Бюрократизм: экономические корни, причины сохранения, пути преодоления
Введение
Бюрократию мы все недолюбливаем. В представлении большинства людей ее отличают некомпетентность, безответственность, волокита и забота лишь о собственном благополучии. Не существует практически ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. Бюрократия имеет парадоксальную способность выживать в любых условиях и приспосабливаться к любым формам государственного и организационного управления.
Выбранная мною тема - «Бюрократизм: экономические корни, причины сохранения, пути преодоления» - представляет собой большой интерес для изучения и исследования. Актуальность ее на сегодняшний день не вызывает сомнений, поскольку практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Особенно большое значение данная проблема имеет для нашей страны, где исполнительная власть и государство играют ведущую роль в большинстве сфер жизни общества. От того, насколько успешно решают стоящие перед ними задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Экс - президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.
Целью исследования является изучение проблемы бюрократизма - выявление причин возникновения и сохранения данного явления, рассмотрение возможных путей преодоления его негативных последствий, анализ материалов на данную тему и краткое их изложение в моей работе. Предметом исследования данной работы является бюрократизм, предпосылки к его возникновению и сохранению, объектом - бюрократическая система в России и ее особенности.
Для выполнения поставленных целей необходимо решение следующих задач: объяснить суть термина «бюрократия», его происхождение и происхождение самого явления бюрократии, для чего необходимо рассмотреть ее исторические типы; также в работе будут рассмотрены теории организаций, проблемы формирования государственной службы, проведен анализ бюрократии в России, приведены данные о количестве и профессиональных характеристиках людей, занятых на государственной службе на сегодняшний день. При подведении итогов постараемся дать ответ на вопрос: действительно ли бюрократия - абсолютное зло, с которым необходимо бороться, насколько отрицательна роль бюрократизации учреждений и аппарата управления, или же это понятие воспринимаются нами так негативно только из-за некомпетентности отдельно взятого корыстного человека или группы людей?
бюрократия государственный служба
1. Бюрократия как управленческая структура
1.1 Понятие бюрократии
Слово «бюрократия» корнями уходит в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. [7, стр. 13].
В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу Максу Веберу, который обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами, правилами и предписаниями, формализованным характером отношений, иерархической управленческой структурой. Вебер оценивал роль бюрократии очень высоко, рассматривал ее как единственно возможную форму общественного порядка и эффективной социальной организации и полагал, что без нее невозможен технический, технологический и организационный прогресс. М. Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Такой способ получил название рациональной бюрократии. В то же время М. Вебер высказывал ряд мыслей относительно той опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом.
Бюрократия на сегодняшний день является одним из самых важных социальных изобретений цивилизации. Существование современного общества без развитой системы бюрократии невозможно. Другое дело, что она может быть эффективной или неэффективной; честной, или, напротив, коррумпированной; компетентной или неориентированной. Кроме того, необходимо различать бюрократию и собственно бюрократизм. Если первая является иерархически организованной системой управления обществом, то второй - отклонение от нормы, представляющее собой формализм в ведении дел, пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей; канцелярщину, волокиту. [6, стр. 53].
Сущность бюрократизма заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.
Бюрократизм в политическом плане влечет за собой чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников; в организационном - подмену содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическую деформацию сознания [15, стр. 34].
Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.
1.2 Причины возникновения и сохранения бюрократии
Для понимания причин возникновения такого явления, как бюрократия, необходимо обратиться к понятию «организация».
Организация представляет собой способ строго упорядоченного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией понимается целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах [17, стр. 329].
К основным чертам формальной организации относятся следующие [20, стр. 375]:
1.Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.
2.Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).
3.Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).
Каждая формальная организация имеет свой административный аппарат, главной функцией которого является координирование и управление действиями членов организации. Крайняя степень развития формальной организации, а именно ее максимальная стандартизация, превращает организацию в бюрократическую систему.
Сама бюрократическая система управления содержит предпосылки для развития бюрократизма. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом. [13, стр. 86-87].
