Стадии рассмотрения обращений граждан в государственных органах
СТАДИИ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ
Введение
право обращение государственный орган
Девиз нынешней пятилетки - построение государства для народа. Ключевым направлением в решении этой задачи является дальнейшая дебюрократизация деятельности государственных органов и иных организаций. Одним из важнейших способов борьбы с бюрократизмом, защиты прав и свобод граждан является право каждого направлять личные и коллективные обращения в государственные органы.
Поэтому в литературе всегда уделялось особое внимание проблеме реализации права граждан на обращение. К основным авторам, исследовавшим эту проблему, следует отнести А.С.Загребельного, Н.Н.Казакевича, В.В.Малькова, В.И.Ремнева и др. [1, 2, 3, 4]. Однако большинство работ указанных авторов относятся к советскому периоду. В настоящее время данной проблемой занимаются в основном такие авторы, как Л.А.Нудненко, А.Г.Тиковенко, Н.Ю.Хаманева [5, 6, 7]. Вместе с тем указанные авторы исследуют, прежде всего, юридическую природу права граждан на обращение и недостаточно внимания уделяют вопросам процедуры рассмотрения обращений граждан, в совершенствовании которой кроется значительный резерв укрепления законности при рассмотрении обращений. В связи с этим основной целью данной статьи является исследование процедуры рассмотрения обращений граждан.
Основная часть
Реализация права граждан на обращение в государственные органы, иные организации проходит в определенном порядке, который закреплен в Законе Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» (в редакции Закона Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г.) (далее - Закон об обращениях) [8].
Процесс рассмотрения обращений граждан протекает не одномоментно, а проходит ряд взаимосвязанных стадий.
Вопрос о количестве стадий рассмотрения обращений граждан является в литературе дискуссионным. По этому поводу были высказаны различные точки зрения. Их анализ позволяет выделить следующие стадии рассмотрения обращений граждан: 1) возбуждение дел по обращениям (направлено на возникновение соответствующих правоотношений); 2) рассмотрение и проверка фактов, содержащихся в обращении (имеет цель установления фактических обстоятельств дела); 3) принятие решения (на этой стадии дается юридическая оценка действиям сторон правового спора); 4) обжалование принятого решения (направлено против возможных нарушений прав граждан); 5) исполнение принятого решения (способствует прекращению правоотношений, вызванных подачей обращения).
Первой стадией является возбуждение дела по обращению. По мнению большинства ученых возбудить дело по обращению - значит зарегистрировать его в соответствующем органе [1, с. 52; 2, с. 33]. В то же время некоторые ученые (например, В.А.Лория) считают регистрацию чисто техническим действием [9, с. 38].
Более обоснованной представляется первая позиция, так как регистрация влечет ряд правовых последствий: 1) придает силу юридического документа обращению и требует от государственных органов (их должностных лиц) установленных законодательством действий; 2) наделяет участников процесса рассмотрения обращения соответствующими правами и обязанностями; 3) с момента регистрации обращения начинает течь срок, отведенный на его рассмотрение.
В пользу рассмотрения регистрации обращения как акта возбуждения дела по нему указывает и то, что в настоящее время должностными лицами, уполномоченными рассматривать обращения, не принимается какого-то иного решения, которое выступало бы актом возбуждения производства по обращению.
В соответствии с п. 5 Положения о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан в государственных органах, иных организациях, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 мая 2005 г. № 544, регистрация обращений граждан в государственных органах, иных организациях осуществляется с использованием одной из следующих форм: автоматизированной (электронной), карточной (в регистрационно-контрольных карточках), журнальной с графами, аналогичными реквизитам регистрационно-контрольной карточки [10].
Моментом возбуждения дела по рассмотрению замечаний и предложений, внесенных в книгу замечаний и предложений, на основании анализа п. 13 Положения о порядке выдачи, регистрации, ведения и хранения книги замечаний и предложений, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 марта 2005 г. № 285, следует считать момент внесения гражданином в книгу замечаний и предложений соответственно замечания и (или) предложения [11].
Следующей стадией производства по обращениям граждан является рассмотрение и проверка фактов, содержащихся в обращении, в процессе которой, по справедливому замечанию В.В.Малькова, «устанавливаются соответствие просьб, требований ... автора фактическим обстоятельствам» [3, с. 57]. Ведь от объективной проверки фактов, которые содержатся в обращении, напрямую зависит принятие законного и обоснованного решения.
