Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Роль органов внутренних дел в реализации их правового статуса
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Роль органов внутренних дел в реализации их правового статуса
Содержание
Введение
Глава I. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
.1 Принципы конституционно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
.2 Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
.3 Ограничения как исключения из принципа равноправия, устанавливаемые в отношении лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации
Глава II. Роль органов внутренних дел в регулировании правового статуса лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации
.1 Содержание административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
.2 Порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
.3 Правоохранительная составляющая правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность исследования. Современный период российской истории характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации юридически закрепила принципиально новые для нашей страны принципы, приоритеты и направления развития государства, провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - первейшей обязанностью государства. Одной из его особенностей является законодательное (как на конституционном, так и административно-правовом уровне) закрепление, регулирование и защита права человека на свободное передвижение, выбор места жительства, рода и вида трудовой деятельности.
В последние годы в Российской Федерации были приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, касающиеся правового положения иностранных граждан. Наша страна заключила ряд межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, главным образом с государствами СНГ, о трудовой деятельности граждан соответствующих государств на территории Российской Федерации и граждан России на территории этих государств. Заключены межгосударственные соглашения по вопросам охраны труда и пенсионного обеспечения. Эти акты, наряду с общими нормами законодательства о труде, определяют правовое положение иностранных граждан в трудовых отношениях в современной России. Довольно значительно законодательство, регулирующее правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, было изменено и дополнено в 2006-2007 годах. Были приняты как новые нормативные правовые акты, так и внесены изменения в уже действующие, например, в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Однако, несмотря на принимаемые меры, ситуация в области правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации остается в целом неблагоприятной, что подтверждается неоднократными обсуждениями данной проблемы на парламентских слушаниях и «круглых столах», проводимых как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации.
Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранных граждан) вытекают не только из положений ст. 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из целого комплекса норм международного, конституционного, административного и трудового права.
В Российской Федерации формируется комплексная правовая основа конституционно-правового регулирования положения иностранных граждан, находящихся в нашей стране, которая включает в себя международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти, а также правовые акты органов местного самоуправления.
Особое место принадлежит нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 1 ст. 27); право на свободу выезда за пределы России, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 2 ст. 27); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 1 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на жилище (ч. 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и др. Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан имеет также конституционное положение (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также - в рамках всего комплекса общественных отношений с участием иностранных граждан.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, законодательных и других нормативных актов, имеющие отношение к правовому положению иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Цель работы состоит в комплексном исследовании теоретических вопросов формирования и действия конституционно-правового института правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на основе анализа действующего в данной сфере правового регулирования.
Для достижения поставленной цели автором ставятся перед собой следующие задачи:
.анализ теоретических представлений об конституционно-правовом регулировании положения иностранных граждан и лиц без гражданства и формулирование на его основе соответствующих понятий;
.выявление сущности и содержания общественных отношений, возникающих в сфере конституционно-правового регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства.
Глава I. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
.1 Принципы конституционно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
Принципами правового статуса личности называют закреплённые в Конституции и других законодательных актах руководящие идеи, которые в общем плане фиксируют место человека в обществе и государстве.
В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан можно сказать, что принципы такого статуса суть закрепленные в Конституции и иных законах основные, исходные положения для формирования и развития статуса иностранцев в целом и отдельных его элементов, руководящие идеи для возникновения и существования отношений с участием данных лиц.
Закрепление принципов статуса личности, в том числе статуса иностранцев, на самом высоком уровне (в нормах конституций, конституционных актов) позволяет говорить об их учредительном характере. Принципы представляют собой ту основу всего статуса личности, в нашем случае - статуса иностранцев и лиц без гражданства (то есть в широком смысле - лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации), которая не должна подлежать изменению в течение длительного периода времени, поскольку ее изменение или разрушение повлечет за собой изменение или разрушение всего статуса.
Можно подразделить принципы конституционно-правового статуса личности на следующие виды в зависимости от субъектов правоотношений, на которые распространяется действие таких принципов:
·общие принципы (действуют в равной степени как в отношении собственных граждан государства, так и в отношении иностранных граждан);
·специальные принципы (распространяют свое действие только на лиц, обладающих определенным статусом в государстве), которые, в свою очередь, можно разделить на:
vпринципы, действующие применительно к правовому положению собственных граждан государства;
vпринципы, действующие применительно к правовому положению иностранных граждан.
В основе правового положения личности лежит принцип неотчуждаемости прав и свобод человека. Закрепление данного принципа есть отражение в законе естественной природы человека. Так как основные права, права человека, должны принадлежать всем людям, независимо от их принадлежности к тому или иному гражданству, данный принцип должен распространять свое действие на регулирование статуса не только собственных граждан государства, но и иностранных граждан.
Часть 2 ст. 17 Конституции РФ устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Формулировка российской Конституции, использующая слово «каждый», позволяет сделать вывод о распространении принципа неотчуждаемости прав и свобод человека и на иностранных граждан. Причем согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ данный принцип действует не только в отношении тех прав и свобод, которые установлены Конституцией, но и в отношении иных прав и свобод.
Принцип неотчуждаемости также означает, что ни одно из провозглашенных в Конституции основных прав человека не может быть произвольно изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничений. Соответствующие права могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона.
Неотчуждаемыми и неотъемлемыми признаются в первую очередь личные права, поскольку они могут быть ограничены только в исключительных случаях. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Как правило, обладание личными правами не связано с принадлежностью лица к гражданству государства пребывания (проживания). Кроме того, представляется, что личные права должны защищаться независимо от того, легально или нет находится иностранец на территории государства. Другие права (в политической, социально-экономической и культурной сферах) более часто могут быть ограничены (например, в условиях чрезвычайного положения и т.д.).