Таким образом, задача чиновника сводится к обеспечению соблюдения единых, общих для всех формальных правил, и эти правила превращаются в самоцель, и в погоне за формой, а не содержанием, снижается уровень понимания возникающих проблем. Происходит процесс превращения государственных задач в задачи канцелярские, «кабинетные». В среде бюрократов сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен должны соответствовать их положению и особому - неписаному - кодексу поведения, приличествующего государственному служащему или должностному лицу. [там же, стр. 83]. Сложность реальных общественных дел бюрократы стремятся заключить в рамки неких стандартных ситуаций. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.
Для понимания логики бюрократической машины большое значение имеет закон Паркинсона, описывающий ее функционирование. Суть данного закона сводится к двум взаимосвязанным факторам:
1)чиновник множит подчиненных, но не соперников;
2)чиновники работают друг на друга.
Как писал С. Паркинсон, чтобы освоить фактор 1, вообразим, что некий чиновник A жалуется на перегрузку. В данном случае неважно, кажется это ему или так оно и есть…. Выхода у него три. Он может уйти; он может попросить себе в помощь чиновника B; он может попросить двух подчиненных C и D. Как правило A избирает третий путь. Уйдя, он утратил бы право на пенсию. Разделив работу с равным ему B, он рискует не попасть на место W, когда оно наконец освободится. Так что лучше иметь дело с двумя подчиненными. Они придадут ему весу, а он поделит работу между ними, причем только он один будет разбираться и в той, и в другой категории дел. Заметьте, что C и D практически неразлучны. Нельзя взять на службу одного C. Почему же? Потому что он разделил бы работу с A и стал бы равен ему, как отвергнутый B, и даже хуже, он метил бы на место A. Итак, подчиненных должно быть не меньше двух, чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал. Когда на перегрузку пожалуется C (а он пожалуется), A с его согласия посоветует начальству взять и ему двух помощников. Чтобы избежать внутренних трений, он посоветует взять двух и для D. Теперь, когда под его началом служат еще E, F, G, H, продвижение A по службе практически обеспечено. [19, стр. 13].
Описанное С. Паркинсоном явление, характерное для бюрократической организации, позднее получило название «закон убывающей компетентности». Очевидно, что в рамках данной тенденции на исполнительном уровне предпочтение отдается недостаточно компетентным людям, безынициативным исполнителям, а продвижение к вершине властной пирамиды самостоятельных, деятельных личностей практически исключается. Максимизация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.
Далее, с точки зрения С. Паркинсона, когда семеро служащих делают то, что делал один, вступает в игру фактор 2. Семеро столько работают друг на друга, что все они загружены полностью, а А занят больше, чем прежде. Любая бумага должна предстать перед каждым. Е решает, что она входит в ведение F, F набрасывает ответ и дает его C, C смело правит его и обращается к D, а D - к G. Однако G собрался в отпуск и передает дело H, который снова пишет все начерно за подписью D и вручает бумагу C, а тот в свою очередь просматривает ее и кладет в новом виде на стол A. Что же делает A? Он мог бы с легким сердцем подписать, не читая, так как ему есть о чем подумать. Он знает, что в будущем году он займет место W, и должен решить C или D заменит его самого. Он же решит, идти ли в отпуск G - вроде бы еще рановато, и не отпустить ли лучше H по состоянию здоровья… Кроме того, надо оплатить F работу на конференции и отослать в министерство прошение E о пенсии. A слышал, что D влюблен в замужнюю машинистку, а G неизвестно почему поссорился с F. Словом, A мог бы подписать, не читая. Но не таков A. Как не терзают его проблемы, порожденные самим существованием его коллег, совесть не позволит ему пренебречь долгом. Служащий А вносит поправки в документ, и в результате мы видим тот вариант, который создал бы A, если бы C, D, E, F, G и H вообще не родились. Но вариант этот создало множество людей, и ушло на него немало времени. [7, стр. 13-14].
