составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Содержание и выводы дипломной работы базируются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, содержащих нормы о статусе государственных служащих правоохранительной службы Российской Федерации, результатах социологических исследований, статистических данных Российской Федерации.
1. Теоретические основы формирования института государственной службы
1.1 Основы законодательной базы о государственной службе и статус государственного служащего
Определение государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:
) основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;
) на государственной службе могут находиться только граждане Российской Федерации.
) государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства.
Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Р.З. Лившиц отмечает: "Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей".
Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных. Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.
Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе.
Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми, а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы.
Государственным языком на всей территории России является русский. Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными, кроме русского, являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.
Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого комментируемая статья закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые настоящим Законом требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).
Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.
Комментируемым Законом предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:
) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);
) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);
) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).
Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
Реформирование осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату. Содержательное наполнение реформы государственной службы предусматривается Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)".
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" установил систему видов государственной службы Российской Федерации и общие принципы их функционирования в рамках единого института государственной службы Российской Федерации. Положения базового Федерального закона N 58-ФЗ должны быть реализованы в законодательстве о государственной гражданской службе, правоохранительной и военной службе.
Успех реформы государственной службы Российской Федерации напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы государственной службы. Следовательно, тщательный анализ состояния нормативной правовой основы каждого вида государственной службы, выявление существующих в них проблем правового регулирования и оперативная подготовка проектов нормативных правовых актов - главная задача на 2007 год.
В своей совокупности они впервые в российской управленческой практике:
создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих введением нового понятия "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, он определяет должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего;
законодательно закрепили необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих, а значит, позитивно сказывается на их профессионализме;
закрепили антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. Идет процесс образования в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;
установили порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предусмотрена возможность принятия соответствующих программ развития государственной службы;
закрепили возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям. Таким образом, впервые становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте;
обеспечили сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.
В отличие от многих федеральных законов Закон о гражданской службе не бланкетный. Он на две трети содержит нормы прямого действия и минимальное число отсылочных правовых норм (22 указа Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ). В развитие Закона N 79-ФЗ изданы предусмотренные его нормами некоторые указы Президента РФ.
Президентские указы - это основополагающие нормативные правовые акты для функционирования института гражданской службы: о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, об аттестации, о конкурсе, о порядке сдачи квалификационного экзамена, о присвоении классных чинов на гражданской службе и др.
Естественно, пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе. Институт государственной службы является "живым организмом", все его части взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Опережение на одном участке может обесценить усилия в целом, если сопряженные элементы своевременно не будут доработаны. Необходима нормативно-правовая база, закрепляющая эффективные механизмы обеспечения единства функционирования всех трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной.
1.2 Должности государственной службы и статус государственного служащего
В настоящее время действуют ряд Указов Президента, учреждающих государственные должности государственной службы в различных федеральных органах власти.
Определим должности государственной службы и статус государственного служащего и ограничения, связанные с государственной службой. Законом все государственные должности разделены на категории "А", "Б", "В". Понятие "государственные должности категории "А" охватывает государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Государственные должности категории "А" - (политические должности) подразделяют на государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации. Государственные должности субъектов Федерации устанавливают конституции и уставы субъектов Федерации. Но фактически в систематизированном виде государственные должности в субъектах Федерации устанавливают законы о государственной службе. Исполнение обязанностей по государственным должностям категории "А" к государственной службе не относится, и, соответственно, лица, назначенные исполняющими обязанности на указанных должностях, государственными служащими не являются.
Таким образом, круг лиц, профессиональную деятельность которых следует считать государственной службой, составляют лица, занимающие государственные должности категории "Б", учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих государственные должности категории "А", и лица, занимающие государственные должности категории "В", учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Государственные должности категории "Б" (руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты - патронажные должности) занимают лица, которых вправе самостоятельно принимать на работу чиновники, занимающие политические должности (государственные должности категории "А"), из числа своих доверенных лиц.
Назначение этой категории государственных должностей (государственная служба которых ограничивается сроком, на который назначены или избраны соответствующие государственные чиновники категории "А") состоит в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочия лица, занимающему государственную должность категории "А", путем оказания ему постоянной и всесторонней помощи в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа, принятии участия в разработке и внесении предложений по направлениям соответствующей сферы деятельности; в представлении соответствующих информационно-аналитические материалов; в подготовке докладов; в осуществлении контроля за ходом выполнения решений; а также в выполнении иных поручений.
Государственные должности категории "В" учреждают государственные органы для исполнения и обеспечения их полномочий. Лица на государственных должностях категорий "Б" и "В" относятся к категории государственных служащих. В соответствии с действующим законодательством о государственной службе государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Под условиями государственной службы, осуществляемой государственными служащими, следует понимать режим государственной службы (внутренний распорядок в государственных органах, продолжительность рабочего времени и времени отдыха), предусмотренные законодательством ограничения, связанные с государственной службой, права и обязанности государственных служащих, а также предоставляемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации денежное содержание, социальные гарантии и компенсации, призванные обеспечивать эффективное исполнение государственными служащими возложенных на них должностных обязанностей. В частности, Законом установлен запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также запрет быть депутатом законодательного собрания, заниматься предпринимательской деятельностью, состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Другая категория запретов связана с обеспечением дисциплинарного режима на государственной службе. Разрешение государственному служащему быть представителем означало бы создание для него возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за действием которых ему было поручено осуществлять надзор или контроль.
Кроме того, государственным служащим запрещено использовать в неслужебных целях средства служебного обеспечения, получать гонорары за публикации в качестве государственного служащего, получать вознаграждения от юридических и физических лиц, принимать награды, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, принимать участие в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий, а также установлена обязанность передавать в доверительное управление доли (пакеты акций).
Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих "виды государственной службы". Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (см., например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1-6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем, в самом законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования.
Вызывает сомнение подход законодателя, устанавливающего нормы относительно некоторых положений ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Пункт 2 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет утратившими силу подп. 1 п. 1 ст. 1, п. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Таким образом, в последнем федеральном законе утратили силу положения о государственных должностях категории "А" (хотя государственные должности категорий "Б" и "В" остались в тексте Закона).
Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" утрачивает в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не будет вообще категорий государственных должностей "Б" и "В"), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно: руководители и специалисты; термин технические исполнители в новом российском законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин "руководители" остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители.
Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы.
Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термин "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").
Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.
Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. По мнению ученых, на данный момент нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих. В Государственной Думе рассматривается проект федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом).
Как отмечалось выше, комментируемый Закон не использует установленное Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ" разделение должностей на категории "А", "Б" и "В". В соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" и Федеральным законом "О государственной гражданской службе РФ" выделяются государственные должности и должности гражданской службы. Последние в свою очередь подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для их занятия установлены различные квалификационные требования.
К должностям руководителей согласно комментируемому Закону относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы РФ").
Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители". В Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства РФ, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства РФ - Министра РФ. Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.
1.3 Принципы государственной службы. Государственная служба и гражданское общество
Ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.
Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.
Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.
Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются:
соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;
служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;
независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ;
ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ;
гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;
единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;
равный доступ граждан РФ к государственной службе;
профессионализм и компетентность государственного служащего;
должностная субординация при принятии и исполнении решений;
стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;
социальная и правовая защищенность государственного служащего;
сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;
этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Государственная служба, как институт, функционирует в интересах граждан РФ и гражданского общества.
Взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества осуществляется на основе соблюдения следующих принципов:
законность и правовая регламентация деятельности государственных органов и государственных служащих, исключение возможности проявления субъективизма и недопущение произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений;
замещение должностей государственной службы наиболее способными, квалифицированными и добросовестными кадрами;
открытость системы государственной службы;
ответственность государственных органов и государственных служащих за неправомерный отказ в предоставлении информации;
ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки этих решений, широкое информирование граждан о принятых решениях;
дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами РФ и структурами гражданского общества;
объективное информирование граждан РФ и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом;
подконтрольность системы государственной службы государству и гражданскому обществу;
предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе;
защищенность государственных служащих от произвола и некомпетентного вмешательства в их деятельность, наличие правовых, организационных, материальных и иных гарантий, предусматривающих обеспечение надлежащих условий для исполнения ими должностных (служебных) обязанностей, в том числе в случае правомерного представления информации заинтересованным лицам;
конфиденциальность информации, касающейся частной жизни, здоровья граждан РФ, полученной при исполнении государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;
беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей;
соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения, ответственное исполнение должностных (служебных) обязанностей.
2. Социальный статус и гарантии Государственного служащего
2.1 Правовое положение и статус государственного служащего
Государственный гражданский служащий - олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор служебных полномочий. Служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всего свода служебных отношений. Исходя из понятия и содержания государственной службы, основная особенность служащего лежит в характере его труда. В процессе труда объектом воздействия являются: человек (его интеллект, сознание, свобода, здоровье, поведение и др.), общество и социальные институты и процессы. Другая особенность социального и правового статуса служащего заключается в том, что он занимает должность, посредством которой определяются содержание и границы воздействия служащего на указанные объекты в процессе труда.
Понятие «служба» может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. В различных странах у данного понятия свои содержание и широта охвата. В Толковом словаре В.И. Даля «служба - это употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело....» Процесс формирования государственной службы в России, как и в других государствах, связан с особенностями и этапами становления государственной системы страны. Еще в XVI в. и первой половине XVII в. в России использовалась практика не постоянных, а временных служебных поручений. С середины XVII в. происходит более узкая специализация государственных органов, распределение служилых людей по отраслям управления, и, соответственно, формирование института постоянных служебных должностей в государственных учреждениях.
В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. В условиях Петровской монархии существовали строжайшие меры, принуждавшие дворян обязательно нести государственную службу. Обязательная государственная служба была отменена (с сохранением некоторых ограничений) только манифестом Петра III (1752 г.) и "Жалованной грамотой дворянству" Екатерины II (1785 г.). Во времена правления Александра I для дворян государственная служба окончательно превратилась из повинности в соглашение служащих с государством, хотя преимущественное право расторжения таких трудовых отношений закреплялось за государством.
Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. закон "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных..." устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Вводились единая система чинов, их номенклатура и иерархия. В общей сложности Табель включала 14 классов и 262 должности.
С формированием чиновничества как профессиональной категории вырабатывались принципы комплектования кадров для государственных учреждений, среди которых, помимо политической "благонадежности", "верности службе", появляется принцип служебной годности.
В России были установлены следующие условия и требования, которым должны удовлетворять лица, желающие вступить в государственную службу:
) происхождение: право поступать на службу имеют дворяне потомственные и дети личных дворян, дети офицеров и чиновников, получивших по чинам личное почетное гражданство, дети священнослужителей, дети купцов первой гильдии и др.;
) лица, не имеющие права поступления на государственную службу по происхождению, получают это право на основании: образования, причем различные учебные заведения дают различные права на чины и должности;
) пол: отдается предпочтение лицам мужского пола; лица женского пола принимаются на службу только по некоторым ведомствам и притом с разными ограничениями, например по почтово-телеграфному, учебному, медицинскому, контрольному, путей сообщения;
) возраст, не требуется достижения совершеннолетия, минимальный возраст 16 лет;
) непорочное поведение;
) подданство, допускаются изъятия для ведомств учебного, горного, телеграфного и др.;
) вероисповедание: лица, не исповедующие православной, и в особенности христианской, веры или совершенно лишены права поступления на государственную службу, или весьма ограничены в этом праве.
К числу обязанностей общего характера относились: добросовестное и закономерное выполнение служебных функций, верность главе государства, хранение служебной тайны. Основными правами и преимуществами служащих являлись: чины; материальное или денежное вознаграждение за службу, которое определялись законодательным путем; награды, имевшие несколько видов (Высочайшее благоволение, чины, ордена, аренды и пожалование земель, подарки от Высочайшего имени, единовременные денежные выдачи, пенсии). Служба прекращается или по собственному усмотрению должностного лица, или по судебному приговору, или вследствие смерти должностного лица. Временное прекращение службы или увольнение от должности может быть сделано и административным порядком вследствие неспособности или неблагонадежности чиновников; это увольнение без прошения и без объяснения причин; никакие жалобы по поводу такого увольнения никуда не принимались.
Главнейшим актом или документом служебного состояния являлся послужной или формулярный список, который составлялся каждым учреждением обо всех входящих в его состав должностных лицах. Список состоял из 14 граф, содержащих сведения о чинах, имени, отчестве, фамилии служащего, о его должности, звании, имущественном и семейном положении, о движении по службе, служебных поручениях, командировках, отпусках, наградах.
Сословный принцип в подборе персонала управленческого аппарата в России утратил значение только в 1906 г. Однако возможность для лиц недворянского происхождения получить посредством последовательного производства в чины за выслугу лет в государственной службе дворянское звание делала в России службу весьма престижной профессией.
В советский период, несмотря на мечты большевиков о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии, чиновники только укрепили свое положение. Многие недостатки дореволюционной государственной службы остались и усилились, и, кроме того, к ним добавились новые. Тотальное огосударствление собственности привело к необходимости резко увеличить число чиновников для учета, распределения и контроля (в 1921 г. из 61 млн. человек населения Советской России госслужащие составляли более 5,7 млн. человек, в то время как в 1913 г. во всей Российской империи на государственной службе находилось только 253 тыс. человек). Важнейшим событием 1930-х гг. в сфере государственной службы было формирование номенклатурной бюрократии, основывавшейся на принципах секретности, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. В 1950-1960-х гг. советское чиновничество постепенно обретало самостоятельность и независимость, у него появлялись корпоративные интересы и способность влиять на решение любых государственных вопросов.
