюджетов на выполнение полномочий, возложенных на нижние уровни власти, а также и к росту налоговых поступлений в республиканский бюджет.

Совершенствование методологии и методики межбюджетных отношений − это комплексная проблема, затрагивающая: вопросы наращивания доходов региональных и местных бюджетов; обеспечение результативного и эффективного использования бюджетных средств при оптимизации их объемов и структуры; а также развитие форм и инструментов распределения мобилизируемых доходов и расходных обязательств между уровнями власти в соответствии с возложенными на них полномочиями. Поэтому в третьей главе диссертационной работы приоритетно рассматриваются необходимые преобразования в системе администрирования расходами бюджетов в Республике Саха (Якутия).

ГЛАВА 3. НЕОБХОДИМЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТАРЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

3.1 Основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов

Развитие бюджетных отношений в Российской Федерации направлено на использование новых методологических подходов и механизмов организации бюджетного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Прежние этапы развития бюджетной системы в основном предполагали внедрение единообразных правил и методик, прежде всего в сфере межбюджетных отношений. Однако переход к рыночным отношениям существенно изменил направление развития бюджетных отношений в сторону повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами, что подразумевает под собой и преобразования в системе администрирования расходами бюджетов всех уровней.

Курс на повышение эффективности бюджетных расходов вытекает из основной цели проводимой Правительством РФ программы бюджетных преобразований - совершенствование бюджетной политики и бюджетных инструментов регулирования с целью обеспечения инновационного развития экономики и укрепления финансовой системы. Для этого, констатирует д.э.н. Иванова Н.Г., необходимо, чтобы «федеральные и региональные органы власти, а также органы местного самоуправления, реализуя закрепленные за ними полномочия, формулировали четкие цели развития страны, региона или муниципального образования, отвечали перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивали преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов».

Потребность в преобразованиях системы управления расходами бюджетов всех уровней иллюстрируется данными Министерства финансов Республики Саха (Якутия): согласно этим данным на 15 декабря 2009 г., в 2010 г. предполагался дефицит республиканского бюджета в размере 4 млрд. руб., или 4,4 % к общему объему доходов. Тогда как по данным Минфина РС (Я) от 15 декабря 2010 г. республиканский бюджет был закрыт с профицитом в 3,8 млрд. руб. что составляло 3,9 % от общего объема расходов. Разброс показателей демонстрирует, в том числе, отсутствие достаточно обоснованных методик расчета и анализа факторов, влияющих на исполнение расходов бюджета республики. При этом Республика Саха (Якутия) занимает лидирующие позиции по объему доходов и расходов в Дальневосточном федеральном округе, что говорит о существенных объемах бюджетных ресурсов, которые аккумулируются в этом субъекте РФ. Вместе с тем, задача повышения эффективности бюджетных расходов является одной из ключевых как для России в целом, так и для Республики Саха (Якутия), в частности.

На совместном заседании Коллегий Министерства финансов РС (Я), Министерства экономики и промышленной политики РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 23 июня 2011 г. были подведены итоги выездных мероприятий по оценке эффективности бюджетных расходов в городах Республики Саха (Якутия), которые весьма информативны и вызывают интерес. По данным комиссии, за период с 2009 по 2010 гг. выявлены финансовые нарушения в объеме 24,8 млрд. руб., а это практически четверть (26,1%) от всего объема доходов республиканского бюджета. В том числе нарушения бюджетного законодательства составили 889,2 млн. руб., из них нецелевое использование средств - 265,1 млн. руб., неэффективное использование средств - 624,1 млн. руб. Объем выявленных финансовых нарушений в РС (Я) свидетельствует о низком уровне финансовой дисциплины и делает актуальным применение, наряду с традиционными формами и видами контроля, методики и практики аудита эффективности бюджетных расходов в регионе.

Одним из негативных моментов организации контрольно-аналитической работы в Республике Саха (Якутия) применительно к бюджетным процедурам как раз и является отсутствие методики и практики аудита эффективности бюджетных расходов. Исследование структуры и функций контрольных органов в Республике Саха (Якутия) показало, что проведение аудита эффективности целесообразно возложить на Счетную палату РС (Я). Этот орган внешнего государственного контроля обладает организационной и функциональной независимостью. Проведение аудита эффективности расходов Счетной палатой РС (Я) позволит улучшить деятельность исполнительных органов власти, усилить прозрачность их деятельности, и, в конечно счете, повысить результативность государственного финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Понятие «эффективность бюджетных расходов», по мнению д.э.н. Н.Г. Ивановой, подразумевает под собой принципиально новую организацию бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, внедрение современных принципов и методов финансового менеджмента, а также повышение самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней. Все это должно привести к смещению акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами». Нам представляется, что данная трактовка отражает самую суть понятия. Мы полностью разделяем приведенную точку зрения ученого. Итак, следует констатировать, что эффективность бюджетных расходов - это достижение в полном объеме поставленных целей и задач путем целевого использования средств в рамках расширения полномочий и повышения ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Исследования зарубежной литературы, проведенные проф. С.И. Лушиным, показали, что в странах Запада уже после второй мировой войны появляются предложения об определении результативности бюджетных расходов, которые, в конце концов, были официально признаны и стали необходимым элементом планирования и выполнения бюджета. Западные ученые рассматривали использование этих методов как влияние рыночных подходов на государственные финансы. Ведь в условиях рынка результативность любых денежных расходов - обязательное условие успешной деятельности самостоятельного рыночного субъекта.

В Российской Федерации предпосылки для достижения и оценки бюджетной эффективности были заложены, на наш взгляд, в начале 2000-х годов, поэтапно реализуются и до настоящего времени. Рассмотрим основные этапы этих преобразований. Так, в 2001 г. в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию основными приоритетами бюджетной политики были декларированы «инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств», а также «концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов».

В Бюджетном послании 2002 г. первоочередной задачей оптимизации бюджетных расходов объявлялось «внедрение современных методов оценки рациональности, индикаторов результативности бюджетных расходов». В 2003 г. в аналогичном документе основным направлением дальнейшей разработки проблемы результативности бюджетных расходов названо «создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов». Особенностью Бюджетного послания на 2004г. явилось формирование раздела «Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов», в котором регламентировались реестры расходных обязательств, инвентаризация государственных организаций, оценка затрат на конкретные виды расходов и т.д.

Важным этапом повышения эффективности бюджетных расходов стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., разработанная во исполнение данного Бюджетного послания и утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В Концепции была обозначена основная цель реформирования бюджетного процесса: создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. То есть Концепцией было провозглашено смещение акцентов от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами» − путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.

Реализация положений Концепции реформирования бюджетного процесса была продолжена в мероприятиях, представленных в Бюджетном послании 2005 г., а в 2006 г. уже говорилось об оценке новых расходных обязательств и о «распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов, исходя из поставленных перед ними целей». В Бюджетном послании на 2007 г. были провозглашены «обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде», «разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента, «развитие внутреннего аудита, о совершенствовании управления государственной собственностью».

Все новации, которые были предложены Бюджетными посланиями в период 2001-2007 гг., получили закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. Правительством РФ был разработан и Государственной Думой утвержден Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. №63-ФЗ.

Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу были сформулированы в Бюджетном послании на 2008-2010 гг. К основным принципам были отнесены «дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования, безусловное исполнение действующих обязательств и взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, а также повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе». В аналогичном документе на 2009-2011 гг. подчеркивалось, что одной из главных задач на данный период является «эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования».

Последствия мирового финансового кризиса отразились в Бюджетном послании на 2010-2012 гг., где был декларирован переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, путем достижения максимально возможного финансового и общественного эффекта от каждого потраченного бюджетного рубля.

Бюджетное послание на 2011-2013 г. было представлено Президентом РФ 29 июня 2010 г., а уже 30 июня Правительство РФ утвердило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов. Автор вполне солидарен с позицией представителей Центра исследования бюджетных отношений Ваксовой Е.Е. и Михеевым В.В. о том, что данная Программа - «практически первый документ по вопросам бюджетных расходов, в котором вопросам государственного и муниципального управления уделено места не меньше, чем финансовым нюансам. Причем деятельность органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в неразрывной связи с управлением финансовыми ресурсами, которые им предоставляются для достижения целей их деятельности».

Существенное отличие Концепции реформирования бюджетного процесса от Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в первую очередь, состоит в том, что основным направлением реформирования бюджетного процесса в Концепции являлось формирование правовых оснований для перехода от системы «управления государственными затратами» к «управлению результатами». В процессе осуществления Концепции на федеральном уровне был принят ряд нормативных правовых актов, которые устанавливали порядок функционирования новых финансовых инструментов, таких как ведомственные целевые программы, реестры расходных обязательств, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, и др.

«Практическое внедрение этих инструментов в бюджетный процесс, − как аргументированно считают Ваксова Е.Е. и Михеев В.В, - выявило значительное число подводных камней как в виде технически нерешенных вопросов, так и в форме идеологических противоречий, устранение которых стало одним из оснований для разработки Программы». Автор считает, что такая ситуация была вызвана, в том числе, и очень краткими сроками внедрения новых инструментов и «отсутствием достаточного методического сопровождения мероприятий при условии очень сложных и кардинальных изменений в деятельности органов власти». В результате чего главное внимание Программы было сфокусировано на практических аспектах функционирования новой системы, исключении недоработок и противоречий. В частности:

·    формировании и финансовом обеспечении государственных (муниципальных) заданий, нормировании затрат на предоставление услуг;

·    развитии новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг, а именно − введении новых типов государственных (муниципальных) учреждений и подходов к управлению ими;

·             развитии системы государственного (муниципального) финансового контроля;

·             разработке методических вопросов оценки деятельности органов власти и органов местного самоуправления;

·             оптимизации структуры органов государственной власти (органов местного самоуправления);

·             вопросах развития системы закупок для государственных (муниципальных) нужд;

·             методических «нестыковках» в применении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и д.р.

На наш взгляд, и Концепция 2004 г., и Программа 2010 г. создают фундаментальную методологическую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и, в конечном счете, - повышения эффективности бюджетных расходов. Мероприятия по повышению эффективности бюджетных расходов в рамках комплексного процесса повышения бюджетной эффективности включают в себя, помимо внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, также развитие программно-целевых методов бюджетного планирования, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, значимые элементы развития межбюджетных отношений.

Таким образом, в Российской Федерации, наряду с большинством развитых индустриальных стран, проходят серьезные бюджетные преобразования, направленные на реализацию принципов повышения эффективности бюджетных расходов. При формировании и исполнении бюджета Республики Саха (Якутия), неотъемлемой части бюджетной системы РФ, также проводится политика реализации принципов управления общественными финансами, обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов.

Развитие бюджетной системы Республики Саха (Якутия) является одной из основных задач, определяющей стратегию социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. Трансформация бюджетной системы данного субъекта Федерации с нормативно-правовых позицийобеспечивалась принятием двух стратегических документов: Постановления Правительства РС (Я) «Об утверждении программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия)» от 19.11.2004 г. N 548 и Распоряжения Правительства РС (Я) «О первоочередных мероприятиях в 2010 г. по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов» от 26 ноября 2010 г. № 1239-р. Изучение этих важнейших документов позволил выделить актуальные направления совершенствования бюджетных отношений по вопросам расходов бюджета Республики Саха (Якутия):

Первое направление - достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РС (Я) − путем разработки долгосрочной программы социально-экономического развития региона. Такой программой в настоящее время является Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 г. и основные направления до 2030 г. Этот документ был разработан на основе Концепции долгосрочного развития РФ на период до 2020 г. от 17.11.2008 г. №1662-р и Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. от 28.12.2009 г. №2094-р.

В ней особое внимание уделяется условиям, предшествующим принятию программы - это полоса неустойчивого развития, в которую вошла мировая экономика. В связи с чем в Программе были даны оценки возможных внутренних рисков, приведены тенденции развития глобальной экономики. В период до 2030 года она будет характеризоваться усилением конкуренции, технологических изменений и роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития. При этом значительно усилятся инновационные процессы, возрастет влияние экологических факторов.

Программа является комплексным документом, где выявлен ряд внутренних проблем, которые обусловлены недостаточным развитием транспортной и энергетической инфраструктуры, дефицитом квалифицированных инженерных и рабочих кадров, нерешенностью ряда социальных проблем. На основе анализа проблем экономики и социальной сферы определены стратегические цели и задачи Программы. Они направлены на достижение роста уровня качества жизни населения с высокими стандартами благосостояния.

В Программе определены три наиболее вероятных сценария развития республики: инновационный, энерго-сырьевой и инерционный. В рамках инновационного сценария развития будут реализованы все планируемые инвестиционные проекты с общим объемом финансирования 4,6 трлн. руб. в ценах соответствующих лет и ежегодным объемом в 221 млрд. рублей.

Инерционный сценарий предполагает, что основной объем инвестиционных ресурсов будет направлен на реализацию уже начатых инвестиционных проектов. Ежегодный объем инвестиций за период 2011-2030 гг. составит 109,2 млрд. руб., или 74% к докризисному уровню (2007 г.) в сопоставимых ценах. Совокупные инвестиции в основной капитал прогнозируются на уровне 2,3 трлн. руб.