Не вызывает сомнений, что процесс бюрократизации представляет прямую угрозу для общества как в социально-психологическом плане:
·культивирование авторитарности (особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, предавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму [28, стр. 28-29]);
·снижение эффективности управления;
·блокирование инноваций;
·подавление инициативности и ответственности и т.д.;
так и в экономическом аспекте:
·расходование бюрократическим аппаратом значительной части национального продукта;
·возникновение коррупции (сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают «откуп» конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще наблюдается его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируются в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через «дружеские сети» проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя - государства. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников [9, стр. 8-12]).
Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, бюрократия продолжает существовать?
Одной из причин является то, что сами недостатки бюрократической системы выступают для ее членов в качестве достоинств. Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы [25, стр. 72]. Бюрократическая личность презирает нижестоящих и в то же время восхищается и боится тех, кто находится выше нее. С точки зрения индивида, достоинством бюрократической модели управления предлагаемое ею решение «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия в каких-либо делах, боятся ответственности, поскольку видят в этом угрозу своей свободе и опасаются увеличения контроля за своими действиями С другой стороны, велик соблазн вовлечения в такие действия, поскольку людям свойственно естественное желание контролировать свое окружение.
Бюрократическая модель дает возможность примирить эти две противоречивые тенденции, поскольку, с одной стороны, бюрократические правила дают индивидам защиту от взаимных посягательств, строго регламентируя обязанности и сферу деятельности каждого; а с другой - внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от непосредственного, активного участия в делах организации.
Сохранение и рост бюрократических систем объясняется также тем, что увеличение количества бюрократов неизбежно ведет к ослаблению контроля высших ступеней иерархической пирамиды над нижними, на котором держится вся управляемость такой системы.
Таким образом, в случае конфликта интересов, представители нижних бюрократических слоев могут пренебрегать своими обязательствами перед вышестоящими служащими и в определенных условиях даже начинают представлять реальную угрозу для «верхушки» бюрократической пирамиды. Очевидно, что при возникновении такой ситуации бюрократическая элита будет стремиться сохранить свое влияние и контроль. Для достижения этих целей она введет в систему дополнительных людей, «ревизоров», что неизбежно приведет к созданию все новых и новых ступеней бюрократической пирамиды и ее росту.
2. Бюрократия и бюрократизм в России
.1 Проблема бюрократии в России
Для России проблема бюрократизма стоит необычайно остро. Что касается бюрократии в нашей стране, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным [16, стр. 142]. Весьма показательно, что только в русском языке слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл.
Родоначальником бюрократии в России считают Петра I, а человеком, окончательно оформившим и организовавшим такую управленческую структуру - графа Сперанского. На самом деле объединение русских земель необходимо требовало централизации в управлении, - а централизация порождает бюрократию. Исторические основы русской бюрократии отличаются от западноевропейских: так, на Западе роль чиновничества заключалась в сосредоточении раздробленной верховной власти в одних руках и в сплочении государства. Чиновниками там становились люди из среднего класса, заключившего союз с королевской властью для низложения феодализма.
В России же ситуация была принципиально иной. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало, над обществом всегда господствовало государство. Поэтому бюрократия обладала значительным преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в нашей стране в основном проводились путем государственного принуждения, причем приоритетными были интересы государства, далеко не всегда совпадавшие с интересами привилегированных сословий. Такое положение дел неизбежно влечет за собой монополию государства на любые социальные инициативы: формы социальной жизни и организации, не одобренные государством, будут пресекаться. На этой почве и сформировалась российская бюрократическая традиция, суть которой заключается в том, что гражданин является собственностью государства, и все его действия должны определяться властью, в противном случае они будут рассматриваться как покушение на власть. Государство стремится к тотальному контролю над всеми сферами жизни общества, и это приводит к постоянному увеличению бюрократического аппарата. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением [10, стр. 179].
