Кодификация института международно-правовой ответственности межправительственных организаций в рамках комиссии международного права ООН
Реферат
Кодификация института международно-правовой ответственности межправительственных организаций в рамках комиссии международного права ООН
Одной из основных тенденций развития международного права на сегодняшний день является процесс трансформации права международной ответственности, традиционно определяемого в качестве одного из институтов международного права, в отдельную отрасль данной правовой системы. Свидетельством такой тенденции отчасти является тот факт, что последние несколько лет тема международно-правовой ответственности является одной из основных тем, разрабатываемых Комиссией международного права ООН (КМП ООН). Закончив работу над Проектом статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния (ПСОГ) в 2001 году, КМП ООН приступила к исследованию темы ответственности международных межправительственных организаций.
До конца XX века теме ответственности международных организаций уделялось немного внимания в рамках кодификационных процессов, хотя постоянно говорилось о необходимости исследования данного вопроса. В ходе кодификационной работы КМП ООН тема ответственности международных организаций впервые была затронута в контексте темы ответственности государств. В 1956 году Специальный докладчик по ответственности государств Г.Амадор в своем первом докладе указал на возможность несения международной организацией самостоятельной ответственности [1, с. 189]. В 1963 году в первом докладе Специального докладчика по вопросу об отношениях между государствами и межправительственными организациями А.Эль-Эриана ответственность международных организаций была отмечена как тема, заслуживающая внимания Комиссии международного права [2, с. 186]. Однако некоторое время спустя Подкомитет по ответственности государств, созданный КМП ООН для работы над этой темой, в ходе обсуждения сферы охвата будущего исследования пришел к выводу о том, что «вопрос об ответственности других субъектов международного права, таких как международные организации, следует отложить в сторону» [3, с. 228]. Это было сделано, главным образом, из практических соображений, однако отчасти причиной являлись сомнения в способности таких организаций совершать международно-противоправные деяния, а также недавнее становление международных организаций как субъектов международного права.
В последние десятилетия роль и функции международных организаций на международной арене значительно изменились. В начале XXI века они составляют существенную и неотъемлемую часть любого направления деятельности международного сообщества. Поэтому неизбежно встает вопрос о глубоком исследовании и кодификации правовых норм, регулирующих ответственность данных субъектов международного права. Важный шаг в кодификации ответственности международных организаций был сделан после завершения работы КМП ООН над ПСОГ. Данная работа была завершена принятием 12 декабря 2001 г. Генеральной Ассамблеей ООН (ГА ООН) резолюции № 56/83, которая в качестве приложения содержала Проект статей, озаглавленный «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» [4, c. 2]. Некоторые вопросы, касающиеся ответственности международных организаций, уже обсуждались или, по крайней мере, упоминались в контексте работы Комиссии над ПСОГ. Однако очевидным является тот факт, что существует явная необходимость разработки отдельного документа по данной теме. Такая необходимость подтверждается самими международными организациями. Так, например, Международный орган по морскому дну в своих комментариях к разрабатываемому Проекту статей об ответственности международных организаций (ПСОМО) отмечает, что Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. и Соглашение об осуществлении Части XI данной Конвенции 1994 г. содержат ряд уникальных положений об ответственности и финансовых обязательствах Органа. Для дальнейшей разработки вопроса об осуществлении этих положений разрабатываемый Проект представляет особую ценность [5, c. 8].
Проблемы, связанные с разработкой Проекта статей об ответственности международных организаций. В 2000 году на 52-й сессии КМП ООН постановила включить тему ответственности международных организаций в свою долгосрочную программу [6, c. 338]. В резолюции 56/82 от 12 декабря 2001 г. ГА ООН просила Комиссию начать работу над данной темой и включить ее в программу своей работы [7, с. 3]. В 2002 году на 54-й сессии КМП ООН была учреждена Рабочая группа по теме ответственности международных организаций, председателем которой и Специальным докладчиком по данной теме был назначен итальянский юрист-международник Дж.Гая. На основании предложений Специального докладчика по состоянию на май 2008 года Редакционным комитетом КМП ООН приняты проекты 53 статей будущего документа.