Энерго-сырьевой сценарий характеризуется реализацией инвестиционных проектов в рамках Восточной газовой программы, формированием Единой национальной энергетической системы Восточной Сибири и Дальнего Востока, созданием Южно−Якутского гидроузла, реализацией инвестиционных проектов «Комплексное развитие Южной Якутии» и разработкой Эльгинского месторождения. По энерго-сырьевому варианту инвестиции в основной капитал за 2011−2030 гг. составят 2,9 трлн. руб., что в 1,3 раза превышает инвестиции по инерционному варианту. Ежегодный объем инвестиций составит 145 млрд. руб., или 98% к докризисному уровню в сопоставимых ценах.

Разработка и реализация этого документа, мы убеждены, позволяет минимизировать риски долгосрочного социально-экономического развития республики, в первую очередь связанные с изменениями внешнеэкономической конъюнктуры, т.е. способствует экономике региона стать более устойчивой к разного рода внешним влияниям. Как подчеркнул Премьер-министр РФ на совещании по сценарным условиям долгосрочного прогноза социально-экономического развития России, содержащиеся в таких программах оценки «послужат отправной точкой для выработки долгосрочной бюджетной стратегии, формирования государственных программ по приоритетным направлениям». Кроме того, разработка и реализация такой Программы даст возможность просчитывать последствия принимаемых решений на достаточно длительный период времени и при необходимости их корректировать.

Вторым направлением совершенствования бюджетных отношений является разработка государственных целевых программ, как одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, путем, в том числе, инвентаризации действующего законодательства и нормативных актов РС (Я), регулирующих вопросы формирования и реализации целевых программ, а также оценки деятельности органов государственной власти, в частности, с помощью Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти (ДРОНД).

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств и реформирования системы управления общественными финансами 19 ноября 2004 г. была принята Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия), направленная на создание условий для устойчивого роста экономики, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе. Одним из ключевых инструментов данной Программы является «расширение использования программно-целевых методов бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую связь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики».

Автор не отрицает, что государственные целевые программы крайне необходимы в Республике Саха (Якутия), т.к. они позволяют объединять и конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных социально-экономических проблем. Однако, как показало проведенное исследование, несмотря на определенный опыт использования этого инструмента, региональные целевые программы пока еще выполняются с низкой результативностью. Одной из главных проблем в данной области нам представляется отсутствие жесткого механизма, позволяющего осуществлять качественный контроль за полной, своевременной и эффективной реализацией целевых программ. В связи с чем введение Докладов о результатах и основных направлениях деятельности должно существенно продвинуть решение этого вопроса.

Автор считает, что при формировании целей и задач, декларируемых в Докладах органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), необходимо учитывать ее очевидные региональные особенности. Основной целью ДРОНДов является обоснование системы максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с особенностями Республики Саха (Якутия), приоритетами государственной политики Российской Федерации и РС (Я).

Задачами Доклада о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти являются:

·  внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансового планирования, предполагающего четкую «привязку» и обоснование конечных результатов деятельности органов исполнительной власти РС (Я);

·       расширение самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти РС (Я) как администраторов бюджетных средств;

·       формирование общего объема финансирования на выполнение функций и программ, нацеленных на решение стратегических задач органов исполнительной власти РС (Я), определенных с учетом региональной специфики Республики Саха (Якутия);

·       разработка и внедрение механизмов оптимизации использования ресурсов, совершенствование системы внутреннего контроля;

·       разграничение функций, делегирование части ответственности за принятие решений на нижние уровни, постановка и решение межведомственных задач с привлечением других территориальных управлений федеральных органов управления, органов государственного управления и местного самоуправления Республики Саха (Якутия);

·       создание системы мониторинга и внешнего аудита финансов и деятельности органов исполнительной власти РС (Я).

Третьим направлением трансформации бюджетной системы РС (Я) по вопросам роста эффективности бюджетных расходов является повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг - путем разработки и реализации соответствующих нормативных актов Правительства РС (Я) и ведомственных актов, вытекающих из положений Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также утверждения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг, государственный заданий и содержание имущества.

При традиционной модели сметного финансирования расходов на содержание бюджетных учреждений в РС (Я) у большинства из них отсутствуют стимулы к снижению издержек при предоставлении услуг и повышению их качества. Для решения этих проблем необходимо осуществить ряд мер по повышению эффективности бюджетных услуг. Например, предлагается провести административное и финансовое переподчинение ряда бюджетополучателей, что приведет к соблюдению принципов отраслевой направленности основного вида их деятельности, а также к ликвидации и объединению бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется.

Еще одним инструментом повышения качества бюджетных услуг может стать привлечение организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению услуг. То есть необходима конкуренция между исполнителями государственных заданий или заказов.

Проблема повышения качества бюджетных услуг была также затронута в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политики в 2012-2014 гг. В Послании говориться, что основным результатом бюджетной политики в 2010 г. стало принятие и реализация Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г, а также разработка федеральными органами исполнительной власти отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, в этом году была сформирована нормативная правовая база для повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг, внедрения государственных и муниципальных заданий, расширения самостоятельности и ответственности учреждений за их выполнение. Это − путь к внедрению новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, так как меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому наращиванию расходов.

Так, решение вопроса оплаты труда в бюджетной сфере не должно сводиться лишь к простому увеличению ставок и окладов. Необходима программа поэтапного совершенствования оплаты труда в бюджетном секторе, которая увязывала бы ее дальнейший рост с оптимизацией структуры занятости и резким увеличением стимулирующего характера как на уровне учреждений, так и на уровне конкретных работников.

В качестве следующего важного и актуального направления преобразований в системе управления бюджетными расходами мы рассматриваем формирование новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы бюджетные учреждения. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ могут создаваться государственные и муниципальные учреждения нового типа - автономные и казенные учреждения.

Механизм таких преобразований широко обсуждается профессионалами в публикациях - и ученых, и практиков. Мнения различны, высказываются аргументы и «за», и «против». Автор убежден, что при решении задач повышения эффективности предоставления государственных услуг изменение организационно-правового статуса бюджетных учреждений должно инициировать создание условий и стимулов для расширения финансовой самостоятельности учреждений бюджетного сектора, реализации потенциала привлечения ими внебюджетных средств и сокращения внутренних издержек. Кроме того, преобразование государственных и муниципальных учреждений в иные организационно-правовые формы позволит им лучше адаптироваться к рыночным условиям хозяйствования.

Не менее важным, при изучении концептуальных основ повышения эффективности бюджетных расходов, является система индикаторов, используемых Правительством РС (Я) при оценке программ по повышению эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Далее, в таблице № 3.1.1, представлены основные индикаторы Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов (см. также приложение 3).

Таблица 3.1.1

Основные индикаторы Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов

N

Ожидаемый результат от реализованных программных мероприятий

Ед. изм.

Значение показателя в соответствующем финансовом году




Базовый год (2009)

Прогнозный период





2010 факт

2011 план

2012 план

2013 план

1

Направление 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости республиканского бюджета PC (Я) и местных бюджетов

1.1

Исполнение налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета к предыдущему году

%

92,3

131,4

103

105

105

1.2

Процент абсолютного отклонения фактического объема доходов (без учета межбюджетных трансфертов) РС (Я) за отчетный год от первоначально утвержденного объема

%

-10,73

37,22

10

10

10

1.3

Утверждена формализованная методика прогнозирования доходов бюджета РС (Я) по основным налогам и сборам

%

нет

нет

да

да

да

2

Направление 2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход на «программный формат» формирования государственного бюджета

2.1

Доля расходов, финансирование которых осуществляется в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета

%

12

13,8

14,8

Не менее 30

Не менее 50

2.2

Доля ОИВ-ГРБС, осуществляющих разработку ДРОНД

%

0

5,5

30

50

60

3.

Направление 3. Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и государственного (муниципального) задания, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание

3.1

Доля государственных учреждений PC (Я), которым сформировано государственное задание

%

0

10

60

95

95

3.2

Доля государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями, в отношении оказания которых утверждены региональные стандарты (требования к качеству).

%

0

0

5

50

100

4.

Направление 4. Стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов

4.1

Доля муниципальных образований, принявших и реализующих муниципальные Программы повышения эффективности бюджетных расходов или Программы реформирования муниципальных финансов.

%

0,2

0,4

2

5

10

4.2

Средняя по муниципальным районам и городским округам доля расходов местных бюджетов, финансирование которых осуществляется в рамках целевых программ.

%

1,1

2,2

3

5

10



Автор выделил 4 главных направления Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов, которые, на наш взгляд, более всего отвечают современным требованиям по повышению эффективности и прозрачности управления общественными финансами, а также по 2 индикатора в каждом из них.

Реализация программных мероприятий по обеспечению сбалансированности и устойчивости республиканского бюджета PC (Я) и местных бюджетов. В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации названо «необходимым условием решения задач Программы». Это утверждение абсолютно справедливо и для Республики Саха (Якутия).

Проведение сбалансированной и устойчивой бюджетной политики на региональном уровне позволит создать предпосылки для экономического роста Республики Саха (Якутия), улучшения ее инвестиционного климата и повышения конкурентоспособности субъектов экономики РС (Я). Начиная уже с 2012 г., исполнение налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета должно сложиться на уровне 105 % к предыдущему году, а абсолютное отклонение фактического объема доходов (без учета межбюджетных трансфертов) РС (Я) за отчетный год не будет превышать 10 % от первоначального плана. Этому призвана способствовать реализация утвержденной приказом Министерства финансов РС (Я) от 13 июля 2011 г. № 01-04/0589 формализованной методики прогнозирования доходов бюджета РС (Я) по основным налогам и сборам.

Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход на «программный формат» формирования государственного бюджета. Внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования стало ключевым направлением совершенствования системы государственного управления в России начиная с 2004 г., когда была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. В Республике Саха (Якутия) внедрение программно-целевых принципов формирования бюджетов, как уже указывалось выше, также является одной из приоритетных задач развития бюджетных отношений.

Первоочередными ожидаемыми результатами от реализации программных мероприятий, мы считаем, должно стать увеличение доли расходов, финансирование которых осуществляется в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета с 12 % в 2009 г. до 30 % в 2013 г., а также рост доли органов исполнительной власти (ОИВ) - главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), осуществляющих разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), − с 0 % в 2009 г. до 60 % в 2013 г.

Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг и государственного задания, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание.

Преобразования в системе управления расходами бюджетов различных уровней в последнее время охватили практически все звенья бюджетной системы. Ранее эти преобразования в большей степени ориентировались на создание жестко структурированной системы государственных финансов с точки зрения организации управления, однако в настоящее время на передний план выходят проблемы качества предоставления и обоснованности финансового обеспечения государственных услуг.

В 2009 г. государственные учреждения PC (Я), которым было сформировано государственное задание, полностью отсутствовали, также как и государственные услуги, предоставляемые государственными учреждениями, в отношении которых были утверждены региональные стандарты (требования к качеству). К 2013 г. планируется довести эти показатели до отметки в 95 и 100 процентов, соответственно.

Стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов.

На территории Республики Саха (Якутия) расположены 445 муниципальных образования: 34 муниципальных района, 2 городских округа и 409 поселений. Из республиканского бюджета все муниципальные районы и городские округа получают межбюджетные трансферты в различных формах в рамках сложившейся в РС (Я) системы межбюджетных отношений. В связи с чем стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов также является одним из актуальных направлений.

Важными результатами от реализованных программных мероприятий Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов должны стать увеличение доли муниципальных образований, принявших и реализующих муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов и средней по муниципальным районам и городским округам доли расходов местных бюджетов, финансирование которых осуществляется в рамках целевых программ, до 10 %.

Таким образом, в Республике Саха (Якутия), начиная с 2003 г., в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов, а также Плана первоочередных мероприятий Правительства РС (Я) по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов республики, происходит постепенный переход от метода «управления затратами» к методу «управлению результатами», основанному на принципе необходимости исполнения расходных обязательств с максимальной эффективностью.

В целях развития бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) реализация комплекса рассмотренных мероприятий призвана существенно повысить эффективность использования расходов бюджетов РС (Я) всех уровней, что, как следствие, позволит создать основу для повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами в регионе в целом.

3.2 Взаимодействие исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования

Одно из важнейших направлений развития бюджетных отношений - разработка новых форм взаимодействия между исполнителями бюджетных услуг и главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС). Причина таких преобразований и приоритетная задача - переход к программно-целевым методам планирования, обеспечивающим прямую зависимость между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования. В связи с чем автор полагает, что исследование данного вопроса следует начать с краткого обобщения зарубежного опыта использования программно-целевых методов при формировании бюджетов. Меры по повышению результативности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, как исполняется их государственный бюджет − с дефицитом или профицитом.

Вопросы теории и практики применения программно-целевых методов бюджетного планирования нашли отражение в трудах целого ряда авторов. В частности, Кочкаров Р.А. в одной из своих работ отмечает, что в США первые шаги по внедрению программно-целевого бюджета были сделаны комиссией Гувера еще в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию по каждому министерству или ведомству, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности.

В ряде стран с рыночной экономикой, например в Японии, в течение всего послевоенного периода составлялись общенациональные планы экономического развития. В отличие от директивного планирования, при котором план экономического развития страны приобретает силу закона и становится обязательным для всех звеньев хозяйства, общегосударственное планирование носит индикативный характер. Разрабатываемые планы формально не являются законами, но представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах.