Указанная стадия начинается с того, что уполномоченное должностное лицо, которому обращение было передано для рассмотрения, прежде всего проверяет, имеются ли указанные в п. 5 Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее - Указ № 498) основания для оставления обращения без рассмотрения по существу [12]. К таковым относятся следующие:
. Письменное обращение гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, не содержит сведений, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Закона об обращениях [8], а письменное обращение юридического лица - сведений, перечисленных в ч. 2 п. 3 Указа № 498.
. К обращениям граждан, выступающих в качестве представителей граждан, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, не приложены документы, подтверждающие их полномочия.
. В обращениях содержатся нецензурные либо оскорбительные слова или выражения.
. Текст обращения не поддается прочтению.
При наличии указанных оснований руководитель организации, в которую поступило обращение, или уполномоченное им должностное лицо принимает решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу. В этом случае автор обращения письменно в пятидневный срок уведомляется о причинах оставления его обращения без рассмотрения по существу и ему возвращаются оригиналы документов, приложенных к обращению. Если обращения подлежат рассмотрению только в порядке конституционного, уголовного, гражданского, хозяйственного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, а также в ином порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь, то автору обращения также разъясняется, в какую организацию и в каком порядке следует обратиться для решения изложенных в обращении вопросов.
Следует отметить, что в ст. 17 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур» (далее - Закон об административных процедурах) предусмотрен трехдневный срок уведомления об отказе в принятии заявления [13]. Целесообразно закрепить такой же срок и для принятия решения об оставлении обращения без рассмотрения по существу, так как установление указанных оснований не представляет особых затруднений.
Также следует установить:
) Подведомственны ли данному органу вопросы, изложенные в обращении. В противном случае согласно п. 1.2 Указа № 498 такие обращения направляются в пятидневный срок со дня их регистрации в компетентный орган для рассмотрения с уведомлением об этом автора обращения [12].
) Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии с законодательством документы и материалы, прилагаемые к обращению. Так, согласно ч. 4 п. 3 Указа № 498 в обращениях граждан должна содержаться информация о результатах их предыдущего рассмотрения с приложением (при наличии) подтверждающих документов. Например, согласно ч. 4 п. 3 Указа № 498 в обращениях должна содержаться информация о результатах их предыдущего рассмотрения с приложением (при наличии) подтверждающих эту информацию документов [12]. Как быть, если такие документы не приложены. Представляется, что обязанность по их истребованию возлагается на должностных лиц, рассматривающих обращения. Это вытекает из логического толкования ст. 15 Закона, согласно которой должностные лица, рассматривающие обращения, обязаны принимать меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений [8].
После выяснения указанных вопросов уполномоченное должностное лицо, рассматривающее обращение, приступает к проверке фактов, содержащихся в обращении. Этой работе следует уделять особое внимание, так как именно она является определяющим условием принятия правильного решения. При этом следует учитывать, что способы проверки, объем и характер сведений, которые следует установить, будут во многом определяться содержанием обращения.
Так, при рассмотрении предложения необходимо, прежде всего, выяснить их целесообразность и эффективность. Для этого они должны быть направлены компетентным лицам, от которых после рассмотрения научно-технического, экономического, социального, правового и иных аспектов предложения должно быть получено мотивированное заключение, которое и будет являться основой принимаемого по предложению решения.
Несколько иначе строится процесс рассмотрения заявлений, ходатайств, жалоб и замечаний. Прежде всего должностное лицо, которому поручено рассмотрение таких обращений, обязано установить их законность и обоснованность. Установление законности предъявляемых требований не вызывает особых затруднений. Определение же их обоснованности, как правило, требует проведения проверки. К заявлениям и ходатайствам обычно прилагаются все необходимые документы, позволяющие судить об обоснованности притязаний заявителя. Проверка жалоб и замечаний, как правило, необходима, так как в них идет речь о действительных или предполагаемых нарушениях субъективных прав, свобод и (или) законных интересов.
Все проводимые в ходе проверки беседы и опросы должны фиксироваться в письменной форме, например, путем составления проверяющим специальных справок, отражающих их основное содержание.
Также следует отметить, что существующие на сегодняшний день нормативные правовые акты, регламентирующие производство по обращениям граждан, фактически не содержат в себе процессуальных норм, отражающих ход проведения проверки сведений, содержащихся в обращении.
