Процесс организации и формирования системы местного управления в Приамурской губернии в период с1883 по 1917 год.
При написании работы использованы следующие источники: Нежина, М.В. Система самоуправления в приамурском крае: исторический опыт формирования (вторая половина 50-хгг.XIX -начала XX века): автореферат дис. к -т ист. Наук; Ремнев, А.В. Проблемы управления Дальним Востоком России в 1880-е годы; История Дальнего Востока СССР в Эпоху феодализма и капитализма и др.
Курсовая работа состоит из введения, двух разделов, заключения, библиографии.
. Исторические предпосылки формирования системы местного управления в Приамурской губернии в период с1883 по 1917год.
.1 Система государственных органов местного управления в Приамурье
Включение в состав Российской империи новых территорий поставило перед самодержавием целый ряд задач, определивших основные направления дальневосточной региональной политики. Установив на первых порах военно-административный режим, правительство затем стремилось определить значение присоединенного региона в военном, политическом и экономическом отношениях, наметить пути и средства его освоения. Как правило, вновь вошедшие в состав империи окраины административно обособлялись, местная высшая власть получала значительную управленческую автономию, центральные же ведомства должны были ограничиваться правом определения основных направлений региональной политики и контроля над действиями местного государственного аппарата.
В определении административного устройства края местные власти сразу же столкнулись с рядом проблем, существовавших во всей системе государственного управления России. Это отсутствие четко определенного соотношения отраслевого и территориального принципов в управлении, нескоординированность в действиях как центральных, так и местных ведомственных учреждений, нерешенность на центральном и региональном уровне проблемы «объединенного правительства», отсутствие наверху и на местах ясного понимания, в какой степени допустима на окраинах децентрализация власти. В правительстве отсутствовало единство взглядов не только на содержание политики на Дальнем Востоке, но не было даже ясного представления о социально - экономическом и политическом статусе региона в составе Российской империи. Отдаленный от центра, огромный и слабозаселенный край не имел ни четкого внутреннего административно - территориального деления, ни твердо установленных внешних границ. В условиях слабо информированности о положении дел на Дальнем Востоке, а также при хроническом недостатке средств на его освоение центральное правительство было вынуждено допускать значительную самостоятельность местной администрации в управлении [7].
Общие недостатки, присущие дальневосточному управлению, ясно выявились уже на стадии обсуждения проекта создания Приамурского генерал - губернаторства. Осложнение отношений России с Англией, Японией и Китаем на дальнем Востоке заставило Военное министерство более энергично настаивать на укреплении административной власти в этом регионе. Специально созданное по этому поводу в 1883 году межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова должно было обсудить комплекс проблем, связанный не только с упорядочением административного устройства края, но и определить меры по укреплению военно - политических и экономических позиций России на Дальнем Востоке. Однако Особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, «по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности. Эта самостоятельность необходима, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.
июня 1884 года было образовано Приамурское генерал - губернаторство, в состав которого вошли Забайкальская, Амурская и Приморская области, а также Владивостокское военное губернаторство. Административным центром стала Хабаровка, переименованная в 1893 году в Хабаровск [2, c.227-228]. Назначенному приамурским генерал - губернатором барону Корфу поручалось в течение трех лет не только ознакомиться с краем, но и представить предложения по его административному и хозяйственному устройству.
А.В. Ремнев отмечал, что основной целью съезда должна была стать выработка программы освоения Дальнего Востока с утверждением ее на высшем уровне. Это позволило бы придать дальневосточной политике определенную преемственность, что было совершенно необходимо в условиях межведомственных противоречий, раздирающих местное управление при частой смене министров и глав местной администрации[7].