К выводу об эффективности таких программ в условиях рынка японские специалисты пришли еще в 50-х годах ХХ в., когда было положено начало общегосударственному планированию. Обосновывая необходимость и важность принятия первого общегосударственного плана, известного как Пятилетний план экономического самообеспечения (1956-1960 финансовые годы), его разработчики подчеркивали, что хотя планирование присуще, прежде всего, социалистической системе хозяйства, оно может достаточно эффективно осуществляться и в условиях рыночной экономики. Планы экономического развития оказывают также определенное сдерживающее воздействие на правительственные расходы, поскольку утверждение годовых бюджетов происходит с учетом плановых и прогнозных разработок.

Во Франции, напротив, права государства по регулированию экономики весьма широки. Так, еще 3 января 1946 г. Де Голль подписал декрет о создании Генерального комиссариата по планированию, и с этой даты принято вести историю французского планирования, получившего название индикативного. Первый план был реализован в 1947-1953 гг. и именовался «План модернизации и оборудования» («План Монне»). Значительная роль государственного индикативного планирования в организации процессов экономического развития в сочетании с общим весьма заметным уровнем государственного регулирования является характерной особенностью Франции по сравнению с другими европейскими странами.

Р.А. Кочкаров, рассматривая опыт зарубежных стран, приводит аргументацию того, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджета в США, Японии и Франции. Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их.

Необходимым элементом и этапом исследования формирования основ и развития современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами посредством программно-целевых методов планирования является генезис данной проблемы в Российской Федерации. В России метод программно-целевого управления стал использоваться в середине 20-х гг. при разработке «Государственного плана электрификации России» (ГОЭЛРО), который представлял собой широкомасштабную для того времени попытку комплексной разработки системы мероприятий с целью резкого увеличения производства и использования электроэнергии в России.

Далее, в 1950-е годы, начинает проявляться тенденция к выделению крупных долговременных программ с выраженной, четко очерченной целевой ориентацией, разрабатываемых в дополнение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за пределы планируемого пятилетия. Широкое применение получает программно-целевое планирование в 1960-1970 г., происходит его обособление и выделение в относительно самостоятельную ветвь народнохозяйственного планирования. В 1960-1970 гг. разрабатываются и реализуются программа подъема и освоения целинных и залежных земель, комплексная программа развития Нечерноземной зоны РСФСР, программа повышения эффективности сельскохозяйственного производства на основе комплексной механизации и химизации, развития мелиорации и ирригации земель.

Как утверждает Р.А. Кочкаров, на первых этапах своего становления и утверждения советское программно-целевое планирование формировалось и как самостоятельная ветвь народнохозяйственного планирования, и во взаимосвязи с отраслевым и территориальным планированием. Программно-целевой подход находил свое проявление как в разработке крупных комплексных народнохозяйственных программ, так и в программном формировании отраслевых и территориальных разделов перспективных планов. Все это позволило выработать и практически освоить методические основы разработки комплексных программ и программно-целевой метод планирования в целом, создать научные предпосылки его более широкого применения в 1980-е и последующие годы. В то же время стали очевидными методические, организационные, финансово-экономические проблемы разработки и реализации совокупности крупных целевых программ.

В течение 1980-1983 гг. центральные органы, союзные и республиканские ведомства приняли решение о разработке более 20 крупных долговременных комплексных программ общегосударственного значения. Всего же в период с 1980 по 1985 г. были начаты и продолжены примерно 30 комплексных народнохозяйственных программ.

В рыночной экономике социально-экономические процессы стали развиваться по законам рынка. У государства же остались значительные регулирующие инструменты, позволяющие влиять на экономику страны, например, налоговая и таможенная политика. Социально-экономические процессы, происходящие в стране, стали развиваться в свободном режиме.

При переходе от директивной экономики к рыночной выявились многочисленные проблемы. Большинство крупных отраслей вошло в период спада, и без вмешательства со стороны государства такие отрасли невозможно было вывести из депрессии. Для этого необходимы и значительные ресурсы и сильное внешнее воздействие. Программно-целевой подход в данном случае обеспечивает и то и другое. В результате чего рыночные формы и методы хозяйствования обусловили повышение роли программно-целевых методов как инструмента планирования, способного в существенной степени на достаточно длительный период восполнить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов.

В настоящее время переход преимущественно к программно-целевому управлению государственными расходами имеет целью повысить эффективность государственных расходов путем концентрации ресурсов на приоритетных для общества направлениях и обеспечения контроля за результативностью их использования. Положительный потенциал программно-целевого бюджета определяется не только взаимосвязью расходов государства с достижением конкретных общественно значимых и измеримых результатов, но и активным участием в определении приоритетных направлений и способов их достижения.

В экономической литературе понятие «программно-целевой метод бюджетного планирования» трактуется, в основном, как системное планирование выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Целевая программа, в свою очередь, - комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи с прогнозируемой эффективностью. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5-8 и более лет. Как правило, на 3-5 лет. Но на практике имеются и более долгосрочные программы.

Исследование практики свидетельствует, что в соответствии с новыми принципами формирования бюджета при подготовке проекта программного бюджета главные распорядители бюджетных средств должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

·   стратегические цели деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии правительства на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с закрепленными за ними основными функциями;

·       главные задачи, при решении которых реализуются поставленные стратегические цели и соответствующие им конкретные направления деятельности, связанные с оказанием услуг определенного качества и объема и достижения нужного эффекта от предоставления их конечным потребителям;

·       внутриведомственные и межведомственные программы, посредством которых обеспечиваются реализация конкретных направлений деятельности и решение основных задач ГРБС.

В Российской Федерации главным инструментом программно-целевого подхода в планировании и управлении государственными расходами являются федеральные, региональные, местные и ведомственные целевые программы (ЦП). Обобщение имеющихся публикаций и практики позволило выделить из всего многообразия видов целевых программ четыре классификационных ряда и отобразить их в схеме 3.1.1


















Схема 3.1.1 Виды целевых программ

Такая классификация бюджетных ЦП по различным аспектам позволяет полнее раскрыть их признаки и характеристики. По своей масштабности ЦП могут подразделяются на федеральные, региональные, местные и ведомственные программы. Следует выделить региональные ЦП, направленные на развитие данного экономического региона и имеющие, как правило, и общенациональную значимость, а также местные ЦП. Они инициируются и управляются администрацией муниципальных образований.

В соответствии с концепцией развития бюджетного процесса в Российской Федерации, инструментом программно-целевого формирования бюджета на уровне министерств и ведомств являются ведомственные целевые программы (ВЦП). Данные программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Основные отличия между ведомственными и федеральными ЦП представлены д.э.н. Канкуловой М.И. в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией О.В. Врублевской и М.В. Романовского. Адаптация данного исследования к Республике Саха (Якутия) позволила автору обосновать основные различия между ведомственными и республиканскими целевыми программами (РЦП):

·   уровень утверждения: РЦП утверждаются Правительством РС (Я), ВЦП - соответствующим субъектом бюджетного планирования;

·       межотраслевой (РЦП) и внутриотраслевой (ВЦП) характер;

·       содержание программной деятельности и мероприятий: РЦП включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические или структурные проекты, ВЦП - объединяют расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов;

·       принцип планирования расходов: для РЦП - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РС (Я) и проектом республиканского бюджета РС (Я) на соответствующий финансовый год, для ВЦП - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств.

С позиций организации бюджетного процесса, мы считаем, именно ВЦП имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по их реализации у одного администратора, возможность повышения статуса в случае соответствия определенным критериям от ведомственной целевой программы до республиканской или федеральной.

С нашей точки зрения, для Республики Саха (Якутия) ведомственные целевые программы смогут стать оптимальным инструментом программного бюджетного планирования. В этом вопросе мы солидарны с д.э.н. Гаврильевой Т.Н., которая считает, что «разработка и принятие ВЦП в данном субъекте Федерации - это один из главных способов устранения недостатков в бюджетном планировании и исполнении бюджета, вызванных необходимостью соблюдения процедур размещения государственных заказов, например, в сфере государственного заказа РС (Я) на научные исследования, в сельском хозяйстве, промышленности, ЖКХ и т.д.». Вместе с тем, этот инструмент бюджетного планирования самым тесным образом должен сочетаться с республиканскими целевыми программами, в том числе на условиях софинансирования.

Результаты проведенного анализа показывают, что особо неблагоприятная ситуация с реализацией целевых программ сложилась на муниципальном уровне. Если формально ЦП «охватывают» какое-то МО, то качество контроля за их результативностью, соблюдением бюджетной дисциплины при расходовании средств не дает основания судить о максимальной эффективности реализации ЦП любого уровня. Поэтому на первый план в данном случае выходят вопросы постоянного и качественного контроля.

Что касается классификации целевых программ по срокам реализации, то Бюджетный кодекс РФ оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Как отмечает Матненко А.С., «критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом Кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения». С этой точкой зрения можно только согласиться. Мы считаем возможным разграничить целевые программы по срокам реализации на краткосрочные (до 3 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Автор также разделяет точку зрения д.э.н, Б.И. Герасимова о том, что подразделение целевых программ на классификационные группы необходимо провести в соответствии с их целевым (функциональным) назначение (содержанием), природой проблем, которые призваны решать программы. В монографии «Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов России» профессор Герасимов Б.И. по характеру целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых проблем выделяет три основных вида целевых программ:

·   социально-экономические, формирующие целенаправленное преобразование социальных и экономических отношений в обществе;

·       научно-технические (инновационные) программы, направленные на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, применение в экономике с целью повышения эффективности производства;

·       инвестиционные программы, связанные с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках.

Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся по уровням значимости и функциональному назначению, Р.А. Кочкаров подразделяет программы по методам, обеспечивающим решение проблемы. Во главу угла при подобной классификации программ ставится объект, процедура, процесс, на преобразование которых направлены программные усилия:

·   отраслевые, ставящие своей задачей ускоренное развитие и повышение эффективности (результативности) определенных отраслей экономики;

·       территориальные, ориентированные на осуществление комплекса мер по обеспечению социально-экономического развития региона или муниципального образования с учетом их состояния экономики и бюджета, национального состава населения, природных условий;

·       производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенного вида товаров.

Таким образом, бюджетные целевые программы должны включать: четкую формулировку цели программы, которая соответствует приоритетам государственной политики; систему показателей для оценки результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей; ориентироваться на прогнозируемый эффект решения поставленной задачи и характеризоваться конкретными конечными результатами; иметь временные ограничения, в границах которых решается проблема, а также систему контроля за ходом и результатами ее реализации, путем разграничения полномочий и ответственности институциональных единиц управления.

Автор полагает вполне аргументированной позицию Н.А. Истоминой о том, что имеющаяся значительная дифференциация субъектов РФ и муниципальных образований по уровню экономического развития, финансовому состоянию, доступности социальных благ и услуг, состоянию транспортной сети и иным параметрам, в настоящее время однозначно оценивается как фактор, препятствующий устойчивому долгосрочному развитию нашей страны. Несмотря на то, что обеспечить абсолютно в каждом населенном пункте единый стандарт развития экономики и социальной сферы невозможно, необходимо стремиться к максимальному улучшению существующих социально-экономических показателей в каждой отдельно взятой территории.

Н.А. Истомина утверждает, что эффективным инструментом достижения этой цели является планирование расходов бюджетов в рамках особых программ, регулирующих территориальное развитие. Целевые программы развития отдельных территорий следует рассматривать как сферу эффективного взаимодействия органов власти и управления различных уровней хозяйствующих структур, в контексте идей бюджетного федерализма. В конечном итоге, программы, реализуемые в различных регионах и муниципалитетах РФ, способствуют выравниванию социально-экономического развития наиболее «сложных» территорий для формирования единого социально-экономического общегосударственного пространства.

Республика Саха (Якутия) как раз и является одним из таких «сложных» субъектов РФ: в вопросах структуры доходов, дефицитности большинства низовых бюджетов; необходимости оптимизации объема и структуры бюджетных расходов; организационным, методологическим, правовым, методическим и кадровым сложностям внедрения программно-целевого планирования. Одной из основных причин, такой ситуации по мнению Т.Н. Гаврильевой, О.Г. Докторовой и Л.А. Павловой, является крайне неравномерная бюджетная обеспеченность в регионе. На уровне республиканского бюджета РС (Я) продолжает реализовываться инвестиционная программа, финансируются республиканские целевые программы - все эти расходы имеют характер БПО (бюджетов принимаемых обязательств). У муниципалитетов всех уровней, имеющих большой объем расходных полномочий (общее образование, первичная медико-санитарная помощь и др.), бюджетная обеспеченность из-за нехватки средств позволяет обеспечивать расходные полномочия лишь на 60-70% от потребности.

Так, из 445 муниципальных образований в РС (Я), как уже указывалось выше, у 357 территориальных единиц доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета превышает 90%. Это говорит не только о слабом потенциале роста собственных доходов местных бюджетов, но и о необходимости решения таких проблем, как перераспределение полномочий (их децентрализации), безработица, миграция населения, инвестиционный спад и др.

Кроме того, Н.А. Истомина при исследовании планирования расходов бюджета на целевые программы развития отдельных территорий выделяет 4 ключевых признака, которыми должна обладать территория как потенциальный кандидат на разработку особой программы развития:

1) состояние моноотраслевой организации экономики;

) национальный принцип организации жизнедеятельности;

) сельскохозяйственная ориентация экономики;

) географическая удаленность от центра, периферийность.

Республика Саха (Якутия) соответствует, как было показано в предыдущих разделах работы, всем перечисленным признакам.