Кроме того, правитель и бюрократический класс связаны были взаимными обязательствами, и попытки ослабить последний неизбежно привели бы к дестабилизации всей социальной системы. В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр - «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».
Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70-80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств [28, стр. 30].
В России бюрократия, к сожалению, сих пор продолжает сохранять многие черты патриархального типа, при котором объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника главной роли не играют, а исход дела зависит не от правоты человека, а от его статуса и наличия связей с «нужными» людьми.
Именно из-за груза исторических традиций политическое развитие России на сегодняшний день приняло такой привычный нам характер, в котором демократию основной чертой назвать нельзя.
С «прелестями» бюрократизма в современной России наверняка знаком каждый. Кому из нас не приходилось обращаться в бесчисленные государственные конторы, стоять в очередях и ходить от одного служащего к другому для получения необходимой справки? В ряде сфер деятельности, как, например, медицина и здравоохранение, охрана правопорядка, пассажирские перевозки и т.д., бюрократизм представляет прямую угрозу жизни и здоровью людей. Именно бюрократизм является одной из основополагающих причин низкой конкурентоспособность большинства отечественных фирм и предприятий на мировом рынке. Демократические тенденции в нашей стране постепенно ослабевают, а приверженность ценностям демократии все более превращается в чисто словесную риторику. Гражданская служба скорее пятится назад, чем движется вперед. Вместо столь желаемой гражданской службы, то есть чиновника, нанятого обществом, в стране вновь складывается столь знакомая по прошлому ситуация, когда деятельность чиновника превращается в государеву службу. В России бюрократическую буржуазию можно назвать правящим классом. Она стала «хозяйствующим субъектом» и пытается установить контроль над экономикой и политикой. Еще при Б.Н. Ельцине сформировался неономенклатурный режим, экономической основой которого стала номенклатурная приватизация. Реформаторам не удалось отделить власть от собственности, а собственность от бюрократии. Не удалось отделить от бюрократии и бизнес, не удалось создать правовое государство и устойчивое гражданское общество. Произошел разрыв между либеральной рыночной экономикой и авторитарной манерой властной элиты «управлять» демократией, структурировать общество по своему усмотрению. В последние годы в России сформировался режим с исполнительной властью, полностью подмявшей под себя власть законодательную и судебную. Такой режим легко эволюционирует в сторону диктатуры.
2.2 Государственная служба и служащие в России
Каковы же качественные и количественные характеристики российских чиновников, составляющих бюрократический аппарат?
Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), и категориям: «А» (назначаются для исполнения полномочий государственных органов: министры, депутаты, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти и т.д.), «Б» (помощники чиновников, входящих в категорию «А»), и «В» («должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий», согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ [29, стр. 96]. Работники, занимающие эти должности, и муниципальные служащие, работающие в органах местного самоуправления, составляют основу российского чиновничества.
На сегодняшний день, в условиях переходного общества, государственным служащим необходимы качества зачастую противоположные и в некоторых случаях даже взаимоисключающие. С одной стороны, работники министерств и региональных администраций должны обладать специфическим опытом государственного управления, который приходит лишь после длительной работы в этой сфере (что согласуется с идеей приоритета внутреннего продвижения в бюрократической системе). Однако такой опыт может в силу естественных причин сочетаться с устаревшим и сильно идеологизированным образованием, базирующимся на нормативных представлениях советской эпохи. Относительно современные знания могли быть получены лишь в последние годы, но тогда они вряд ли будут подкреплены соответствующим практическим опытом. [4, стр. 100]. Анализ показывает: более 80% служащих аппарата правительства - кадровые советские бюрократы. Кто-то пришел из Управления делами ЦК КПСС, кто-то - из аппарата Совмина Союза и России, кто-то - из советских министерств и ведомств. [1, стр. 4]. Высококвалифицированные же работники имеют возможность найти применение своим знаниям и возможностям в частном секторе, где оплата их труда будет выше. Этим обусловлен постоянный отток квалифицированного чиновничества в частный сектор.
