Организационные основы исполнительных органов
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.1 Понятие исполнительной власти
.2 Признаки исполнительной власти
.3 Функции исполнительной власти
ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
.1 Понятие органа исполнительной власти
.2 Административно-правовой статус органа исполнительной власти
.3 Структура органов исполнительной власти
ГЛАВА 3. РЕФОРМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
.1 Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти
.2 Административная реформа в Российской Федерации
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Библиография
Введение
Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.
Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры органов исполнительной власти. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.
Деятельность государства, его исполнительного аппарата так или иначе имеет своим конечным адресатом невластных субъектов права - граждан и организации. Взаимодействие органов исполнительной власти (должностных лиц) с населением - не только один из важнейших аспектов государственного управления. Характер этого взаимодействия определяет дальнейшую оценку населением всего государственного аппарата. Следовательно, надлежащая регламентация реализации властными субъектами управления своей компетенции - одна из основ легитимации государственной власти.
Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).
Тема организационных основ органов исполнительной власти в настоящее время остается наиболее актуальной в связи с тем, что проводимая административная реформа не доведена до логического конца и имеется еще очень много недоработок в сфере управления, которые необходимо будет решить вновь избранному президенту и Правительству Российской Федерации.
Целью представленной работы является раскрытие сущности исполнительной власти и организационных основ органов исполнительной власти. Исходя из поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
дать определение исполнительной власти в Российской Федерации;
раскрыть основные признаки и функции исполнительной власти;
дать определение понятию органов исполнительной власти;
определить административно-правовой статус органов исполнительной власти и их структуры;
показать необходимость взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти;
раскрыть сущность административной реформы проводимой в Российской Федерации и ее перспективы.
В работе использованы нормативные и законодательные документы, касающиеся деятельности органов исполнительной власти, а также научные труды таких авторов как Бельский К.С., Тихомиров Ю.А., Бахрах Д.Н, Килясханов И.Ш. Подсумкова А.А., Макеев Ю.Н.
Структура работы представлена введением, основной частью, заключением и списком использованных источников.
Глава 1. Исполнительная власть в Российской Федерации
1.1 Понятие исполнительной власти
Государственное управление - это исполнительная деятельность по организации общественных процессов в обществе. Управление обладает исполнительными функциями, так как направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В ходе реализации управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.
Государственное управление реализуется в следующих формах деятельности:
законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти;
исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти;
правосудие, осуществляемое системой судебной власти.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип разделения властей. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и в других государствах.
Законодательная власть формулирует общие нормы организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие "исполнительная власть" предполагает соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.
Реализация исполнительной властью, в первую очередь, законодательных норм происходит с помощью нормотворчества. Нормотворчество должно служить средством исполнения.
Таким образом, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
Исполнительная власть во главе с правительство, сосредоточивает в своих руках финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы, позволяющие исполнять принятые законы. Исполнительная власть обладает сегодня наиболее полной и исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности государства и на международной арене.
1.2 Признаки исполнительной власти
К.С. Бельский в своих работах выделяет характерные признаки исполнительной власти:
внешний, организационный фактор - это наличие система органов государственного и муниципального управления;
внутренний, служебный фактор - наличие государственной службы;
использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий;
использование мер административного принуждения;
опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);
универсальность исполнительной власти, т.е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства.
Ю.А. Тихомиров отмечает, что, «будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их понимание способствует ее совершенствованию и реформированию. Речь идет об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это - оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это - система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это - иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов».
Хороший анализ признаков исполнительной власти представлен в работе Д.Н. Бахраха. В ней выделены общие признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти:
она является средством социального управления;
она формирует отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием;
обеспечение выявления и доминирования одной воли, связаной со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.).
И.Ш. Килясханов за основу при раскрытии признаков исполнительной власти взял правовой статус Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). В результате автор статьи выявил пять признаков исполнительной власти.