Хабаровские съезды (их было всего четыре - 1885, 1886, 1892 и 1903 гг.) имели безусловно совещательное значение. На них, наряду с чиновниками, приглашались крупные местные промышленники, купцы, агрономы и т. д. Ход заседаний подробно освещался прессой. Корф специально разъяснил участникам съездов, что они "не выборные, а избранные мною, не решители судеб края, а те люди дела и жизни, которых я прошу высказывать свои взгляды и убеждения", предоставив себе самому "выбрать из слышанного от вас и применить к делу, что возможно". Обращаясь к собравшимся на первый, а затем и на второй съезд, он неоднократно повторял, что "один в поле не воин" и прямо просил: "Господа, помогите мне, дайте мне узнать край, его нужды и тем самым дайте мне возможность сказать Государю с полным убеждением в безошибочности моих взглядов: "вот, Государь, что нужно твоей далекой окраине".Хабаровский съезд проходил с 15 по 24 января 1885 г., а II - с 20 января по 11 февраля 1886 г. Для их работы была подготовлена программа, которая ставила три основные задачи: "1) Какие цели наметить для управления краем; 2) На какие средства достигать поставленных целей и 3) Какими способами добиться развития экономических сил края, для достижения поставленных целей."[7]
Дальневосточные губернаторы не имели права автономно решать насущные проблемы. В отличие от губернаторов внутренних губерний их степень власти была ограничена. Это объяснялось наличием посредствующей инстанции в лице генерал-губернатора и редкими непосредственными контактами с центральными властями.
Функциональная сфера у дальневосточных губернаторов была более широкая. На Дальнем Востоке не была проведена земская и судебная реформы, поэтому у здешних губернаторов был большой объем хозяйственных и судебных дел.
Округа управлялись окружными начальниками - исправниками, а волости - волостными правлениями, представляемыми волостным старостой и писарем. В целом на Дальнем Востоке существовала упрощенная административная система. На первых порах освоения региона задачи управления были простыми, но со временем система перестала соответствовать потребностям. Однако самодержавие затягивало ввод необходимых структур, т. к. было не готово вкладывать необходимые средства в развитие края. Обсуждение проблем административно-территориального деления Дальнего Востока неожиданно вызвало оживленную полемику вообще о сущности губернаторской власти [7].
Профессор государственного права В.В. Ивановский, посвятивший специальное исследование административному устройству окраин, заметил, что власть губернаторов там уже, нежели в центральных губерниях, так как ограничена властью генерал-губернатора. Например, непосредственные сношения губернаторов с министерствами допускаются в очень редких случаях. Но, с другой стороны, на окраинах губернаторы не стеснены в своих действиях наличием разветвленной системы местных ведомственных учреждений, органов земского и дворянского самоуправления, а также реформированного в 1864 г. суда. Кроме того, на Дальнем Востоке в руках губернатора сосредоточена не только гражданская, но и военная власть. Даже само их определение к должности зависит, кроме МВД, от военных ведомств.
Дальневосточные области отличались и упрощенной структурой органов местного управления. В отличие от сибирских губерний здесь не было создано областных советов. В Амурской области вообще не существовало областных учреждений, а все вопросы управления ведались самим губернатором и его канцелярией. Для всех дальневосточных областей были общими приамурское акцизное управление и амурская контрольная палата; для Амурской и Приморской областей учреждена была одна общая амурская казенная палата; существовала только окружная система судебных учреждений. Военным губернаторам предоставлено было право назначать места для водворения ссыльных, регламентировать режим содержания ссыльно-каторжных и т.п.
В Управление Приамурского генерал-губернатора входили Старшие и Младшие чиновники особых Поручений, горный инженер, лесничий, агроном. Канцелярию возглавлял Правитель Канцелярии со штатом делопроизводителей, помощников. В канцелярию также входили журналист, переводчик, экзекутор. При ней с 1906 г. состояли типография и редакция Приамурских Ведомостей. В 1892 г. учреждена должность Помощника Приамурского генерал-губернатора, командующего войсками Приамурского военного округа и Войскового Наказного Атамана Приамурских казачьих войск. Во главе областей стояли военные губернаторы, контролировавшие деятельность административного аппарата, утверждавшие назначения на ответственные посты, командовавшие войсками, вершившие дела по гражданской части. Губернаторы Приморской, Амурской и Забайкальской областей одновременно являлись наказными атаманами казачьих войск. Губернаторы, являясь представителями Министерства внутренних дел, также осуществляли полицейский надзор. В деле управления им содействовали областные правления. Помощником военного губернатора был вице-губернатор, который отвечал за управление гражданским населением и в случае болезни или отсутствия губернатора замещал его [8].