Таким образом, принцип неотчуждаемости прав и свобод человека лежит в основе конституционно-правового статуса иностранных граждан и означает, что права и свободы человека принадлежат не только собственным гражданам государства, но и иностранным гражданам, и могут быть ограничены только в исключительных случаях и в порядке, установленных законом.
Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, выделяемый в научной литературе, также находит свое закрепление в Конституции РФ, статья 18 которой провозглашает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Согласно данному принципу конституционные права и свободы являются основой для соответствующих правовых предписаний любого уровня. В случае если какой-либо закон, подзаконный акт или судебное решение нарушают право, закрепленное в Конституции, то они могут быть оспорены и признаны недействительными в установленном порядке.
Представляется, что названный принцип следует рассматривать в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан в Российской Федерации. То есть права и свободы, которыми иностранцы наделяются в соответствии с положениями Конституции, являются непосредственно действующими. Нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения с участием иностранцев в той или иной сфере, должны приниматься в четком соответствии с конституционными положениями и в их развитие и не должны нарушать права и свободы, предоставленные иностранцам согласно конституционным нормам.
Наделение иностранцев теми же правами и свободами, что и собственных граждан государства, как правило, не всегда является очевидным и иногда требует их дополнительного закрепления за иностранцами или установления особого порядка реализации таких прав и свобод. В случае отсутствия подобных норм в законе правовое положение иностранцев в государстве становится более уязвимым, так как их права и свободы могут быть не признаны за ними или нарушены. Таким образом, выделение принципа непосредственного действия конституционных прав и свобод человека в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо для установления дополнительных гарантий реализации иностранцами прав и свобод.
Целям защиты иностранцев от дискриминации, создания равных условий для них и собственных граждан государства в отношении обладания определенными правами и обязанностями и их осуществления служит принцип равноправия (юридического равенства).
Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т.п. Кроме того, применительно к правовому статусу иностранных граждан данный принцип следует рассматривать как равенство между иностранными гражданами и гражданами государства, на территории которого пребывают первые, и как равенство между непосредственно иностранными гражданами (между иностранцами - гражданами одного государства и между иностранцами - гражданами разных государств). Названному принципу в Конституции РФ посвящена статья 19, в ч.1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 - «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Кроме того, ч.3 ст. 19 Конституции РФ касается такого аспекта принципа равноправия, как равенство между мужчиной и женщиной, которое, безусловно, распространяет свое действие и на отношения с участием иностранных граждан.
Человечность в отношении к людям, уважение личности, уважение ее прав и свобод предполагает такой принцип правового положения личности, как гуманизм1. Принцип гуманизма закреплен в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан данный принцип приобретает особое значение, так как требует человечного отношения к категории лиц, менее защищенной, нежели собственные граждане государства.
Принцип гуманизма тесно связан с принципом уважения основных прав и свобод, который также регулируется нормами национального законодательства. Например, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ провозглашает: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Закрепление названных положений в нормах национального законодательства есть отражение одного из принципов современного международного права, а именно: принципа уважения прав человека и основных свобод, провозглашенного на международном уровне в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ч. 3 ст. 19 и ст. 30) и Устав ООН. Представляется, что отказ государства от распространения действия принципов гуманизма и уважения основных прав и свобод человека на отношения с участием иностранных граждан будет означать деградацию самого общества, неуважение человеческого достоинства.
Исследователи конституционно-правового положения иностранных граждан выделяют принцип единства прав, свобод и обязанностей. Названный принцип суть проявление более общего принципа статуса личности - принципа сочетания индивидуальных интересов личности и интересов других лиц, общества и государства, который также следует рассматривать в качестве принципа статуса иностранцев.
Действие данного принципа в отношении иностранных граждан является особенным и выражается в наделении иностранцев комплексом прав, свобод и обязанностей, отличным от того, который предоставляется собственным гражданам государства. Права и свободы иностранных граждан в первую очередь в политической, а также в иных сферах жизнедеятельности общества ограничиваются, что связано с необходимостью защиты интересов государства и его собственных граждан. В то же время подобные ограничения прав и свобод иностранцев должны быть разумными и обоснованными и не нарушать права и свободы, признаваемые в мире за человеком, независимо от того, гражданином какого государства он является. То есть в данном случае при регулировании конституционно-правового статуса иностранцев должен быть найден тот баланс, который позволил бы учесть интересы и государства, включая граждан такого государства, и иностранцев, пребывающих (проживающих) на его территории.
Принцип сочетания общественных и личных интересов в правовом статусе личности реализуется в нескольких направлениях, во-первых, в самом содержании прав, свобод и обязанностей, определяемых государством, во-вторых, в единстве и сочетании прав и обязанностей и, в-третьих, в реализации прав и обязанностей.
Соответственно, в отношении регламентации конституционно-правового статуса иностранных граждан принцип единства прав и обязанностей означает соответствие правам иностранцев определенных обязанностей государства их пребывания (проживания), и наоборот. Соблюдение своих обязанностей одним есть гарантия реализации права другим, именно поэтому рассмотрение указанного принципа в качества одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо.
Среди принципов статуса личности выделяют также соответствие статуса личности в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». То есть нормы международного права признаются в России источником права и соответственно могут влиять на регулирование различных отношений, поэтому представляется, что названный принцип следует учитывать при регулировании конституционно-правового положения не только собственных граждан государства, но и иностранцев. Причем на такое регулирование будут оказывать воздействие нормы международного права, провозглашающие и гарантирующие права и свободы человека (например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и другие).