. Деятельность исполнительной власти направлена на исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
. Исполнительная власть действует на основании той же системы законодательных актов и нормативных указов Президента России, исполнение которых вменена в ее обязанность.
. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов, которые обязательны для исполнения в Российской Федерации.
. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию индивидуальных актов, обязательных для исполнения в Российской Федерации.
. Деятельность исполнительной власти подконтрольна Президенту Российской Федерации, законодательной и судебной власти.
С учетом мнения ведущих ученых-административистов по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти: исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.
.3 Функции исполнительной власти
Исполнительная власть осуществляется в соответствии с функциями, которыми она должна быть наделена в современном государстве. С точки зрения предметной классификации (отраслевого принципа) к главным функциям могут быть отнесены:
определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;
обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;
защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;
организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности, проведение необходимой инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики;
осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;
обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства.
Перечисленные функции государства, и в первую очередь экономическая и социальная, нацелены на решение достаточно широкого круга задач. Их выполнение позволит обеспечить нормальную жизнедеятельность личности, общества, государства.
Ученые-административисты предлагают различный перечень основных функций, присущих исполнительной власти.
Так, Ю.Н. Старилов выделяет следующие основные функции современной исполнительной власти:
1) исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;
) "правозащитная" функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
) социально-экономическая (обеспечительная) функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;
) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;
) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;
) охранительная (юрисдикционная) функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.
В основе этого перечня лежат несколько критериев классификации функций: в зависимости от формы реализации, по отраслевому принципу и организации управленческого процесса.
По мнению И.Ш. Килясханова, исполнительной властью осуществляются следующие четыре функции:
исполнительная, которая ориентирована на исполнение нормативных и индивидуальных правовых актов;
управления, содержанием которой охватывается осуществление совокупности мероприятий по формированию субъектов управления и организации их деятельности. К ним же автор относит функции по контролю и надзору и функции по управлению имуществом;
нормотворческая, которая носит подзаконный характер;
функции по оказанию государственных услуг.
Таким образом, существует множество подходов различных авторов к понятию, структуре и функциям органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Глава 2. Основы органов исполнительной власти
2.1 Понятие органа исполнительной власти
Следует отметить, что и понятие «исполнительная власть», и понятие «орган исполнительной власти» в законодательстве России отсутствуют, имеются указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.
Определяя понятие органа исполнительной власти, различные авторы выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Отмечено, что орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.
Понятие государственного органа следует раскрывать через его признаки. Так, Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов:
) являются организованными коллективами;
) являются автономными частями государственного аппарата;
) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
) обладают собственной компетенцией;
) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
) учреждаются государством;
) их положение, структура и деятельность регламентированы правом".
При этом автор делает поправку для президентов, губернаторов, относя их к должностным лицам, возглавляющим единоначальные органы (президентуры, напр.).
Среди особенностей, признаков органа исполнительной власти (имеется в виду как ветви государственной власти) Д.Н. Бахрах выделяет следующие:
осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан;
наделены оперативной самостоятельностью;
как правило, имеют постоянные штаты;
образуются вышестоящими органами;
подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права.
Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:
являются составной частью системы органов государственной власти;
порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
всегда действуют от имени государства;
наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;
их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер.
Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.
В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.
Понятие "система органов" в юриспруденции означает определенную связь по вертикали, совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему субъекту управления.
Министерства и другие ведомства имеют подчиненные системы органов. Иными словами, органы этой системы находятся в организационно-правовых отношениях с вышестоящими органами, что позволяет всем органам системы выполнять задачи, поставленные перед ними.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система, как уже упоминалось, предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру.
При этом в соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" также предусмотрено, что Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Со своей стороны, действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
2.2 Административно-правовой статус органа исполнительной власти
Орган исполнительной власти представляет собой самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:
. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.
. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:
а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
б) его структуру;
в) его линейную и функциональную подчиненность.
. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
Исходя из характеризующих критериев органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды:
. По характеру компетенции - общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.
