Бюджетная реформа в России
Введение
Состояние общественных финансов неразрывно связано с экономическим состоянием государства в целом, поскольку сектор государственного управления, через который происходит перераспределение общественных финансов, является неотъемлемой частью экономической системы любой страны.
Поэтому для анализа основных направлений бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет, необходимо рассмотреть источники бюджетного кризиса, побудившего законодателя и Правительство РФ искать новые решения в управлении общественными финансами.
На практике был подтвержден давно известный факт: любая норма может совершенствоваться, если есть инструмент, посредством которого можно было бы обеспечить ее соблюдение.
Цель исследования - рассмотреть бюджетную реформу в России.
Задачи исследования:
проанализировать предпосылки бюджетной реформы РФ;
охарактеризовать направления бюджетной реформы России.
Объектом исследования является Российская Федерация.
Предметом исследования - бюджетная реформа в России.
1. Предпосылки бюджетной реформы в России
С начала 1970-х гг. экономический рост в СССР становился все более аномальным. Доля сырьевых ресурсов в экспорте росла, притом что доля продукции обрабатывающих отраслей падала. Неэффективность социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и управленческой иерархии, которая обеспечивала координацию хозяйственной деятельности прямыми распорядительными актами, стала очевидным фактором.
В 1980-е гг. цены на нефть снизились в шесть раз. Последний источник, благодаря которому жила экономика Советского Союза, иссяк. При этом сельское хозяйство находилось в плачевном состоянии, за импорт нужно было платить валютой, а наш экспорт не был востребован.
Кризис выразился в возникновении резко отрицательного сальдо торгового баланса, дефиците текущего баланса и бюджетном дефиците.
Дефицит бюджета усугублялся кризисом неплатежей. Начались различные взаимозачеты, уплата налогов в товарной форме, бартер. На фоне товарного дефицита нарастали проблемы с выплатой заработной платы, пенсий и других социальных выплат. Недовольство населения возрастало. В стране начались массовые акции протеста (начиная с недовольства в очередях к товарному прилавку и заканчивая перекрытием железнодорожных путей).
Устанавливаются новые формы предоставления социальных льгот, так называемые натуральные льготы, - просто кому-то предоставляются бесплатно транспорт, коммунальные услуги, телефонная связь.
Провозглашенный Конституцией РФ принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности постепенно приводит к пониманию того, что не может один собственник взять на себя обязательство, а другой собственник безвозмездно нести бремя по его исполнению.
Таким образом, формирование законодательства в социальной сфере и базовых экономических основ нового Российского государства шло разнонаправленными курсами.
В 1990 г. формируется банковская система. При этом не установлено никаких требований к капиталу банков, отсутствует банковский надзор. За три года число банков в России достигло значительной цифры - 1400.
Чуть позже происходят серьезные изменения в функциях Центрального банка РФ. Он перестал обслуживать платежи государства; требование об обязательности обслуживания счетов бюджета и бюджетных учреждений только Центральным банком РФ отменяется. Возникает вполне понятный процесс перевода счетов бюджетов в коммерческие банки.
Это привело к тому, что бюджетные деньги просто исчезали, в том числе и на выплату заработной платы, пенсий, пособий, оплату государственного оборонного заказа, коммунальных услуг и т.п.
В то время, когда счета бюджетных учреждений были рассредоточены в коммерческих банках, на них учитывались не права на принятие и оплату обязательства, а непосредственно денежные средства, которые переводились со счета Минфина России на банковские счета этих учреждений. Это были тысячи банковских счетов и миллиарды рублей. На каких-то счетах средства лежали невостребованными, где-то их не хватало на оплату текущих потребностей. Перераспределение средств в ситуации разрозненных банковских счетов и отсутствия системы управления ресурсами в рамках единого счета было невозможно.
В результате Российская Федерация, распределив все денежные средства по счетам в коммерческих банках, потом у них же эти денежные средства и заимствовала для пополнения ликвидности своего счета.
Наконец, в 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации. В то время это был значительный шаг вперед в сфере регулирования бюджетных правоотношений. Наряду с четким разграничением прав, обязанностей и ответственности участников бюджетного процесса, описанием процессов составления, утверждения и исполнения бюджетов Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджета с соблюдением требований единства кассы. Для федерального бюджета тем «кассиром», который производит и учитывает все платежи в процессе исполнения бюджета, стало Федеральное казначейство.