.2 Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение всех иностранцев, находящихся на территории страны, неодинаково. Не вызывает сомнений существование различий в правовом статусе таких категорий иностранцев, как иностранцы, обладающие привилегиями и иммунитетами, иностранцы, не обладающие таковыми («обычные» иностранцы), беженцы и иностранцы, которым предоставлено политическое убежище. Прежде всего, необходимо определить те элементы, которые составляют содержание института конституционно-правовой статус иностранного гражданина. Так как данный институт является составной частью более общего института конституционно-правового статуса личности и формируется на его основе, то содержание первого следует раскрывать с помощью установления содержания второго.
В доктрине конституционного права однозначное решение вопроса о составляющих правового статуса личности отсутствует. Как правило, все исследователи данной темы относят к элементам названного института основные права, свободы и обязанности. Отличия в выделении компонентов статуса личности проявляются в том, что одни исследователи добавляют к приведенным иные элементы (например, гарантии статуса личности; интересы, охраняемые законом; ответственность), в то время как другие ограничиваются основными правами, свободами и обязанностями.
В качестве элементов конституционно-правового статуса личности рассматриваются следующие: гражданство; правосубъектность; принципы правового статуса; конституционные (основные) права и свободы человека и гражданина, а также конституционные обязанности; гарантии статуса личности.
Критерий отнесения того или иного компонента в число составляющих статуса личности, а следовательно, и статус иностранного гражданина можно охарактеризовать как целостную систему, определяемую как единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. То есть закономерность расположения и взаимосвязь являются общими критериями включения компонента в ту или иную систему. Применительно к институту конституционно-правового статуса личности, в том числе иностранца, также можно выделить специальный критерий отнесения какого-либо элемента в число составляющих непосредственно данного института.
Таким критерием является закрепленное правом место индивида в обществе и государстве, т.е. в производстве, в управлении государственными и общественными делами и сфере духовной жизни. Все институты, непосредственно раскрывающие место индивида в обществе и государстве, можно смело включить в основы правового положения личности. Таким образом, для того, чтобы объяснить необходимость включения в содержание статуса иностранца всех вышеперечисленных элементов, следует показать их взаимосвязи и невозможность существования друг без друга, а также выявить те признаки данных элементов, которые позволяют раскрыть положение иностранного гражданина в обществе и государстве.
Обратимся к первому из названных элементов, к гражданству. Исходным началом формирования как в целом правового положения человека, так и в особенности конституционных основ его статуса.
Гражданство выражается в наличии устойчивой политико-правовой связи между конкретной личностью и государством. Эта связь означает юридическую принадлежность лица конкретному государству, приобретение личностью специфических качеств гражданина государства, наличие круга взаимных прав и обязанностей граждан и государства, а также защиту гражданина государством внутри страны и за ее пределами.
Безусловно, что аналогичная связь имеет место также между иностранным гражданином и данным государством. В дореволюционной литературе предлагалось обозначить указанные взаимоотношения термином «иностранство». Данное предложение вполне обоснованно, поскольку, подобно гражданству, иностранство является основой для формирования всего конституционно-правового статуса иностранного гражданина. Иностранство представляет собой вид правовой связи, существующей между государством и лицом, состоящим в гражданстве не данного, а иного государства, и выражающейся в наличии у таких лица и государства взаимных прав и обязанностей.
Как и гражданство, иностранство обладает рядом специфических свойств, среди которых можно назвать: срочность, ограниченность территорией страны государства и непостоянство.
Свойство срочности характеризуется тем, что связь иностранца и государства пребывания (проживания) имеет временные рамки. Как правило, данная связь ограничивается сроком нахождения иностранца на территории государства. Причем решение вопроса о сроке пребывания (проживания) на территории государства зависит не только от самого иностранца, но и от соответствующего государства, которое может законодательно установить временные ограничения для пребывания (проживания) иностранца на территории такого государства. Так, например, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона-РФ от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно пребывающий в РФ иностранец, прибывший в нашу страну по выданной ему визе, может находиться в пределах государственных границ России в течение срока действия такой визы, по истечении которого иностранец будет обязан покинуть государство. Срок, на который может быть выдана виза, детально регулируется Федеральным законом РФ от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». То есть государство само ограничивает срок нахождения на своей территории лица, не являющегося его гражданином.
Следующим свойством правовой связи между иностранцем и государством пребывания (проживания) является ограниченность данной связи территорией страны. Как правило, правоотношение между рассматриваемыми субъектами начинается с обращением иностранца к государству за разрешением на въезд на территорию последнего. С его получением иностранец приобретает право на въезд в соответствующее государство, при осуществлении которого он будет подпадать под юрисдикцию такого государства и будет обязан соблюдать его законы. В случае выезда иностранца с территории государства правовая связь между ним и таким государством, как правило, прекращается, то есть иностранный гражданин и государство уже не будут обладать взаимными правами и обязанностями.
Таким образом, ограниченность территорией страны как свойство правовой связи между рассматриваемыми субъектами позволяет установить пространственные пределы правоотношений, возникающих между иностранцем и государством, гражданином которого он не является. Данное свойство исследуемой связи достаточно часто находит свое отражение в научных определениях термина «иностранный гражданин».
И наконец, главное отличие иностранства от гражданства заключается в таком качестве первого, как непостоянство. Безусловно, наличие временных и пространственных ограничений данной связи влияет на ее неизменность. Поэтому свойство непостоянства изучаемой правовой связи является следствием двух названных выше свойств и обладает всеми признаками последних, представляя собой обобщенное качество правовой связи, могущей возникнуть между иностранцем и государством, в гражданстве которого он не состоит.
