Контрольная деятельность специальных процедур Совета ООН по правам человека в области противодействия торговле людьми
Контрольная деятельность специальных процедур Совета ООН по правам человека в области противодействия торговле людьми
Специальные процедуры Совета ООН по правам человека представляют собой тематические мандаты Специальных докладчиков, Специальных представителей Генерального секретаря, направленные на изучение положения в области прав человека во всех частях мира. На них возложена обязанность принимать меры по наблюдению и оперативному реагированию на заявления о нарушениях прав человека отдельных лиц или групп в глобальном масштабе, в конкретной стране или определенной территории и представлять доклады о своей деятельности органам ООН, в частности Совету ООН по правам человека, а также разрабатывать рекомендации правительствам по улучшению ситуации в определенной стране.
Данная статья посвящена изучению работы Специальных докладчиков Совета ООН по правам человека в области противодействия торговле людьми и эффективности предпринимаемых ими действий. В отечественной науке международного публичного права вопросы о деятельности Специального докладчика по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, Специального докладчика по вопросу о правах мигрантов, Специального докладчика по вопросу о торговле людьми, особенно женщинами и детьми, Специального докладчика по вопросу о современных формах рабства не нашли детального изучения.
Впервые мандат Специального докладчика по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии (далее - Специальный докладчик по торговле детьми) был учрежден в 1990 году резолюцией 1990/68 Комиссии ООН по правам человека [1] и непрерывно обновлялся. В марте 2008 года его полномочия были продлены на три года резолюцией 7/13 Совета ООН по правам человека [2].
В компетенцию Специального докладчика по торговле детьми входит широкий круг проблем. Специальный докладчик рассматривает вопросы, относящиеся к торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, получает документы и иную информацию от правительств, неправительственных организаций, совершает поездки по странам, формулирует рекомендации по предупреждению и борьбе с обозначенным негативным явлением, работает в тесной координации с другими соответствующими органами и механизмами ООН.
В 1999 году Комиссия ООН по правам человека резолюцией 1999/44 [3] назначила Специального докладчика по вопросу о правах мигрантов, полномочия которого неоднократно продлевались. Специальный докладчик по вопросу о правах мигрантов регулярно рассматривает вопрос о торговле людьми при представлении докладов по вопросам, касающимся трансграничной миграции. Он направляет сообщения правительству часто совместно со Специальным докладчиком по вопросу о насилии в отношении женщин и Специальным докладчиком по вопросу о торговле людьми. Специальный докладчик посвятил торговле людьми раздел годового доклада в феврале 2008 года о криминализации незаконной миграции [4], подчеркивая различие между торговлей людьми и незаконным провозом людей.
Должность Специального докладчика по вопросу о торговле людьми, особенно женщинами и детьми (далее - Специальный докладчик по торговле людьми) была введена в 2004 году решением 2004/110 Комиссии ООН по правам человека [5], в 2008 году мандат был продлен на три года резолюцией 8/12 Совета ООН по правам человека [6]. Согласно мандату Специальный докладчик по торговле людьми освещает все формы и проявления этого преступного деяния, включая торговлю органами и тканями человека, а также торговлю людьми в ритуальных целях, получает информацию от правительств, договорных органов и других агентств, формулирует рекомендации и практические руководства по искоренению проблемы и представляет доклады о своей деятельности, осуществляет рабочие визиты в государства, о чем готовит отчеты.
Если говорить о заслугах, то в своих тематических докладах Специальный докладчик по торговле людьми неоднократно обращал внимание на разработку определения торговли и ее правозащитных последствиях, проводил исследование связи между торговлей людьми и спросом с целью коммерческой и сексуальной эксплуатации, касался вопроса принудительных браков в контексте торговли людьми. В одном из докладов подчеркивалось, что эффективное предупреждение принудительного брака может проводиться путем разработки и проведения государствами кампаний по повышению осведомленности общественности, руководителей общин, преподавателей, медицинского персонала и лиц «группы риска» - уязвимых женщин и девочек в отношении характера и пагубных последствий таких союзов [7, п. 63].
