Законодательство Республики Беларусь в контексте системного подхода
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В КОНТЕКСТЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА
В силу достаточно большого количества нормативных правовых актов, принятых в 90-е годы ХХ века, на современном этапе развития Республики Беларусь как суверенного государства особое значение приобрела проблема упорядочения действующего законодательства. Повышение эффективности правового регулирования общественных отношений является важнейшим фактором построения подлинно демократического, социального и правового государства, и достижение этой цели не может быть решено лишь путем разработки новых нормативных правовых актов, регулирующих определенные сферы общественных отношений. При подготовке проекта нормативного правового акта законодатель должен ориентироваться на уже существующее законодательство, вновь принятый нормативный правовой акт должен согласовываться с действующими актами законодательства. В противном случае могут возникнуть такие негативные последствия, как противоречивость нормативных правовых актов, дублирование норм права либо, наоборот, наличие пробелов в законодательстве, и как результат - неэффективность законодательства, вольное толкование норм права, ошибки в правоприменительной практике, ослабление авторитета государственной власти, снижение степени общественного доверия к Закону и его соблюдения гражданами.
В юридической науке и практике наиболее перспективным направлением развития и совершенствования законодательства представляется системный подход к изучению и формированию законодательства, сущность которого заключается в том, что «любой объект научного исследования может быть рассмотрен как особая система» [1]. В юридической науке понятие системы приобретает конкретное содержание, в силу чего «системный подход к исследованию правовых явлений необходимо предполагает их комплексное исследование, которое требует, в первую очередь, выяснения качества системности и структурно-функциональных зависимостей самих этих явлений» [2].
В Республике Беларусь задача создания внутренне согласованной, научно обоснованной и логически непротиворечивой системы законодательства нормативно закреплена в концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь [3]; необходимость непрерывного совершенствования системы законодательства постоянно подчеркивается Президентом Республики Беларусь в его высказываниях.
Термин «система законодательства» употребляется во многих законодательных актах, однако само определение понятия «система законодательства» в нормативных правовых актах Республики Беларусь не сформулировано. В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» понятие законодательства определяется как «система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения» [4], что подразумевает рассмотрение законодательства как системы. Однако определение понятия «система» при рассмотрении законодательства, как и определение понятия «система нормативных правовых актов», через которое в данном Законе определяется термин «законодательство», отсутствуют. Таким образом, возникает логическая ошибка, заключающаяся в определении понятия через неизвестное [5], вследствие которой представляется возможным отождествить понятия законодательства и системы законодательства. Следует отметить, что мнения различных исследователей по вопросу правомерности подобного отождествления расходятся: одни определяют законодательство посредством понятия совокупности, а другие - через понятие системы. К примеру, С.В. Поленина дает следующее определение понятия законодательства: «законодательство - совокупность нормативных правовых актов» [6]; с другой стороны, законодательство определяется как «система издаваемых уполномоченными правотворческими органами актов, устанавливающих нормы права».
Нелишним будет подчеркнуть, что понятие совокупности не эквивалентно понятию системы, например С.И. Ожеговым понятие совокупности определяется как «сочетание, соединение, общий итог чего-нибудь» [8], а Д.А.Керимов, в свою очередь, правильно отмечает, что «суммативное целое, конгломерат частей целого или механический агрегат вовсе не является системой» [2]. Понятие системы может быть определено через понятие совокупности, но не наоборот.
В различных областях научного знания встречается множество определений термина «система», зачастую существенно отличающихся друг от друга. Большинство авторов определяют понятие системы через наличие необходимых признаков [9], вследствие чего законодательство представляется лишь множеством элементов, из которых законодатель формирует систему.
Можно констатировать, что система законодательства, находясь в состоянии постоянного и непрерывного развития на всех ее структурных уровнях, является развивающейся системой. С каждым вновь принятым актом законодательства параметры системы, связи между ее элементами меняются. И только от законодателя зависит, как повлияют эти изменения на системность законодательства. Результатом непродуманной законодательной политики может стать системный кризис [9], который может привести к распаду или разрушению всей системы законодательства. И даже если сегодня можно с полной уверенностью констатировать, что законодательство Республики Беларусь отвечает всем системным характеристикам, то это еще вовсе не означает, что таковым оно останется завтра.
Определение законодательства изначально как системы является просто констатацией состояния объекта в его статике, структурной и функциональной постоянности. По сути, это означает отрицание возможности исторического движения, развития законодательства. Поэтому логично будет согласиться с приведенным выше определением законодательства, предложенным С.В.Полениной.
Раскрывая понятие «законодательство», нельзя оставить без внимания представляющийся небесспорным вопрос о нормативных правовых актах, составляющих законодательство, по поводу которого в юридической науке пока не сложилось единого мнения. В результате анализа юридической литературы можно выделить два основных подхода к пониманию составляющих законодательства: в широком и в узком смысле.