Перечисленные выше группы иностранных граждан различаются по своему конституционному статусу, и, прежде всего, данное отличие выражается в таком элементе статуса иностранца, как правовая связь последнего с государством, гражданином которого он не является. Как мы уже установили, правовая связь иностранного гражданина с государством его пребывания (проживания) обладает следующими отличительными свойствами: срочность, ограниченность территорией страны пребывания (проживания) и непостоянство. Два последних свойства обладают характеристиками, общими для всех групп иностранцев, в то время как свойству срочности присущи некоторые особенности, зависящие от того, к какой из названных выше групп относится иностранец, вступающий в правоотношения с государством.
Так, ограничение срока нахождения иностранца на территории государства непосредственно таким государством больше характерно для регулирования статуса иностранцев, являющихся представителями «обычной» группы. Что касается категории иностранцев, наделенных определенными иммунитетами и привилегиями, то на свойство срочности их правовой связи с государством, гражданами которого они не являются, может оказывать воздействие государство их гражданства.
Например, сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений назначаются на соответствующую должность государством своего гражданства. Так, согласно п. 12 Положения о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г., назначение в штат консульского учреждения, а также перемещение и замена сотрудников осуществляются в порядке, установленном МИДом России. То есть перевод данных лиц с одной должности на другую и их освобождение от должности осуществляется уполномоченными на то органами власти государства их гражданства. Следовательно, правовая связь таких лиц с государством пребывания (проживания) может прекратиться в силу волеизъявления третьей стороны - государства, гражданством которого обладает иностранец.
В большей степени различия в сроке нахождения на территории государства в зависимости от цели приезда характерны для статуса временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Например, ФЗ «О порядке въезда в РФ» устанавливает различные виды и подвиды виз в зависимости от тех целей, которые преследует иностранец, въезжая в государство. Так, ст. 25.6 данного Закона среди обыкновенных виз выделяет частные (до трех месяцев), деловые (до одного года), туристические (до одного месяца), учебные (до одного года), рабочие (на срок действия трудового договора, но не более чем на один год), гуманитарные (до одного года). Представляется, что различия в сроке нахождения на территории государства временно пребывающих лиц существенно на конституционном статусе таких лиц не сказываются, поскольку независимо от срока, в течение которого временно пребывающий будет присутствовать в государстве, такое лицо все равно наделяется всем комплексом прав, свобод и обязанностей, который установлен в данном государстве для иностранцев, обладающих статусом временно пребывающих. То есть анализ такого свойства правовой связи иностранца с государством его пребывания (проживания), как срочность, необходим, потому что его проявление в виде возможного срока нахождения лица на территории государства позволяет относить такое лицо к той или иной группе иностранных граждан, обладающих определенным статусом, характеризующимся теми или иными особенностями. Кроме того, изучение срока пребывания (проживания) иностранца в государстве нужно для четкого представления того периода, в который устанавливается и существует правовая связь между иностранцем и соответствующим государством, а следовательно, иностранец может наделяться определенными правами, свободами и обязанностями и реализовывать их.
Говоря об иностранстве, следует помнить, что на данный вид связи может влиять наличие или отсутствие у лица гражданства какого-либо государства. Характерной чертой конституционно-правового статуса иностранца - гражданина иного государства является его нахождение в «двойном подчинении». В таком случае иностранство, как вид связи между иностранным гражданином и государством, приобретает особую окраску, так как существование между таким лицом и иным государством правовой связи в виде гражданства сказывается на всех элементах конституционного статуса иностранных граждан и позволяет классифицировать данных лиц на группы:
·иностранцы, конституционный статус которых характеризуется наличием правовой связи таких лиц не только с государством пребывания (проживания), но и с государством своего гражданства;
·иностранцы, статус которых определяется исключительно существованием правовой связи такого лица с государством, гражданином которого он не является.
1.3 Ограничения как исключения из принципа равноправия, устанавливаемые в отношении лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации
Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т.п.
Безусловно, абсолютное равноправие иностранцев и собственных граждан государства невозможно в связи с необходимостью охраны и защиты интересов самого государства и его граждан. Однако думается, что в отношении определенного ряда прав и свобод принцип равноправия следует закреплять без изъятий. Конституция РФ содержит специальную норму, посвященную запрету дискриминации (ч. 2 ст. 1 9), включающую в себя две составные части: гарантию государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от определенных обстоятельств и запрет любых форм ограничений прав граждан по конкретным признакам.
Устанавливая гарантию равенства прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ перечисляет те основания, независимо от которых такое равенство обеспечивается. Среди таких оснований государственная принадлежность лица не называется, однако перечень рассматриваемых оснований Конституция РФ оставляет открытым (независимо от «других обстоятельств»), позволяя тем самым к другим обстоятельствам отнести государственную принадлежность.
Запрет же любых форм ограничений прав граждан содержит закрытый перечень признаков, по которым невозможно установление таких ограничений, и к таким признакам не относит государственную принадлежность. Таким образом, из буквального толкования ч. 2 ст. 19 Конституции РФ следует, что закрепление ограничений прав иностранных граждан дискриминацией не является.
В целях недопущения подобной дискриминации необходимо установить на уровне закона не только перечень прав и свобод иностранных граждан, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, но и список оснований, по которым такое ограничение становится возможным. В первую очередь законодательное регулирование возможных ограничений прав и свобод иностранцев должно быть осуществлено в отношении группы личных прав и свобод.