Наиболее сложными проблемами становления государственной службы, связанными с формированием новой российской государственности, являются: неупорядоченность взаимодействий государственных органов, отвечающих за вопросы организации государственной службы; отсутствие федеральной политики по формированию государственной службы (в том числе по созданию ее нормативной правовой базы); отсутствие государственной кадровой политики; неинформированность государственных служащих о задачах политических и экономических реформ и слабая профессиональная подготовленность и компетентность значительной части служащих.
Формирование новой нормативной правовой базы государственной службы России происходило в условиях соперничества множества политических авторов и отражало радикальность происходящих социально-экономических реформ в России. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность. Понятие «государственная должность» тесно связано с понятием «государственный орган». Государственная должность является структурообразующим элементом органов государственной власти
Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" продолжает выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1 ст. 3, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Особенностями и ключевыми понятиями в определении становятся: исполнение обязанностей именно по государственной должности государственной службы (а значит, только в государственных органах); порядок финансирования и наличие гражданства.
Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" предусматривает, что система государственной службы включает в себя три вида государственной службы: военную службу; правоохранительную службу и государственную гражданскую службу, которая в свою очередь подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ (п. 1, 2 ст. 2).
В настоящее время понятие "правовой статус", как правило, означает "совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации". Более строгое юридическое определение правовому статусу дает А.В. Мицкевич: "Правовой статус - это признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц".
Как и в ранее принятых нормативных актах, при определении термина "гражданский служащий", комментируемой статьей установлено требование к наличию гражданства Российской Федерации. Граждане, имеющие двойное гражданство или не имеющие гражданства Российской Федерации, не могут быть гражданскими государственными служащими.
В Российской Федерации предусматривается в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы РФ" возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (ст. 18.1. введена Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ).
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г.) трактует гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3). Гражданство как правовая категория служит предпосылкой и основой правового статуса гражданина. Предоставляя человеку гражданство, государство берет на себя обязательство обеспечить реализацию в полном объеме его прав и свобод, защиту и покровительство за пределами страны.
Всеобщая Декларация прав человека ООН 1948 г. провозглашает право каждого человека на гражданство и его нерушимость - никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Соответствующие положения закреплены Конституцией РФ и Законом о гражданстве РФ. В ряде стран различия в основаниях приобретения гражданства определяют различия в правовом статусе граждан. Например, только граждане по рождению могут быть избраны главой государства, граждане по натурализации лишаются на длительные сроки после приема в гражданство пассивного избирательного права. Конституция РФ в ч. 1 ст. 6 закрепляет принцип равного гражданства - все российские граждане независимо от оснований приобретения гражданства обладают равными правами и обязанностями.
В ст. 65 комментируемого Закона финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ осуществляется за счет средств, соответственно, федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Порядок финансирования может быть определен как настоящим Федеральным законом, так и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Согласно статьи 14 «Основные права гражданского служащего» ФЗ, можно видеть, что служащий, состоящий на должности в любом виде службы, всю свою служебную деятельность может вести только на основе тех прав, которые ему предоставлены, и обязанностей, которые на него возложены; их комплекс - полномочия служащего - определяют содержание и границы его деятельности. Под правами гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения государственных органов.
Виды службы, виды и компетенции государственных органов, особенности и компетенция структурных подразделений государственных органов, отраженные и закрепленные в конечном счете в должностных регламентах, детерминируют комплекс прав гражданского служащего.
Согласно ст. 22 ТК РФ работодатель обязан: обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены труда; обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей. ТК РФ (ст. 209) определяет понятие "охрана труда" как систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Условия труда - это совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
Безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Администрация государственного органа обязана обеспечить безопасные условия труда для выполнения работником норм труда и для обеспечения предусмотренного ТК РФ (ст. 219) право работника на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены.
Оборудование рабочего места гражданского служащего может быть определено в должностном регламенте. Другие условия устанавливаются государственным органом в правилах внутреннего трудового распорядка, правилах по технике безопасности и др. В том случае, когда гражданский служащий не исполнил своих должностных обязанностей в связи с отсутствием надлежащих организационно-технических условий, он освобождается от ответственности.
В ст. 47 перечисляются включенные в должностной регламент разделы. Так, например, служащий имеет право ознакомиться с квалификационными требованиями; своими правами, обязанностями, ответственностью; сферой своих полномочий, задачами и функциями; сроками и процедурами подготовки и принятия управленческих решений и порядком служебного взаимодействия с внешними потребителями государственных услуг и с коллегами.
Такие понятия, как показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, появились в российской практике государственного управления сравнительно недавно. Эти термины в зарубежных государственных службах вошли в обиход примерно в конце 80-х гг. XX в. и связаны с внедрением концепции «Нового государственного менеджмента» (New Public Management). Реализация концепции связана с рыночным анализом проблем государственной службы и направлена на повышение эффективности и экономичности выполняемых государственными органами задач, увеличение ориентации на клиента. Усилия в области модернизации концентрируются на снижении продолжительности административных процессов, на "диалоге" с гражданами, на проектном менеджменте, предполагающем обязательство управления качественно выполнять определенную задачу в ограниченный промежуток времени. Предполагается, что основным критерием работы государственного служащего является не столько его образовательный ценз и опыт работ, но и достигнутые результаты. Бюджетирование, ориентированное на результат, и изменение системы оплаты также связаны с возможностью увязать денежное содержание служащего с достигнутыми результатами. В контексте государственного управления термин "результативность" может трактоваться как степень достижения конечных целей. "Эффективность" понимается как оптимальное использование средств для достижения результата. Государственные органы редко испытывают воздействие рыночной конкуренции, и результаты их деятельности трудно оценить в рыночной стоимости. Успех системы оценки эффективности работы зависит от точного и непредвзятого измерения работы, использования адекватных критериев оценки и четкой постановки задач сотрудникам. Задачи должны быть установлены так же, как административные задачи государственного органа, а каждая задача сотрудника должна быть связана с одной или более задачами отдела или управления.
Такие права, как: право на медицинское страхование, право на государственное пенсионное обеспечение, право на оплату труда, фактически дублируются в тексте настоящего Закона, получив названия "гарантии" (ст. 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих).
Государственный служащий имеет право на отдых, причем время отдыха - это время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению (ст. 106 ТК РФ). В соответствии со ст. 107 ТК РФ существует несколько видов времени отдыха:
) перерывы в течение рабочего дня (смены);
) ежедневный (междусменный) отдых;
) выходные дни (еженедельный непрерывный отдых);
) нерабочие праздничные дни;
) отпуска.
Продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, дифференцированного в зависимости от групп должностей гражданской службы, и продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется в соответствии со ст. 46 Закона. Служба во всем ее объеме и служащий требуют значительных расходов на содержание, в которых основную статью составляет оплата труда служащих. В этой части необходимо решить два вопроса: об источнике финансирования и о формах (методике) оплаты труда. При определении источника финансирования принимается во внимание необходимость обеспечения службе и служащему определенной степени самостоятельности и независимости в осуществлении своих полномочий от организаций и лиц, имеющих свои интересы в сфере службы и располагающих материально-финансовыми средствами, возможностями для влияния на службу. Источник финансирования государственной службы определен в ст. 65 Закона. Второй вопрос - о формах оплаты труда государственных служащих - решается Законом в главе 10. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (п. 1 ст. 50).
Применение термина "денежное содержание", отличного от термина "заработная плата", подчеркивает невозможность измерения труда многих гражданских служащих обычными мерками выполнения объема работ. В основу форм оплаты труда служащего положена определенная категория - должностной оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (ст. 50 Закона). Законодательные акты последнего времени в области государственной службы имеют четко выраженную цель: обеспечить достойный уровень жизни служащему, поднять престижность службы в глазах общества. Разумеется, этот показатель зависит не только от величины денежного содержания и иных выплат, но и от самого служащего, прежде всего от уровня профессионализма, служебной и общей культуры, желании добросовестно и умело исполнять свои обязанности.
При этом специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.
В подп. 5 п. 1 статьи предусматривается право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации данного права гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в своей служебной деятельности. Порядок запроса и получения информации гражданскими служащими должен быть установлен нормативными актами. Условием реализации данного права является наличие соответствующей обязанности предоставления информации и материалов у организаций, общественных объединений, органов местного самоуправления, государственных органов.
Современное техническое развитие, реорганизация систем и сфер сбора данных и активное использование сетей данных и систем электронного сообщения повлияли на методы и формы представления данных. Уровень автоматизации административного труда значительно возрос. Тем не менее необходимо урегулирование множества юридических и информационных вопросов для повышения эффективности государственного управления посредством использования новейших информационных технологий при передаче и сохранении информации. Информационные технологии в государственном управлении наиболее активно используются при решении вопросов налогообложения, таможни, социальной защиты и социального страхования и др. Защита данных государственными органами в современных условиях приобретает максимальную важность, так как противостоять манипуляциям с электронными документами достаточно сложно. В концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом 15 августа 2001 г., особое внимание уделено использованию современных информационных технологий (раздел XI). Предполагаются разработка и внедрение новых стандартов делопроизводства, основанных преимущественно на электронном документообороте с применением электронной цифровой подписи, обеспечением более широкого доступа гражданских служащих к государственным и иным информационным ресурсам.
Реформа государственной службы ориентирована на повышении уровня участия гражданского общества в социально-политических процессах. Гражданский служащий, как и любой гражданин, имеет право вносить предложения, направленные на предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям. Вместе с тем государственный служащий как субъект управления наделен правом вносить предложения о том, что действие того или иного предписания нецелесообразно или определенные правовые акты (отдельные положения) не соответствуют требованиям законности или потребностям времени.
В подп. 6 статьи предусмотрено право гражданского служащего на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. В соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) понятие "государственная тайна" трактуется как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2). Носители сведений, составляющих государственную тайну, - материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Для гражданских служащих предусмотрена в качестве дополнительной выплаты ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (подп. 3 п. 5 ст. 50). Право гражданского служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации предполагает, что служащий может посещать указанные организации для получения необходимой информации, материалов, справок и т.д. Порядок и условия такого посещения могут быть установлены в административных регламентах государственных органов, должностных регламентах служащих, а также в стандартах государственной услуги, если объектом посещения является государственный орган.
В подп. 8 п. 1 ст. 14 закреплено право гражданского служащего на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
Гражданский служащий не имеет права на изъятие каких-либо материалов личного дела, но имеет право изучить личное дело полно и конфиденциально. К личному делу гражданского служащего обычно приобщаются половозрастные данные о личности служащего; данные об уровне образования и специальности, аргументированные отзывы руководителя о выполнении индивидуального плана деятельности государственного служащего, результаты конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценка его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрения, причины и виды взысканий гражданского служащего.
Право на ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности и материалами личного дела является личным правом, поэтому должен быть утвержден перечень лиц государственного органа, имеющих право на ознакомление с материалами личного дела служащего. Гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд их нарушений. Служащий самостоятельно решает, куда ему обратиться в случае возникновения индивидуальных служебных споров: в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Следующие виды прав гражданского служащего отнесены к социальным правам. Право гражданских служащих на медицинское страхование предусмотрено в соответствии с комментируемым Законом и Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции от 2 апреля 1993 г.) (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 1 июля 1994 г., 29 мая 2002 г., 23 декабря 2003 г.). Для реализации данного права необходимо принятие и вступление в силу федерального закона, регламентирующего порядок и процедуру медицинского страхования государственных служащих.
Также предусматривается право гражданского служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Среди других основных государственных гарантий гражданских служащих указана гарантия на государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Государственный служащий имеет право с предварительным уведомлением нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. В соответствие со служебным контрактом представитель нанимателя обязуется:
) предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы и замещения определенной должности гражданской службы;
) своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание;
) предоставить ему государственные социальные гарантии.
2.2 Основные государственные гарантии гражданских служащих
статус социальный государственный служащий
Основная функция гарантий - это обеспечение реализации правового статуса гражданских служащих, в результате осуществления которой:
) создается практическая возможность пользования субъективным правом и выполнения юридической обязанности субъектом;
) исключается отступление от целей правовых норм в процессе пользования субъективным правом;
) стимулируется правовая активность гражданских служащих;
) реализуется общая и частная превенция нарушений субъективных прав, невыполнения обязанностей;
) осуществляется защита субъективного права в ситуациях, препятствующих его нормальной реализации;
) обеспечивается восстановление нарушенного субъективного права и необходимое поведение обязанного лица.
Тем не менее, в вышеизложенном не содержит дефиницию понятия "гарантия". ТК РФ определяет гарантии как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Компенсации - это денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных предусмотренных федеральным законом обязанностей (ст. 164).
Целями установления гарантий являются:
) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;
) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;
) компенсация ограничений, установленных Федеральным законом "О государственной гражданской службе".
По смыслу статьи гарантии могут быть предусмотрены не только комментируемым Законом, но и другими федеральными законами. Так, например, ТК РФ, помимо общих гарантий и компенсаций, предусматривает гарантии и компенсации в следующих случаях:
) при направлении в служебные командировки;
) при переезде на работу в другую местность;
) при исполнении государственных или общественных обязанностей;
) при совмещении работы с обучением;
) при вынужденном прекращении работы не по вине работника;
) при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
) в некоторых случаях прекращения трудового договора;
) в связи с задержкой по вине работодателя выдачи трудовой книжки при увольнении работника;
) в других случаях.