.2 Реформирование государственных и общественных органов местного управления в период революций 1917 года
В период Временного буржуазного правительства Приамурское генерал-губернаторство было упразднено; территория стала называться Приамурским или Дальневосточным краем.
Правительственные комиссары назначались и пользовались правами упраздненных губернаторов. Области управлялись областными комиссарами Временного правительства, уезды - уездными комиссарами, а в волостях вместо станичных правлений были введены волостные земские правления.
Управлять Приамурским краем был назначен комиссар Временного правительства по делам Дальнего Востока А. Н. Русанов депутат IV Государственной думы, правый эсер, активный политический деятель Дальнего Востока, «дальневосточный Керенский». Главными опорными пунктами комиссара были комитеты общественных организаций, воплощавшие антимонархический строй.
марта 1917 г. в Москве был создан Комитет общественных организаций, в основном состоявший из представителей рабочих и демократических организаций. Комитеты общественных организаций или общественной безопасности (КОБы) были представительными организациями широкой общественности от земцев и кооператоров до рабочих и солдат. Им предстояло решить неотложные задачи: слом сопротивления старой власти, отстранение царских чиновников, формирование органов самоуправления, организация снабжения населения продовольствием, охрана общественного порядка. Из состава комитета избирался исполнительный орган во главе с председателем, исполнявшим обязанности временного руководителя края. На КОБы опиралось Временное правительство, они были таким же результатом революционного творчества масс, как и Советы.
Дальневосточные КОБы собрались на свой съезд в апреле 1917 г. Съезд под председательством учителя из Никольск-Уссурийска А. С. Медведева разработал структуру и методы избрания сельских, волостных, уездных, городских и областных комитетов. Хабаровский КОБ возглавил социал-демократ А.И. Малышев. В комитет вошли представители городской Думы и демократических политических партий. Хабаровский КОБ взял в свои руки всю полноту власти в городе, сменил всех высших царских чиновников, назначив на их места своих представителей, сменил весь состав полиции, переименовав ее в милицию во главе с выборным милицейским начальником. С назначением комиссаром Временного правительства Русанова вся реальная власть перешла к нему, а КОБ постепенно прекратил свою деятельность.
В марте-апреле 1917 г. в Петрограде состоялось Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов, которое приняло важные организационные решения об образовании областных объединений Советов и рекомендовало единообразие в организации и соподчинении местных Советов (съезд Советов, исполком, пленум исполкома, бюро и т.п.). Одновременно шел процесс организации Советов крестьянских депутатов. Первый Всероссийский съезд крестьянских депутатов 28 мая 1917 г. принял «Положение» о Советах крестьянских депутатов, где обязал все крестьянские съезды в регионах распустить Крестьянский союз и создать Советы. Организаторами Советов выступили представители социалистических партий [8].
В марте - апреле 1917 г. почти во всех крупных населенных пунктах Дальнего Востока были созданы Советы - организации рабочих, солдат, крестьянства и казачества. Они создавались по инициативе снизу, были проявлением самоорганизации масс, стремившихся защитить свои права и найти представительство в органах общегражданской власти, которого трудящиеся до революции не имели. Советы стали одними из центральных органов местного самоуправления. Организаторами Советов на Дальнем Востоке выступили эсеры и меньшевики. В мае 1917 г. во Владивостоке прошел 1-й съезд Советов рабочих и солдатских депутатов Дальнего Востока, на котором из 103 делегатов было только 12 большевиков. Под руководством Советов в крае создаются профсоюзы и фабрично-заводские комитеты. Наиболее успешно эта работа велась во Владивостоке, где комиссию по созданию профсоюзов возглавил член исполкома Совета К.Суханов. Уже в апреле Советы устанавливают на отдельных предприятиях рабочий контроль. Исполком Сучанского Совета утвердил правила самоуправления угольных копий и принял ре6шение об удалении с рудника некоторых представителей администрации. На Тетюхинском руднике был изгнан управляющий, управление перешло в руки рабочих. В мае был установлен рабочий контроль над «Амурским пароходством»[8].