В целом деятельность по разработке особых программ развития в Республике была начата еще в 2004 г.: Программа реформирования региональных финансов РС (Я) на 2005-2006 гг. от 19.11.2004 г. № 548 и Программа реформирования региональных финансов в РС (Я) на 2008-2010 гг. от 18.12.2007 г. № 517. В рамках приведенных Программ реформирования были реализованы первые мероприятия по формированию правовых основ для внедрения среднесрочных ведомственных целевых программ. Было принято постановление Правительства РС (Я) от 30 июня 2005 г. №398 «О мерах по совершенствованию методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату». Кроме того, постановлением Правительства РС (Я) от 22 июня 2006 г. №263 были утверждены Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ и Порядок учета планируемых результатов при формировании республиканского бюджета РС (Я) на очередной финансовый год.

Пилотные ведомственные целевые программы в Республике Саха (Якутия) были разработаны еще в 2006 г., однако практика применения данного инструмента в настоящее время представляется недостаточной. Так, в 2010 г. в регионе действовало 11 ведомственных целевых программ, общий объем финансирования которых на 2010 г. составлял не более 1% расходов республиканского бюджета (табл. 3.2.1).

Таблица 3.2.1

Доля расходов на целевые программы в общем объеме расходов республиканского бюджета РС (Я) в 2007-2008 гг. млрд. руб.


2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

Всего расходов республиканского бюджета РС (Я)

57,5

76,0

83,3

91,5

Ведомственные целевые программы (ВЦП)

1,2

1,3

1,1

0,7

Доля ВЦП в общем объеме расходов республиканского бюджета, %

2,1

1,7

1,3

0,8

Республиканские целевые программы (РЦП)

7,9

11,8

11,8

15,9

Доля РЦП в общем объеме расходов республиканского бюджета, %

13,7

15,5

14,2

17,4


Наиболее устоявшимся и проработанным инструментом программного бюджетного планирования является институт республиканских целевых программ. В 2010 г. в Республике Саха (Якутия) действовало 32 региональные целевых программы, общий объем финансирования которых на 2010 г. составлял 15,9 млрд. руб., или 17,4 % от общего объема расходов республиканского бюджета.

Итак, реализация задач по внедрению программно-целевых методов бюджетирования в практику бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) началась еще в 2006 г., однако уровень интеграции таких методов бюджетного планирования крайне низок. Так, на территории РС (Я) по состоянию на конец 2010 г. осуществляли свою деятельность 54 главных распорядителя средств республиканского бюджета РС (Я), и только 70 % от их общего числа использовали программно-целевые методы планирования бюджетных расходов, остальные либо не имели целевых программ, либо они охватывали лишь часть расходов. В связи с чем, внедрение программно-целевых принципов бюджетирования также является в настоящее время одной из самых приоритетных задач повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами в РС (Я).

В связи с чем, автор считает необходимым расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, с учетом специфики экономики и финансов РС (Я), путем формирования целевых программ по всему объему расходов ведомств, что привносит свои особенности во финансовые взаимоотношения между исполнителями бюджетных услуг и главными распорядителями бюджетных средств. Кроме того, автор убежден, что для Республики Саха (Якутия) крайне актуальной ввиду представленных выше природно-климатических и социально-экономических особенностей является разработка и реализация нескольких новых ведомственных целевых программ.

Так, например, в связи слаборазвитой транспортной сетью и отсутствием круглогодичной транспортной схемы представляется целесообразной разработка и реализация на территории Республики ведомственной целевой программы «Совершенствование и развитие автомобильных дорог в Республике Саха (Якутия) на 2012-2020 годы», в развитие уже существующих региональных и муниципальных целевых программ, основными целями и задачами которых выступает развитие транспортной системы региона в целом.

Является очевидным, что реализация многоаспектной республиканской целевой программы, которая направлена на развитие транспортного комплекса РС (Я) в целом, куда входит и строительство железнодорожных линий, и обновление парка воздушных судов, и развитие водных путей сообщения, и многое другое, крайне затрудняет контроль за качеством исполнения, усложняет процедуры планирования и отчетности, а также возлагает ответственность за результаты и полномочий по их реализации на большое число исполнителей (Министерство транспорта РС (Я), муниципальные образования, предприятия транспортного комплекса и др.). Что касается местных программ строительства именно автомобильных муниципальных дорог, то они имеют жесткую территориальную привязку к тому муниципальному району, для которого разрабатываются.

В связи с чем не вызывает сомнения необходимость разработки именно ведомственной целевой программы, направленной на развитие автомобильной сети по всей республике, исполнителем программных мероприятий которой должен выступать Департамент дорожной службы и автомобильного транспорта. Равным образом это касается и целевых программ в области здравоохранения. По мнению автора, представляется актуальной разработка и реализация на территории РС (Я) ведомственной целевой программы «Внедрение ежегодной плановой диспансеризации населения РС (Я), проживающего в условиях крайнего Севера», главным администратором расходов которой будет являться Министерство здравоохранения РС (Я).

Таким образом, реализация более широкого спектра ведомственных целевых программ, позволит не только более четко определять и обусловливать результативность бюджетных расходов конкретного ведомства, но и быстрее решать вопрос с повсеместной несбалансированностью местных бюджетов Республики Саха (Якутия), поскольку очевидная экономия бюджетных средств в данном случае не только не будет приводить к снижению качества услуг, а, напротив, способствовать повышению результативности использования бюджетных средств. В том числе и за счет более тесного в правовом и в организационном плане, в плане контроля взаимодействия ГРБС с исполнителями государственных и муниципальных услуг. Этот вопрос автор позиционирует как важное направление реализации необходимых преобразований в системе администрирования расходов бюджетов РС (Я).

3.3 Механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований

В Республике Саха (Якутия) преобразования в системе управления расходами бюджетов всех уровней ориентированы на повышение их результативности. Помимо внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и перехода на «программный формат» формирования бюджетов, к необходимым преобразованиям в этой сфере относится также повышение качества бюджетных услуг, расширение финансовой самостоятельности учреждений, в том числе путем реструктуризации бюджетного сектора. Причина: практическое отсутствие у бюджетных учреждений экономической заинтересованности в обеспечении доступности и качества предоставляемых услуг, а также снижения бюджетных затрат на финансирование их деятельности.

Одним из основных направлений реструктуризации бюджетного сектора является обоснование новых организационно-правовых форм бюджетных учреждений. Трансформация правового статуса бюджетных учреждений впервые предусматривает сочетание целевых ориентиров их функционирования на оптимизацию расходов учреждений и создание условий для использования потенциала роста их доходов. В связи с чем задача преобразований бюджетных учреждений не ограничивается и не должна ограничиваться исключительно экономией бюджетных расходов. Более того, государственные расходы на деятельность учреждений социальной сферы не сокращаются.

Правовые условия для реструктуризации бюджетного сектора определены Федеральным законом от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р. Эти законодательные акты содержат решения, связанные с проблемой оптимизации сети государственных и муниципальных бюджетных учреждений и повышения эффективности их деятельности.

Включение рыночной составляющей в деятельность государственных и муниципальных учреждений предполагает решение принципиально значимой проблемы - обеспечения транспарентности их функционирования как качественной информационной основы эффективного управления бюджетными расходами в данном сегменте государственного сектора экономики России. В рамках решения этой проблемы новые нормативные правовые акты предусматривают открытость и доступность широкого спектра документов, отражающих основные параметры создания, функционирования и развития государственных и муниципальных учреждений.

О.В. Малиновская и И.П. Скобелева считают, что цели развития государственных (муниципальных) учреждений состоят в том, чтобы создать условия и стимулы для:

·  сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений;

·       реализации потенциала привлечения ими внебюджетных средств;

·       расширения самостоятельности учреждений бюджетного сектора, прежде всего финансовой;

·       повышения ответственности за конечные результаты деятельности учреждений при сохранении социальной ответственности государства за те секторы экономики, где полномасштабное действие рыночных механизмов и коммерциализация деятельности нецелесообразны.

В соответствии с этими целями существующие бюджетные учреждения с 1 января 2011 г. трансформируются в инновационные типы учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Рассмотрим основные отличия финансового механизма каждого из них (таблицы 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3).

Таблица 3.2.1

Основные параметры функционирования казенного учреждения

Параметр

Характеристика

Спектр деятельности

Казенное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение осуществляет предоставление государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Основной деятельностью казенного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано.

Финансовое обеспечение деятельности (финансовые источники обеспечения деятельности)

На этапе планирования финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных до казенных учреждений. Бюджетная деятельность: Ø финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного и внебюджетных фондов), на основании бюджетной сметы; Ø казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти, органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств; Ø казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Внебюджетная деятельность: Ø казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, если таковая определена его учредительными документами; Ø доходы, полученные от этого вида деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ;


Ø для отражения на соответствующих лицевых счетах учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, операций со средствами, полученными от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, применяются являющиеся едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группа «Доходы от приносящей доходы деятельности» и входящие в нее следующие подгруппы доходов бюджетов: а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности; б) рыночные продажи товаров и услуг; в) безвозмездные поступления от приносящей доходы деятельности; г) целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.

Ограничения по источникам финансового обеспечения деятельности

Учреждение не имеет права на предоставление и получение кредитов (займов), в том числе бюджетных ссуд и кредитов, приобретение ценных бумаг. Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

Имущественные отношения

С даты создания казенного учреждения имущество, закрепленное за соответствующим государственным (муниципальным) учреждением, без принятия дополнительного решения в отношении указанного имущества признается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного управления. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.


Таблица 3.2.2

Основные параметры функционирования бюджетного учреждения

 Параметр

Характеристика

Спектр деятельности

Выполнение всех видов деятельности бюджетного учреждения осуществляется в соответствии с государственными заданиями, формируемыми учредителями бюджетной организации, к которым относятся государственные, муниципальные органы и другие учредители. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания. Основной деятельностью бюджетного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений.

Финансовое обеспечение деятельности (финансовые источники обеспечения деятельности)

Бюджетная деятельность. Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения осуществляется на основе субсидий соответствующего бюджета в соответствии с подушевым нормативом финансирования при реализации государственного задания. Первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменяется, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются федеральным органом исполнительной власти - главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 г. с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 г. объектов социальной сферы. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным учреждениям на иные цели.


Внебюджетная деятельность. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренные его учредительными документами и обеспечивающие дополнительные источники финансирования его деятельности. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Для отражения на соответствующих лицевых счетах бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, операций со средствами, полученными от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, применяются являющиеся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группа «Доходы от приносящей доходы деятельности» и входящие в нее следующие подгруппы доходов бюджетов: а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности; б) рыночные продажи товаров и услуг; в) безвозмездные поступления от приносящей доходы деятельности; г) целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.

Ограничения по источникам финансового обеспечения деятельности

Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами.

Имущественные отношения

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника. Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Собственником имущества являются Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.


Таблица 3.2.3.

Основные параметры функционирования автономного учреждения

 Параметр

Характеристика

Спектр деятельности

Выполнение видов деятельности автономного учреждения осуществляется в соответствии с государственными заданиями, формируемыми учредителями автономной организации, к которым относятся государственные, муниципальные органы и другие учредители. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг. Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания автономным учреждением.

Финансовое обеспечение деятельности (финансовые источники обеспечения деятельности)

Бюджетная деятельность. Финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субсидий, предоставленных автономным учреждениям для выполнения государственного задания. Размер субсидий соответствует нормативу, рассчитанному для бюджетных организаций. Финансовое обеспечение деятельности также может осуществляться на основе субсидий на иные цели, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности осуществляется и на основе предоставления бюджетных инвестиций автономному учреждению, которые влекут соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления автономного учреждения.


Внебюджетная деятельность. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Перечень видов внебюджетной деятельности не ограничен. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Имущественные отношения

Автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить имущество, в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждением

Открытие и ведение лицевых счетов автономным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства осуществляется в порядке, установленном Федеральным казначейством на основании соглашений, заключенных учредителями автономных учреждений с территориальными органами Федерального казначейства. Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований.


Сравнительный анализ показывает, что изменение правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения их деятельности, изменению имущественных прав, организационных механизмов функционирования и, в конечном итоге, представляет собой финансово-экономическую либерализацию существующих бюджетных учреждений практически во всех сферах их деятельности. Новые типы бюджетных учреждений различаются степенью финансовой самостоятельности и ответственности, адекватной решаемым ими задачам.

Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование. Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.

Необходимость внедрения новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг были отмечены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2012-2014 гг. Глава государства определил основные положения решения проблемы повышения качества обеспечения социальных расходов в новых экономических условиях. Так, например, бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны. Для этого необходимо повысить отдачу от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг.

Уже к 1 января 2012 г. должен был завершиться переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг на федеральном уровне, а к 1 июля 2012 г. - на региональном и местном уровне.

Это возможно только при заблаговременном принятии необходимых решений: качественно сформированных государственных и муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений, а также нормативов их финансового обеспечения; развитии конкуренции в сфере предоставления социальных услуг, в том числе за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций, прежде всего, социально ориентированных некоммерческих организаций.

Следующим важным положением Послания является предложение сделать оплату по-настоящему эффективного труда в сфере оказания государственных и муниципальных услуг более конкурентоспособной по отношению к оплате учителей и медицинских работников. Она должна существенно вырасти уже в ближайшие два года в соответствии с программами модернизации. Так, в целях модернизации региональных систем общего образования субъектам РФ в 2011-2013 гг. будут выделены масштабные субсидии из федерального бюджета. Что окажет существенное влияние на региональных бюджетов, так как за счет части высвободившихся средств субъекты РФ смогут повысить заработную плату учителям, работающим на высоком профессиональном уровне.