Перечисленные гарантии могут распространяться и на гражданских служащих. При предоставлении гарантий и компенсаций соответствующие выплаты производятся за счет средств работодателя. Органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры и др.), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены Трудовым кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В указанных случаях работодатель освобождает работника от основной работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.
Рассмотрим более подробно гарантии, предусмотренные для гражданских служащих:
) российским законодателем заложен принцип недискриминации в отношении оплаты труда гражданских служащих, что требует единого подхода к решению вопроса об оплате труда и применения общих принципов. Соответственно, должна быть создана правовая база для системного регулирования вопросов денежного содержания гражданских служащих на всех структурных уровнях (федеральной гражданской службы, гражданской службы субъектов РФ) исходя из единства целей, функций, требований к гражданским служащим РФ. Такая необходимость вызвана тем, что на сегодняшний день существует определенный дисбаланс в уровнях денежного содержания федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ. В целом такое явление характерно и для объема предоставляемых социальных гарантий;
) оплата служебной деятельности государственного гражданского служащего производится в форме денежного содержания, является основой его стимулирования и должна обеспечивать государственному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства.
При этом денежное содержание должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность государственной гражданской службы и конкурентоспособность государства как работодателя.
Условия выплаты денежного содержания или денежного вознаграждения государственных служащих, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, установленных надбавок, условия и порядок их выплаты, применяются до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих в соответствии с настоящим Законом;
) основные условия прохождения государственной службы регулируются служебным контрактом;
) медицинское страхование гражданских служащих осуществляется в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".
Согласно закону медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
В настоящее время предполагается переход от медицинского обслуживания к специальному медицинскому страхованию государственных служащих, замещающих должности государственной гражданской службы, и членов их семей, в том числе и после выхода государственного служащего на пенсию в связи с государственной службой. По мере введения специального медицинского страхования государственных гражданских служащих и членов их семей, полностью обеспеченного источниками финансирования, пропорционально сокращается прямое финансирование ведомственных медицинских организаций из средств соответствующего бюджета.
Сохраняется медицинское обеспечение (помощь) для государственных служащих, проходящих государственную военную службу и государственную службу в правоохранительных органах, и членов их семей, в том числе и после выхода государственного служащего на пенсию. Медицинское обеспечение (помощь) государственных служащих, проходящих государственную военную службу и государственную службу в правоохранительных органах, а также медицинское обслуживание государственных служащих, исполняющих должностные (служебные) обязанности за рубежом, и членов их семей, устанавливается федеральными законами;
) обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.
Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством РФ социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Пособие по временной нетрудоспособности выдается:
а) в случае болезни самого работника;
б) в случае его санаторно-курортного лечения;
в) при болезни члена семьи в случае необходимости ухода за ним;
г) при карантине;
д) при временном переводе на другую работу в связи с заболеванием туберкулезом или профзаболеванием;
е) при протезировании с помещением в стационар протезно-ортопедического предприятия.
Право на пособие возникает в случае подтверждения факта временной нетрудоспособности больничным листком. Больничный листок, выданный в установленном порядке, является единственным документом, на основании которого выплачивается пособие. Размер пособия по временной нетрудоспособности для различных категорий граждан зависит от причины временной нетрудоспособности, продолжительности непрерывного трудового стажа, состава семьи, состояния здоровья (инвалидности) и устанавливается в процентном отношении к заработку.
Размер пособия в зависимости от причины наступления нетрудоспособности дифференцируется следующим образом. При наступлении временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания размер пособия всегда составляет 100% заработка независимо от каких-либо дополнительных обстоятельств.
При утрате трудоспособности от других причин (общее заболевание, бытовая травма и т.д.) размер пособия определяется в зависимости от продолжительности непрерывного стажа ко дню наступления нетрудоспособности. Непрерывный трудовой стаж определяется по продолжительности последней непрерывной работы в данной организации. В непрерывный трудовой стаж засчитывается также время предыдущей работы, если трудоустройство состоялось в установленные законодательством сроки.
В размере 100% заработка пособие выдается следующим работникам:
а) имеющим непрерывный стаж восемь лет и более;
б) имеющим на своем иждивении трех или более детей, не достигших возраста шестнадцати (учащихся - восемнадцати) лет. Это правило не распространяется на тех работников, у которых непрерывный трудовой стаж не сохранился в связи с увольнением в течение последних восьми лет работы по виновным основаниям;
в) временная нетрудоспособность которых наступила вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при выполнении интернационального долга;
г) работающим инвалидам Великой Отечественной войны и другим инвалидам, приравненным в отношении льгот к инвалидам войны;
д) временная нетрудоспособность которых связана с последствиями аварии н Чернобыльской АЭС, занятым на работах с химическим оружием, и некоторым другим категориям.
В размере 80% заработка выплачивается пособие:
а) тем работникам, непрерывный трудовой стаж которых составляет от пяти до восьми лет, а также работникам из числа круглых сирот, не достигшим возраста двадцати одного года;
б) имеющим непрерывный стаж до пяти лет.
В размере 60% - при непрерывном трудовом стаже до пяти лет.
Иные, довольно сложные правила определения размера пособия, относятся к пособию по уходу за заболевшим ребенком, не достигшим возраста пятнадцати лет. За первые семь дней болезни ребенка, а одиноким матерям, вдовам (вдовцам), разведенным женщинам (мужчинам) и женам военнослужащих по призыву - за первые десять дней пособие выплачивается на общих основаниях, т.е. с учетом длительности непрерывного трудового стажа, а, соответственно, с восьмого и одиннадцатого календарного дня - в размере 50% заработка независимо от продолжительности непрерывного стажа.
В любом случае размер пособия их временной нетрудоспособности за полный календарный месяц не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного законодательством, а в районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, - минимального размера оплаты труда с учетом этих коэффициентов.
В настоящее время ограничения выплачиваемого пособия по временной нетрудоспособности установлены ст. 15 Федерального закона РФ от 11 февраля 2002 г. N 17-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год", согласно которой максимальный размер пособия за полный календарный месяц не должен превышать 11 700 рублей. Действие данной нормы продлено на 2004 г. ст. 7 Федерального закона 8 декабря 2003 г. N 166-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год".
В фактическом заработке, из которого исчисляются пособия по временной нетрудоспособности, учитываются не все виды заработной платы, на которые начисляются взносы и социальное страхование. Так, в сумму заработка не включаются заработная плата за сверхурочную работу, оплата за работу по совместительству, доплата за работу, не входящую в обязанности работника по основной работе, и некоторые другие выплаты;
) отношения в системе обязательного социального страхования в Российской Федерации регулируются Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" от 16 июля 1999 г. (с изменениями от 31 декабря 2002 г.).