Реализация положений Бюджетного кодекса на практике имела свои организационные и методологические трудности.
Прежде всего, перед Правительством РФ и Минфином России стояла задача создать и внедрить концепцию единого казначейского счета (далее - ЕКС). Концепция ЕКС была утверждена Правительством РФ в 2000 г.
В рамках этой работы необходимо было закрыть отдельные банковские счета всех участников бюджетного процесса и перевести все потоки бюджетных средств (и поступление, и выбытие) на единый счет Федерального казначейства.
В свою очередь, все федеральные бюджетные учреждения должны были открыть свои лицевые счета только в Федеральном казначействе.
Сложно и неоднозначно шел этот процесс и в отношении операций, осуществляемых Министерством обороны РФ, а также доходов, администрируемых таможенными органами. К сожалению, остается еще ряд нерешенных вопросов, но принципиальное внедрение ЕКС состоялось, и оно позволило ускорить доступ к ресурсам, необходимым для осуществления платежей, сократить сроки получения отчетности по всем операциям в процессе исполнения бюджета.
Кроме того, внедрение ЕКС позволило обеспечить соблюдение нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация, когда к 1998-1999 гг. образовалась задолженность субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом в размере 18 млрд. руб. из-за применения зачетных механизмов исполнения обязательств перед государством, сейчас невозможна.
Товарная форма платежей и неденежные расчеты в российской экономике в 1998-1999 гг. достигали 67%.
С внедрением ЕКС налогоплательщики были выведены из бюджетных правоотношений. Дело налогоплательщика - уплатить, а дело органов Федерального казначейства - подсчитать, сколько он уплатил, в том числе и товарной формой; учесть эту информацию при определении общего объема того или иного дохода, поступившего на конкретной территории; определить, как этот доход должен распределяться между федеральным и региональным бюджетом; и уменьшить то, что полагается субъекту Российской Федерации, на сумму, эквивалентную товарной поставке от налогоплательщика в пользу субъекта Российской Федерации, а все «живые деньги» (их именно так тогда называли) зачислить на единый счет федерального бюджета.
После введения этого механизма субъектам Российской Федерации стало невыгодно стимулировать товарную форму уплаты налога, поскольку без «живых денег» было невозможно по крайней мере платить бюджетную заработную плату. Другим преимуществом казначейской системы исполнения бюджета, установленной Бюджетным кодексом, стало внедрение жесткого контроля за соблюдением положений норм федерального закона о федеральном бюджете органами Федерального казначейства на стадии, предшествовавшей платежу (предварительный контроль). Чем четче исполнялся закон о бюджете, тем, как это ни странно, яснее становились очевидные ошибки в законодательном регулировании бюджетных правоотношений.
До реализации казначейского исполнения бюджета невозможно было установить, чем вызваны те или иные проблемы - просчетами в бюджетной политике или просто неправомерными действиями бюджетополучателей. И только тогда, когда Федеральное казначейство на стадии предварительного контроля стало отслеживать и санкционировать все платежи, не допуская при этом нецелевого использования бюджетных средств, стали очевидны пороки, которые заложены в самом бюджете.
Все острее стали проходить дискуссии о необходимости бюджетной реформы, в том числе о переходе на среднесрочный бюджет, о создании иных организационно-правовых форм учреждений, оказывающих государственные услуги, об изменении бюджетной классификации и по другим направлениям бюджетной реформы, формализованным в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249.
2. Направления бюджетной реформы
В рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети.
Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений (далее - МБО). Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т.п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений». Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:
) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;
) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;
) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;
) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Отметим ряд принципиальных изменений, внесенных в БК РФ и отражающих новый подход к межбюджетным отношениям. Так, в новой редакции норм гл. 16 БК РФ исключены положения, устанавливающие принципы межбюджетных отношений, что, на наш взгляд, затрудняет понимание закона и его реализацию, поскольку из текста закона исчезли базовые положения, на которые должна опираться система межбюджетных трансфертов. При этом изменено само название гл. 16: в новой редакции она именуется «Межбюджетные трансферты», т.е. речь идет не о самих отношениях, а о способах (методах) их регулирования, что, с одной стороны, сужает круг регулируемых отношений, с другой - позволяет конкретизировать их. В ст. 7 - 9 БК РФ раскрывается содержание бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Термин «бюджетная компетенция» (совокупность прав и обязанностей по формированию и исполнению бюджета), используемый в прежней редакции БК РФ, более широк, нежели предлагаемый законодателем новый термин «бюджетные полномочия» (предмет ведения и права и обязанности конкретного вида субъектов бюджетных прав), следовательно, менее точно отражает содержание прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Под единым кассовым обслуживанием всех бюджетов теперь понимается ведение единого казначейского счета, все остальные мероприятия не подпадают под этот термин.