. По порядку разрешения подведомственных вопросов:
б) коллегиальные (Правительство Российской Федерации).
. По источнику финансирования (из какого бюджета) - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
. По территориальному масштабу деятельности - федеральные, региональные, субъектов Российской Федерации.
Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.
Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.
исполнительный власть административный правовой
2.3 Структура органов исполнительной власти
Под термином «структура» понимается «строение, внутренне устройство». Структура органа исполнительной власти - строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.
Наличие у каждого органа управления, определенной структуры предопределяет эффективную деятельность органов, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.
Структурное подразделение того или иного органа исполнительной власти выполняет комплекс управленческих функций и для этого наделено определенными полномочиями. При этом учитывается наличие связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших. Функция не может меняеться автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.
Обязательно должны быть нормативно закреплены: создание структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа исполнительной власти, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования.
Структурное подразделение подчиняется руководству органа исполнительной власти, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы исполнительной власти, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения. Существует построение структуры органов исполнительной власти, основанное на линейном и функциональном принципах.
Организационная структура органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.
От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать задачи, создает условия для согласованной и четкой работы.
Принято различать структуры простые и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.
На конституционном уровне компетенция исполнительной власти сформулирована в самом общем виде. Для того чтобы разобраться в функциях исполнительной власти, полномочиях ее субъектов в реализации государственного управления, необходимо остановиться более подробно на статусе каждого из субъектов исполнительной власти.
На федеральном уровне субъекты исполнительной власти образуют:
) Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);
) Правительство Российской Федерации;
) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами.
На уровне федеральных округов:
полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
На уровне субъекта Российской Федерации:
) глава исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);
) правительство субъектов Российской Федерации;
) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На уровне муниципального образования: главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).
Система и структура органов исполнительной власти еще не сформировались окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.
Глава 3. Реформа органов исполнительной власти
3.1 Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти
Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти представляет собой вид государственной деятельности, предполагающий взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении публично значимых задач и находящий практическое выражение в контактах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Взаимодействие является непрерывным политико-правовым процессом, который включает в себя не только самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, но и их взаимное влияние, использование согласительных процедур, принятие при необходимости общеобязательных властных решений на основе единого конструктивного сотрудничества, партнерства и координации при ограниченном использовании федерального контроля и ответственности субъектов Федерации перед федеральным центром. Цель осуществления взаимодействия - объединение всех уровней управления единой стратегической задачей на основе четко разграниченных полномочий при соблюдении принципов бюджетной обеспеченности и ответственности за экономические и социальные результаты соответствующей государственной деятельности..
Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти это взаимная поддержка, согласованность действий при выполнении публично значимых задач. Практическое выражение в выражается контактах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данная деятельность может осуществляться в нескольких направлениях:
) обсуждение органами власти двух уровней текущих вопросов социальной, экономической, политической жизни страны; обмен успешным опытом осуществления государственной власти и управления; подготовка материалов для принятия качественных политических решений;
) совместное нормотворчество;
) совместное применение нормативных актов;
) разработка, подписание и создание условий для реализации договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти;
) реализация процедуры федерального вмешательства в дела субъектов Федерации
В.А. Кириловой по сферам деятельности, где возникает проблема, выделяются следующие виды взаимодействия:
экономическое (характеризует совместное решение органами исполнительной власти вопросов в области экономики);
финансовое (взаимодействие осуществляется между заинтересованными ведомствами по поводу финансов: образование финансовых ресурсов, их первичное распределение и перераспределение);
социальное (совместная деятельность по повышению качественных характеристик социальной сферы);
ресурсное (предполагает совместную работу ведомств, направленную на рост эффективности использования ресурсного потенциала страны);
инфраструктурное (охватывает вопросы создания, поддержания и модернизации инфраструктурных объектов);
«силовое» (специфическое взаимодействие «силовых» ведомств возможно с участием отдельных ведомств из других сфер, направленное на обеспечение общественного порядка и безопасности страны).