Однако, в свою очередь, расширение самостоятельности и усиление ответственности учреждений резко повышают требования к нормативной базе по их финансовому обеспечению. Она должна учитывать различия в качестве и результативность предоставляемых услуг.

Ориентации бюджетных расходов не на содержание сети учреждений, а на обеспечение результативности их деятельности в высокой степени способствует конкуренция учреждений с негосударственными, прежде всего социально ориентированными, некоммерческими организациями. Поддержка подобной деятельности должна вестись как посредством государственных и муниципальных закупок оказываемых ими услуг, которые должны рационально сочетаться с государственными (муниципальными) заданиями для государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, так и с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы.

Положения Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике на 2012-2014 гг. в области внедрения новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг являются чрезвычайно актуальными для Республики Саха (Якутия), их реализация позволит повысить качество бюджетных услуг в регионе. Согласно Перечню государственных учреждений с отнесением по типам учреждений в рамках реализации Закона №83-ФЗ общее количество государственных учреждений, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Саха (Якутия), наконец 2010 г. составляло 435 государственных учреждений. Из них бюджетных учреждений - 315, или 72,4% от общего количества учреждений РС (Я), автономных учреждений - 42 (9,6%), казенных - 78 (18%).

Как было сказано выше, трансформация правового статуса бюджетных учреждений приводит и к изменению финансового обеспечения их деятельности, это затронет, в первую очередь, финансовое обеспечение социальных расходов - на образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт, культуру, жилищно-коммунальное хозяйство. Эти расходы, называемые также «социальным бюджетом», составляют в некоторых регионах РФ до 90%. Поэтому автор и выделил рассмотрение этого направления расходов в самостоятельный вопрос на примере одного ведомства − преимущественно по материалам учреждений здравоохранения.

В структуре расходов РС (Я) на здравоохранение доля расходов из республиканского бюджета Республики Саха (Якутия) и местных бюджетов составляет 51%, из средств территориального фонда обязательного медицинского страхования - 49%. Подавляющее число медицинских учреждений (98,8%) на территории РС (Я) являются государственными и муниципальными. Сектор коммерческой (частной) медицины только начинает формироваться в ряде крупных городов, при этом спектр оказываемых ими услуг ограничен. Всего на территории республики функционирует 601 медицинское учреждение различного типа, в том числе 5 - федеральной формы собственности. Из них: больничных учреждений - 242; диспансеров - 45; самостоятельных амбулаторно-поликлинических учреждений - 65; учреждений особого типа - 7; фельдшерско-акушерских пунктов - 228; детских туберкулезных санаториев - 9; станций скорой медицинской помощи - 2; станций переливания крови - 2; дом ребенка - 1.

Вопросы финансового обеспечения здравоохранения Республики Саха (Якутия) исследованы, в частности, в трудах Гаврильевой Т.Н. и Павловой Л.А. выделяются следующие проблемы:

·  особенности организации системы первичной медико-санитарной помощи вследствие исторически сложившейся нерациональной схемы расселения населения: на уровне районов организованы центральные улусные больницы, которые, помимо специализированных лечебно-профилактических учреждений, включают в свой состав сельские участковые больницы, врачебные амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты, охватывающие практически все 445 поселений РС (Я). В ряде районов имеет место значительная отдаленность и труднодоступность поселений от центральных районных больниц, что обусловливает высокие расходы на санитарную авиацию;

·       медицинские учреждения в сельских населенных пунктах маломощны в ресурсном и кадровом планах, качество оказываемых ими услуг находится на низком уровне;

·       превышен федеральный норматив обеспеченности коечным фондом в участковых больницах;

·       имеет место неравномерное распределение ресурсов здравоохранения, при котором основная часть расходов сосредоточена на уровне специализированных учреждений, а на первичное звено здравоохранения, наиболее массовое, их не хватает. Кроме того, налицо диспропорция в структуре расходов по основным видам медицинских услуг, в них превалируют расходы на содержание круглосуточного коечного фонда;

·       отсутствует этап реабилитации и долечивания больных;

·       зачастую на медицинское учреждение возлагаются не свойственные им социальные функции: неоправданная госпитализация социально незащищенных граждан, а также обеспечение занятости населения в сельских районах.

Все эти проблемы обусловливают актуальность задачи оптимизации материальных, трудовых и бюджетных ресурсов здравоохранения Республики Саха (Якутия). Проведение масштабной реформы системы здравоохранения обеспечивалось принятием следующих нормативных правовых актов, постановлений Правительства РС (Я), целевых программ:

·  Постановления Правительства РС (Я) от 25.05.2006 г. №218 «О нормативных расходах на содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта, получающих финансирования из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)»;

·       Постановления Правительства РС (Я) от 04.07.2007 г. № 293 «План оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 гг.»;

·       Постановления Правительства РС (Я) от 29.10.2007 г. №440 «Об утверждении порядка расчета нормативов финансирования программы государственных гарантий оказания населению РС (Я) бесплатной медицинской помощи»;

·       Ведомственной целевой Программы реформирования региональных и муниципальных финансов Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 гг.;

·       Республиканской Целевой программы «Охрана здоровья населения Республики Саха (Якутия) на 2009-2011 гг.».

В составе программных мероприятий можно выделить следующие нововведения:

1)  расширение функций первичного звена и объемов деятельности участковых терапевтов, педиатров в сфере предоставления наиболее простых специализированных медицинских услуг, формирования института общей врачебной практики, что повлечет за собой реформирование всей системы оказания медицинской помощи, прежде всего амбулаторной.

2)      перевод части круглосуточного коечного фонда в дневной стационар, организация центров амбулаторной хирургии, стационаров на дому, т.е. расширение использования стационарно-замещающих технологий в целях оптимизации излишнего коечного фонда и персонала, организация системы долечивания и реабилитации пациентов, которая сейчас в республике находится только на стадии становления;

)        формирование механизмов повышения мотивации врачей и медицинского персонала к повышению качества медицинских услуг посредством перехода организации системы оплаты труда на основе единой тарифной сетки к отраслевой системе оплаты труда, тесно увязанной с конечным результатом;

)        формирование крупных современных высокотехнологических центров-параклиник, отказ от мелких диагностических подразделений в каждом лечебно-профилактическом учреждении. Данные центры будут предназначены для общего пользования на принципах договорных отношений;

)        разработка и внедрение новых принципов финансового обеспечения медицинских расходов, в том числе нормативно-подушевое финансирование, расширение спектра платных медицинских услуг и привлечение внебюджетных источников финансирования.

Рассмотрим особенности финансового обеспечения расходов на здравоохранение в Республике Саха (Якутия) на примере целевых программ, реализуемых на территории республики в рамках реформы системы здравоохранения РС (Я). Одной из масштабных программ в сфере здравоохранения является республиканская целевая программа «Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг.», представленная в таблице 3.3.1.

Таблица 3.3.1

Объемы финансирования Республиканской Целевой программы «Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг.», млн.руб.

Годы

Всего финансовых средств

в том числе по источникам финансирования



Федеральный бюджет

Государственный бюджет РС (Я)



Капитальные вложения

Всего

Капитальные вложения

Текущие затраты

ВСЕГО

2 181,7

1 751,5

1 328,1

423,4

2009

612,5

101,2

511,3

367,2

144,1

2010

947,8

329,1

618,7

479,6

139,1

2011

621,4

0,0

621,4

481,2

140,2


Данные таблицы показывают, что основная сумма расходов финансируются из республиканского бюджета - 80%, и лишь 20% приходится на федеральный. Из республиканского бюджета с 2009 по 2011 гг. было направлено 1,75 млрд. руб. или 2% от общего объема расходов республиканского бюджета уровня 2010 г., то есть каждые два рубля из ста шли на финансирование одной только целевой программы по здравоохранению РС (Я).

Основные программные мероприятия, регламентированные в вышеуказанных нормативных правовых актах, постановлениях Правительства и целевых программах, предусматривают получение следующих ожидаемых результатов (табл. 3.3.2).

Анализ основных конечных результатов программных мероприятий в сфере здравоохранения РС (Я) показал, что, в первую очередь, мероприятия направлены на снижение смертности населения: общей, младенческой, связанной с употреблением алкоголя. Так, например, в 2011 г. по сравнению с 2008 г. предполагалось сокращение общей смертности на 4 %, а младенческой на 23 %. Низкий показатель оснащения лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) необходимым оборудованием говорит о слабой материально-технической базе медицинских учреждений в республике. На 2011 г. планировалось оснастить до 60 % всех ЛПУ табельным оборудованием.

Таблица 3.3.2

Ожидаемые основные конечные результаты программных мероприятий в сфере здравоохранения РС (Я)

Показатель

Единица измерения

Год



2008

2009

2010

2011

Снижение младенческой смертности

На 1000 родившихся

11,8

11,5

9,1

9,1

Снижение общей смертности населения по РС (Я)

На 1000 населения

10,1

9,9

9,8

9,7

Снижение длительности лечения больных, требующих оказания ЭМП

дней

12

11,8

11,6

11,3

Оснащенность ЛПУ табельным оборудованием

%

45%

45%

50%

60%

Снижение смертности населения от причин, связанных с употреблением алкоголя

абс. число

438

430

425

420

Снижение заболеваемости туберкулезом

на 100 тыс. населения

90,3

90,1

90

89,9


Таким образом, есть все основания заключить, что в Республике Саха (Якутия) необходимо изменение организационно-правового типа государственных и муниципальных учреждений системы здравоохранения. Автор полагает, что именно автономная организационно-правовая форма в условиях РС (Я) позволит значительно расширить возможности финансового обеспечения путем оказания услуг, относящихся к его уставной деятельности, за плату сверх объемов установленного государственного задания, при условии соблюдения всех количественных и качественных параметров их предоставления. Это дает возможность повысить финансово-хозяйственную самостоятельность бюджетных учреждений, усилить их заинтересованность в увеличении спектра и качества предоставляемых социальных услуг, получать дополнительные доходы, экономя средства бюджета.

Новая методология и методика финансового обеспечения учреждений здравоохранения в регионе обеспечит уход от сметного принципа финансирования, расширение масштабов деятельности, а также позволит повысить качество и доступность предоставления государственных и муниципальных услуг населению. К сожалению, исследование существующей практики показало, что на данном этапе внедрение новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в области здравоохранения в РС (Я) имеет достаточно формальный характер.

Таким образом, эффективное и качественное развитие бюджетных отношений невозможно без соответствующих изменений в системе управления расходами бюджетов. В ходе работы был выявлен целый ряд проблем, препятствующих внедрению необходимых преобразований в сфере результативного расходования бюджетных средств в Республике Саха (Якутия), к которым относятся: неравномерная бюджетная обеспеченность муниципальных образований в регионе; отсутствие четкого прогноза расходов бюджетов республики; отсутствие у бюджетных учреждений экономической заинтересованности в обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности; формальный характер внедрение новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в социальной сфере.

Решение этих проблем путем реструктуризации бюджетного сектора, позволит создать основу для повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами в регионе. Механизм трансформации бюджетных учреждений в РС (Я) должен предусматривать не только сочетание четких целевых ориентиров их функционирования, но и создание правовых условий для использования потенциала роста их доходов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В период проводимых преобразований бюджетных отношений, перераспределения полномочий на региональный и местный уровень очень важны исследования этих вопросов применительно к субъектам РФ в условиях значительной дифференциации экономики и параметров бюджета каждого из них. Эти проблемы могут решаться только в результате проведения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мероприятий, направленных на обеспечение, с одной стороны, долгосрочного устойчивого развития, с другой - результативного и прозрачного использования бюджетных средств.

Поставленные цели могут быть достигнуты, в том числе, путем государственного регулирования экономики и финансов с помощью прогрессивных бюджетных и налоговых инструментов. В работе обобщаются и систематизируются факторы, свидетельствующие о необходимости и возможности государственного финансового регулирования в разных аспектах на уровне субъектов РФ в период построения рыночных отношений в России. Моноструктура экономики РС (Я), значительная дифференциация экономики и бюджетов муниципалитетов, слабая развитость инфраструктуры, а также высокая зависимость экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры предопределяют особую актуальность государственного финансового регулирования экономики в северных регионах, к которым относиться и Республика Саха (Якутия).

Адекватное правовое обеспечение развития бюджетных отношений имеет определяющее значение и реализуется через совокупность законодательных актов и программных документов регионального уровня. В связи с чем исследованию правового обеспечения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) уделяется особое внимание. Анализ действующего бюджетного законодательства в Республике Саха (Якутия) позволил сделать вывод о необходимости разработки и принятия качественно нового Закона Республики Саха (Якутия) об основах организации бюджетного процесса, учитывающего региональные особенности субъекта РФ. Республика Саха (Якутия), обладая природной уникальностью и ярко выраженной экономической спецификой, является одним из важнейших в финансовом отношении регионов Дальневосточного федерального округа и Российской Федерации в целом. Разработка этого закона имеет очевидную актуальность, т.к. его принятие позволило бы объединить и жестко в системном варианте увязать действующие в настоящее время многочисленные региональные законодательные акты, регламентирующие бюджетный процесс в РС (Я), которые, как показано в работе, по отдельным позициям противоречат друг другу.

Проведенное исследование тенденций социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) позволило автору систематизировать и обобщить негативные явления в развитии экономики региона, влияющие на параметры бюджетов РС (Я). Суровые природно-климатические условия, сырьевая ориентация экономики и зависимость от углеводородного и алмазного экспорта, подверженного высокому влиянию внешних факторов, слабая развитость транспортной системы, а также сезонное снабжение и завоз грузов, другие существенные факторы предопределяют особенности социально-экономического развития данного субъекта Федерации, что, в свою очередь, определяет особенности формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований РС (Я).