С 18 по 24 мая 2009 г. Специальный докладчик по торговле людьми посетила Республику Беларусь. Высоко оценив действия белорусского государства по борьбе с торговлей людьми, Специальный докладчик по торговле людьми предложила усилить меры по реинтеграции и реабилитации жертв торговли людьми, создать независимую структуру и учредить должность национального спецдокладчика для координации деятельности по борьбе с торговлей людьми, а также специальный фонд для предоставления компенсаций жертвам торговли людьми [8].
Вопрос ликвидации рабства был постоянно в центре внимания Комиссии ООН по правам человека, затем - Совета ООН по правам человека, чем объясняется учреждение в 2007 году резолюцией 6/14 Совета ООН по правам человека [9] должности Специального докладчика по вопросу о современных формах рабства, включая его причины и последствия, заменившего Рабочую группу по современным формам рабства. Нынешний Специальный докладчик в своей работе затрагивает причины и последствия принудительного труда и вопрос о том, какое воздействие он оказывает на мужчин, женщин и детей. Предметом особого изучения работы является принудительный труд и проблемы детского труда, поскольку она связана с экономической эксплуатацией детей.
Нужно отметить, что все Специальные докладчики сотрудничают друг с другом и вспомогательными органами Совета ООН по правам человека, соответствующими органами и механизмами ООН, включая межучрежденческую группу по борьбе с торговлей людьми. В этом плане важным организационным моментом является ежегодное проведение встреч обладателей мандатов специальных процедур Совета ООН по правам человека.
Так, в докладе Верховного Комиссара ООН по правам человека, представленном на десятой встрече представителей специальных процедур Комиссии ООН по правам человека (2003 год), указываются достижения работы специальных докладчиков, которые заключаются в их тесном взаимодействии со средствами массовой информации путем проведения многочисленных пресс-конференций, подготовки пресс-релизов, что позволяет делать их работу и рекомендации прозрачными и общедоступными [10, п. 21], сотрудничество с неправительственными организациями в рамках соответствующих мандатов [10, п. 35], доступность информации, а именно докладов [10, п. 38].
В докладе, озвученном на одиннадцатой встрече представителей специальных процедур Комиссии ООН по правам человека (2004 год), Верховный Комиссар ООН по правам человека выделил ряд проблем, связанных с работой докладчиков: дублирование деятельности [11, п. 25], трудности в области сотрудничества с агентствами ООН на местах в странах посещения [11, п. 28], создание государствами искусственных правовых барьеров для ограничения применения прав человека в конфликтных ситуациях [11, п. 38].
Важным является вопрос дублирования. Бытует мнение, что благодаря различию структур договорных органов и специальных процедур дублирование предпринимаемых действий вовсе отсутствует [12, п. 47]. На наш взгляд, проблема дублирования между договорными органами и специальными процедурами все же имеет место.
С другой стороны, сложно избежать дублирования деятельности среди Специальных докладчиков. Думается, для устранения дублирования в обеих ситуациях недостаточно ежегодного проведения общего собрания всех представителей специальных процедур, поэтому необходимо обеспечить систематическое и постоянное управление и обмен информацией между специальными процедурами Совета ООН по правам человека и основными и договорными органами системы ООН.
Американский исследователь Стефани Фэрирор обоснованно отмечает недостаточность финансирования, ограничивающую потенциальную эффективность работы докладчиков [13, с. 247].
По нашему мнению, стоит выделить затруднения, заключающиеся в том, что государства, пользуясь своим суверенитетом, отказывают или не отвечают на запросы Специальных докладчиков о посещении.
Серьезным недостатком деятельности Специальных докладчиков также является отсутствие последующих действий и информации о ходе реализации государствами-адресатами выводов и рекомендаций сотрудников системы специальных процедур. Широко распространено мнение о том, что система специальных процедур нуждается в улучшении обеспечения большей согласованности и последовательности методов работы [14, п. 61].