Кроме того, по направлению выделяются три вида взаимодействия: вертикальное, диагональное и горизонтальное. Первое обеспечивает дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, принятой на верхней точке власти, ее прохождение по всем уровням иерархии, доведение до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям. Оно является одним из основополагающих видов взаимодействий в системе.
В связи с этим оптимальная система исполнительной власти с обособлением функций входящих в нее органов должна обеспечивать специализацию, ответственность, оперативность и результативность взаимодействия между ее участниками.
Создание системы органов исполнительной власти в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления компетенции и ответственности каждого органа в нормативно-правовых актах. Из функционального распределения полномочий и ответственности вытекает необходимость горизонтального взаимодействия между ведомствами при решении проблем, затрагивающих сферы их деятельности в пересекающихся областях.
В настоящее время взаимодействие органов исполнительной власти имеет двойственный характер и выстраивается как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме "центр - регион"), так и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме "представитель центра в регионе - регион").
Интересна позиция А.В. Акчуриной, которая обосновывает позицию о том, что взаимодействие федеральных и "региональных" органов исполнительной власти наиболее успешно реализуется в федерациях, сочетающих принципы конкуренции и субсидиарности во взаимоотношениях разноуровневых органов и использующих правовые способы устранения возникающих разногласий.
Так, от формирования качественного взаимодействия разноуровневых органов исполнительной власти в значительной степени зависит мобильность и результативность управленческих процессов, а значит, и всей исполнительной власти.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей государства.
Как указывает С.Г. Наймущина, и с ней нельзя не согласиться, что ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий. В связи с этим взаимоотношения различных в функциональном плане органов представляют собой сложную систему прав и обязательств, конституционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что федеративное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное (или договорное) закрепление полномочий органов государственной власти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является суверенным.
Таким образом, в период глубоких преобразований особое значение приобретают вопросы, связанные с совершенствованием организационного обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти.
Выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.
Безусловно, во взаимодействии органов исполнительной власти присутствуют противоречия, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. В связи с этим совершенствование административно-правовой организации механизма взаимодействия на различных уровнях власти жизненно необходимо.
Подводя итог изложенному, с учетом современных условий и факторов, определяющих роль государства как политико-правовой формы организации решения общих дел, модернизация института взаимодействия органов исполнительной власти в интересах укрепления государственной власти в целом, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с организационным обеспечением взаимодействия органов исполнительной государственной власти, составляют насущную задачу отечественной науки управления.
3.2 Административная реформа в Российской Федерации
В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы.
Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной.
Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.
Первый этап (1992 - 1993 гг.) На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.)
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении.
Третий этап административной реформы (1999 - 2000 гг.)
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.
Четвертый этап административной реформы (2003 - 2005 гг.)
В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:
оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
реформирование государственной службы;
совершенствование управленческих процедур;
создание административной юстиции.
Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.
В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены.
Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.
Сформулирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, адекватная новым функциям исполнительной власти в государстве. Федеральная структура исполнительной власти состоит из органов разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Основная цель новой функциональной специализации - исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.
Приняты типовой регламент федерального органа исполнительной власти и регламенты исполняемых функций (административные регламенты). Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства РФ и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р и Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221 одобрило Концепцию административной реформы в 2006 - 2010 гг. В ней содержится обширная информация о кипучей деятельности Правительства по реализации административной реформы в 2003 - 2010 гг., отчеты о выполнении Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ за период 2005 - 2010 годов. Такая своеобразная форма и содержание документа позволила Правительству не отчитываться по этапам проведения административной реформы (2004 - 2005, 2006 - 2008, 2008 - 2010 гг., сгладить тем самым принципиальные различия в целях и задачах административной реформы в 2006 - 2008 и 2008 - 2010 гг.).
Одним из важных и новых результатов административной реформы стало создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне.
Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.
В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг.
Административные регламенты имеют непосредственное отношение к формированию в России "электронного правительства" (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного межведомственного взаимодействия). В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации к 2015 г. все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид.