Свобода личности, ее неприкосновенность - права человека, признаваемые как на внутригосударственном, так и на международном уровне, права, принадлежащие всем лицам, независимо от обладания ими гражданством того или иного государства. Иностранцам данные права предоставляются наравне с собственными гражданами государства и могут быть ограничены государством только в строго определенных случаях и исключительно в соответствии с процедурой, установленной законом. В силу особой важности таких прав основания и порядок их ограничения, а также гарантии недопущения произвольного нарушения свободы и неприкосновенности личности, как правило, предусматриваются в конституционных актах (например, ч. 2 ст. 22 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией РФ каждому предоставляется право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23); провозглашается неприкосновенность жилища (ст. 25). Использование Конституцией терминов «каждый» и «лицо» позволяет говорить о распространении действия перечисленных прав как на собственных граждан государства, так и на иностранцев. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ права, предусмотренные ч. 1 ст. 23 (право на тайну частной жизни лица, защиту своей чести и доброго имени), ограничению не подлежат.
Что же касается права на тайну коммуникаций, то оно согласно ч. 2 ст. 23 Конституции РФ может быть ограничено только на основании судебного решения, а право на неприкосновенность жилища может быть ограничено также в иных случаях, установленных на уровне закона. Какого-либо особого порядка ограничения рассматриваемых прав для иностранных граждан Конституция не закрепляет.
Ввиду особого статуса иностранца на территории государства пребывания (проживания), статуса, обусловленного сохранением правовой связи между иностранным гражданином и государством его гражданства, и, следовательно, заинтересованности иностранца в благополучии прежде всего государства своего гражданства, провозглашение Конституцией РФ права на тайну частной жизни для каждого человека, в том числе для иностранного гражданина, без ограничений может повлечь за собой неблагоприятные последствия для безопасности государства. В том же случае, если право иностранца на тайну частной жизни будет ограничено (хотя бы и в целях защиты основ конституционного строя, например), будет иметь место нарушение Конституции РФ. Таким образом, в целях обеспечения безопасности государства и его собственных граждан представляется целесообразным учесть опыт изучаемых стран англосаксонской системы права в части наделения иностранных граждан рассматриваемым правом и установления возможностей ограничения такого права.
Реализация иностранными гражданами права на свободу передвижения существенно отличается от порядка его осуществления собственными гражданами государства. Как правило, для въезда в государство и передвижения по его территории иностранцу необходимо получить специальное разрешение, в зависимости от вида которого право иностранца на свободу передвижения может быть ограничено в большей или меньшей степени.
Иностранные граждане, законно находящиеся на территории нашего государства, наделяются правом на свободу передвижения (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ), однако в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ содержится ограничение данного права по сравнению с аналогичным правом собственных граждан государства, а именно: иностранцы не могут свободно въезжать в страну.
Кроме того, в законодательстве исследуемых стран можно встретить ограничения не только в целом права иностранных граждан на свободу передвижения, но и его составляющих: права на въезд в государство, на передвижение по его территории и права на выезд из государства. Так, например, ограничения права иностранцев на въезд в государство установлены в п. 1 ст. 27 Федерального закона РФ от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Ограничение права на свободу передвижения по территории государства установлено в ст. 11 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которая предусматривает два вида ограничений названного права: только для временно проживающих иностранцев (п. 2 ст. 11) и в целом для всех иностранных граждан.
Что касается ограничения права на выезд из страны, то согласно п. 1 ст. 28 ФЗ «О порядке въезда в РФ» такие ограничения в отношении иностранных граждан возможны, если они в соответствии с законодательством России задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда. Не вызывает сомнений обоснованность названного ограничения права иностранных граждан на выезд с территории РФ, однако нельзя не отметить, что указанная норма противоречит ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, которая устанавливает, что «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации».
Таким образом, право иностранного гражданина на свободу передвижения может быть ограничено не только по основаниям, общим как для собственных граждан государства, так и для иностранцев, но и по специальному основанию, а именно: по признаку принадлежности иностранного гражданина к гражданству иностранного государства.
В целях недопущения дискриминации иностранных граждан при регулировании осуществления ими права на въезд в государство представляется необходимым установление на законодательном уровне максимально полного, четкого перечня оснований, по которым иностранному гражданину может быть отказано в допуске на территорию страны.
Наконец, обратимся к праву иностранных граждан на территории государства пребывания (проживания) пользоваться родным языком. Ввиду того что в большинстве случаев родной язык иностранного гражданина не совпадает с государственным(-ыми) языком(-ами) страны пребывания (проживания), предоставление указанного права иностранцам априори ограничено.
Согласно ч. 2 ст. 26 Конституции РФ «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества». Использование в данной статье Конституции РФ термина «каждый» предполагает предоставление названного права как собственным гражданам государства, так и иностранцам, однако иностранные граждане не всегда могут на территории государства пребывания (проживания) реализовывать названное право без ограничений.
Например, в отношениях с органами государственной власти применяется только государственный язык (п. 6) ч. 1 ст. 3 Федерального закона РФ от 1 июня 2005 г. №53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», т.е. условия реализации права на пользование родным языком собственными гражданами и иностранцами в части выбора языка общения на территории государства пребывания (проживания) различны.
В целях недопущения необоснованных ограничений права иностранных граждан на пользование родным языком в случае их привлечения к юридической ответственности представляется целесообразным установление запрета ограничений права иностранного гражданина на пользование родным языком на законодательном уровне, кроме того, в качестве одной из гарантий реализации указанного права иностранцами может служить установление в законе положений, предусматривающих предоставление таким лицам в случае их привлечения к ответственности права на пользование услугами переводчика.