В связи с этим представляется целесообразным детально регламентировать процедуру проверки фактов, содержащихся в обращении гражданина. Для этого, в частности, следует нормативно закрепить следующие положения:
. Внести в Закон об обращениях норму, регламентирующую обязанности уполномоченных должностных лиц государственных органов, иных организаций при рассмотрении обращений, в том числе:
) приглашать при наличии соответствующей просьбы гражданина для участия в рассмотрении его обращения;
) запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, иных организациях (у должностных лиц);
) проверять обстоятельства, указанные в обращении, с выездом на место при рассмотрении коллективного обращения 30 и более граждан, если иное не вытекает из существа обращения. В иных случаях - при необходимости;
) приглашать в случае необходимости для глубокого изучения обращений граждан свидетелей, специалистов, экспертов. Правовой статус указанных лиц можно определить на основании соответствующих норм ГПК;
) принимать при необходимости другие меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений.
. Следует поддержать позицию Л.А.Нудненко и Н.Ю.Хаманевой, которые предлагают предоставить гражданам возможность активно участвовать при рассмотрении их обращений, в частности наделить их правом лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение; требовать вызова свидетелей, специалистов, экспертов; приобщать дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании и т.д. [5, с. 10].
. Целесообразно закрепить и такие важные институты, как доказывание, доказательства и средства доказывания. За основу можно взять определения доказательства, доказывания и средств доказывания в рамках гражданско-процессуального права, где они разработаны достаточно детально (ст.ст. 177 и 178 ГПК).
Закрепление указанных положений создаст дополнительные гарантии всестороннего, полного, объективного и своевременного рассмотрения обращений граждан.
На стадии принятия решения дается юридическая оценка фактам, изложенным в обращении, и оно разрешается по существу.
В связи с этим к решению по обращению предъявляется ряд требований.
Во-первых, оно должно выноситься в определенной форме с соблюдением всех реквизитов. Вместе с тем вопрос о форме решения, принимаемого по обращениям граждан, остается в законодательстве неурегулированным.
В данной плоскости следует отметить, что решение по обращению может быть как устным, так и письменным. По обращениям, которые решаются на месте, письменные ответы не нужны (например, на личном приеме (ст. 11 Закона), при использовании телефонных «горячих линий», выездных приемов граждан, встреч с населением по месту жительства и в коллективах работников (п. 1.7 Директивы Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива № 2)) [14].
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона об обращениях, если вопрос, изложенный в устном обращении, не может быть решен во время личного приема, обращение может излагаться гражданином в письменной форме и подлежит рассмотрению уже как письменное обращение [8].
Согласно п. 1.7 Директивы № 2, если поднимаемые гражданами вопросы не требуют дополнительной проверки и относятся к компетенции соответствующего должностного лица, то они должны решаться безотлагательно. Иные вопросы должны быть рассмотрены в течение месяца со дня обращения [14]. При этом не указано, в какой форме должен быть дан ответ и нужно ли его давать вообще. Исходя из логического толкования п. 1.7 Директивы № 2 следует, что ответ должен быть дан, при этом в письменной форме. Если гражданин сообщил данные о себе (фамилию, адрес и т.д.), то ответ адресуется обратившемуся гражданину по указанному адресу. Если же сведений об обратившемся гражданине нет, то ответ, как представляется, должен быть направлен в ту организацию, где проводились выездной прием, встреча с населением по месту жительства или с коллективом работников. В этом случае полученный ответ целесообразно вывесить для всеобщего ознакомления в указанной организации. Однако как быть, если вопрос поступил в ходе телефонной «горячей линии»? Кому и как давать ответ в такой ситуации? Полагаем, что в этом случае гражданину следует разъяснить смысл ч. 3 ст. 11 Закона, которая предусматривает подачу письменного обращения при невозможности немедленного разрешения устного обращения. Возможно, также уточнить у обратившегося гражданина его адрес, куда следует направить письменный ответ, либо телефон для сообщения решения в устной форме. Вместе с тем для создания надлежащих условий защиты прав, свобод и (или) законных интересов граждан, а также своевременного рассмотрения их обращений следует этот вопрос четко регламентировать в законодательстве.