Крайне спорными нам представляются названные в пособии для специальных процедур Совета ООН по правам человека пути по повышению действенности визитов стран: 1) формулирование рекомендаций в манере, способствующей их имплементации и последующему мониторингу; 2) проведение переговоров и повторных визитов; 3) сотрудничество с соответствующими партнерами [15, п. 97], в том числе мандатарии могут запрашивать информацию у правительств и других соответствующих источников для оценки уровня исполнения рекомендаций [15, п. 100].
Ключевым моментом в данной ситуации выступает продолжение конструктивного диалога и эффективное сотрудничество с государствами на всех уровнях, а также проведение систематического мониторинга выполнения государствами рекомендаций. Поэтому, по нашему мнению, возникает потребность в создании постоянно действующей системы информирования обладателей мандатов о достигнутом прогрессе.
В докладе Верховного комиссара ООН по правам человека, изложенном на двенадцатой встрече представителей специальных процедур Комиссии ООН по правам человека (2005 год), указаны предложения по усилению роли УВКПЧ ООН в сфере мониторинга о выполнении государствами рекомендаций специальных процедур, а именно: Верховному комиссару или его заместителю следует проводить регулярные встречи с правительствами для содействия выполнению рекомендаций, поднимать вопрос о выполнении рекомендаций во время официального посещения стран, проводить семинары в регионе или отдельной стране для осуществления рекомендаций и выявления трудностей по их выполнению [16, п. 92].
Важно определить, каким образом специальные процедуры могут содействовать Совету ООН по правам человека в осуществлении последующих действий, и наоборот. В этой связи большие надежды возлагаются на осуществление Советом ООН по правам человека универсального периодического обзора (далее - УПО), который будет направлен на оценивание государствами уровня выполнения другими государствами решений и рекомендаций независимых экспертных органов. Предполагается сделать работу специальных процедур основополагающим элементом при составлении УПО путем: 1) фокусирования УПО на оценке эффективности выполнения государством выводов и рекомендаций независимых экспертных органов, избегая дублирования их функций; 2) признания выводов и рекомендаций специальных процедур и договорных органов (наблюдательных комитетов, учрежденных в рамках договоров о правах человека) в качестве важнейшего элемента УПО; 3) обеспечения того, чтобы степень взаимодействия со специальными процедурами стала основным критерием оценки приверженности государств духу сотрудничества и конструктивного диалога, к которому призывает резолюция Генеральной Ассамблеи 60/251 [17] о Совете по правам человека [14, п. 3].
Таким образом, при осуществлении УПО планируется решить следующие задачи: усиление действенности специальных процедур и устранение возможного дублирования функций существующих договорных органов.
На данный момент сложно оценить результативность УПО, так как первый его выпуск выйдет только в 2010 году, а последующие издания будут выходить в свет один раз в четыре года. Однако столь значительный интервал между выпусками УПО вызывает опасения о том, что этот обзор будет неспособен своевременно отреагировать на чрезвычайные ситуации и нарушения прав человека.
Следует учитывать, что результаты работы специальных процедур не должны ограничиваться проведением УПО, а должны распространяться и на другие аспекты деятельности Совета ООН по правам человека.
Для усовершенствования методов работы специальных процедур Совета ООН по правам человека в вопросах торговли людьми мы предлагаем следующее:
) разработать стандартный вопросник, который будет отправляться соответствующим партнерам - правительствам, национальным институтам по правам человека, агентствам ООН на местах и неправительственным организациям в странах. Вопросник должен освещать предпринятые меры по реализации предложенных Специальными докладчиками рекомендаций либо обоснованные причины невыполнения таких мер, включая информацию о возможных возникших трудностях;
) уполномоченные лица специальных процедур должны на регулярной основе проводить оценку уровня взаимодействия в сфере организации визитов и ответов на запросы с точки зрения качественных и количественных показателей, а также формулировать стратегические и точные рекомендации, содержащие указание сроков их выполнения. Полученные результаты будут основой для отчетов о мониторинге, ежегодно представляемых Совету ООН по правам человека;
) совет ООН по правам человека на специальной сессии должен проводить оценку докладов и эффективности деятельности обладателей мандатов специальных процедур;
) если государство не выполнило рекомендации, должно быть созвано заседание Совета ООН по правам человека с приглашением докладчика соответствующего государства, представителей заинтересованных данной проблематикой агентств ООН и договорных органов. На заседании будут выслушаны позиции участников, также с целью достижения консенсуса могут быть разработаны стратегии решения спорного вопроса иным путем, по итогам может быть принята резолюция, содержащая выводы такого заседания.