Падение уровня образования в среди государственных служащих в России на сегодняшний день является одной из наиболее остро стоящих проблем. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 6) предусматривает необходимость наличия высшего специального образования по профилю деятельности для занятия государственных должностей всех уровней выше младших. Однако, в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» прямых указаний на этот счет нет, и принятие соответствующих решений оставлено на усмотрение субъектов Федерации.
Со снижением места в чиновничьей иерархии происходит резкое падение и образовательного уровня. В целом в категории «В» каждый третий не имел высшего образования, а около 5% - и среднего профессионального. Если ведущие, главные и высшие должности в федеральных органах на федеральном уровне почти все заняты специалистами с высшим образованием, то уже среди старших доля имеющих лишь среднее специальное образование составляет 20%. Среди младших соотношение еще более смещенное: 37% с высшим против 43% со средним специальным образованием. Отсюда следует, что 20% не имеют и среднего профессионального образования, что прямо противоречит федеральному закону о государственной службе [4, стр. 102-103].
Теперь обратимся к количественным характеристикам российской бюрократии. Здесь важно заметить, что раньше к числу государственных служащих не причислялся многочисленный штат вспомогательного персонала (секретари, водители, работники, занимающиеся обслуживанием оборудования и т.д.). Теперь же, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года. (cт. 9), они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, и в статистике они объединяются в одну группу с государственными служащими, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.
В настоящее время господствует мнение, что постсоветская бюрократия многочисленна сверх необходимости. В качестве доказательства сторонники данной точки зрения приводят ссылки на статистические данные, согласно которым людей, занятых в сфере управления, в настоящее время в России больше, чем во времена Советского Союза. По данным Института социологии РАН, на сегодняшний день в России количество чиновников в 14 раз больше, чем было во всем СССР - 2,5 миллиона против 400 тысяч человек.
Однако, определение точной численности занятых в сфере государственного управления во времена существования Советского Союза - задача достаточно трудновыполнимая, поскольку управленческие функции были разделены между разными ведомствами и организациями. Кроме того, многие из этих функций выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально и не причисляться к работникам сферы государственного управления.
Публикуемые данные о численности количестве чиновников в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении, поскольку они могут включать в себя не только самих управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и обслуживающий их персонал, о котором упоминалось выше. Таким образом, численность людей, выполняющих именно функции государственного управления, намного преувеличена.
Сейчас происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях, да и само функционирование демократической системы предполагает значительную занятость в органах, её обеспечивающих. Таким образом, существует ряд объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления.
Проведем сравнение численности занятых на государственной службе в различные периоды времени.
Статистические исследования государственных и муниципальных органов власти было начато только в 1994 г., поэтому данные за более ранний период отсутствуют. Наиболее значительный прирост количества служащих (на 6%) за весь период наблюдения был зафиксирован в 1995 году. Причина этого заключается в том, что 1994-1996 гг. - это время, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. В целом же, как видно из сравнительной таблицы, за весь период с 1994 по 2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а прирост количества служащих составил 15,8%.
Что же касается работников органов исполнительной власти, которые, как правило, и попадают под определение «бюрократ», то за период с 1994 по 2000 гг. их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15%. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.
Оценивая количество занятых в сфере государственного управления, необходимо также учитывать, что в организации работают не только «бюрократы», выполняющие собственно чиновничьи функции, и поэтому их реальная численность является меньшей величиной, чем официально указанная.
В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Если в центре их численность снизилась на 10%, то в регионах она возросла на 8%, а численность занятых в сфере исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20%. Общая численность государственных служащих, таким образом, растет за счёт региональных и местных чиновников.
В 2000-2005 гг., в связи с административной реформой и изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти, рост численности занятых на государственной службе продолжился. В результате проведения реформы каждый полпред имеет свой аппарат, в который входят его заместители, начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и т.д.