Летом 1917 г. Временное правительство ввело земства на территориях, где они не были созданы по реформе 1864 г. Были введены земства и на Дальнем Востоке. Тогда же на основе всеобщего избирательного права проведены выборы в городские думы. Компетенция демократически избранных муниципалитетов расширилась. Выборы в земства начались в августе и завершились в декабре 1917 г. Как полновластные органы местного самоуправления стали действовать волостные земские управы. 19 ноября 1917 г. в Благовещенске открылось первое земское собрание Амурской области.
Система регионального управления на окраинах складывалась в условиях сложных противоречий, порожденных как нерешенностью общих проблем государственного управления, так и спецификой той или иной окраины. На формирование регионального типа власти влиял целый комплекс условий: размеры территории, ее удаленность от центра страны, плотность населения, его социальный и национальный состав, уровень социально - политического и экономического развития, состояние путей сообщения, внешнеполитические обстоятельства и даже климат.
. Организация местного самоуправления в Приамурье в дореволюционный период
земский самоуправление приамурский губерния
Процесс формирования крестьянского общественного управления на территории Приамурья начался в середине XIX в., одновременно с открытием и освоением региона. Создание общественных структур у местного земледельческого населения вызывалось практическими задачами скорейшего обустройства и народнохозяйственного использования вновь присоединенного пограничного края. Однако значительным препятствием, как в становлении системы крестьянского самоуправления, так и в решении колонизационных проблем стало отсутствие необходимых условий (прежде всего демографических и экономических).
Отмена крепостного права в 1861 году потребовала унификации общественного устройства и управления российского крестьянства. За основу были взяты принципы самоуправления, сложившегося у государственных крестьян европейской части страны по реформе П.Д. Киселева (1838год). Все земледельческое сословие передавалось в ведение общих губернских и уездных учреждений. Одновременно создавалась двухуровневая система общественного управления: волостное и сельское. Преобразования осуществлялись в регионах страны не единовременно, а индивидуально, с учетом местных особенностей и возможностей. Так, в Европейской России оно началось указом 18 января 1866 года, В Западной Сибири - 29 ноября 1879 года. В Приамурском крае, до1884 года являвшемся составной частью Восточной Сибири, образование сельских обществ и волостей, а также сельского и волостного управлений на основаниях, изложенных в Общем положении о крестьянах 19 февраля 1861 года и в дополнительных к нему постановлениях, официально разрешено императорским указом 27 мая 1882 года. По мнению совета главного управления Восточной Сибири, возможность проведения реформы крестьянского управления в регионе имелись еще в 1871 году, поскольку крестьяне находились в ведении общих губернских и уездных учреждений.
По данным государственного Архива Амурской области, процесс преобразования крестьянского устройства и управления в Приамурском крае имел ряд особенностей. Во-первых, пределы отдельных волостей как по числу жителей, так и по наибольшему расстоянию отдельных селений от центра волостного управления устанавливал генерал - губернатор, предварительно рассмотрев дело сначала в губернском совете, а затем в совете главного управления Восточной Сибири. Во - вторых, наблюдение за общественным управлением крестьян, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц сельского и волостного управления и наложение на них административных взысканий в случае нарушения ими служебных обязанностей возлагались на земских заседателей и особые присутствия. В Благовещенске особое присутствие учреждалось сначала под председательством окружного судьи, в составе чиновника особых поручений при военном губернаторе, окружного стряпчего и казначея. С 1898 года его состав несколько изменился: председательствовал в присутствии вице - губернатор Амурской области, а с введением в Приамурском крае податной инспекции уездных казначеев заменили податные инспектора. Создание учреждений крестьянского общественного управления и последующее их функционирование строилось на основе специально разработанных в главном управлении Восточной Сибири документов (инструкций, правил), отражающих особенности регионов. Руководство преобразованием общественного устройства и управления возлагалось на губернаторов и рекомендовалось производить постепенно, учитывая местные условия.