Глава II. Роль органов внутренних дел в регулировании правового статуса лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации
.1 Содержание административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, являются: Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., правительственные акты.
Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.
Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.
Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения иностранного гражданина.
Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.
Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граждан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер) и др.
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах её субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов субъекта Федерации.
За нарушение законодательства (иммиграционных правил) лишь к: иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются такие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения), применяемая органами внутренних дел и миграционной службы, и административное выдворение за пределы Российской Федерации (мера административного наказания), назначаемая только судом (судьей). Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.
Законодательством предусмотрена ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Кодексом об административных правонарушениях установлено, что находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом в административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Кодекс об административных правонарушениях к нарушениям правил пребывания и транзитного проезда через нашу территорию относит: нарушение режима Государственной границы РФ, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение установленного порядка регистрации лиц и передвижения и выбора места жительства; нарушение правил транзитного проезда через территорию страны. К ним могут быть применены в качестве меры административного наказания предупреждение или штраф. Эти наказания назначаются органами внутренних дел и миграционной службы.
Уклоняющиеся от выезда иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административному задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание при этом допускается на срок не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Если для осуществления административного выдворения или депортации необходим более длительный срок задержания, то оно допускается только по решению суда.
Иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации на основании Конституции РФ (ст. 63) предоставляется политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
2.2 Порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
конституционный правовой иностранный административный
В административном праве существует ряд правоотношений между государственными органами Российской Федерации и иностранными гражданами, которые касаются исключительно вопросов определения правового положения иностранных граждан. Эти правоотношения, обеспечивающие правовую связь иностранных граждан с Российской Федерацией, охватываются особым административно-правовым институтом легализации. Специфический характер этих правоотношений не позволяет применить к ним регулирование, основанное на равенстве прав российских и иностранных граждан (национальный режим), поскольку между государственными органами Российской Федерации и российскими гражданами таких правоотношений не существует.
Основополагающей целью административно-правового регулирования положения иностранных граждан является установление правовой связи между иностранцем и государством пребывания, включение иностранца в качестве субъекта в правовые отношения под юрисдикцией принимающего государства, что можно определить понятием легализация. Именно достижению этой цели служит механизм легализации иностранных граждан, а также комплекс сопутствующих мер - обеспечение безопасности и правопорядка, защита интересов собственных граждан, регламентация и защита интересов иностранных граждан, определение их прав и обязанностей, создание системы и механизма ответственности, наделение органов исполнительной власти и должностных лиц полномочиями и т. д.
Специфическими разновидностями общеправового режима в отношении иностранных граждан выступают национальный и специальный правовые режимы - в зависимости от характера правового регулирования положения иностранных граждан. Национальный режим - это разновидность общеправового режима, при котором к иностранцам и собственным гражданам применяются единые подходы и принципы регулирования, действует общий правопорядок, правовое регулирование строится на уважении и защите личности и прав иностранного гражданина, ограничения и изъятия в правовом статусе имеют лишь необходимый и обоснованный характер и не затрагивают неотчуждаемых прав и свобод. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) провозгласила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии с общепринятой научной позицией эта формулировка выражает национальный правовой режим. Поэтому, по мнению автора, ошибочными и не соответствующими российскому праву являются попытки характеризовать административно-правовое регулирование положения иностранных граждан в Российской Федерации как специальный режим.
Национальный режим, принятый в качестве основополагающего, упрощает и демократизирует положение иностранных граждан, но при этом не может снять проблему необходимости установления правовой связи между иностранным гражданином и принимающим государством, а это необходимое условие обеспечения его участия в правоотношениях под юрисдикцией принимающего государства. Данную задачу решает институт легализации, в рамках которого осуществляется узаконение правового положения иностранного гражданина под юрисдикцией Российской Федерации. Этой цели служат правовые нормы, регламентирующие отношения, связанные с въездом, пребыванием, проживанием, трудоустройством и выездом иностранных граждан. Таким образом, институт легализации иностранных граждан охватывает совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в качестве иностранного физического лица. Реализуется данное право иностранного гражданина путем установления, поддержания и прекращения особой временной правовой связи между государством и иностранным гражданином.
Признаком специального правового режима являются неравные условия участия в правоотношениях иностранных граждан и граждан государства пребывания, если эти правоотношения по своей природе допускают участие в них и тех и других. Не подпадают под специальное регулирование правоотношения, в которых объективно могут участвовать либо только иностранные граждане, либо только граждане государства пребывания. Например, иностранный гражданин не может претендовать на участие в правоотношениях, вытекающих из правового статуса гражданства, а гражданин Российской Федерации - участвовать в отношениях, вытекающих из правового статуса иностранного гражданина и связанных, к примеру, с получением разрешения на временное пребывание или вида на жительство, поскольку его правовые связи с Российской Федерацией уже установлены в рамках правоотношений гражданства.
В сфере административного права общеправовой режим преломляется в рамках предмета отрасли в основной административно-правовой режим иностранных граждан и продолжает оставаться национальным режимом. Таким образом, данный режим распространяет на иностранных граждан те же нормы, принципы и административно-правовые механизмы, что действуют и в отношении российских граждан. Иностранные граждане пользуются теми же правами и обязанностями и в том же порядке, что и российские граждане в аналогичных правоотношениях, если только речь не идет о законных ограничениях и изъятиях.