Страхователи - организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы (обязательные платежи). Страхователи определяются в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Возмещение расходов, связанных со служебными командировками, предусмотрено в целях создания надлежащих условий для выполнения федеральными государственными служащими должностных обязанностей и осуществления полномочий в служебных командировках. При направлении федеральных государственных служащих в служебные командировки им обеспечиваются:
а) выплата суточных в порядке и размерах, установленных законодательством РФ при командировании в пределах Российской Федерации;
б) приобретение проездного документа на все виды транспорта при следовании к месту командирования и обратно к месту постоянной федеральной государственной службы по установленным нормам;
в) бронирование и наем номера в гостинице по установленным нормам;
г) предоставление рабочего места, пользование необходимыми материалами и оборудованием, а также всеми видами средств связи и транспортными средствами организаций, в которые федеральный государственный служащий направлен для выполнения должностных обязанностей и осуществления полномочий.
Размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, на сегодняшний день регулируются постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 729. В соответствии с этим постановлением возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, осуществляется в следующих размерах:
а) расходов по найму жилого помещения (кроме случая, когда направленному в служебную командировку работнику предоставляется бесплатное помещение) - в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки. При отсутствии документов, подтверждающих эти расходы, - 12 рублей в сутки;
б) расходов на выплату суточных - в размере 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке;
в) расходов по проезду к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, расходы за пользование в поездах постельными принадлежностями) - в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда:
железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
водным транспортом - в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;
воздушным транспортом - в салоне экономического класса;
автомобильным транспортом - в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси);
при отсутствии проездных документов, подтверждающих произведенные расходы, - в размере минимальной стоимости проезда:
железнодорожным транспортом - в плацкартном вагоне пассажирского поезда;
водным транспортом - в каюте Х группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте III категории речного судна всех линий сообщения;
автомобильным транспортом - в автобусе общего типа.
Граждане, уволенные с федеральной государственной службы имеют право на пенсию за выслугу лет, если они замещали должности федеральной государственной службы не менее двенадцати полных месяцев непосредственно перед увольнением. В стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет включаются в порядке, установленном Правительством РФ, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом РФ. Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих, утвержден Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 г. N 1413.
Пенсия за выслугу лет для государственных служащих устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля, 31 декабря 2002 г., 29 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.), и выплачивается одновременно с ней. При этом пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию.
Условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов РФ и муниципальным служащим за счет средств субъектов РФ и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.
Ежемесячная доплата к трудовой пенсии устанавливается лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления области. Размер доплаты к трудовой пенсии в этом случае определяется с таким расчетом, чтобы сумма трудовой пенсии и доплаты составляла 75% месячного денежного содержания министра области. При этом размер месячного денежного содержания, исходя из которого исчисляется ежемесячная доплата к трудовой пенсии, не должен превышать 1,8 должностного оклада министра области. В случае изменения минимального размера оплаты труда и ее последующей индексации одновременно индексируется и ежемесячная доплата к трудовой пенсии.
Федеральным государственным служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее пятнадцати лет в размере 45% среднемесячного заработка федерального государственного служащего за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в РФ". За каждый полный год стажа государственной службы сверх пятнадцати лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального государственного служащего.
Размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих исчисляется из их среднемесячного заработка за последние двенадцать полных месяцев федеральной государственной службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на трудовую пенсию, предусмотренную Федеральным законом "О трудовых пенсиях в РФ". При этом размер среднемесячного заработка, исходя из которого федеральному государственному служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 1,8 должностного оклада.
Законодатель предусматривает возможность самостоятельного выбора пенсии гражданским служащим. Такая норма содержится и в Федеральном законе «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» в соответствии с которым гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии в соответствии с законодательством РФ, устанавливается одна пенсия по их выбору, если иное не предусмотрено федеральным законом. Предусмотрена возможность установления федеральными законами и иных гарантий гражданским служащим для выполнения своих обязанностей в зависимости от условий его работы, позволяющая более эффективно исполнять свои обязанности. Также предусматриваются дополнительные гарантии гражданских служащих. Отличие их от основных состоит в том, что дополнительные гарантии могут предоставляться гражданским служащим только при определенных условиях, предусмотренных настоящим Законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ:
) о профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке;
) при реорганизации государственного органа (если она сопровождается сокращением штата или его численности) гражданским служащим должна быть предложена другая должность, прежде всего в том же государственном органе. При невозможности предоставления такой должности ему предлагается другая государственная должность в другом дарственном органе. Реорганизационные процедуры предполагают изменение служебных отношений;
) предоставление единовременной субсидии на приобретение жилой площади - это новое положение в системе гарантий, и прежде всего оно направлено на улучшение жилищных условий гражданских служащих. Реализация данной возможности будет предусмотрена постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. На сегодняшний день такие акты отсутствуют. Полагаем, что нормативно должны быть урегулированы следующие вопросы: размер субсидии, очередность выплаты, источник финансирования и др.;
2.3 Совершенствование механизма государственных гарантий как элемента правового статуса государственных служащих
Действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий. Для того, чтобы определить принадлежность государственных гарантий к статусу государственных служащих, первоначально требуется сказать о том, что в праве понимается под гарантией, и, пусть в самом общем виде, рассмотреть собственно статус государственно служащего, выделить его элементы и показать существующую между ними взаимосвязь.
Гарантия (от фр. garantir - обеспечивать, ручаться) сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические - это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.
Нельзя не отметить, что в Конституции РФ о гарантиях упоминается не единожды. Например, каждому не просто предоставляется право, а гарантируются свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48).
Таким образом, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится как к конституционным гарантиям, так и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих.
Статус (от лат. status - положение, состояние) - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций. Понятия "статус", "состояние", "положение" применяются тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. При этом за сравнительно редким исключением не делается каких-либо различий между терминами "положение" и "статус". Чаще всего они понимаются как синонимы.
Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. В нем наличествуют многочисленные параметры и показатели, связанные с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений.
Проблема "правового статуса" или используемого как его синоним термина "правовое положение" государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке главным образом учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин и др.). И это при том, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалась комплексность (сложность) института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и пр.).
Так, например, Ю.Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений. Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус.
Он является, как верно отмечает Ю.Н. Старилов, центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны "обслуживать" функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала). Практически идентичную позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой. В свою очередь, А.П. Алехин, характеризуя административно-правовой статус государственных служащих, полагает, что основу его образуют права и обязанности, которые могут быть подразделены на служебные и неслужебные. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских служащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают.