Подготовительная работа началась в конце 1882 года и включала два основных направления: избрание доверенных на сельских сходах, составивших особое собрание под началом заведующего крестьянами Амурской области, где и решался вопрос об образовании волостей и сельских обществ в соответствии с законом. А также сбор необходимых сведений, обеспечивающих учет местной специфики в процессе осуществления реформы. К их числу относились: сведения о численности населения, количестве дворов, расстоянии между селениями и от каждого из них до Благовещенска, о состоянии дорог от селения до селения и т.д. Этап практической реализации крестьянского законодательства начался 1 декабря 1883 года, когда по распоряжению генерал - губернатора Восточной Сибири из существующих в амурской области сельских обществ было образовано 6 крестьянских волостей: Амурско - Зейская, Томская, Черемховская, Ивановская, Гильчинская и Завитинская.
До 1889 года волости находились в ведении особого чиновника, заведующего крестьянами, и двух заседателей, - после окружного начальника и трех участковых приставов. Одновременно с созданием волостей шло формирование органов общественного управления. В каждой деревне сельскими старшинами созывались сходы, где крестьянам предлагалось избрать сельского старосту и, если найдут нужным, других должностных лиц. Здесь же назначались выборные (десятидворные) на волостной сход (от каждых 10 дворов по 1 человеку). В свою очередь волостной сход (сельские старосты и десятидворные) собирался для выборов волостного старшины и других должностных лиц волостного правления. Общественные приговоры об избрании волостных старшин необходимо было представить заведующему крестьянами области не позднее 15 декабря 1883 года. Преобразование общественного управления крестьян в амурской области на основе Положения 1861 года ограничивалось двухнедельным сроком (от момента создания волостей) [4]. Кандидатура волостного старшины утверждалась в должности военным губернатором. Круг обязанностей должностных лиц сельского и волостного правлений, как и компетенция крестьянского самоуправления, определялись Общим положением о крестьянах, без каких - либо особенностей и ограничений. Таким образом, в начале 80 -х годов XIX века на области Приамурского края распространились основы Общего положения 1861 года, за некоторыми особенностями. Продиктованными местными условиями. В процессе создания системы крестьянского общественного управления соблюдались принципы целесообразности и последовательности. А также учитывались численность, интересы и материальные возможности сельского населения. Одновременно в целях осуществления руководства и контроля над самоуправлением крестьян создавалась целая система административных крестьянских учреждений (земские заседатели, особые присутствия), усиленная в последующем законодательстве о крестьянах (90е годы XIX века): крестьянские начальники, их уездные съезды, присутствия. Структура и компетенция общественного управления крестьян приамурского края не претерпели существенных изменений вплоть до 1917 года.
.2 Реформирование системы городского самоуправления в Приамурской губернии
До появления Городового положения 1870 года общественное управление в городских поселениях приамурского края строилось на основе действующего в этой области законодательства времен Екатерины 2. Ввиду того, что оно во многом не соответствовало исторической действительности середины 19 века и не учитывало индивидуальные особенности приамурских городов, местная администрация составляла особые «Временные правила» по избранию и организации деятельности общественных структур управления. Результаты исследования показывают, что «родиной» городского общественного управления в приамурском крае стал Николаевск, где оно появилось в 1863 году. Городское управление состояло из старосты и кандидата к нему, избираемых собранием городского общества. Избранными в должности городского общественного управления могли быть как русские подданные, так и иностранцы прожившие в Приамурье не менее 3х лет. Функционирование общественного управления контролировало особое Присутствие по городским делам. В Благовещенске общественное управление открылось в 1868 году, его составляли выбираемые обществом городовой староста (председатель) и один заседатель (член). На каждую должность избиралось по одному кандидату. Срок службы должностных лиц ограничивался одним годом. В состав городского общества входили и русские и иностранцы. Компетенция городских общественных управлений не выходила за рамки хозяйственных вопросов [5].