Участие иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации, его положение в качестве особого субъекта российского права и непосредственное установление, поддержание и прекращение правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией обеспечивается особым административно-правовым режимом легализации иностранных граждан.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью отечественной правовой системы, основу административно-правового регулирования положения иностранных граждан в России обеспечивает национальный режим, т.е. равенство прав российских и иностранных граждан, за исключениями, установленными федеральными законами. Правовой режим легализации иностранных граждан не затрагивает национальный режим, обеспечивая правовое регулирование в рамках целевого назначения легализационных отношений, не противоречит ему и не отменяет его действие в отношении иностранных граждан.
Административно-правовой режим легализации иностранных граждан основывается на следующих принципах:
) временный характер устанавливаемой правовой связи;
) этапность формирования правовой связи;
) обоснованность пребывания иностранца на территории Российской Федерации;
) строгая ограниченность и регламентированность действия режима.
Легализационный административно-правовой статус иностранного гражданина включает права, обязанности и ответственность, реализуемые в отношениях по установлению, поддержанию и прекращению правовых связей с государством пребывания в целях обеспечения его участия в иных правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации.
В зависимости от условий и порядка возникновения правовой связи между иностранным гражданином и Российской Федерацией, а также соблюдения требований режима легализации иностранных граждан выделяются две разновидности легализационного административно-правового статуса: законного и незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус законного пребывания на территории Российской Федерации приобретается после признания за иностранным гражданином со стороны Российской Федерации законности права выступать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации в статусе иностранного гражданина; для своего возникновения и поддержания он требует строгого соблюдения требований режима легализации. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации он оказывается в административно-правовом статусе незаконного пребывания на территории Российской Федерации. Административно-правовой статус незаконного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации возникает в случаях: 1) незаконного установления правовой связи, 2) незаконного проникновения на территорию Российской Федерации, 3) грубых нарушений требований режима легализации, исключающих возможность сохранения правовой связи с Российской Федерацией, 4) прекращения законных обстоятельств сохранения правовой связи с Российской Федерацией. Содержание этого статуса связано с юридической ответственностью за совершенное правонарушение.
В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст. 7, 9) следует выделять особое нелегальное состояние. Это состояние возникает у иностранного гражданина либо в случае выявления условий, препятствующих установлению между ним и Российской Федерацией правовой связи, либо в случае прекращения существовавшей правовой связи, вызванного правонарушением, совершенным данным иностранным гражданином. Нелегальное состояние препятствует установлению правовой связи и права участвовать в статусе иностранного гражданина в правоотношениях под юрисдикцией Российской Федерации. Сохраняется оно в зависимости от оснований возникновения, либо в течение определенного срока, либо до устранения причин его возникновения.
В сфере административно-правового регулирования положения иностранных граждан особенно важна роль международно-правовых актов и принципов международного права. Особенность иностранных граждан как лиц, тесно связанных с иностранным государством и его правопорядком, стремящихся в большинстве случаев эту связь сохранить, не может не учитываться при организации системы административно-правового регулирования их положения. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) придает общепризнанным принципам, нормам международного права и международным договорам особое значение, включив их в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации.
Предоставление иностранным гражданам прав на территории принимающего государства затрагивает сложную проблему соотношения национального законодательства и международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного договора имеют приоритет перед нормами, установленными российским законом. Основные международно-правовые акты: Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, а также утвержденная резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.
2.3 Правоохранительная составляющая правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Содержание правоохранительной составляющей административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации состоит в том, что уполномоченные государственные органы имеют право применять к физическим и юридическим лицам меры государственного (административного правового) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы миграционного законодательства. Важным юридическим средством обеспечения соблюдения административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и отдельных режимных мероприятий является установление ответственности за их нарушение. В зависимости от характера и общественной опасности нарушений российское законодательство предусматривает наступление уголовной, административной и дисциплинарной ответственности.
Режим пребывания иностранных граждан в России состоит из ряда своеобразных взаимосвязанных институтов, нацеленных на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства. Среди таких институтов необходимо выделить следующие:
- въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и за её пределы;
- миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
- обеспечения принимающей стороной соблюдения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
- привлечения и использования иностранной рабочей силы в России;
- соблюдения иммиграционных правил;
- проживания в России беженцев и вынужденных переселенцев;
- ограничений на осуществление отдельных видов деятельности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций.
Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих дипломатической неприкосновенностью, имеет некоторые особенности, отличающие её от административной ответственности российских граждан. Особенности административной ответственности иностранных граждан заключаются в том, что они подлежат ответственности за нарушения специальных правил режима их пребывания на территории России, не распространяющихся на граждан России, а также в возможности применения к ним специальных мер государственного принуждения в связи с нарушением установленных требований.
Юридические лица, так же, как и должностные лица, несут ответственность за различные нарушения правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушение иммиграционных правил, незаконное привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности.
За административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации КоАП РФ предусмотрено только три вида административных наказаний, а именно: административный штраф, административное выдворение, административное приостановление деятельности.
Статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушение правил миграционного режима, содержатся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». Большинство из статей имеют сложные правовые конструкции, предусматривающих ответственность за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России как российских граждан, должностных и юридических лиц, так и иностранцев и лиц без гражданства, иностранных юридических лиц.
В соответствии с принятым Федеральным законом от 18 июля 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (п. 17 ст. 10) обязывает органы внутренних дел осуществлять контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами.
Федеральным законом от 18 июля 2006 г. внесены изменения в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми из компетенции должностных лиц органов внутренних дел переданы в ФМС полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.10 КоАП РФ. В редакции указанного Федерального закона п. 1 ч. 2 статьи 28.3 КоАП РФ наделяет должностные лица органов внутренних дел правом составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ.