Также изменилась структура местных бюджетов: уменьшена доля регулирующих доходов за счет роста доли закрепленных доходов, увеличена финансовая помощь, как направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящая целевой характер.
Реформа осуществляется не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Совершенствование региональных и муниципальных финансов осуществляется по нескольким направлениям, определенным Правительством РФ:
реформа бюджетного процесса и управления расходами;
бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;
административная реформа;
реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;
совершенствование системы управления инвестициями;
развитие системы бюджетных закупок;
создание условий для развития доходной базы;
повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
совершенствование долговой политики;
межбюджетные отношения;
среднесрочное финансовое планирование;
повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.
Также концептуальные основы реформы отражены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. №467-р, утвердившем Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.
Реформа межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в течение нескольких лет осуществляется прежде всего за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Если проанализировать уже осуществленные мероприятия, можно сделать вывод, что в рамках данных реформ на региональном уровне проводились различные мероприятия, направленные на совершенствование налогообложения, совершенствование тарифной политики, отказ от перекрестного субсидирования, развитие системы управления долгом и т.д.
Министерство финансов РФ предлагает объединить на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития и создать единые фонды софинансирования расходов.
Таким образом, новая система межбюджетных отношений может быть охарактеризована следующими принципиально новыми чертами:
основа новой системы МБО - БК РФ, НК РФ, законы, регламентирующие статус и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;
новые уровни бюджетной системы;
разделение расходных обязательств;
отмена так называемых необеспеченных мандатов;
долгосрочное закрепление доходов;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по определенным формулам;
На федеральном уровне многие мероприятия первого этапа бюджетной реформы уже нашли свое воплощение на практике, а вот второй этап только начинает находить свое воплощение.
Базовые основы второго этапа бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса. Анализ осуществляемых мероприятий и предложенных Министерством финансов РФ поправок в бюджетное законодательство позволяет выявить основные черты нового варианта осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации (с точки зрения высших финансовых органов государства):
наличие обязательного многолетнего финансового плана;
действующие и принимаемые обязательства;
целевое использование бюджетных средств - ориентация не на затраты, а на результат;
конкуренция администраторов бюджетных средств и бюджетных программ;
мягкое планирование - жесткое исполнение и т.д.
Подобные цели реформирования обозначены в связи с некоторыми проблемами осуществления бюджетного процесса на современном этапе. Так, перспективный финансовый план государства лишь последние два-три года включается в бюджетный процесс на постоянной основе. Предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования, поскольку в сфере публичных финансов невозможно ставить цели, задачи, планировать результаты деятельности без достаточной перспективы, что, в свою очередь, повлечет переориентирование осуществления бюджетных расходов для достижения общественно значимых результатов. Это также повышает эффективность администрирования расходов. Минфин РФ предлагает утверждать на три года и сам федеральный бюджет, а для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставить право выбора из нескольких схем.
Предлагается осуществлять рассмотрение проекта федерального закона о бюджете в трех чтениях. Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств; второе чтение должно быть посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям; третье чтение должно рассматривать бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета или до него.
Предложенные Минфином РФ изменения в БК РФ нашли свое отражение в разработанном им законопроекте о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Поскольку целью реформы является переход на управление не затратами, а результатами, в центр бюджетного процесса в соответствии с законопроектом фактически помещен главный распорядитель бюджетных средств, уточняются его полномочия на всех уровнях бюджетной системы. Кроме того, определяются полномочия новых участников бюджетного процесса - администраторов доходов и источников финансирования дефицита. Более подробно по сравнению с действующей редакцией БК РФ регламентируется статус и полномочия получателя бюджетных средств, поскольку он принимает бюджетные обязательства и должен исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. С этим направлением реформы бюджетного процесса связана реформа бюджетных учреждений, о чем будет сказано ниже.