Если говорить о закреплении статуса государственного служащего де-юре, то впервые это было сделано, причем достаточно четко, в главе III "Основы правового положения государственного служащего" Федерального закона (утратившего ныне силу) от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Позднее, уже в ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" было специально подчеркнуто, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Таким образом, применительно к государственному гражданскому служащему таковым будет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также законы о государственной гражданской службе субъектов РФ. Действительно, в данном федеральном законе в главе 3 "Правовое положение (статус) гражданского служащего" присутствуют статьи: 14 "Основные права гражданского служащего", 15 "Основные обязанности гражданского служащего", 16 "Ограничения, связанные с гражданской службой", 17 "Запреты, связанные с гражданской службой". Что касается государственных гарантий на гражданской службе, то им посвящена самостоятельная глава 11 этого федерального закона.
При таком положении получается, что формально они как бы не являются элементом статуса гражданского служащего. Из приведенных определений и указанных разделов законодательства следует, что государственные гарантии, как это сделано, скажем, в отношении прав и обязанностей государственных служащих, среди элементов их правового статуса напрямую не называются. Однако есть все основания говорить, что государственные гарантии все же являются неотъемлемой составляющей правового статуса государственного служащего, причем независимо от предусмотренного законом вида государственной службы. Дело в том, что в настоящее время они оказываются как бы растворены среди традиционных элементов, составляющих правовой статус государственного служащего. Скажем, среди прав государственного гражданского служащего, перечисленных в ст. 14 указанного Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", закреплено его право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Говоря о государственных гарантиях государственных служащих, следует отметить, что наличие их, несомненно, свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации. Как известно, большинству которых какие-либо особые (дополнительные) гарантии не предоставляются. Поэтому прав В.М. Манохин, когда пишет, что особенности в правовом положении государственного служащего по сути производные от статуса государственной службы как организационного и правового института, обусловлены ее, этой службы, особенностями. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы. Действительно, особенности государственной службы как особого вида общественно-полезной деятельности порождают особенности статуса лица, на этой службе находящегося, т.е. государственного служащего. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы как совокупности политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. То, что государственная служба есть особенная общественно-полезная деятельность, подтверждается не только наличием специального законодательства о государственной службе, четко отграничивающего де-юре государственных служащих от наемных работников с трудоправовым статусом (например, ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), но и актами Конституционного Суда РФ.
Так, заметный интерес представляет постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П. Сравнивая правовое положение заведующего кафедрой в государственных высших учебных заведениях и государственных служащих, Конституционный Суд РФ специально отметил, что гарантии и льготы, предусмотренные для последних, призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод.
В Определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 195-О отмечается, что специфика государственной службы предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы. Наконец, в разделе Х Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., специально отмечается: в качестве компенсации законодательных ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением в отдельных видах государственной службы, государственным служащим устанавливаются государственные социальные гарантии.
Конечно, компенсация ограничений - в общем, это важно, но далеко не главное, и тем более что это не назначение государственных социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим. Видимо, в определенной мере за гарантиями должен быть признан статус своеобразной награды, меры поощрения за безупречную службу, так как их предоставление зависит не просто от наличия у лица статуса государственного служащего, но и от иных факторов, связанных с прохождением государственной службы (выслуга лет, замещение не просто должности государственной службы, но должности определенной группы, например, высшей или главной и др.). Таким образом, есть достаточные основания полагать, что объем государственных социальных гарантий, предоставляемых каждому конкретному государственному служащему, не одинаков и имеет установленную де-юре дифференциацию.
Хотелось бы специально отметить, что государственные социальные гарантии, предоставляемые ныне российским государственным служащим, не следует отождествлять с привилегиями, которыми в недавнем прошлом пользовались номенклатурные работники партийно-государственного аппарата в СССР. В литературе справедливо отмечалось, что уже на самом раннем этапе человеческой цивилизации важнейшим атрибутом только что зародившегося государства стал институт государственного управления и находящийся на государственной службе и содержании слой профессиональных чиновников-управленцев. Реально персонифицируя в себе экономическую и политическую мощь государства, они сразу оказались в исключительно привилегированном положении. Такое положение сохранялось в государствах различных общественно-экономических формаций на протяжении многих столетий. Правители всех времен и народов обоснованно считали служащих государственного аппарата опорой своей власти, а потому стремились выделить их из основной массы своих подданных, предоставляя определенные преимущества. С переходом к конституционным формам правления, который стал постепенно происходить в странах Европы в ХIХ - начале ХХ вв., привилегии трансформировались в правовые льготы. Данный процесс затронул государственную службу. В демократических государствах на смену прежним привилегиям приходят четко закрепленные в нормах права социальные гарантии, информация о которых доступна любому заинтересованному лицу. По-другому обстояло дело в СССР, где на долгое время утвердилась и получила широкое распространение система привилегий (спецраспределители дефицитных качественных промышленных товаров, продовольственные пайки, закрытые поликлиники и больницы, санатории и дома отдыха и др.), которыми пользовался узкий круг номенклатурных работников советского партийно-государственного аппарата.
В постановлении отмечалась недопустимость каких-либо привилегий для отдельных должностных лиц (или группы лиц), какой бы пост они ни занимали, отвергались привилегии всех видов и форм - на власть, на нетрудовое вознаграждение; на незаслуженные льготы; на не заслуженные трудом комфортные условия труда и жизни руководящих работников организаций, предприятий и учреждений, работников аппаратов государственных органов, а также констатировалось, что привилегии нарушают социальную справедливость. С его принятия начался демонтаж системы привилегий, стала происходить постепенная их трансформация в качественно новое явление, присущее правовому демократическому государству, - государственные гарантии для государственных служащих.
Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Подобное деление юридически закрепляется впервые. Действовавший до 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такового не предусматривал, хотя на практике, в реальных условиях российского государственного аппарата, разделение гарантий на основные и дополнительные присутствовало всегда. Гарантии традиционно дифференцировались в зависимости от замещаемой должности по принципу: чем выше замещаемая должность, тем полнее объем социальных гарантий, предоставляемых лицу, ее замещающему.
Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных служащих. В отличие от основных, дополнительные государственные гарантии предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов. Законодатель (ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации") говорит о том, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях. Приходится признать, что законодатель никак не конкретизировал, при каких таких "определенных условиях" гражданским служащим могут предоставляться помимо основных, дополнительные государственные гарантии. Вместе с тем в п. 2 ст. 53 указанного закона, по крайней мере для транспортного обслуживания, дается некоторое пояснение тому, что законодатель вкладывает в те самые "определенные условия".
В частности, говорится о праве на транспортное обслуживание, предоставляемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Это дает основания говорить, что эти факторы, а именно, - во-первых, категория, а, во-вторых, группа, в которой находится замещаемая должность, - как раз и окажутся теми "определенными условиями", наличием которых и будет обусловлено предоставление дополнительных государственных гарантий гражданским служащим.
Применительно к исследованию проблемы государственных гарантий государственных служащих небезынтересным представляется вопрос о целях их установления.