За нарушение иностранными гражданами правил пребывания в РФ, то есть проживание без документов на право жительства в РФ или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвижения и выбора места жительства, уклонения от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию РФ к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждения или штраф в размере до одной второй минимального размера оплаты труда. Эти взыскания налагаются органами внутренних дел.
Административное производство по делам о правонарушениях в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации наряду с общими правилами имеет ряд особенностей, обусловленных тем, что кроме общего субъекта административного правонарушения ряд административно-правовых норм в указанной сфере предполагают наличие специальных субъектов, обладающих особым административно-правовым статусом (это, во-первых, иностранные граждане и лица без гражданства а также иностранные юридические лица, а, во-вторых - российские должностные и юридические лица).
Заключение
Основные выводы по итогам работы:
. Национальный режим, предоставляемый иностранным гражданам в современных демократических государствах, предполагает приравнивание иностранцев в правах и обязанностях к собственным гражданам государства, то есть наделение первых теми же правами, свободами и обязанностями, что и собственных граждан. В наиболее полной мере действие данного режима проявляется в регулировании личных прав и свобод, которые принадлежат всем людям, независимо от государства их гражданства.
Установление национального режима предполагает в некотором роде «стирание» различий в сфере обладания правами, свободами и обязанностями между иностранными и собственными гражданами государства, реализацию принципа равноправия, закрепление дополнительных гарантий соблюдения основных прав и свобод, которыми обладают иностранцы. Именно поэтому, на наш взгляд, выделение национального режима в качестве специального принципа конституционно-правового статуса иностранцев является необходимым.
Следует отметить, что данный принцип признается и Конституцией РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Таким образом, принципы конституционно-правового положения иностранцев представляют собой основу их статуса, отражают место, занимаемое ими в государстве пребывания (проживания), служат исходными началами для развития и конкретизации текущего отраслевого законодательства в сфере регулирования отношений с участием иностранных граждан и включают в себя общие принципы статуса личности и специальные принципы, действующие только применительно к правовому положению иностранцев. Среди принципов конституционно-правового статуса иностранцев можно выделить следующие: неотчуждаемость основных прав и свобод человека; непосредственное действие прав и свобод человека; равноправие; гарантированность; гуманизм; сочетание индивидуальных интересов иностранцев и интересов других лиц, в том числе собственных граждан государства, общества и государства; соответствие статуса иностранного гражданина в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе; национальный режим.
. Личные права и свободы, предоставляемые иностранным гражданам на территории государства пребывания (проживания), можно классифицировать по возможности их ограничения на следующие группы:
·права и свободы, не подлежащие ограничению ни при каких обстоятельствах;
·права и свободы, которые могут быть ограничены.
В соответствии с законодательством РФ к первой группе относятся право на жизнь, право на достоинство личности, право на тайну частной жизни лица, защиту своей чести и доброго имени. Конституция РФ не содержит положений, устанавливающих запрет ограничения права на частную жизнь лица, поэтому представляется целесообразным учесть опыт названных стран и скорректировать нормы отечественного конституционного законодательства в целях обеспечения безопасности как самого государства, так и его собственных граждан.
Права и свободы иностранных граждан, могущие быть ограниченными, можно разделить на две подгруппы по основаниям ограничений таких прав и свобод:
·права и свободы, которые могут быть ограничены по основаниям, общим как для собственных граждан государства, так и для иностранцев;
·права и свободы, подлежащие ограничению по основанию принадлежности лица к гражданству иностранного государства.
К первой подгруппе следует отнести право иностранцев на свободу личности и ее неприкосновенность. Гарантией недопущения дискриминации иностранных граждан при реализации указанного права может являться четкое законодательное закрепление оснований и порядка ограничения данного права в отношении иностранных граждан.
К правам и свободам, подлежащим ограничению по основанию принадлежности лица к гражданству иностранного государства, необходимо отнести право на свободу передвижения и право на пользование родным языком. Право на пользование родным языком априори не может быть предоставлено иностранному гражданину на территории государства пребывания (проживания) в полном объеме.
Список использованной литературы
1.Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г.
2.Конституция Российской Федерации. //Российская газета, 19 января 2009 г.
.Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г.). М.: Проспект, 2004 - 144 с.
.Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. №62 - ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №22, ст.2031 (с последующими изменениями и дополнениями).
.Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2009 - 703 с.
6.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации М.: Норма, 2007 - 800 с.
7.Богуслаский М. Международное частное право М.: Инфра-М, 2008 - 400 с.
.Григорян С.А. Конституционное право России. Ростов на Дону: МарТ, 2008 - 288 с.
.Звеков В., Марышева Н.Новая кодификация норм международного частного права //Хозяйство и право, 2003, №3, с.25 -44
.Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2008 - 480 с.
11.Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. М., 2004 - 166 с.
12.Сиренко И.Н. Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Экономика. Управление. Культура: сборник научных статей / Под ред. Л. Д. Абрамовой. - М.: ГУУ, 2007. - 0С.41-46
.Сиренко И.Н. Конституционные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции /Под ред. М.И. Абдулаева, С.И. Некрасова. Вып. 1; М.: ГУУ, 2005. - с.77-83
.Сиренко И.Н. Особенности правового статуса граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Российской Федерации // Вестник университета. Серия: развитие отраслевого и регионального управления. - М.: ГУУ, 2007, №8. - С.54-62
.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М.: Парус, 2007 - 280 с.