Тот факт, что на сегодняшний день в рамках КМП идет конкретная работа над кодификацией норм об ответственности международных организаций, является большим достижением в развитии системы международного права. Разрабатываемый Проект имеет ряд положительных моментов с точки зрения кодификации и прогрессивного развития международного права. Так, в рамках работы КМП ООН над ПСОМО сделана попытка восполнить пробел, не охваченный в ПСОГ, касающийся ответственности государств-членов за деяния организации. Особенно значимым в данном контексте является закрепление в статье 29 ПСОМО положения о субсидиарной ответственности государства-члена в силу членства при наступлении определенных условий [8, с. 291]. Данные положения являются первой кодификационной попыткой выработать некое общее положение, регулирующее эту ситуацию. Кроме этого, разработано определение международной организации, уточняющее и дополняющее определение, традиционно используемое в международно-правовых документах. Предложенное КМП ООН определение, содержащееся в статье 2 ПСОМО [9, с. 35], в большей степени отвечает динамике развития международных организаций, чем традиционное, и может быть использовано не только в рамках правоотношений ответственности, но и в других сферах правоотношений с участием международных организаций.
Вместе с тем детально исследовав работу КМП ООН над кодификацией норм об ответственности международных организаций, можно выявить две основные проблемы, возникшие в ходе работы над ПСОМО. Данная статья посвящена исследованию данных проблем, а также освещению возможных путей их решения. Первая проблема связана с копированием содержания ПСОГ новым документом. Вторая - касается окончательной формы ПСОМО.
В контексте первой проблемы необходимо обратить внимание на то, что при разработке нового Проекта Комиссия решила взять за основу разработанный ею Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. Специальный докладчик Дж.Гая отмечал, что у Комиссии нет оснований для того, чтобы использовать различный подход к вопросам, касающимся международных организаций и государств, если только на это нет необходимых причин. Однако это не значит, что данные вопросы следует рассматривать в качестве аналогичных и что такое рассмотрение будет приводить к аналогичным решениям [10, с. 7]. Большинство международных организаций, представивших свои комментарии (ЕС, Международный орган по морскому дну, ВОЗ), одобряют такой подход Комиссии [11, с. 8]. МВФ в отличие от вышеуказанных организаций придерживается довольно критической позиции относительно использования одинакового подхода при разработке ПСОГ и ПСОМО [12, с. 6]. Хотя при обсуждении этого вопроса в Шестом комитете ГА ООН большинство делегаций (делегации Дании, Новой Зеландии, Италии, Бразилии, Румынии, Франции, Испании и др.) выступали как раз именно за такое направление работы Комиссии [13, с. 6-14].
КМП ООН определила конкретные причины возможности использования ПСОГ в качестве отправной точки при разработке темы об ответственности организаций. Во-первых, в проектах статей закреплены нормы обычного права, принятые всеми государствами; во-вторых, в ходе работы над ПСОГ Комиссия разработала важные принципы международной ответственности, и аналогичный подход должен применяться в той мере, в какой эти два вопроса параллельны, даже при том, что выводы не обязательно будут одинаковы; в-третьих, Комиссия определила основные характерные черты международно-правовой ответственности, и нет оснований для того, чтобы она меняла свою позицию [14, с. 7].
Здесь необходимо подчеркнуть, что важным в данной ситуации представляется применение основополагающих принципов права международной ответственности ко всем субъектам международного права. В первую очередь это необходимо для эффективного функционирования права международной ответственности как отрасли международного права. Например, вряд ли можно утверждать, что принцип, в соответствии с которым каждое международно-противоправное деяние влечет за собой международно-правовую ответственность, не может одинаково применяться и к государствам, и к международным организациям из-за существенных различий между ними.
Однако первоначальное намерение КМП ООН соблюдать лишь общие принципы построения документа и применять основополагающие принципы права международной ответственности ко всем субъектам международного права все больше и больше становится похожим на обычное перенесение норм об ответственности государств на международные организации. Это обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, в данном случае, на наш взгляд, возникает ситуация, характерная для кодификации норм любой сферы, в которой сначала был разработан документ, касающийся государств, а затем началась работа над аналогичным документом, касающимся международных организаций. Например, такая ситуация имела место в сфере права международных договоров при разработке Венской конвенции 1969 г. и Венской конвенции 1986 г. Во-вторых, немаловажную роль играет тот факт, что специфика международного права как системы отражается на процессе нормотворчества в рамках данной системы. Процесс кодификации в международном праве сопряжен с определенными трудностями. В первую очередь это связано с тем, что сами субъекты международного права являются создателями норм данной правовой системы и без их активной работы по выработке соответствующих норм кодификация какой-либо отрасли международного права намного замедляется. В связи с этим государствам и организациям необходимо проявлять в этом смысле большую активность, особенно когда речь идет о кодификации одной из важнейших отраслей международного права. Необходимо отметить, что на сегодняшний день в ответ на запросы Секретариата ООН, разосланные по просьбе КМП государствам и международным организациям, письменные комментарии были получены лишь от шести государств (Мексика, Польша, Австрия, Италия, Германия, Конго) и четырнадцати международных организаций. При этом основная проблема заключается в том, что большая часть данных комментариев представляет собой общие утверждения о важности разрабатываемой темы.