2.3 Пути преодоления бюрократизма
Не вызывает никаких сомнений, что бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, основными чертами которой являются четкость, быстрота, компетентность и стабильность, всеобщее равенство перед единым порядком, наличие унификации как гарантии против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений [3, стр. 97-105], представляет собой своеобразную болезнь, с которой необходимо бороться.
В ситуации, когда бюрократические верхи перекладывают работу на нижестоящие звенья (строго иерархизированно, то есть от звена к звену), а самый бюрократический низ, естественно, старается избежать сверхперегрузок путем саботажа работы и окупить их поборами с управляемых, становится очевидна экономическая неэффективность бюрократии, ее неспособность выполнять свою общественно полезную функцию - функцию управления. Общественный паразитизм же, собственно, и заключается именно в этой неэффективности. Неэффективный коллективный управленец становится общественной обузой, коллективным «лишним ртом» [27, стр. 71]. Таким образом, полезная функция бюрократии - управление - приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя.
Какие же выходы из сложившийся ситуации возможны? Сложность преодоления бюрократизма в России состоит в том, что он имеет в нашей стране глубокие корни и традиции, накладывающие свой отпечаток на каждого человека. Ряд исследователей придерживается мнения, что единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия [27, стр. 76]. В то же время сфера бюрократии расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъёмом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов [11, стр. 54] и бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска. [24, стр. 43].
Известный немецкий социолог М. Вебер первым обратил внимание на возможность возникновения конфликта между бюрократией и демократией и предлагает теорию плебисцитарной демократии, с помощью которой, по его мнению, можно было бы избежать тирании бюрократов. В рамках этой теории за народом остается роль пассивного участника политического процесса: только участие в выборах и реализация права на голосование. Главной фигурой в теории М. Вебера выступает харизматический лидер, избранный голосованием народа, перед которым он несет ответственность. Этот лидер стоит над бюрократической администрацией, избираемой, в свою очередь, формально легальным образом. Степень легитимности харизматического лидера определяется масштабами его успехов. Так как, по Веберу, роль масс в политическом процессе ограничивается лишь участием в избрании лидера, им, по существу, отказывается в праве осуществлять контроль над бюрократией снизу. Эти функции граждане передают харизматическому лидеру, который осуществляет контроль за деятельностью бюрократии сверху; одной из главных его задач является борьба с бюрократией, необходимая для преодоления олигархического принципа правления. По мнению Вебера, харизматический лидер, стоящий вне классов, статусов и демагогической политики, имея независимый от бюрократии источник легитимизации своей власти и не будучи зависимым от бюрократической иерархической структуры, смог бы объединить вокруг себя нацию и защитить индивида перед лицом наступления бюрократии и «социалистического коллективизма». Однако к слабостям теории плебисцитарной демократии относится то, что Веберу не удалось четко различить харизматическое руководство и харизматическое доминирование. Вебер не мог предположить возможность ситуации, когда харизматический лидер, опираясь на бюрократическую машину, мог бы установить наихудшую форму тоталитарной власти, как это произошло в 30-х годах в Германии, где теория плебисцитарной демократии потерпела крах. Харизматический лидер, избранный народом, вместо того чтобы бороться с бюрократизмом и разобщенностью и защитить отдельного индивида от «социалистической коллективности», использовал слепое подчинение и веру в фюрера людей для уничтожения законности и общепринятых норм морали. Отсутствие в Германии демократических традиций и обычаев, могущих сдержать харизматического лидера, привело к кровавой диктатуре.
На мой взгляд, решением проблемы должна стать, прежде всего, демократизация и создание правового государства, основной чертой которого является равенство граждан перед законом, в котором конфликты разрешаются в судебном, а не бюрократическом порядке. Соблюдение принципа разделения властей также способствует преодолению бюрократизма. Согласно Конституции Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления [8, стр. 4].