Письменное обращение в любом случае требует принятия письменного решения. Какие же реквизиты оно должно содержать? В законодательстве ответа на этот вопрос нет. В литературе неоднократно указывалось о необходимости законодательного закрепления реквизитов решения, принимаемого по обращениям граждан. Обычно в качестве таких реквизитов указываются следующие:
) наименование коллегиального органа или должностного лица, принявшего решение;
) сведения об обстоятельствах дела;
) фактическое и юридическое обоснование принятия решения;
) распорядительная часть решения;
) указание на порядок и сроки обжалования;
) дата, подпись должностного лица с указанием его должности, фамилии и инициалов, а также печать [1, с. 57; 5, с. 12].
Указанные реквизиты представляются необходимыми и достаточными и могут быть закреплены в законодательстве.
Во-вторых, решение, принятое по обращению гражданина, должно быть обоснованным и законным. Обоснованным будет решение, которое соответствует фактическим обстоятельствам, установленным в ходе проверки. Решение будет законным, если оно соответствует требованиям нормативных правовых актов, в частности будет иметь ссылки на соответствующие нормы законодательства. Таким образом, текст решения должен содержать в себе ссылки на конкретные нормы законодательства и основываться на тех доказательствах, которые были получены в ходе проверки фактов, содержащихся в обращении. Ведь четкое, законодательно обоснованное решение повысит авторитет государственных органов, укрепит доверие граждан к государственному аппарату.
После того как государственный орган (должностное лицо) принял решение, он обязан известить о нем обратившегося. Если обращение было устным и разрешено в ходе приема, то решение по нему объявляется обратившемуся непосредственно в устной форме. Если обращение было письменным, то на практике обычно высылается или само решение (его копия), или выписка из него.
В случае несогласия с решением, принятым по обращению, гражданин имеет право обжаловать это решение (ст. 14 Закона). Если гражданин реализует указанное право, то возникает следующая стадия процесса рассмотрения обращений граждан - стадия обжалования решения, которая является факультативной.
Порядок рассмотрения жалоб на решения, приятые по обращению, урегулирован в подпунктах 1.3 и 1.4 Указа № 498. Так, в соответствии с подпунктом 1.3 Указа № 498 решение организации по обращению может быть обжаловано в вышестоящий по отношению к ней в соответствии с ее подчиненностью (подотчетностью) государственный орган, иную организацию (вышестоящий орган) [12].
Согласно подпункту 1.4 Указа № 498 вышестоящий орган при поступлении к нему обращения, автор которого не удовлетворен результатами его рассмотрения подчиненной (подотчетной) этому вышестоящему органу организацией, проверяет содержащиеся в обращении сведения и при наличии оснований для положительного решения изложенных в обращении вопросов рассматривает обращение по существу либо выдает соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о надлежащем решении этих вопросов, о чем сообщает автору обращения. Организация, получившая данное предписание, должна исполнить его в указанный в предписании срок, но не более одного месяца, и в течение трех дней с момента его исполнения сообщить об этом вышестоящему органу, а также уведомить автора обращения [12].
Следует отметить, что в силу ч. 3 ст. 9 Закона запрещается передавать жалобы граждан в государственные органы, иные организации (должностным лицам), действия (бездействие) которых обжалуются, что является важной гарантией своевременного, объективного и правильного рассмотрения обращений граждан. Следовательно, норма подпункта 1.4 Указа № 498 и норма ч. 3 ст. 9 Закона должны применяться одновременно, т.е. в нижестоящую организацию, решение по обращению которой обжалуется, направляется не сама жалоба для рассмотрения, а предписание вышестоящей организации для исполнения.
Представляется, что нормы ст. 14 Закона создают более эффективные гарантии защиты и восстановления прав, свобод и (или) законных интересов граждан, так как в отличие от подпункта 1.3 Указа № 498 закрепляют не императивную, а общую подведомственность таких дел суду. В связи с этим целесообразно и в подпункте 1.3 Указа № 498 установить общую подведомственность таких жалоб суду.
Заключительной стадией работы с обращениями граждан является исполнение принятых по ним решений. Вся предыдущая до исполнения решения деятельность имеет смысл только в том случае, если решение, принятое в результате этой деятельности, будет исполнено.