Наиболее конструктивные и содержательные комментарии были представлены лишь тремя организациями - Европейским союзом, Интерполом и МВФ.
Представители французской доктрины международного права Н.К.Динь, П.Дайе и А.Пелле, анализируя процесс кодификации международного права в рамках КМП ООН, также обращают внимание на то, что министерства иностранных дел отвечают на запросы Секретариата ООН, разосланные по просьбе КМП ООН, весьма неравномерно как с качественной, так и с количественной точек зрения, что неблагоприятно влияет на процесс кодификации [15, с. 202, 203]. Возможно, это отчасти связано с тем, что при подготовке как письменных комментариев государств, так и позиции для представления в Шестом комитете ГА ООН внешнеполитическим ведомствам государств необходимо активнее привлекать юристов-международников, занимающихся научными разработками в соответствующей области международного права, о кодификации которой идет речь.
Вторая проблема, возникающая в ходе кодификации норм об ответственности организаций, касается окончательной формы нового Проекта. Данная проблема четко прослеживается еще с момента завершения работы Комиссии над ПСОГ. Этот документ содержится в приложении к резолюции № 56/83 ГА ООН, в которой содержится формулировка: «Генеральная Ассамблея <….> принимает к сведению представленные Комиссией международного права статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния, текст которых содержится в приложении к настоящей резолюции, и предлагает их вниманию правительств, не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере (выделено мною. - Е.В.)» [16, c. 2].
Российский ученый И.И.Лукашук несмотря на констатацию огромной важности и значимости проделанной Комиссией работы тем не менее отмечал, что сам факт принятия статей в форме резолюции еще не делает одобренные правила нормами позитивного международного права, в связи с чем предстоит непростой процесс внедрения принятых правил в международную практику, признания за ними государствами юридической силы [17, c. 5]. На ранних этапах работы над ПСОГ КМП ООН упоминала о том, что готовящийся проект статей может быть использован в качестве основы для заключения конвенции, однако тут же оговаривалась, что вопрос, касающийся окончательной формы Проекта будет решен по окончании работы Комиссии над статьями [18, с. 6]. Однако этот вопрос так и не был решен.
В случае с ПСОМО складывается похожая ситуация. Причем на данном этапе работы над проектом КМП ООН вообще не поднимала вопроса, касающегося окончательной формы нового документа. В рамках обсуждений в Шестом комитете ГА ООН эта проблема была отчасти затронута. Большинство делегаций высказались за то, чтобы ГА ООН приняла к сведению данный Проект, но не принимала его в качестве обязательного. Только делегация Греции заявила о необходимости принятия международной конвенции, которая бы предусматривала еще и надлежащие процедуры по урегулированию споров [19, с. 7, 8].
Понятно, что трудности с принятием юридически обязательного документа в области права международной ответственности связаны прежде всего со спецификой данной отрасли. Как справедливо отмечал И.И.Лукашук, тот факт, что международное сообщество оказалось в состоянии одобрить комплекс норм о международной ответственности государств лишь в начале XXI века, связан с нежеланием крупных государств подчиниться действию эффективного механизма правореализации [20, c. 3]. Скоординировать позиции и волю суверенных государств, каждое из которых в первую очередь преследует свои стратегические интересы, представляется затруднительным при кодификации любой отрасли международного права. Однако, когда речь идет о международно-правовой ответственности, этот процесс еще более сложен.