Преобразование городского общественного управления в соответствии с Положением 1870 года в дальневосточном регионе началось в середине 70х годов XIX века. Во Владивостоке новые городские учреждения появились в 1875 году, в Николаевске - на - Амуре - на рубеже 1875 - 76гг., в Благовещенске - в1876 году. В первых двух городах выборы проходили по упрощенной схеме - с разделением избирателей на два разряда вместо трех, кроме того, обязанности управ возлагались единолично на городского главу. Вопрос о создании полноценной управы во Владивостоке получил разрешение только после преобразования его из поста в город. В Хабаровске городское общественное управление в период с1880 по 1892 гг. действовало на основании Устава о городских обывателях. В качестве совещательного органа по хозяйственным делам при старосте действовала особая комиссия из горожан. Городовое положение 1892 года в полном объеме сложилось в Хабаровске (1893), Благовещенске, Владивостоке, Николаевске - на - Амуре (1894год). Упрощенное общественное управление сформировалось во вновь образованных городах - Никольск - Уссурийском (1889) и Зейской Пристани (1906). Общественную власть здесь представляли собрание уполномоченных и староста. Увеличение населения, промышленного и торгового оборотов позволили впоследствии ввести в Никольско - Уссурийском положение 1892 года в полном объеме (1911). Процесс становления органов самоуправления в дальневосточных городах осложнялся региональной спецификой: малонаселенностью, размытостью сословий, отсутствием значительного слоя состоятельных людей. Выборные учреждения действовали в тесном контакте с административными учреждениями, что вызывалось не только соответствующими законодательными нормами, но и необходимостью решения важных вопросов социально - экономического развития региона. Центральная и местная администрация возлагали на городское управление также обязанности, направленные на удовлетворение государственных нужд за счет местного населения. Наряду с отличительными признаками систему городского самоуправления в Приамурском крае характеризовали такие общероссийские черты, как неравенство городских обывателей, отсутствие среди электората представителей поместного дворянства, преобладание торгово - промышленных и буржуазно - чиновничьих элементов, политическая неопытность избирателей [5].
Наряду с упрощенным городским, распространение на дальнем Востоке могло получить и поселковое самоуправление [3]. Об этом свидетельствует переписка канцелярии Приамурского генерал - губернатора с переселенческими управлениями Амурского и Приморского районов. В справке от 18 декабря 1910 года, подготовленной временно исполнявшим обязанности заведующего переселенческим делом, только а Приморской области насчитывалось 9 поселков городского типа и 3 «селения, которые по их экономическому положению в недалеком будущем смогут развиться в поселки городского типа». «Во всех поселках, - говориться в документе, - назрела необходимость организации общественного управления, без чего они не могут нормально развиться…..» 31 декабря 1912 года главным начальником Приамурского края была утверждена соответствующая инструкция, основополагающие принципы которой были весьма схожи с основополагающими с основополагающими принципами проекта Положения о поселковом управлении . 30 января 1916 года вместо нее министром внутренних дел по соглашению с министром земледелия была утверждена инструкция об устройстве общественного управления в железнодорожных и торгово - промышленных поселках азиатской России. Эта инструкция была выработана межведомственным совещанием в 1913 году при непосредственном участии приамурского генерал - губернатора Н.Л. Гондатти. Можно сделать вывод, что законодательная база для введения поселкового или упрощенного городского управления в дальневосточных поселениях существовала. Все эти поселения возникли на земле арендованной либо у казны, либо у сословных обществ. Данное обстоятельство являлось единственным серьезным препятствием для преобразования их в городские и введения в них той или иной формы местного самоуправления, поскольку закон требовал, чтобы одновременно поселение наделялось правами собственности на земли, составляющие его территорию. Однако землеустройство поселений вступало в противоречие с интересами определенных ведомств, а также крестьянских или казачьих обществ.