Также Конституцией нашей страны за каждым ее гражданином закрепляется право обжаловать в судебном порядке решения и действия (или бездействие) органов государственной власти местного самоуправления и должностных лиц. Однако на практике эти принципы воплощены далеко не полностью, и для того, чтобы вышеперечисленные мероприятия имели положительный эффект, нашей стране необходимо пройти непростой путь становления в качестве правового государства.
Для решения проблемы бюрократизма необходимо устранить непрофессионализм чиновников, разработать новые принципы подбора и назначения кадров аппарата управления, учитывающие также деловые и личностные качества работников; создать систему социального контроля за деятельностью аппарата.
В России работа в органах государственного управления долгое время не считалась профессией, и следствием этого стала ситуация, когда должности в госаппарате чаще всего заменяли люди, имеющие дипломы различных производственно-технических вузов. До сих пор большое количество служащих, занимающих на административные и управленческие должности, по образованию являются инженерами, учителями, строителями и т.д. В связи с этим возникает необходимость переквалификации государственных служащих.
Для повышения эффективности работы аппарата необходимо внедрение автоматизации и механизации управленческого труда. В повышении эффективности государственной службы положительную роль сыграет повышение оклада служащих.
Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен сегодня получать в среднем 600-700 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т.е. на уровне не менее 3,5 - 4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз [28, стр. 32]. Эта мера не приведет к немедленному росту качества выполнения службы и не избавит сам по себе от коррупции, поскольку необходимо принимать во внимание неоднородность чиновничества, тот факт, что не всегда легальные доходы используются для пристойных расходов [2, стр. 24] и опыт, который гласит: нет таких законных доходов, чтобы их не превысили незаконные [22, стр. 6].
Но, если человек дорожит своей должностью и репутацией, он будет восприимчив к различного рода санкциям и поощрениям, и, следовательно, появляется возможность для укрепления дисциплины. Введение жесткой дисциплины является необходимостью, и отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции [28, стр. 29].
Возможен также следующий подход к определению материального вознаграждения сотрудников министерств [18, стр. 27]:
·Максимально допустимая средняя зарплата в министерстве на следующий отчётный период устанавливается пропорционально средней оценке, данной министерству гражданами в прошедшем отчётном периоде. Это создаст обратную связь между результатами деятельности министерств и уровнем материального вознаграждения служащих.
·Средние зарплаты в министерствах устанавливаются так, чтобы сумма бюджетов министерств равнялась общему бюджету органов исполнительной власти, выделенному народом.
·Зарплата руководителя подразделения изменяется пропорционально изменению средней зарплаты сотрудников подразделения. Тем самым будет достигнут равный уровень заинтересованности между руководителем подразделения и сотрудниками, взятыми как целое.
По оценкам исследователей, на сегодняшний день в России возможно проведение сокращения отраслевых министерств и ведомств в 2 раза. Наша страна, в отличие от ряда других, не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превышают выгоды. При сокращении количества ведомств федеральные органы исполнительной власти перестанут исполнять роль «надзирателя» над властью в регионах, финансирование которой следует проводить через системы страхования, а не по сметам, утверждаемым вышестоящими инстанциями. Однако сокращение отраслевых министерств не должно быть исключительно механической мерой, в результате которой значимые отрасли могут остаться без государственной поддержки и регулирования.
Необходимо содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, для передачи им части полномочий по регулированию, которые ныне исполняются государственными органами; разделение исполнительских и надзорной функций, заключающееся в создании специальных надзорных структур и обеспечении их независимости от органов исполнительной власти. Также следует разработать четкие процедуры, определяющих обязательства государственных органов и служащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.
Эффективным средством в борьбе с бюрократией является создание таких условий, которые были бы несовместимы с процветанием бюрократического стиля управления. К подобным мероприятиям можно отнести организацию совместной деятельности, задание проблемных ситуаций, требующих поиска креативных решений и проявления индивидуальной инициативы и т.п.
В настоящий момент уже предприняты некоторые шаги к решению рассматриваемой проблемы. Были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5634 функции, из них были признаны избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868; по отмене ряда избыточных и дублирующих функций приняты соответствующие нормативные акты. Однако на сегодняшний день необходимость дальнейшего реформирования не вызывает сомнений.