Н.К.Динь, П.Дайе и А.Пелле рассматривают три варианта окончания процесса кодификации в рамках КМП ООН. После направления проектов статей, подготовленных Комиссией, в ГА ООН последняя, во-первых, может обратить внимание государств на содержание текста путем принятия резолюции. В этом случае разработанные нормы принимают форму простой «модели правил», правовое значение которой зависит от поведения государств. Во-вторых, ГА ООН может принять данный документ в виде конвенции, к которой государствам предлагается присоединиться. И в-третьих, ГА ООН может принять «торжественную» резолюцию в форме декларации или хартии [21, с. 203].
Завершение КМП ООН работы над ПСОГ как раз иллюстрирует первый из приведенных случаев. Такое окончание процесса кодификации представляется наименее удачным для реализации разработанного документа на практике. Вместе с тем даже в случае принятия ГА ООН ПСОГ или ПСОМО в виде конвенции, предложенной к подписанию, необходимо учитывать риск возникновения «мертвой», «неработающей» конвенции, которую ратифицируют лишь несколько государств, в силу чего она не станет документом, обладающим обязательной юридической силой. Если говорить о принятии статей в форме декларации, появится документ, также имеющий лишь рекомендательный характер.
Вместе с тем наиболее реальным из всех возможных вариантов, способным сдвинуть с мертвой точки «зависание» результатов многолетнего труда КМП ООН в форме лишь «модели правил», представляется принятие ПСОГ, а затем и ПСОМО в форме декларации.
Как справедливо отмечал Г.И.Тункин, резолюции, посредством которых международные организации принимают тексты международных договоров, могут служить как бы отправным пунктом для договорного процесса [22, с. 63]. Подтверждением этому является тот факт, что, например, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г. ГА ООН [23], во многом послужила основой для разработки и принятия Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. [24] и Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. [25]. На основании Декларации о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой резолюцией ГА ООН [26], была разработана соответствующая конвенция [27].
На основании проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы.
Основной причиной не всегда оправданного сходства положений двух проектов является тот факт, что в процессе кодификации норм об ответственности организаций складывается своего рода замкнутый круг: некоторые государства заявляют о нежелательности фактического переноса положений, применяющихся к государствам, на международные организации, однако в силу недостатка информации эти же государства чаще всего одобряют именно такой перенос. Вследствие этого тема ответственности организаций не получает прогрессивного развития, а имеет место лишь кодификация продублированных положений ПСОГ, что подвергается активной критике со стороны многих государств. Такая ситуация обусловлена несколькими обстоятельствами: недостаточная разработанность темы международно-правовой ответственности организаций в доктрине; незначительное количество прецедентной практики; недостаточная активность в представлении письменных комментариев государств и международных организаций.
Что касается окончательной формы ПСОМО, следует признать, что наряду с необходимостью детальной разработки норм о международно-правовой ответственности организаций необходимо обеспечить эффективный механизм реализации данных норм на практике. Принимая во внимание процесс принятия текста ПСОГ, можно сделать вывод о неготовности международного сообщества принять на себя обязательства, связанные с механизмом правореализации. Вместе с тем принятие проектов статей, касающихся международно-правовой ответственности, лишь в форме приложения к резолюции ГА ООН было бы нежелательно. Реально осуществимым на практике способом, позволяющим хотя бы в какой-то мере способствовать продвижению ПСОМО в сторону юридически обязательного документа, является принятие Проекта в форме декларации. В связи с этим целесообразным считаем вынести вопрос об окончательной форме ПСОМО (в частности, относительно возможности принятия декларации) на обсуждение в Шестом комитете ГА ООН.
Французский ученый П.М.Дюпьи подчеркивает, что КМП ООН должна уделять особое внимание кодификации именно права международной ответственности не столько из-за сложности данной отрасли, сколько из-за ее особого политического значения [28, c. 385]. Разработка ПСОМО является еще одним важным шагом на пути развития и совершенствования нормативной базы данной отрасли. При этом следует отметить, что кодификация права международной ответственности является не только теоретически значимой, но и практически необходимой для всего мирового сообщества. В связи с этим необходимо уделить особое внимание решению поставленных проблем, так как от уровня разработанности и кодификации этой сферы зависит обеспечение эффективного функционирования международного права на современном этапе.
кодификация международное право ответственность
ЛИТЕРАТУРА
1. First report on state responsibility, by Mr. F.V. Garsia Amador, Special Rapporteur: UN Doc: A/CN.4/96 // Yearbook of the international law commission. - 1956. - Vol. II. - P. 173-232.