2.3 Формирование системы земского самоуправления. Проблемы введения земства в Приамурской губернии в конце XIX - начале XX века
Включение основной массы населения в систему самоуправления позволило решать сложные задачи хозяйственного и культурного развития региона преимущественно за счет общественных, а не государственных финансов, что не могло не сказаться на низких темпах и эффективности данного процесса.
Одновременно вводились две должности земских заседателей с назначением им содержания. Государственное финансирование содержания земских заседателей в области началось с 1 января 1883 года. После 1887 года содержание чиновников по крестьянским делам относилось за счет земских сборов. С введением штатов Амурского окружного полицейского управления, с 1го апреля 1889 года должности земских заседателей упраздняются.
Тригуб Г.Я. отмечает, что, по мнению правительственных кругов организация земств была признана нецелесообразной, так как отсутствовала база для взимания налогов и сборов. Кроме того в правительстве считали, что учреждение земства «стеснит» облеченную монархом власть и негативно скажется на управлении регионом. Серьезным препятствием с точки зрения центральной власти, было отсутствие на восточной окраине России дворянского землевладения (что не позволяло обеспечить преобладание представителей дворянства в органах земского самоуправления).
Вопрос о введении земства в конце 19 века поднимался неоднократно. В 1903 году проблему обсуждал 4 Хабаровский съезд местных деятелей, созванный по инициативе приамурского генерал - губернатора Д.И. Субботича. В этом же году этот вопрос рассматривал амурский уездный съезд крестьянских начальников. На котором было предложено внести в действовавшее в европейской России Положение о земских учреждениях изменения, необходимые для применения его в Амурской области. Результаты работы съезда были представлены генерал - губернатору, однако реакции не последовало [3].
В 1908 году возможность учреждения земств вновь обсуждалась на Амурском особом областном совещании. Осенью 1908года в Хабаровске было созвано совещание по вопросам колонизации дальневосточных областей. В работе принял участие заместитель главы Главного управления землеустройства и земледелия сенатор Иваницкий, который отметил, что создание в крае земских органов в значительной мере облегчило бы правительство в отношении попечения о различных отраслях народного хозяйства окраины. Вместе с тем участники совещания высказали сомнение в своевременности устройства приамурского края на началах земского самоуправления, аргументируя это тем, что из - за низкой плотности населения земские учреждения будут испытывать недостаток средств или же земские платежи окажутся непосильными для населения, особенно для неокрепших еще на новых местах переселенческих хозяйств. Тем более, что помимо высокого земского обложения сельским жителям пришлось бы платить и оборочную подать, которую предполагалось ввести в ближайшем будущем. Кроме того необходимо было разрешить еще одну проблему: в случае развития колонизации дальнего востока переселенцам - старожилам пришлось оплачивать нужды новых поселенцев, для которых были предусмотрены льготы по казенным и земским сборам. В конечном итоге участники совещания пришли к заключению, что вопрос о введении земства нуждается в тщательной предварительной разработке.
Проблему земства рассматривала и Государственная Дума. 23 мая 1908 на рассмотрение думы был внесен законопроект «о введении в Сибирских губерниях и областях земского самоуправления», разработчики которого сочли целесообразным не создавать двухуровневую сеть земских учреждений в Амурской, Приморской и Якутской областях, а ограничиться образованием областных земских собраний и управ, предоставив затем ведение уездных учреждений инициативе самого областного земства. Временное отсутствие уездных земских учреждений предопределяло и особый порядок избрания областных земских гласных непосредственно избирателями, а не уездными собраниями. Такой порядок, одобренный тремя представителями дальневосточных областей в Государственной Думе, был удобен, так как давал возможность открывать уездные земские учреждения не сразу во всех районах, а постепенно, по мере необходимости [3].