В широком смысле законодательство понимается как совокупность всех издаваемых в государстве нормативных правовых актов. Относительно определения законодательства в узком смысле существуют различные суждения. Наиболее распространенным является понимание некоторыми авторами законодательства как совокупности законодательных актов [10]. Другие авторы термином «законодательство» обозначают только законы. Трудно не согласиться с А.В.Мицкевичем и А.С.Пиголкиным, которые считают, что для правового государства широкое понятие «законодательство» не является научно корректным, поскольку может повлечь ситуацию, когда подзаконные акты становятся фактически «сильнее закона». Поэтому вышеназванные авторы предлагают уточнить понятие «законодательство» и трактовать его в узком, собственном смысле «как совокупности законов, принятых органами народного представительства или непосредственно самим народом» [11].
Однако на практике дело обстоит иначе. В Республике Беларусь к законодательным актам относятся Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь [4]. Остальные акты законодательства издаются на основании и в соответствии с ними, конкретизируют их положения. Соответственно все акты законодательства между собой неразрывно связаны. Наряду с этим имеют место случаи недостаточно четкого разграничения правотворческой компетенции, когда различные органы государственной власти издают нормативные правовые акты различной формы по одним и тем же вопросам (чаще всего это наблюдается между некоторыми законами Республики Беларусь и нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь). Некоторые сферы общественных отношений, не урегулированные законодательными актами, получили свое закрепление в актах более низкого уровня.
Таким образом, понимание законодательства в узком смысле, то есть как совокупности законодательных актов либо законов, может повлечь за собой возникновение пробелов в законодательстве, нарушить существующие связи между нормативными правовыми актами и привести к бессистемному развитию белорусского законодательства. Поэтому в настоящее время не представляется возможным отказаться от широкого и перейти к более узкому пониманию законодательства. Хотя такой подход к определению законодательства был бы целесообразен исходя из идеи правового государства. Законодательство должно пройти определенный этап совершенствования, чтобы высказанные идеи стали приемлемыми на практике. Таким образом, широкая трактовка законодательства как нормативных правовых актов, данная в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [4], представляется достаточно корректной.
Чтобы рассматривать законодательство как систему, представляется необходимым выявить и обосновать вышеупомянутые признаки, присущие всем системам вообще, применительно к системе законодательства. И.В. Прангишвили выделяет четыре основных признака, которыми должен обладать объект, явление или их отдельные стороны, чтобы их можно было считать системой [9].
Первая пара признаков - это признаки целостности и членимости объекта. Целостность системы законодательства, прежде всего, заключается в единстве цели - регулировании общественных отношений и единстве государственной воли при формировании законодательства. Также целостность системы законодательства определяется наличием среды, с которой система законодательства взаимодействует как целое. Поскольку система законодательства регулирует общественные отношения, то она непосредственно связана с системой общественных отношений. Одновременно система законодательства также тесно взаимосвязана с системой права. Долгое время в науке данные понятия не разграничивались. В современных исследованиях доказано, что это разные категории одного и того же явления - права. Система законодательства и система права «соотносятся между собой как форма и содержание» [12].
Признак членимости системы законодательства выражается в том, что, будучи целостным образованием, в ней в то же время можно выделить неодинаковые по своему содержанию и объему элементы. Такое деление основывается на большом разнообразии относительно обособленных групп однородных общественных отношений, которые отражает и регулирует система законодательства. Рассматривать совокупность элементов системы законодательства как единое целое нам позволяет взаимодействие и наличие связей между этими элементами. Таким образом, система законодательства рассматривается как единое целое, состоящее из взаимодействующих или взаимосвязанных, разнокачественных, но совместимых элементов.
Учитывая вышесказанное, в качестве следующего признака системы можно отметить наличие более или менее устойчивых связей (отношений) между элементами системы. Функционирование законодательства как целостного, единого органичного образования приближает его к типу органичных систем. Как и всякая органичная система, система законодательства обладает генетическими, структурными и функциональными видами связей. Однако с системных позиций значимыми являются не любые связи, а только лишь связи, которые определяют интегративные свойства системы. В литературе такие связи называют системообразующими. Представляется, что не все связи системы законодательства можно именовать системообразующими, а лишь генетические и структурные связи. Что касается связей, сложившихся в процессе функционирования системы законодательства, то их, в отличие от системообразующих, правильнее называть системоприобретенными связями.
Следующий признак представляет собой наличие интегративных свойств (качеств), присущих системе в целом, но не присущих ее элементам в отдельности. Под интегративным свойством понимается то новое качество, которое образуется в результате согласованного взаимодействия объединенных в структуру элементов и которым элементы до этого не обладали. Интегративное свойство системы законодательства выражается в том, что эффективность и регулирующая сила законодательства напрямую зависят от комплексного взаимосогласованного целенаправленного воздействия на регулируемые общественные отношения всей совокупности актов, относящихся по предмету правового регулирования к данным отношениям. Нормативные правовые акты, как и остальные элементы системы законодательства, не могут функционировать изолированно друг от друга. Так, например, подзаконные акты теряют свою значимость без законодательного акта, положения которого они реализуют и уточняют, и наоборот; процессуальные отрасли законодательства не могут существовать без материальных отраслей законодательства. Таким образом, любой структурный элемент, извлеченный из системы законодательства, лишается системных функций, а следовательно, и социальной значимости.