Проведенное исследование позволило автору выделить ряд мер, направленных на обеспечение устойчивого развития собственной доходной базы бюджета Республики Саха (Якутия). В первую очередь к ним относится формирование новой модели взаимоотношений федерального центра с РС (Я), основанной на обоснованной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъекта РФ и органов местного самоуправления. Для Республики Саха (Якутия) представляется актуальной передача полномочий, непосредственно связанных с жизнедеятельностью и социальным обеспечением проживаемого на территории республики населения. К ним автор относит такие полномочия как: установление предельных индексов роста тарифов на услуги ЖКХ; регулирование цен и тарифов на газ; ведение учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; утверждение правил охоты; организация санитарно-авиационной скорой медицинской помощи; выплата региональной социальной доплаты к пенсии; охрана лесов от пожаров. В тоже время доставку грузов для жителей арктических районов страны необходимо финансировать совместно с федеральными органами власти.

Не менее важным положением выступает разработка мероприятий по обеспечению устойчивого финансового развития в реальном секторе экономики, государственное стимулирование предпринимательской активности в сфере среднего и малого бизнеса. Например, путем поддержки предприятий транспорта, строительства и связи, а также лесоперерабатывающих и других промышленных предприятий РС (Я). Решение этой задачи автор видит в создании Фонда поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также разработки и реализации региональной целевой программы «Создания стартовых условий и поддержки развития субъектов малого и среднего бизнеса». Вполне возможно − на условиях софинансирования из федерального бюджета ввиду важности вопроса.

Следующим положением, обеспечивающим устойчивое развитие собственной доходной базы бюджетов Республики Саха (Якутия), является дополнительное стимулирование деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала, путем использования механизма финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов по увеличению поступлений доходов в бюджеты всех уровней. В результате инициируется повышение заинтересованности и ответственности органов власти на каждом уровне бюджетной системы за мобилизацию налогов.

Автор убежден, что применительно к условиям Республики Саха (Якутия) целесообразным является использование такого стимулирующего рост доходов инструмента и на уровне районов. Источником формирования означенного фонда могут служить средства республиканского бюджета, а также и часть поощрения из федерального бюджета - в случае его получения Республикой. Показателем для отбора районов на первом этапе реализации механизма стимулирования может служить процент роста налоговых доходов (от … до … %) по градации, разработанной Минфином РС (Я). На последующих этапах, после оценки первых полученных результатов, перечень показателей может быть дополнен исходя из приоритетности экономических и финансовых задач, заявленных Правительством Республики Саха (Якутия) на очередной плановый (или прогнозируемый) период.

Рост бюджетных ресурсов публично-правовых образований происходит не только за счет наращивания собственных доходов бюджета, но и за счет увеличения финансовой помощи из вышестоящего бюджета. По результатам рассмотрения данного вопроса автором выявлено, что бюджет Республики Саха (Якутия) более чем на 50% формируется из сумм межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Поэтому анализ современного состояния и развития межбюджетных отношений в этом регионе особенно важен.

Исследование в этой области показало, что в РС (Я), в связи со спецификой социально-экономического положения данного субъекта РФ в целом и практически каждой его территориальной единицы, финансовая помощь из вышестоящего бюджета в ближайшем будущем будет продолжать оставаться одним из значимых источников формирования бюджетных ресурсов. В связи с чем в РС (Я) необходимо как развитие механизма межбюджетных отношений путем совершенствования форм и инструментов расчета финансовой помощи, так и реструктуризация экономики региона в целом, путем перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в пользу самого субъекта РФ и органов местного самоуправления. Это приведет к сокращению трансфертов из вышестоящих бюджетов на выполнение полномочий, возложенных на нижние уровни власти, а также к росту налоговых поступлений в республиканский бюджет.

Необходимо повысить значимость межбюджетных трансфертов, предоставляемых на условиях софинансирования, т.е. стимулирующих развитие экономики, усиливающих ответственность за результативность деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, поскольку межбюджетные отношения определяются состоянием и доходов и расходов, необходима реструктуризация учреждений бюджетного сектора, что приведет к экономии и результативности использования бюджетных средств получению дополнительных доходов.

Развитие системы бюджетных отношений предполагает не только формирование максимального объема бюджетных ресурсов, но и их максимально эффективное использование. Проведение мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов крайне важно и в Республике Саха (Якутия), где имеет место существенный разброс между плановыми и фактическими показателями исполнения республиканского бюджета и бюджетов ОМС, существенные недостатки в методике расчета объема расходов и контроля за расходованием бюджетных средств. Одним из значимых направлений в этой сфере мы считаем развитие форм финансовых отношений между исполнителями бюджетных услуг и главными распорядителями бюджетных средств. Причиной таких преобразований и приоритетной задачей служит переход к преимущественно программно-целевым методам планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования.

Переход в Республике Саха (Якутия) на программно-целевые методы бюджетного планирования, и, в частности, внедрение более широкогоспектра ведомственных целевых программ, позволит не только более четко определять и обусловливать результативность бюджетных расходов, но и быстрее решать вопрос со сбалансированностью местных бюджетов. То есть, в итоге, решать стратегическую задачу - развитие экономики РС (Я) в соответствии с имеющимся у нее потенциалом, повышение жизненного уровня населения по всем составляющим этого важнейшего сегмента социального понятия.

Так, например, в связи слаборазвитой транспортной сетью и отсутствием круглогодичной транспортной схемы автор в работе обосновывает необходимость разработки и реализации на территории Республики ведомственной целевой программы «Совершенствование и развитие автомобильных дорог в Республике Саха (Якутия) на 2012-2020 годы», а также ведомственной целевой программы «Внедрение ежегодной плановой диспансеризации населения РС (Я), проживающего в условиях крайнего Севера».

Помимо внедрения программно-целевых принципов организации бюджетного процесса и перехода на «программный формат» формирования республиканского и местных бюджетов, к необходимым преобразованиям в системе управления расходами бюджетов РС (Я) следует отнести также повышение качества бюджетных услуг, в том числе путем реструктуризации учреждений бюджетного сектора. Причина: практическое отсутствие у бюджетных учреждений экономической заинтересованности в обеспечении доступности, объема и качества предоставляемых услуг, а также обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности, увеличении получаемых доходов от платных услуг.

В качестве одного из основных направлений реструктуризации учреждений бюджетного сектора в РС (Я) мы видим образование новых организационно-правовых форм бюджетных учреждений, в частности, автономных учреждений. То есть трансформация бюджетных учреждений предусматривает под собой не только сочетание целевых ориентиров их функционирования на оптимизацию расходов учреждений, но и создание условий для использования потенциала роста их доходов.

Применительно к специфике Республики Саха (Якутия) автор отдает предпочтение автономной организационно-правовой форме бюджетных учреждений, которая позволяет самостоятельно направлять бюджетные средства, выделенные на выполнение задания, при условии соблюдения всех установленных в нем количественных и качественных параметров, а также по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его уставной деятельности за плату сверх объемов задания.

Таким образом, в процессе работы проведено исследование широкого спектра бюджетных отношений по материалам Республики Саха (Якутия), которое показало, что развитие бюджетных отношений - это постоянный процесс, инициируемый изменяющимися условиями социально-экономического развития России в целом, региона, муниципального образования, реализуемый через комплексную систему новых методологических подходов, экономических, правовых, организационных и методологических мероприятий с учетом экономических, социальных и финансовых параметров каждого субъекта РФ.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты:

1.          Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ

2.      Ежегодные Бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике» в 2010-2012, 2011-2013, 2012-2014 гг.

.        О введении в действие Бюджетного кодекса РФ: Федеральный закон от 09.07.1999 г. №159-ФЗ

.        О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ: Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ

.        О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ

.        О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 г. №126-ФЗ (в ред. от 28.12.2004 г.)

.        Об автономных учреждениях в редакции Закона № 83-ФЗ: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ

.        Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ

.        Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734-1

.        Об основных бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления: Закон РФ от 15.04.1993 г. №4607

.        О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента от 09.03.2004 г. №314

.        Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-р

.        Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.: утверждены распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 №1663-р

.        О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия): Закон РС (Я) от 10.07.2003 г. № 100-III

.        О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия) Закон РС (Я) от 13.07.2005 г. №523-III

.        О мерах по обеспечению сбалансированности консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2009 г. Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 8.08.2009 г. №1553

.        Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.: Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 г. №467-р

.        Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. №1123-р

.        Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов: Письмо Минфина России от 15.12.2006 г. №06-04-08/01-161

.        Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (включая План мероприятий по реализации Концепции Реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-06 гг.)

.        Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»

.        Постановление Правительства РФ от 14.11.2007 № 779 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти»

.        Постановление Правительства РФ от 22.07.2005 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

.        Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 №1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями»

.        Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р «О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-08 гг.»

.        О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ, Доклад Министерства финансов РФ о проекте Федерального закона. - Режим доступа: http: // www.minfin.ru

.        Об утверждении Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011-2013 гг.: Постановление Правительства РС (Я) от 28 апреля 2011 г. № 175. Режим доступа: http://sakha.gov.ru/sites/default/files/doc/ 2011_05/6/175.pdf

.        Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг.: Указ Президента РС (Я) о республиканской целевой программе от 26 декабря 2009 г. № 1761

.        Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 года и основные направления до 2030 года, рассмотрена на заседании Правительства РС (Я) 02 апреля 2011г.

.        Схема комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутии) до 2020 г.: Постановление Правительства РС (Я) №411 от 06.09.2006 г. - Режим доступа: http://www.sakha.gov.ru/files/shema2020[1].pdf

Научная и учебная литература:

31.        Абдулрагимов И.А. Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005 - С. 59

32.    Акперов И.Г., Головач С.П., Коноплева И.А. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учебное пособие / под ред. проф. И.Г. Акперова. − 3-е изд., стер. − М.: КНОРУС, 2010. − С. 640

.        Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами: Сборник докладов второй региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами», 23-24 октября 2008 г. С. 353

.        Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма: учеб. пособие для студентов вузов. - М.: Финансы, 1974. - С. 557

.        Афанасьев Мст. П., Беленчук А.А., Криворогов И.В. Бюджет и бюджетная система: учебник / под ред. Мст. П. Афанасьева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2010. - С. 55-57

.        Афанасьев Мст. П., Криворогов И.В. Модернизация государственных финансов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ГУ − ВШЭ, 2007. - С. 93

.        Бюджетирование, ориентированное на результат: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России // Материалы Фонда «Институт экономики города», 2004

.        Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О.В.Врублевской, М.В. Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 19

.        Бюджетная система России: учебник / под ред. Г. Б. Поляка. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ: Юнити-Дана, 2011. - С. 703

.        Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие − М.: Норма: Инфра-М, 2010. −С.287

.        Бочарова С.Н., Поляк Г.Б., Ремиханова Д.А. Бюджетное право: учебное пособие. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ: Юнити-Дана, 2010. - С. 311

.        Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник, 3-е издание, перераб. и доп. - М.:Издательство Юрайт, 2010. - С. 415

.        Вертакова Ю.В. Харченко Е.В. Государственное регулирование национальной экономики: учебное пособие. 5-е издание, перераб. и доп. - М.:КНОРУС, 2011. - С. 5

.        Гаврильева Т.Н., Гуляев П.В., Докторова О.Г. Бюджетная политика в Республике Саха (Якутия). - Новосибирск: Наука, 2008. - С. 37

.        Герасимов Б.И. Зенчева Н.В. Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов России - Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. - С. 6

.        Глушко Е.К. Административные реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления: учебное пособие. / Под ред. А.Н. Козырина, Е.К. Глушко. - М., 2008. - С.78

.        Государственное регулирование рыночной экономики: учебник. Изд. 3-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. В.И. Кушлина. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - С. 232

.        Гринберг Р.С. Стратегические ориентиры экономического развития России - СПб.: Алетейя, 2010. - С. 664

.        Дмитриева О.Г. Проблемы налогового стимулирования инновационной деятельности в современной России. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008 - С. 57

.        Кадомцева С.В. Государственные финансы: учебное пособие - М.: ИНФРА-М, 2010. - С. 352

.        Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2010. - С.7-8

.        Константинов В.А., Попова Л.В. Бюджетирование на микро- макроуровне: учебное пособие − М.: Дело и Сервис, 2009. −С.287

.        Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Фин. акад. при Пр-ве РФ. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. - С. 28

.        Кудрин А.Л. Бюджетная политика и глобализация. − М.: АБиК, 2008. − С. 63

.        Лавров А.М. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне. В 7 т.- М., 2007.

.        Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. - М., 2005.