Заключение
Становление и развитие системы самоуправления на территории Приамурского края в исследуемый период происходило на базе общероссийского законодательства. Единые принципы формирования обусловили унифицированность его структуры и объема полномочий.
В дореволюционный период в Приамурском крае получили развитие как бессословная (городское), так и сословная (крестьянское, казачье) формы самоуправления, объединявшие все основные группы русского населения, проживающего на данной территории. Земское самоуправление не сложилось ввиду отсутствия необходимых условий (дворянства и базы для раскладки земских повинностей). Система местного самоуправления всех изученных форм имела законодательно установленную двухуровневую структуру, включающую выборные распорядительные и исполнительные органы общественной власти.
Процесс формирования органов общественного управления в Приамурском крае имел выраженные региональные особенности, обусловленные отсутствием социально-экономических условий для быстрого развития и эффективного функционирования общественного управления, сложным по этническому и религиозному составу подвижным населением, специфичной системой местного государственного управления.
Функционирование общественного управления, как правило, происходило в условиях крайне неудовлетворительного финансирования.
Подробное изучение структуры и компетенции административных органов, созданных для контроля за деятельностью общественных учреждений, позволили выявить основные направления их взаимодействия: соблюдение законности в формировании и функционировании общественных учреждений, защита интересов общественников, воспитание политической культуры населения, накопление должностными лицами опыта социального управления и решения хозяйственных проблем.
Региональное самоуправление, как и общероссийское, находилось под надзором местных властей и специальных административных органов.
Однако результаты проведенного исследования показали, что надзор объяснялся не только желанием держать под контролем деятельность самоуправления, всячески ограничивая его самостоятельность, но и необходимостью научить общественников пользоваться ею, а также оказывать помощь его должностным лицам в осуществлении своих полномочий в период становления института местного самоуправления в Российской империи. В условиях отдаленного, недавно присоединенного Приамурского края такой характер взаимодействия общественных и административных учреждений был более чем оправдан.
Список используемых источников и литературы
1. Военные губернаторы Амурской области. Часть 4. Военные губернаторы Амурской области. К 150-летию основания Усть - Зейского поста. 1856 - 1917: сборник документов и материалов. - Благовещенск: Амурский областной краеведческий музей им. Г.С. Новикова - Даурского. - 12.с.
. История Дальнего Востока СССР в Эпоху феодализма и капитализма М., 1991. С.227-228.(17)
. Местное самоуправление на Дальнем Востоке России в конце XIX- начале XX в. Г.Я. Тригуб// Вестник Дво Ран.- 2006. №5. - 5.С.
.Нежина, М.В. Организация крестьянского общественного управления в Приамурском крае (2я половина XIX века)// Материалы докладов 54 научной практической конференции преподавателей и студентов. Благовещенск, 2004.ч. 1. С.149 - 154
.Нежина, М.В. Система самоуправления в приамурском крае: исторический опыт формирования (вторая половина 50-хгг.XIX -начала XX века): автореферат дис. к -т ист. Наук / Марина Владимировна Нежина. -Новосибирск., 2007. - 28.с.
. Осипов, Ю.Н. Крестьяне - сторожилы Дальнего Востока в 1855 - 1917 гг.: постановка проблемы// Миграционные процессы на Дальнем Востоке (с древнейших времен до начала XX века): Материалы международной научной конференции. Благовещенск, 2004г. С.230 - 236.
. Ремнев, А.В. Проблемы управления Дальним Востоком России в 1880-е годы/ А.В. Ремнев// «Исторический вестник». - Омск. - 1996 г. с.17-30
. Хачатурян, Б.Г. Местное самоуправление на российском Востоке: некоторые выводы из истории становления и развития/Б.Г. Хачатурян// Конституционное право. - 2008. - № 12.