Не менее значимым признаком развивающихся систем является их организованность. Организованность проявляется в структурных особенностях системы законодательства. Любая целостная система обладает определенным составом, то есть количеством известных компонентов, где, в свою очередь, компонент представляет собой любую часть системы, вступающую в определенные отношения с другими частями. Обычно в качестве компонентов выступают подсистемы и элементы, где подсистема представляет собой часть системы, которая сама состоит из компонентов, а элемент - неделимая часть системы. В свою очередь система законодательства состоит из разных по сложности компонентов: отраслей, именуемых подсистемами, правовых институтов, представляющих собой подсистемы отраслей, актов законодательства. Конечным элементом системы законодательства является нормативный правовой акт.
В процессе формирования связей между элементами образуется структура системы законодательства. В зависимости от вида формирования межэлементных связей из комбинации элементов можно образовать различные структуры. Особый теоретический и практический интерес вызывает разграничение системы законодательства на составные части и образование в данных конкретно-исторических условиях как оптимальных структур составных частей системы законодательства, так и структуры системы законодательства в целом, что представляет собой предмет отдельного исследования.
Поскольку при сохранении неизменной структуры состояние системы может изменяться, определение системы законодательства посредством раскрытия лишь ее структурных характеристик является упрощенным. В данном случае авторами игнорируются функциональность, динамические характеристики, а также аспекты развития системы законодательства.
Все вышеизложенное позволяет сделать некоторые выводы. Исследование законодательства как системы - одна из наиболее значимых теоретических проблем современной юридической науки, находящаяся в тесной взаимосвязи с другими областями научного знания, в первую очередь с философией и методологией науки. Философская трактовка системных понятий позволяет открыть новые перспективы в развитии юридической мысли, служит первоначальной ступенью в разработке многих конкретных вопросов юридической науки (теоретических основ системы законодательства, структурном и функциональном исследовании системы законодательства).
В результате рассмотрения основных признаков, присущих любой системе, автором был сделан вывод о том, что законодательству Республики Беларусь присуща системность, однако понятия «законодательство» и «система законодательства» не могут отождествляться. В силу чего представляется целесообразным в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» наряду с термином «законодательство» определить и закрепить понятие «система законодательства».
Полагаем, пункт 5 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» следует изложить в следующей редакции: «Законодательство - совокупность нормативных правовых актов».
С учетом выделенных признаков системы определение системы законодательства, к примеру, может выглядеть следующим образом: «Система законодательства - единый по своей социальной направленности и назначению в общественной жизни комплекс всех действующих взаимосвязанных нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные части (отрасли) в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства».
законодательство беларусь доверие правовой
ЛИТЕРАТУРА
1. Уемов, А.И. Системный подход и общая теория систем А.И. Уемов. - Москва: Мысль, 1978. - 272 с.
. Керимов, Д.А. Проблемы общей теории права и государства: в 3 т. / Д.А. Керимов. - Москва: Современный гуманитарный университет, 2002. - Т. 2: Философия права. - 272 с.
. О концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205: текст по состоянию на 10 апр. 2002 г. // Советская Белоруссия. - 2002. - 17 апр. - С. 1.
. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 361-3: с изм. и доп.: текст по состоянию на 1 дек. 2004 г. - Минск: Дикта, 2004. - 59 с.
. Горский, Д.П. Определения, их виды и правила / Д.П. Горский // Логика научного познания / под ред. Д.П. Горского. - Москва: Наука, 1987. - С. 140-158.
. Поленина, С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / С.В. Поленина. - Москва: Наука, 1979. - 202 с.
. Российское законодательство: проблемы и перспективы / Ин-т законодат. и сравнит. правоведения при Правит. Рос. Федерации; редкол.: Л.А. Окуньков [и др.]. - Москва: БЕК, 1995. - 478 с.
. Ожегов, С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов / С.И. Ожегов. - 17-е изд. - Москва: Русский язык, 1985 - 797 с.
. Прангишвили, И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. Серия «Системы и проблемы управления» / И.В. Прангишвили. - Москва: СИНТЕГ, 2000. - 528 с.
. Алексеев, С.С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2-х т. / С.С. Алексеев. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1972-1973. - Т. 2: Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение). - 401 с.
. Советское законодательство: пути перестройки / редкол.: А.В. Мицкевич [и др.]; ред. А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин [и др.]. - М.: Юрид. лит., 1989. - 432 с.
. Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права / А.Ф. Вишневский. 2-е изд. - Минск: Тесей, 2007. - 351 с.
. Дмитрук, В.Н. Общая теория государства и права: краткое изложение курса / В.Н. Дмитрук, В.А. Круглов. - Минск: Амалфея, 2008. - 194 с.