Заключение
В данной работе была рассмотрена проблема бюрократизма, дано определение и выявлена суть данного термина, предоставлен ответ на вопрос о предпосылках возникновения такого явления, как бюрократизм и выявлены причины его сохранения.
Мною также был проведен анализ состояния системы государственного управления в России на сегодняшний день, а именно - рассмотрение профессиональных и личностных характеристик современных служащих; были рассмотрены особенности формирования и существования бюрократизма в нашей стране. Для сравнения приведены данные о численности государственных служащих в развитых странах и в России, на основании которых можно сделать вывод о том, что количество чиновников в нашей стране в сравнении с показателям других стран является очень небольшим.
В целом тенденции развития государственной службы в России в течение последних нескольких лет можно обозначить как весьма противоречивые: с одной стороны, были приняты меры, способствующие формированию необходимого статуса государственного служащего: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных с занимаемой человеком должностью. С другой стороны, существуют случаи изменения структуры аппарата (например, преобразование министерств в акционерные общества закрытого типа), целью которых является приобщение бюрократии к переделу собственности и отведение от аппарата угрозы возможных антибюрократических атак; другими словами, происходит институционализация корпоративных интересов, а демократизация аппарата является лишь поверхностной.
Можно сделать вывод, что, к сожалению, сейчас госаппарат стал работать хуже, поскольку прежние рычаги управления, контроля и воздействия разрушены, а равноценной замены им пока не существует. Кроме того, утратили силу прежние нормы служебной морали, регулировавшие поведение служащих, а на смену им пришел ничем не ограниченный чиновничий произвол.
Положительной тенденцией является то, что необходимое реформирование государственной службы в России все-таки началось, однако оно происходит спонтанно и под влиянием скорее политических нужд, нежели на основе общей концепции реформы. Этим Россия невыгодно отличается от других стран, многие из которых в последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью действительной модернизации службы, приведения ее в соответствие с требованиями, диктуемыми условиями сегодняшнего дня.
На основании проведенного исследования были представлены возможные варианты решения проблемы бюрократизма. На мой взгляд, полное его преодоление - задача трудновыполнимая, но свести негативное влияние данного явления к минимуму вполне возможно. Сама по себе бюрократия - удобный способ организации управления, и главная задача заключается в том, чтобы не допустить крайней степени - бюрократизма. Неизбежно порождая ряд проблем, бюрократия является необходимой для существования развитого государства. Необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в отдельный раздел теории управления для более глубокого их анализа и разработки концепции приемлемого выхода из сложившейся ситуации.
Список литературы
1.Альбац Е.М. Бюрократия: борьба за выживание. М., 2000. (34 стр.)
2.Бондаренко И.А. Коррупция: экономический анализ на региональном уровне. СПб.: 2001 (148 стр.)
.Вебер М. Основные социологические понятия // Избранные произведения. М.: 2000. (491 стр.)
.Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии. // Вопросы экономики, 2002, №11. (91 - 107 стр.)
.Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: 2006. (368 стр.)
.Ефремова Т.Ф., Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: 2000 (1232 стр.)
.Комаров Е.И., Диагностика бюрократизма как инструмент совершенствования систем и процессов управления // Управление персоналом. 1997, №8 (42-57 стр.)
.Конституция РФ, М.: 2005. (64 стр.)
.Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. М.: 2000. (51 стр.)
.Ледони Д.П. Правящий класс России: характерная модель // Сравнительная политология. 1993, №3. (167-179 стр.)
.Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб.: 2000. (156 стр.)
.Малахов А. Табель о взятках. // Коммерсантъ-Деньги. 2005, №25. (22-34 стр.)
.Мизес Л. Бюрократия, Челябинск: Социум, 2006. (196 стр.)
.Мильнер Б.З. Теория организации. М.: 2003. (720 стр.)