В настоящее время созданы все ключевые элементы центральной инфраструктуры "электронного правительства". Переход к электронным государственным услугам ведется по уже утвержденным административным регламентам. По состоянию на 1 июня 2011 г. на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) размещена информация о 782 государственных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 26 апреля 2011 г. N 118) Минэкономразвития России подготовлена новая редакция Перечня государственных услуг и государственных функций федеральных органов исполнительной власти, для которых должны быть разработаны административные регламенты (информация о них должна быть размещена в Федеральном реестре государственных услуг). По состоянию на 1 июля 2011 г. этот Перечень включает 896 позиций.
К началу 2011 г. были утверждены 447 административных регламентов услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, на региональном и муниципальном уровнях - более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.
Процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы, влечет соответствующие изменения и для территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов РФ с федеральными органами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Заключение
Современная реформа системы государственного управления - это один из шагов в развитии очередного этапа Российского государства. Она представляет собой непрерывно развивающийся длительный процесс видоизменения органов государственной власти, и в первую очередь органов исполнительной власти, института государственной службы, приведение их в адекватное состояние с происходящими процессами в обществе и политике.
Основным параметром успешно проводимой реформы государственного управления, определяющим его сущность, являются грамотно поставленные цели и задачи, определение функций государства, государственного управления, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, государственных служащих и т.д.
На начальной стадии этого процесса наблюдалась децентрализация государственной власти с передачей значительного числа полномочий на уровень субъектов РФ (1993 - 2000 гг.), затем - централизация государственной власти, усиление роли Президента, выстраивание так называемой вертикали власти при помощи создания федеральных округов, реализация функций государства происходила в значительной мере с помощью федеральных органов исполнительной власти (2000 - март 2004 г.), и, наконец, новый этап - резкое уменьшение реализуемых федеральными органами исполнительной власти функций государства, их передача на уровень субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления и саморегулируемым организациям или вообще ликвидация отдельных функций федеральных органов исполнительной власти за их избыточностью (март 2004 - по настоящее время).
Для осуществления этого процесса надлежащим образом необходима совместная деятельность не только непосредственных субъектов исполнительной власти (Президента Российской Федерации и его Администрации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти и т.д.) во взаимодействии с законодательной и судебной властью с привлечением научных учреждений и общественных организаций. Такая деятельность требует, на наш взгляд, создания постоянно действующего органа государственной власти в составе исполнительной власти, находящегося в подчинении Президента РФ или Правительства РФ (наверное, предпочтительнее последний вариант). Главной целью деятельности этого органа будет реализация государственной политики по реформированию системы исполнительной власти в Российской Федерации. Среди главных задач такого органа следует выделить осуществление постоянного мониторинга всей системы исполнительной власти, включая федеральный уровень, уровень субъектов РФ и их взаимодействие с муниципальными исполнительными органами при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ; систематизацию целей и функций органов исполнительной власти, а также их классификацию; объективный анализ результатов работы органов исполнительной власти всех уровней, включая разработку критериев ее оценки; формулирование предложений по совершенствованию их деятельности (организационно-правовые аспекты); приведение их деятельности в соответствие с общими процессами, происходящими в политике государства и в обществе.
Библиография
Законодательные и нормативные акты:
.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.) //Российская газета. - 25 декабря. - 1993.
2.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г. N 3-ФКЗ) // СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1; 2007. N 10. Ст. 1147.
.Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005
.Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; 2007. N 49. Ст. 6070.
.Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; Российская газета. 2008. 30 дек.
.Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ) // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152; 2008. N 48. Ст. 5514; Российская газета. 2008. 30 дек.
.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.
.Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 20.05.2004, с изм. от 15.03.2005) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 15.03.2004. N 11. Ст. 945.
.Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг." (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. N 46.
Учебная литература:
10.Подсумкова А.А. <#"justify">Периодическая литература:
27.Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2009. N 8. С. 67 - 84.
.Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 13.
.Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2009. N 10.
Интернет-источники:
.Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008 // URL: http://www.rags.ru.