С точки зрения Минфина РФ, также необходимо усиливать роль внутреннего финансового контроля или аудита, что связано с предложением расширить права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Желательно, чтобы каждый главный распорядитель или крупное бюджетное учреждение имело специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, занимающееся разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов, и контролировало бы соблюдение этих процедур. Роль внешнего контроля должна быть сведена к проверке таких подразделений.
Третье направление бюджетной реформы - реформа бюджетных учреждений. Новая система бюджетных учреждений должна отвечать следующим признакам:
реструктуризация и оптимизация структуры сети бюджетных учреждений;
изменение статуса бюджетных учреждений;
новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений;
работа бюджетных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования и соцзаказа;
государство (муниципальное образование) выступает как регулятор, организатор и заказчик услуг.
С точки зрения Минфина РФ, неважно, в какой организационно-правовой форме будут существовать учреждения, оказывающие бюджетные услуги. Гораздо важнее, что государственные (муниципальные) органы не будут нести по их обязательствам субсидиарную ответственность и утверждать смету, а будут финансировать оказанные услуги по факту предоставления или плану в соответствии с госзаказом по нормативно-душевому принципу. Количество бюджетных учреждений в результате реформы также должно сократиться.
Конечно, БК РФ не может и не должен регулировать все процессы реструктуризации, проведение которой обусловлено необходимостью организационного разделения функции заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услуг. В настоящее время многие регионы уже приступили к реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций (наиболее часто избирается форма автономных некоммерческих организаций), что представляет значительный интерес. В ближайшее время процессы реструктуризации и перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций будут активизированы, поскольку основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации в 2007 году и среднесрочной перспективе предусмотрено принятие системных поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.
Кроме того, 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Одновременно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений», который вносит изменения в законодательные акты Российской Федерации для устранения противоречий между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и действующими в настоящее время иными федеральными законами.
Основная цель Федерального закона «Об автономных учреждениях» - предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач. Закон определяет порядок создания, правовое положение и преобразование существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения. При этом для автономного учреждения сохраняется единый порядок пользования и распоряжения имуществом - право оперативного управления, собственником же остается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. На практике возможно сохранение уже существующих бюджетных учреждений и дополнительное возникновение новых хозяйствующих субъектов в новой организационно-правовой форме - автономных учреждений. Однако правовой статус автономного учреждения гораздо шире, чем обычного бюджетного, - у него больше полномочий в отношении закрепленного имущества и шире ответственность по обязательствам. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Финансирование автономных учреждений должно будет осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законом источников. При этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять.
бюджетный кодекс доход реформа
Заключение
Подводя итог бюджетной реформы в России, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность общественных финансов, является не размер бюджетных ассигнований, заложенный в бюджете, а то, каким образом определяется их размер, составляется и исполняется бюджет.
С точки зрения неоинституциональной теории регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения «правил игры», порядка взаимодействия участников бюджетного процесса, в то время как направления и объемы ассигнований можно отнести скорее к оппортунистическому поведению отдельных участников бюджетного процесса, желающих максимизировать свою полезность (скажем, предоставлять услуги меньшего объема и худшего качества).
Процедуры в рамках бюджетного процесса важны, поскольку они определяют не только формальный процесс принятия решений, но и согласование в рамках этого процесса требований всех социально-политических групп по вопросу эффективного использования финансовых ресурсов государства в рамках реализации социально-экономических целей (снижение оппортунистических издержек).
Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров (работ, услуг), иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.
Только комплексный подход в реализации бюджетной стратегии, который учитывает такой институт, как неформальные ограничения (традиции, обычаи, другие нормативные правовые акты), и вводит институты принуждения, обеспечивающие соблюдение формальных правил (казначейство, счетные палаты, суды и т.д.), позволит реализовать эффективную бюджетную политику.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Консультант плюс #"justify">.Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. №2 // Консультант плюс
.Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Постановление от 22 мая 2004 года №249 // Консультант плюс
7.финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / Под ред. А.М. Лаврова. - М.: Ком-Книга, 2005. - С. 27.
.Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. №118 // Консультант плюс
.Распоряжение Правительства РФ от 23 января 2000 г. №107-р // СЗ РФ. - 2000. - №5. - Ст. 576 // СПС Консультант плюс
10.Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р <О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации // КонсультантПлюс, 1992-2013
.Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - 359 с.
12.Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Принципы управления общественными