Полагаем, что такая система будет более эффективной в силу своей мобильности, позволяющей быть проведенной в сжатые сроки, и направленности на определенное государство и конкретную проблему.
Следует развивать сотрудничество и использовать аналогичные региональные механизмы защиты прав человека, которые тесно связаны с компетенцией мандатариев специальных процедур, в частности со Специальным докладчиком ОБСЕ по вопросу торговли людьми.
торговля человек противодействие процедура
Литература
1. Sale of children [Electronic resource]: resolution 1990/68 Commission on Human Rights / UN, High Commissioner for Human Rights: 1990/68, 7 march 1990. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/issues/children/rapporteur/docs/E.CN.4.RES.1990.68.E.pdf. - Date of access: 11.09.2009.
. Мандат Специального докладчика по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии [Электронный ресурс]: резолюция 7/13 Совета по правам человека / ООН, Ген. Ассамблея, Совет по правам человека, 40 засед.: A/HRC/7/13/2008, 27 марта 2008 г. - Режим доступа: http://ap.ohchr.org/documents/R/HRC/resolutions/A_HRC_RES_7_13.pdf. - Дата доступа: 11.09.2009.
. Human rights of migrants [Electronic resource]: resolution 1999/44 Commission on Human Rights / UN, High Commissioner for Human Rights: 1999/44, 27 apr. 1999. - Mode of access: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/134ef623dad1ad1080256763005834fb?Opendocument. - Date of access: 11.09.2009.
. Поощрение и защита всех прав человека, гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие [Электронный ресурс]: доклад Спец. докладчика по вопросу о правах человека / ООН, Совет по правам человека, 7 сес.; Хорхе Бустаманте: A/HRC/7/12/2008, 25 февр. 2008 г. - Режим доступа: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G08/109/76/PDF/G0810976.pdf?OpenElement. - Дата доступа: 11.09.2009.
. Special Rapporteur on trafficking in persons, especially in women and children [Electronic resource]: decision 2004/110 Commission on Human Rights / UN, High Commissioner for Human Rights. - Mode of access: http://ap.ohchr.org/documents/E/CHR/decisions/E-CN_4-DEC-2004-110.doc. - Date of access: 11.09.2009.
. Special Rapporteur on trafficking in persons, especially women and children [Electronic resource]: resolution 8/12 Human Rights Council / UN, Gen. Assembly, Human Rights Council, 28th meet.: A/HRC/8/12/2008, 18 June 2008. - Mode of access: http://ap.ohchr.org/documents/E/HRC/resolutions/A_HRC_RES_8_12.pdf. - Date of access: 11.09.2009.
. Специальный докладчик ООН высоко оценила усилия Беларуси по борьбе с торговлей людьми // Центр новостей ООН [Электронный ресурс]. - 2009. Режим доступа: http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=11735. - Дата доступа: 11.09.2009.
. Специальный докладчик по вопросу о современных формах рабства [Электронный ресурс]: резолюция 6/14 Совета по правам человека / ООН, Ген. Ассамблея, Совет по правам человека, 21 засед.: A/HRC/6/14/2007, 28 сент. 2007 г. - Режим доступа: http://ap.ohchr.org/documents/R/HRC/resolutions/A_HRC_RES_6_14.pdf. - Дата доступа: 11.09.2009.
. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights and follow-up to the World Conference on Human Rights: effective functioning of human rights mechanisms [Electronic resource]: rep. of the 10th meet. of Spec. rapporteurs/representatives, independent experts and chairpersons of working groups of the spec. procedures of the Commiss. on Human Rights and of the advisory services programme, Geneva, 23-27 June 2003 / UN, High Commissioner for Human Rights: E/CN.4/2004/4, 5 Aug. 2003. - Mode of access: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G03/157/83/PDF/G0315783.pdf?OpenElement. - Date of access: 11.09.2009.
. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights and follow-up to the World Conference on Human Rights: effective functioning of human rights mechanisms [Electronic resource]: rep. of the 11th meet. of Spec. rapporteurs/representatives, experts and chairpersons of working groups of the spec. Procedures of the Commiss. on Human Rights and of the advisory services programme, Geneva, 21-25 June 2004 / UN, High Commissioner for Human Rights, 11 sess.; Gabriela Pizzaro-Rodriguez: E/CN.4/2005/5, 5 July 2004. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/annualmeeting.doc. - Дата доступ: 11.09.2009.
. Implementation of General Assembly Resolution 60/251 of 15 March 2006 Entitled «Human Rights Council» [Electronic resource]: summary of the discussion on the Special Procedures prepared by the Secretariat: Intersessional open-ended intergovernmental Working Group on the implementation of operative paragraph 6 of General Assembly resolution 60/251 established pursuant to Human Rights Council decision 1/104 / UN, Gen. Assembly, Human Rights Council, 3 sess.: A/HRC/3/CRP.2, 30 November 2006. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/annual_meetings/docs/14th/A.HRC.3.CRP2.pdf. - Date of access: 11.09.2009.
. Farriror, St. The International Law on Trafficking in Women and Children for Prostitution: Making it Live Up to its Potential / St. Farrior // Harvard Human Rights Journal. - 1997. - Vol. 10. - P. 213-256.
. Осуществление резолюции 60/251 Генеральной Ассамблеи от 15 марта 2006 г., озаглавленной «Совет по правам человека» [Электронный ресурс]: записка Верхов. комиссара ООН по правам человека: докл. о работе тринадцатого Cовещ. Спец. докладчиков/представителей, независимых экспертов и пред. рабочих групп, занимающихся осуществлением спец. процедур Kомис. по правам человека и программы консультатив. обслуживания, Женева, 19-23 июня 2006 г. / ООН, Комис. по правам человека, 4 сес.; Гей Макдугалл: A/HRC/4/43/2006, 26 Oct. 2006. - Режим доступа: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G07/103/04/PDF/G0710304.pdf?OpenElement. - Дата доступа: 11.09.2009.
. Manual of operations of the Special Procedures of the Human Rights Council [Electronic resource]: draft: [adopted at the 15th Annu. meet. of Spec. Procedures of the Human Rights Council Geneva, 23-27 June 2008] / UN, High Commissioner for Human Rights. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/annual_meetings/docs/ManualSpecialProceduresDraft0608.pdf. - Date of access: 11.09.2009.
. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights and follow-up to the World Conference on Human Rights: effective functioning of human rights mechanisms [Electronic resource]: rep. of the 12 meet. of Spec. rapporteurs/representatives, independent experts and chairpersons of working groups of the spec. procedures of the Commiss. on Human Rights and of the advisory services programme, Geneva, 20-24 June 2005 / UN, High Commissioner for Human Rights, 12 sess.; Sigma Huda: E/CN.4/2006/4, 3 Aug. 2005. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/press/docs/20050804-ECN420064.doc. - Date of access: 11.09.2009.
. Human Rights Council [Electronic resource]: resolution 60/251 / UN, Gen. Assembly, 60th sess.: A/RES/60/251, 3 apr. 2006. - Mode of access: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/A.RES.60.251_En.pdf. - Date of access: 11.09.2009.