.        Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного территориального развития. − М.: Либроком, 2009. − С. 38

.        Мысляева И.Н. государственные и муниципальные финансы: учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. - М.: ИНФРА-М, 2011. - С. 360

.        Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетная система РФ в схемах и таблицах с комментариями: учебное пособие. - М.: ЭКСМО, 2005. - С. 115-116

.        Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. - М.: 2007 - С. 28

.        Повышение эффективности бюджетных расходов: учебное пособие. / Под ред. А.А. Климова. - М.: Дело АНХ, 2009. - С. 517

.        Попова М.И., Жуклинец И.И. Бухгалтерский учет в бюджетных организациях: учебно-практическое пособие. − М.: Юрайт, 2010. - С. 58

.        Прокофьев С.Е., Мазина Е.Б., Шубина Л.В. Комментарий к бюджетной классификации Российской Федерации. − М.: КНОРУС, 2006. - С. 568

.        Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы. / под. ред. А.В. Доржиева, Д.Ю. Завьялова. − М.: Финансы, 2008. − С. 368

.        Регионы России: Социально-экономические показатели. 2010:Стат. сб. / Росстат. - М.:2010 г. С. 847-851

.        Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты. − М.: АБиК, 2009. − С. 36

.        Соменков А.Д. Государственный контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран. − М.: МЗ Пресс, 2004. С.100

.        Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. − М.: ИЭПП, 2008. − С. 184

.        Суглобов А.Е., Петренко В.А., Черкасова Ю.И. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: Учебное пособие. − М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. − С. 263

.        Сычев Н.Г. Стратегия управления финансами в регионе. − М.: Финансы, 2005. − С. 48-49

.        Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. - М.: Дело, 2004. - С. 25

.        Управление региональными и муниципальными финансами: учебное пособие. / Под ред. В.В. Климанова, А.А. Климова. - СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2008 − С. 400

.        Экономика: учебник / под ред. А.С. Булатова. 5 издание. - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2011. - С. 275

.        Экономическая теория: учебник для вузов. Изд. 4-е / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича. - СПб.: Питер, 2010. - С. 560

.        Юнгман Й. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления. - Стокгольм, 2005

Периодическая литература:

76.        Аксененко А.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: региональный опыт внедрения. // Финансы 2009. №1. - С. 20

77.    Ананских М.С. Критерии эффективности бюджетных расходов в процессе оказания бюджетных услуг. // Финансы 2010. №1. - С. 28

.        Антоневич Е.Э. Состояние и перспективы межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2003 года. Март-апрель 2004 года. Факультет финансовых, кредитных и международных экономических отношений: Сборник докладов. Т. I. / Под ред. д-ра экон. наук, профессора В.Е. Леонтьева. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - С. 354

.        Артамонов И.И. Внешнеэкономические аспекты социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) // Региональная экономика: теория и практика 2009. №14 - С. 26

.        Барулин С.В., Кусмарцева В.С. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ. // Финансы 2010. №5. - С. 22

.        Бердашкевич А.П., Сафаралиева С.Г. О статусе учреждений науки // Инвестиции в России. - 2010. № 7. - С. 10

.        Бишенов А.А., Бозиева М.М. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне. // Финансы 2010. №10. - С. 9

.        Богачев О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования. // Финансы 2010. №12. - С. 4

.        Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами / Под. ред. А.М. Лаврова. - М. КомКнига, 2005

.        Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. №9. - С. 20

.        Василенко И.А. Имидж России в информационном обществе / Государственная служба. - 2008. № 4. - С. 29

.        Ведев А.Л., Данилов Ю.А., Масленников Н.И., Моисеев С.Р. Структурная модернизация финансовой системы России // Вопросы экономики. - 2010. № 5. - С. 26

.        Воробьева Л.Т. Проблемы реформирования бюджетно-налоговых отношений в региональной системе. // Региональная экономика: Теория и практика. 2010. №37. - С. 43

.        Воробьева Л.Т. Проблемы планирования доходов и расходов местных бюджетов. // Финансы и кредит. 2010. №32. - С. 65

.        Гаврильева Т.Н. Формирование государственных заданий на оказание бюджетных услуг. // Регион: Экономика и социология. 2010. №3. - С. 102

.        Гаврильева Т.Н., Гуляев П.В., Тарасова Н.Г. Особенности среднесрочного планирования бюджетных расходов в муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия). // Региональная экономика: теория и практика. 2009. №14. - С. 65

.        Гаврильева Т.Н., Докторова О.Г., Павлова Л.А. Региональные особенности бюджетной системы Республики Саха (Якутия) и направления ее совершенствования. // Региональная экономика: теория и практика. 2009. №14. - С. 57

.        Гаврильева Т.Н., Павлова Л.А. Оптимизация бюджетных расходов в здравоохранении Республики Саха (Якутия) на основе программных методов управления ресурсами. // Региональная экономика: теория и практика. - 2008. №12(69). - С. 24-25

.        Гаврильева Т.Н., Докторова О.Г., Тарасова Н.Г. Нормативно-подушевой метод и проблема внедрения региональных стандартов бюджетных услуг в Республике Саха (Якутия). // Экономический анализ: теория и практика. 2008 №24. - С. 32

.        Глимбовская Е.В., Климанов В.В. Конкурсные механизмы предоставления бюджетных средств на субфедеральном уровне. // Финансы. 2009. №12. - С. 16

.        Голубцова В.Г. Бюджетная политика региона в условиях финансового кризиса. // Финансы. 2009. №9. - С. 6

.        Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Совершенствование взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ (муниципальными образованиями) в целях снижения рисков для доходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. 2010. № 46. - С. 32

.        Григорьев В.П., Сивцев А.П. Приоритетные направления бюджетной политики в Республике Саха (Якутия) и инструменты их реализации // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики. Материалы 3(14) -й международной научной конференции. 18-19 февраля 2010 г.: Сборник докладов. Т. I / Под ред. Д-ра экон. наук, проф. В.Е. Леонтьева, д-ра экон. наук, проф. Н.П. Радковской. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. - С.82

.        Грязнова А.Г. Проблемы усиления воздействия государственных финансов на экономику и социальную сферу России // Финансы и кредит. 2006. №25. - С. 4

.        Дьякова Е.Б. Эволюция межбюджетных трансфертов в условиях российской модели бюджетного федерализма. // Финансы и кредит. 2010. №31. - С. 44

.        Евдокимов Н.Н. Направления оптимизации системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне. // Финансы 2009. №11. - С. 23

.        Ермакова Е.А. Роль налога на доходы физических лиц в формировании доходов местных бюджетов РФ. // Финансы и кредит. 2010. №47. - С. 2

.        Завьялов Д.Ю. Оптимизация бюджетных расходов в условиях финансового кризиса. // Финансы 2009. №12. - С. 9

.        Залогов Н.А. Финансово-бюджетные механизмы мотивации эффективной деятельности органов местного самоуправления. // Финансы 2010. №3. - С. 27

.        Замятина Н.В. Оптимизация расходов бюджетов территорий. // Финансы 2010. №9. - С. 33

.        Замятина Н.В. Пути повышения устойчивости местных бюджетов //Регион: экономика и социология. 2010. № 3 - С. 237

.        Зиганшина Л.А. Использование системы индикаторов в бюджетном планировании. // Финансы и кредит. 2010. №12. - С. 61

.        Иванов В.В., Строгнацкая О.А. Инструменты межбюджетного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности регионов Латвии. // Финансы и кредит. 2008 г. №43. - С. 77

.        Игудин А.Г., Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов. // Финансы 2007. №12. - С. 22-23

.        Илларионов А.Н. Экономическая политика в условиях открытой экономики со значительным сырьевым сектором. // Вопросы экономики. 2001 г. №4. - С. 14

.        Исаков А.Г. Опыт создания автономных учреждений. // Финансы 2009. №5. - С. 23

.        Исаков А.Г. Критерии оценки целевых программ на уровне субъекта Федерации. // Финансы. 2010. №1. - С. 11

.        Истомина Н.А. Планирование расходов бюджетов на целевые программы развития отдельных территорий. //Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 41 - С. 35

.        Истомина Н.А. Планирование дотаций местным бюджетам в субъекте РФ: исторический опыт и современное состояние. // Финансы и кредит. 2010. №42. - С. 20

.        Казаковцева М.В. Укрепление доходной базы бюджета дотационных субъектов РФ. Глобализация. Глобалистика. Потенциалы и перспективы России в глобальном мире. Тринадцатые Вавиловские чтения: материалы постоянно действующей Всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием: в 2ч. /. под общей редакцией проф. В.П. Шалаева. - Йошкар-Ола: Марийский государственный технический университет. 2010. - С. 170-171

.        Казаковцева М.В. Достижение стабильности доходной части бюджетов субъектов РФ за счет совершенствования института налогового администрирования. //Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 42 - С. 67

.        Калинченко Л.А. Вместо дотаций - нормативы отчислений от налогов // Экономика и жизнь. 2007. № 21 − С. 37

.        Кочесокова Т.Е., Пенюгалова А.В. Современные проблемы межбюджетных отношений в субъектах РФ. // Региональная экономика: теория и практика. 2010. №37. - С. 2

.        Кудрин А.Л. Мировой финансовый кризис и его влияние на Россию // Вопросы экономики. 2009. №1. - С. 9

.        Кудрин А.Л. Бюджет − 2010: выполнение социальных обязательств, поддержка экономики. // Финансы 2009. №12. - С. 4

.        Кудрин А.Л., Сергиенко О.А. Последствия кризиса и перспективы социально-экономического развития России // Вопросы экономики. 2011. №3. - С. 4

.        Куликова В.И. Управление государственными расходами в условиях БОР. // Финансы 2009. №12. - С. 70-72

.        Левина В.В. Приоритетные направления реформирования местных финансов. // Финансы 2009. №11. - С. 29

.        Левина В.В. Реализация стимулирующей функции межбюджетного регулирования на региональном уровне. // Финансы 2010. №11. - С. 19

.        Лушин С.И. Бюджетная реформа // Экономист. 2005. №2. - С.38

.        Малиновская О.В., Скобелева И.П. Изменение типов бюджетных учреждений в рамках развития реформы бюджетного процесса в России // Финансы и кредит. - 2011. №6 (438). - С.3

.        Мартынов С. Н. Возможности и проблемы использования программно-целевого метода в ходе бюджетной реформы // Технологии оценки эффективности целевых программ. Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. 24-25 июня 2005 г. - Новосиб.: Изд-во СибАГС, 2005. - С. 23

.        Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. №11. - С. 19

.        Матненко А.С. Софинансирование федеральных программ из региональных и местных бюджетов. // Финансы 2008. №12. - С. 15

.        Мнацаканян А.Г. Валовой муниципальный продукт как индикатор социально-экономического развития муниципальных образований Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. №46. - С. 2

.        Нестеренко Т.Г., Сауль С.Н. Институт расходных обязательств. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ на основании расходных обязательств // Бюджет. 2010. № 4. - С. 5

.        Ниязметов А.К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений. // Финансы 2010. №8. - С. 21

.        Павлишина Н.В. Роль государственного регулирования здравоохранения как составляющей социальной сферы в условиях рыночной экономики. // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2007. №1. - С.245

.        Пансков В.Г. О налоговом стимулировании модернизации российской экономики. // Налоги и налогообложение. 2010. №12. - С. 11

.        Пенюгалова А.В., Чулков А.С. Современные проблемы формирования доходов местных бюджетов и пути их решения. // Финансы и кредит. 2010. №10. - С. 12

.        Полозков М.Г. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ. // Финансы и кредит. 2010. №13. - С. 33

.        Пронина Л.И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса РФ // Финансы. 2000. № 9. - С.24

.        Родионова В.М. Сущность финансов и их роль в рыночной экономике // Финансы и кредит. 2010. №6. - С. 63

.        Сабитова Н.М. Государственная финансовая полтика: проблема целей. // Финансы и кредит. 2010. №27. - С. 10

.        Сивцев А.П. Бюджет и бюджетный процесс в Республике Саха (Якутия). // Известия СПбГУЭФ. 2010. №6. - С. 142

.        Силуанов А.Г., Назаров В.Ю. Взаимодействие федерального центра и регионов при проведении антикризисной политики: международный опыт // Вопросы экономики 2009. №9. - С. 111

.        Смоляр М.Я. Программный бюджет: на пути к эффективному финансовому менеджменту. // Финансы 2010. №11. - С. 71

.        Сыроватский К.В. Место и роль межбюджетных отношений в преодолении социально-экономического неравенства в развитии регионов. // Известия СПбГУЭФ. 2008. №4. - С. 236

.        Третнер К. Программно-целевой метод бюджетирования в странах с переходной экономикой. // Финансы 2009. №9. - С. 70

.        Федосов В.А. Бюджетная политика Российской Федерации. // Финансы и кредит. 2010. №44. - С. 20

146.  Budget System Reform in Emerging Economies: The Challenges and the Reform Agenda by Jack Diamond. IMF Occasional Paper No.245. − Washington, 2006

.        Curristine T. Public Sector Modernization: Governing for Performance /T/ Curristine // OECD Observer. 2004. October // www.oecd.org/publications/Pol_brif

.        Fiscal Management / edited by Anwar Shah. − Washington, D.C., WB, 2005.

.        Konov. A Publuc Service and Administrativ Reforms in Russia / A. Konov // UNPAN Documents // http:unpan1un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan025557.pdf

.        Kusek, J.Z., Rist, R.C. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. − Washington, 2004

.        Performance Budgeting in OECD Countries, OECD, 2007.

.        Performance Budgeting: Linking Funding and Results / edited by Marc Robinson. − Hampshire, England, Palgrave Macmillan, 2007

.        Public Services Delivery / edited by Anwar Shah. − Washington, D.C., WB, 2005.