. First report on relations between States and inter-governmental organizations, by Mr. Abdullah El-Erian, Special Rapporteur: UN Doc: A/CN.4/161 and Add.1 // Yearbook of the international law commission. - 1963. - Vol. II. - P. 159-186.
. Report of the Subcommittee on State responsibility: UN Doc: A/5509. Annex I // Yearbook of the international law commission. - 1963. - Vol. II. - P. 227-256.
4. Ответственность государств за международно-противоправные деяния: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 от 12 дек. 2001 г.: док. ООН: A/RES/56/83.
. Ответственность международных организаций. Комментарии и замечания международных организаций: док. ООН: A/CN.4/545. - Нью-Йорк: 2004.
. Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят второй сессии: док. ООН: A/55/10. - Нью-Йорк: ООН, 2000.
. Доклад комиссии международного права о работе ее пятьдесят третьей сессии: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/82 от 12 дек. 2001 г.: док. ООН: A/RES/56/82.
. Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят восьмой сессии: док. ООН: A/60/10. - Нью-Йорк: ООН, 2006.
. Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят пятой сессии: док. ООН: A/58/10. - Нью-Йорк: ООН, 2003.
. Первый доклад об ответственности международных организаций, подготовленный Специальным докладчиком г-ном Джорждио Гая: док. ООН: A/CN.4/532. - Нью-Йорк: ООН, 2003.
. Ответственность международных организаций. Комментарии и замечания, полученные от правительств: док. ООН: A/CN.4/547. - Нью-Йорк: ООН, 2004.
. Ответственность международных организаций. Комментарии и замечания, полученные от правительств: док. ООН: A/CN.4/547. - Нью-Йорк: ООН, 2004.
. Подготовленное Секретариатом тематическое резюме обсуждения в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи на ее пятьдесят восьмой сессии: док. ООН: A/CN.4/537. - Нью-Йорк: ООН, 2004.
. Динь, Н.К. Международное публичное право. Т. 1. Кн. 1: Формирование международного права: пер. с фр. / Н.К. Динь, П. Дайе, А. Пелле. - Киев: Сфера, 2000. - С. 59-239.
. Ответственность государств за международно-противоправные деяния: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 от 12 дек. 2001 г.: док. ООН: A/RES/56/83.
. Лукашук, И.И. Право международной ответственности / И.И. Лукашук. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 432 с.
18. Report of the International Law Commission on the work of its twenty-ninth session: UN Doc.: A/32/10 // Yearbook of the International Law Commission. - 1977. - Vol. II. - P.3-135.
19. Краткий отчет о 20-м заседании Шестого комитета: док. ООН: A/C.6/57/SR.26. Нью-Йорк: ООН, 2002.
. Лукашук, И.И. Право международной ответственности / И.И. Лукашук. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 432 с.
. Динь, Н.К. Международное публичное право. Т. 1. Кн. 1: Формирование международного права: пер. с фр. / Н.К. Динь, П. Дайе, А. Пелле. - Киев: Сфера, 2000. - С. 59-239.
. Международное право: учебник / под ред. Г.И. Тункина. - М.: Юрид. лит., 1994. - 512 с.
. Всеобщая декларация прав человека: резолюция № 217 A (III), принятая Генеральной Ассамблеей 10 дек. 1948 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http://daccess_ods.un.org/TMP/2152042.html. - Дата доступа: 12.05.2008.
. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Междунар. публ. право: сб. док.: в 2 ч. / cост.: К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. - М.: Проспект, 2006. - Ч. 1. - С. 446-458.
. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // Междунар. публ. право: сб. док.: в 2 ч. / cост.: К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. - М.: Проспект, 2006. - Ч. 1. - С. 439-446.
. Гаагский суд отказался рассматривать иск против ООН // Lenta.Ru [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http://www.lenta.ru/news/2008/07/10/srebrenica. - Дата доступа: 01.09.2008.
. Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. // Междунар. публ. право: сб. док.: в 2 ч. / cост.: К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. - М.: Проспект, 2006. - Ч. 1. - С. 431-439.
28. Dupuy, P.M. Reviewing the difficulties of Codification: on Agos classification of obligations of means and obligations of result in relation to state responsibility / P.M. Dupuy // European journal of international law. - 1999. - Vol. 10. - № 2. - P.371-385.