Большинство авторов (В.В.Мальков, В.И.Ремнев и др.) справедливо отмечают, что именно исполнение решения является моментом окончания работы с обращениями [3, с. 79; 4, с. 123]. Анализ действующего законодательства показывает, что законодатель воспринял такой же подход. Так, согласно п. 4 Указа № 498 обращение считается рассмотренным по существу, если в результате его рассмотрения в соответствии с законодательством решены все изложенные в обращении вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав и законных интересов автора обращения и в случае рассмотрения письменного обращения его автору дан письменный ответ. Кроме того, в качестве обязанностей должностных лиц, рассматривающих обращения граждан, ст. 15 Закона об обращениях называет обязанность по обеспечению контроля за исполнением решения по обращению, а также обязанность принимать в пределах своей компетенции меры по восстановлению нарушенных прав, свобод и (или) законных интересов граждан.
Важным является вопрос о сроке исполнения решения, принятого по обращению, который в действующем законодательстве прямо не урегулирован. Дискуссии по этому вопросу велись и среди ученых-юристов. Так, одни отстаивали позицию о необходимости нормативного закрепления точного срока исполнения решения, другие утверждали, что в этом нет никакой необходимости, так как по абсолютному большинству обращений установленный срок вполне достаточен для полного завершения рассмотрения обращения, включая исполнение решения [7, с. 17-18].
Анализ действующего законодательства показывает, что белорусский законодатель воспринял в определенной мере обе указанные позиции. Так, согласно ст. 9 Закона и п. 4 Указа № 498 обращение считается рассмотренным по существу, когда в результате его рассмотрения решены все изложенные в обращении вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав и законных интересов автора обращения. В соответствии же с подпунктом 1.4 Указа № 498 вышестоящий орган при наличии оснований для положительного решения изложенных в обращении вопросов вправе выдать соответствующей организации, решение по обращению которой обжаловалось, обязательное для исполнения предписание о надлежащем решении этих вопросов. При этом организация, получившая данное предписание, должна исполнить его в указанный в предписании срок, но не более одного месяца.
В связи с этим в целях создания надлежащих гарантий своевременного обеспечения реализации, защиты и восстановления прав, свобод и (или) законных интересов граждан представляется целесообразным в Законе об обращениях граждан закрепить правило, согласно которому решение по обращению должно быть исполнено в пределах срока, установленного для рассмотрения обращения, если иное не предусмотрено законодательством.
Давая общую оценку производства по рассмотрению обращений граждан следует отметить отсутствие четких границ между рассмотренными выше стадиями, так как по ходу разрешения дела происходит плавный переход одной стадии в другую без какого-либо специального оформления их границ.
Заключение
Таким образом, исследование стадий рассмотрения обращений граждан имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет выявить новые резервы в совершенствовании процедуры рассмотрения обращений граждан и создать тем самым дополнительные гарантии реализации права граждан на обращение.
Литература
1. Загребельный, А.С. Гражданин обратился в исполком / А.С. Загребельный. - М.: Юрид. лит., 1989. - 112 с.
. Казакевич, Н.Н. Анализ и обобщение писем и устных обращений трудящихся в государственные органы / Н.Н. Казакевич // Советское государство и право. - 1973. - № 10. - С. 29-35.
. Мальков, В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях / В.В. Мальков. - М.: Изд-во МГУ, 1967. - 108 с.
. Ремнев, В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан / В.И. Ремнев. - М.: Юридическая литература, 1972. - 72 с.
. Нудненко, Л.А. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки / Л.А. Нудненко, Н.Ю. Хаманева // Государство и право. - 2007. - № 3. - С. 5-12.
. Тиковенко, А.Г. Совершенствование правовых основ права на обращение в государственные органы / А.Г. Тиковенко // Юстыцыя Беларусi. - 2005. - № 5. - С. 72-74.
. Хаманева, Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений / Н.Ю. Хаманева // Государство и право. - 1996. - № 11. - С. 10-18.
. Об обращениях граждан: Закон Респ. Беларусь, 6 июня 1996 г., № 407-XIII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 1 нояб. 2004 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
. Лория, В.А. Роль административной жалобы в охране прав граждан / В.А. Лория // Правоведение. - 1984. - № 5. - С. 63-68.
. Об утверждении Положения о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан в государственных органах, иных организациях и о мерах по совершенствованию работы с обращениями граждан: Постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 мая 2005 г., № 544: в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь от 2 авг. 2006 г., от 17 янв. 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
. О дополнительных мерах по работе с обращениями с граждан и юридических лиц: Указ Президента Респ. Беларусь, 15 окт. 2007 г., № 498 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
. Об основах административных процедур: Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.
. О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата: Директива Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2006 г., № 2 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2007.