Электронные ресурсы:

154.      Башкатова А.А. Составлен рейтинг социальных затрат регионов // Независимая газета. 2011. - Режим доступа: http://www.ng.ru/economics/2011-05-19/4_rating.html#

155.  Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения в ближайшей перспективе // Бюджет. №7 2010. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/83766.php

.        Об утверждении Программы Правительства РС (Я) по повышению бюджетных расходов на 2011-2013 гг. Постановление Правительства РС (Я) от 28 апреля 2011 г. № 175. - Режим доступа: http://sakha.gov.ru/sites/default/files/doc/2011_05/6/175.pdf

.        Путин В.В. Совещание по сценарным условиям долгосрочного прогноза социально-экономического развития России на период до 2030 г. - Режим доступа: http://premier.gov.ru/events/news/14226/

.        Совместное заседание Коллегий министерства экономики и промышленной политики РС (Я), Министерства финансов РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 01.07.2011 г. - Режим доступа: http://www.yakutia24.sakha.ru/yakutiya/sostoyalos-sovmestnoe-zasedanie-kollegiy-ministerstva-ekonomiki-i-promishlennoy-politiki-rs-ya-ministerstva-finansov-rs-ya-i-glavnogo-kontrolnogo-upravleniya-pri-prezidente-rs-ya

.        Христенко В.Б. Доклад Министра промышленности и торговли Российской Федерации на «Правительственном часе» в Государственной дума Федерального собрания РФ от 27 января 2010 г. - Режим доступа: http://v2009.minprom.gov.ru/appearance/report/114

.        Министерство финансов Российской Федерации − http://www.minfin.ru

.        Министерство экономического развития Российской Федерации − http://www.economy.gov.ru

.        Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации − http://www.gks.ru

.        Министерство финансов РС (Я)

.        Министерство экономического развития РС (Я)

Приложения

Приложение 1

Таблица 1. Объем расходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2007-2010 гг., млрд. руб.

Наименование показателя

2007

2008

2009

2010


Сумма

Уд. вес, %



Сумма

Уд. вес, %

Общегосударственные вопросы

6,1

9,2

8,1

8,0

8,5

8,4

Национальная оборона

0,0

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

2,9

4,4

3,9

4,3

4,4

4,3

Национальная экономика

9,9

15,0

14,5

13,8

14,5

14,3

Жилищно-коммунальное хозяйство

9,1

13,8

11,2

11,7

13,2

13,0

Охрана окружающей среды

0,6

0,9

0,4

0,5

0,6

0,6

Образование

20,2

30,6

23,8

26,2

28,3

28,0

Культура, кинематография, средства массовой информации

2,9

4,4

3,4

3,7

4,4

4,3

Здравоохранение, физическая культура и спорт

9,2

14,0

8,7

8,6

10,1

10,0

Социальная политика

5,1

7,7

6,9

10,6

13,6

13,4

Межбюджетные трансферты

0,0

0,0

2,4

3,3

3,6

Всего расходов

66,1

100

83,3

90,7

101,3

100

Дефицит (-), профицит (+)

-0,8


-3,7

2,0

3,8



Объем расходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) за период с 2007 г. по 2010 г. увеличился на 35,2 млрд. руб. и составил в 2010 г. 101,3 млрд. руб. Рост расходов обусловлен несколькими факторами. Во-первых, большую роль сыграло повышение цен и тарифов. Во-вторых, на рост расходов повлияло принятие дополнительных расходных обязательств по финансированию национальных проектов и целевых региональных программ.

Анализ таблицы 1 показывает, что структура расходов консолидированного бюджета РС (Я) за последние четыре года практически оставалась неизменной. Наибольший удельный вес в 2007-2010 гг. занимали расходы социальной направленности. Так, например, в 2010 г. значительная часть средств консолидированного бюджета была направлена на финансирование образования - 28,3 млрд. руб., из них: на реализацию национального проекта «Образование» - 601,4 млн. руб., выплату ежемесячных выплат на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством - 617,1 млн. руб., выплату ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство - 475,4 млн. руб., организацию летнего отдыха детей - 260,9 млн. руб.

Достаточно весомые расходы консолидированного бюджета РС (Я) по разделу «Национальная экономика» - 14,4 млрд. руб., или 14,2% общих расходов (в 2007 г. − 9,7%) говорят о том, что Правительство республики активно поддерживает различные отрасли экономики. Наиболее существенная доля расходов по этому разделу была направлена на поддержку сельского хозяйства в рамках «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.» и Республиканской целевой программы «Социально-экономическое развитие села РС (Я) на 2009-2011 гг.», на которую было выделено 6,2 млрд. руб. Большое внимание уделяется развитию дорожного хозяйства - 1,9 млрд. руб., государственной поддержке энергетической отрасли - 1,5 млрд. руб.

Важное место в структуре расходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) занимает социальная политика - 13,6 млрд. руб. Ежегодно возрастает финансирование жилищно-коммунального хозяйства. На эти цели в 2010 г. было направлено 13,2 млрд. руб., что составило 13% общих расходов (в 2007 г. - 8,9%).

Таким образом, результаты анализа объема расходных обязательств Республики Саха (Якутия) позволяют сделать вывод о преимущественно социальной ориентированности бюджета РС (Я), которая выражается в значительном финансировании таких социальных направлений, как: повышение размеров социальных пособий и предоставление других форм помощи малоимущим; расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами и др.

Вместе с тем, независимые эксперты Центра экономических исследований «РИА-Аналитика» считают, что «высокая доля расходов на социальную политику в консолидированных бюджетах - это часто признак социально-экономического неблагополучия». То есть этот вопрос должен детально и глубоко исследоваться в рамках комплексного анализа экономики и финансов региона.

Приложение 2

Таблица 2. Структура расходов консолидированного бюджета Камчатского края за 2007-2009 гг., млн. руб.

Наименование показателя

2007 г.

В % к итого расходов

2008 г.

В % к итого расходов

2009 г.

В % к итого расходов

Расходы - всего из них на:

49 220,9

100

31 566,2

100

37 816,7

100

• общегосударственные вопросы

5 415,0

11,0

2 941,6

9,3

4 301,6

11,4

• национальную экономику

6 319,0

12,8

5 526,5

17,5

7 823,6

20,7

• жилищно-коммунальное хозяйство

6 404,6

13,0

6 808,3

21,6

5 360,7

14,2

• социально-культурные мероприятия - всего из них на:

27 178,1

55,2

14 028,0

44,4

17 345,1

45,9

− образование

10 755,9

21,9

6 334,4

20,1

7 771,1

20,5

− здравоохранение, физическую культуру и спорт

8 189,3

16,6

2 997,8

9,5

3 797,3

10,0

− социальную политику

6 911,9

14,0

3 770,8

11,9

4 640,8

12,3


Структурный анализ расходов консолидированного бюджета Камчатского края позволяет сделать вывод, что мировой финансовый кризис существенно отразился на экономике данного региона. В 2008 г. по сравнению с 2007 г. общий объем расходов сократился на 17,7 млрд. руб. или на 36%. Существенно сократились расходы на социально-культурные мероприятия (на 13,2 млрд. руб. по сравнению с 2007 г.), однако в процентном выражение они остались на прежнем уровне - около 20%. Небольшой прирост наблюдается в расходах на ЖКХ - в 2008 г. на 403,7 млрд. руб. больше, чем в 2007 г., что, в первую очередь, связано с повышением цен и тарифов. В 2009 г. произошел небольшой рост расходов по всем разделам, за исключением ЖКХ. Рост расходов в 2009 г. обусловлен антикризисными мерами Правительства Камчатского края, направленными на усиление, в первую очередь, реальных отраслей экономики. Расходы по этому разделу в % соотношении растут ежегодно: в 2007 г. они составляли 12,8 % от общего объема расходов консолидированного бюджета, в 2008 г. - 17,5 % и в 2009 г. - 20,7%.

Бюджет данного субъекта Федерации вполне можно характеризовать как социально-направленный, т.к. объем расходов на социально-культурные мероприятия составляет около 50 % всего объема расходов консолидированного бюджета. В структуре социальных расходов преобладают расходы на образование около - 20 % от общего объема расходов на протяжении всего периода, и на социальную политику - 14 % от общего объема в 2007 г. и 12,3 % - в 2009 г.

Приложение 3

Перечень индикаторов (показателей) Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов

N

Ожидаемый результат от реализованных программных мероприятий

Ед. изм.

Значение показателя в соответствующем финансовом году




Базовый год (2009)


Прогнозный период





2010 факт

2011

2012

2013

1

Направление 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости республиканского бюджета PC (Я) и местных бюджетов

1.1

Объем республиканского долга РС (Я) (в % к собственным доходам бюджета).

%

38,9

33,76

50,0

50,0

50,0

1.2

Объем расходов республиканского бюджета на обслуживание гос. долга (в % к общему объему расходов).

%

0,99

0,74

1,0

1,6

1,6

1.3

Исполнение налоговых и неналоговых доходов государственного бюджета к предыдущему году

%

92,3

131,4

103

105

105

1.4

Объем просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности РС (Я) и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами

тыс. руб.

33174

27238

0

0

0

1.5

Отношение дефицита бюджета РС (Я) к доходам (без учета объема безвозмездных поступлений)

%

*

*

13,28

2,04

0

1.6

Отношение государственного долга (за вычетом выданных гарантий) РС (Я) к доходам бюджета (без учета объема безвозмездных поступлений)

%

24,97

22,06

36,25

35,5

33,86

1.7

Отношение объема просроченной кредиторской задолженности по расходам РС (Я) к общему объему расходов

%

015

0,11

0,75

0,05

0,025

1.8

Доля бюджетных инвестиций РС (Я) в общем объеме расходов бюджета

%

7,95

7,05

5,05

7,0

7,5

1.9

Процент абсолютного отклонения фактического объема доходов (без учета межбюджетных трансфертов) РС (Я) за отчетный год от утвержденного бюджета

%

-10,73

37,22

10

10

10

1.10

Утверждена формализованная методика прогнозирования доходов бюджета РС (Я) по основным налогам и сборам


нет

нет

да

да

да

2

Направление 2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход на "программный формат" формирования государственного бюджета

2.1

Доля расходов, финансирование которых осуществляется в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета

%

12

13,8

14,8

Не менее 30

Не менее 50

2.2

Доля органов исполнительной власти-главных распорядителей бюджетных средств, осуществляющих разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности

%

*

5,5

30

50

60

3.

Направление 3. Оптимизация функций государственного управления и повышения эффективности их обеспечения

3.1

Доля исполнительных органов государственной власти, принявших ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов

%

*

*

*

20

50

3.2

Доля государственных гражданских служащих, в служебные контракты которых включены показатели результативности деятельности

%

*

*

5

20

50

3.3

Доля расходов на реализацию функций исполнительных органов государственной власти, переданных на аутсорсинг

%

*

*

5

8

10









4.

Направление 4. Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и государственного (муниципального) задания, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание

4.1

Доля государственных учреждений PC (Я), которым сформировано государственное задание

%

*

10

60

95

95

4.2

Удельный вес расходов республиканского бюджета на оказание государственных услуг (работ), оказываемых в соответствии с государственными заданиями, в общем объеме расходов республиканского бюджета (за исключением субвенций, межбюджетных трансфертов местным бюджетам, расходов на обслуживание гос. долга)

%

*

*

5

10

20

4.3

Доля государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями, в отношении оказания которых утверждены региональные стандарты (требования к качеству)

%

*

*

5

50

100

4.4

Доля услуг в отношении которых установлены нормативы затрат на оказание услуг (выполнение работ)

%

*

*

5

30

65

5.

Направление 5. Стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов

5.1

Доля муниципальных образований, принявших и реализующих муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов или Программы реформирования муниципальных финансов

%

0,2

0,4

2

5

10

5.2

Средняя по муниципальным районам и городским округам доля расходов на оказание муниципальных услуг, оказываемых на основе муниципального задания, в общем объеме расходов на оказание муниципальных услуг

%

*

од

5

10

50

5.3

Средняя по муниципальным районам и городским округам доля расходов местных бюджетов, финансирование которых осуществляется в рамках целевых программ

%

1,1

2,2

3

5

10

5.4

Доля муниципальных образований, в отношении которых по результатам мониторинга эффективности расходов местных бюджетов сделаны выводы о высокой эффективности расходования бюджетных средств

%

-

-

-

-

5

6.

Направление 6. Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок

6.1

Доля стоимости государственных (муниципальных) контрактов, заключенных по результатам размещения государственных (муниципальных) заказов путем проведения открытого аукциона в электронной форме

%

*

1

45

70

70

6.2

Доля экономии бюджетных средств по результатам размещения государственных (муниципальных) заказов

%

10

7

15

10

10

6.3

Доля стоимости государственных (муниципальных) контрактов, заключенных по результатам размещения государственных (муниципальных) заказов через уполномоченный орган - Государственный комитет РС (Я) по торговле и материально - техническим ресурсам − в централизованном порядке

%

*

2

5

6

7

7.

Направление 7. Создание информационной среды и технологий для управления бюджетным процессом

7.1

Создан и работает специализированный сайт в сети интернет, на котором размещается информация о государственных и муниципальных финансах (портал «Электронный бюджет РС (Я)»).


Нет

нет

Нет

Да

Да

7.1

Доля органов государственной исполнительной власти, осуществляющих публикацию в открытом доступе на портале «Электронный бюджет PC (Я)» информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных услуг, к общему числу органов государственной исполнительной власти

%

*

*

10

60

100

8.

Направление 8. Повышение эффективности финансового контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, контрольными и финансовыми органами

8.1

Доля ГРБС, использующих механизмы внутреннего контроля, в общем числе главных распорядителей бюджетных средств.

%

27

51

60

70

85

8.2

Количество проведенных контрольных мероприятий, по результатам которых установлены нарушения

ед.

97

85

80

80

80

Похожие работы на - Развитие бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

 

Не нашел материал для своей работы?
Поможем написать качественную работу
Без плагиата!