Следует отметить, что законодатель четко определил и нормативно закрепил только цели предоставления основных государственных гарантий гражданских служащих. Таковые предоставляются для: обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами. Что касается целей предоставления дополнительных государственных гарантий, то о них законодатель умолчал. Такое положение вряд ли правильно, коль скоро существует само разделение гарантий. Думается, что наряду с целями предоставления основных гарантий должны быть четко закреплены нормативно цели дополнительных государственных гарантий. Анализ норм ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в определенной мере позволяет их выделить. Таковыми являются: повышение профессионального уровня гражданского служащего, сохранение наиболее квалифицированных кадров гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий, обеспечение транспортного обслуживания гражданского служащего и улучшение его жилищных условий.
Уместно задаться вопросами: как должны устанавливаться дополнительные гарантии и льготы? Допустимо ли установление их, скажем, в подзаконных актах, как это длительное время имело место в России, либо может быть сделано только законом и никак иначе?
Как известно, Конституция РФ (ч. 3. ст. 55) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом, да и то только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Думается, есть достаточные основания полагать, что гарантии государственным служащим должны также устанавливаться только законами, причем как федеральными, так и законами субъектов РФ. Приходится признать, что только применительно к основным государственным гарантиям гражданских служащих законодатель четко выдерживает линию именно на законодательное, причем на федеральном уровне, закрепление.
Что касается дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, то законодатель допускает их установление как собственно Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", так и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Такой порядок установления дополнительных социальных гарантий гражданским служащим, учитывая сформировавшуюся в прошлом негативную практику, когда гарантии нередко предоставлялись правовыми актами с грифом "для служебного пользования", нельзя признать приемлемым. Тем более, что в отечественном законодательстве не закреплено, что именно охватывается понятием "иные нормативные правовые акты Российской Федерации" и "иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации". Думается, что при таком положении обеспечить должный уровень гласности и открытости, а значит, контроль со стороны структур гражданского общества при предоставлении гражданским служащим дополнительных государственных гарантий окажется достаточно сложно. Полная ясность здесь тем более важна, что, в отличие от основных государственных гарантий, перечень которых является закрытым, дополнительные государственные гарантии, напротив, имеют открытый перечень: ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит норму о том, что гражданским служащим наряду с вполне конкретными социальными гарантиями в виде, например, единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы, могут быть предоставлены также некие "иные государственные гарантии". Подобная формулировка данной нормы позволяет наполнить ее фактически любым содержанием.
Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод: сформулированное в юридической науке понятие правового статуса (положения) государственного служащего требует уточнения. Его необходимо дополнить таким элементом, как государственные социальные гарантии, предоставляемые государственному служащему. Будучи неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего независимо от вида государственной службы, вместе с тем в рамках этого статуса гарантии имеют некоторую автономию. Необходимо сформулировать понятие "государственные гарантии государственных служащих", например, следующим образом: "Государственные гарантии государственных служащих - это прямые денежные выплаты или иные материальные блага, предоставляемые государственным служащим независимо от вида государственной службы федеральными законами либо изданными во исполнение этих федеральных законов, открытыми для доступа неограниченному кругу лиц указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности кадров государственной службы, а также компенсации налагаемых федеральными законами ограничений". Данное определение является общим и может быть в равной мере применимо ко всем предусмотренным законом видам государственной службы, в том числе к службе гражданской.
На основе данного определения может быть сформулирована и де-юре закреплена соответствующая дефиниция в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", который является своеобразным юридическим "несущим каркасом" отечественной государственной службы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исходя из Федерального закона, под государственной гражданской службой РФ понимают вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Таким образом, можно выделить федеральную и государственную службу.
Обобщая вышеизложенное, федеральный государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств его бюджета. Нанимателем федерального государственного служащего является РФ: уполномоченные лица соответствующего государственного органа, а государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий ее субъект.
Правовой статус федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Для возникновения административной дееспособности у российского гражданина замещать должности государственной службы он обязан владеть государственным языком РФ и достигнуть возраста, установленного федеральным законодательством о виде соответствующей государственной службы. Кроме того, федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Он может заключаться с гражданином:
на неопределенный срок;
на определенный срок;
на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.
Особое правовое положение занимают должности государственной службы, которые предусматривают присвоение классных чинов, дипломатических рангов и специальных званий. Об административной правосубъектности данных должностных лиц речь пойдет далее.
Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ и ее субъектов о государственной службе. Федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъекта РФ финансируется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ. Так, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано лицам, замещающим государственные должности РФ, ее субъектов и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. В частности, предусмотрено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:
соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности.
Однако, если мы ознакомимся с законодательством, регламентирующим государственную службу, то увидим, что те нормы, которые предложены в качестве рекомендательных, имеют обязательный характер.
Стимулирующие нормы (нормы-стимулы). Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов, стремится заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении.
Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы (например, при установлении государственным служащим доплат за ученую степень, знание иностранного языка и т.п.). Субъект самостоятельно решает, совершать ли определенные действия, направленные на получение определенного стимула (например, защитить диссертацию на соискание ученой степени), либо не совершать их. В этом проявляется сходство стимулирующих норм с рекомендательными.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля 2007 г.)
.Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ"О системе государственной службы Российской Федерации"(с изменениями от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г.)
.Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я.). - М.: ИНФРА-М, 2006 г.
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005. С. 171.
.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 251.
.Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М.: ТК Велби, 2007. - 558 с.
.Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 429-453.
.Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. - "Юстицинформ", 2007 г.
.Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: (Теоретико-административные аспекты). М., 2002.
.Корнийчук Г.А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ. - Система ГАРАНТ, 2007 г.
.Липатов Э.Г., Чаннов С.Е., Велиева Д.С. и др. Комментарий к ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" - Система ГАРАНТ, 2005 г.
.Малько А.В., Суменков С.Ю. Привилегии и иммунитеты как особые правовые исключения. Пенза, 2005. С. 45.
.Мухаев Т.Р. Система государственного и муниципального управления. М.: Издательство «Юнити-Дана», 2007. - 576 с.
.Овсянко Д.М. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2005. С. 113.
.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход. ИКЦ «Март», 2007. - 608 с.
.Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Изд-во "Весь Мир", 2003.
.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. Издательство «Питер», 2005. - 336 с.
.Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2003. С. 161.
.Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Бек, 1996.
.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Издательство «Юристъ», 2006. - 384 с.
.Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М.: А-Приор, 2007. - 144 с.
.Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35-40.
.Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24-36.
.Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 5.
.Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. : докт. юрид. наук. М., 2003. С. 27.
.Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы. //"Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007 г.
.Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? //Журнал российского права, N 9, сентябрь 2004 г.
.Суменков С.Ю. Привилегия как политико-правовая категория // Право и политика. 2002. N 5. С. 66.
.Фомина С.В. Государственные гарантии государственного служащего. //Журнал российского права, N 4, апрель 2007 г.
.Шпаковский Ю.Г., Романов Е.Ю. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2005. N 3. С. 25.