Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

1.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса

1.2 Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

Глава 2. Законодательный процесс в магаданской области

2.1 Понятие и структура законодательного процесса в Магаданской области

2.2 Законодательная инициатива

2.3 Рассмотрение законопроектов Магаданской областной думой

2.4 Подписание и обнародование законов Магаданской области

Глава 3. Проблемы и формы совершенствования норматворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ

3.1 Проблемы и совершенствование законодательства в области реализации права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

3.2 Совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

Всякая человеческая деятельность процессуальна в своей основе, отражает процессуальность самого социального бытия и выражается в последовательной смене определенных состояний, непрерывных взаимодействиях, в целостном развитии, его иерархических стадиях. Большое прикладное значение процессуальный фактор имеет в юридической практике. Это особенно касается законотворческой деятельности, задающей тон всему государственному управлению

Законодательство напрямую зависит от той процессуальной формы, при помощи которой происходит его становление и которая обеспечивает качество и жизнеспособность каждого принимаемого закона.

С формальной точки зрения, отмечается в литературе, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.А.П. Любимов полагает, что система законодательного процесса - это "определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов". В свою очередь, законодательная деятельность определяется как "работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации".

Кроме того, в литературе встречается выражение "процесс законотворчества". Однако оно не тождественно понятию "законодательный процесс", так как обозначает собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.

Актуальность рассмотрения данной темы выражается в том, что законодательные органы являются единственными органами, наделенными правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным структурам государственной власти осуществлять эту функцию. Ее осуществление незаконодательными органами антиконституционно и поэтому недопустимо. Главное предназначение законодательных органов субъектов РФ - принятие законов, обеспечивающих эффективное регулирование жизнедеятельности государственных, муниципальных, общественных органов и объединений соответствующих субъектов Российской Федерации, в том числе и в Магаданской области и проживающих на их территории граждан.

Магаданская областная Дума, основываясь на Конституции <#"540158.files/image001.gif">

Рисунок 1. Распределение законопроектов, внесенных в Думу в 2007 году по субъектам права законодательной инициативы

В окончательной редакции принято 169 законов Магаданской области (приложение 1), 5 законопроектов принято в первом чтении (приложение 2), 2 законопроекта областной Думой отклонены.

В окончательной редакции принято 169 законов Магаданской области (приложение 2), 5 законопроектов принято в первом чтении (приложение 3), 14 законопроектов находятся на рассмотрении в постоянных депутатских комиссиях, 2 законопроекта областной Думой отклонены.

Из общего числа принятых областной Думой законов Магаданской области в 2007 году:

Базовые законы-59

В том числе:

·        об областных целевых программах - 19

·        о внесении изменений в действующие законы Магаданской области - 108

·        о признании утратившими силу - 2

По характеру содержания процентное соотношение принятых областных законов выглядит следующим образом (рис.2).

Рисунок 2. Распределение принятых в 2007 году законов Магаданской области по характеру содержания

Законодательная деятельность областной Думы в отчетном периоде, как и в предыдущие годы, была направлена на дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы Магаданской области.

Законопроект вносится в областную Думу с соблюдением условий внесения, установленных статьей 29, пунктом 1 статьи 31 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" с сопроводительным письмом на имя председателя областной Думы и текстом законопроекта в электронном виде в формате текстового редактора "Microsoft Word". Аппарат проводит проверку соблюдения установленных условий внесения законопроекта в областную Думу и регистрирует данный законопроект. Данный регистрационный номер закрепляется за законопроектом на весь период рассмотрения и прохождения законопроекта и в последующем в обязательном порядке указывается вместе с наименованием законопроекта при ссылках на него.

Председатель областной Думы принимает решение о направлении законопроекта:

а) в ответственную депутатскую комиссию в соответствии с вопросами ведения комиссий для предварительного рассмотрения и подготовки законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы;

б) в остальные депутатские комиссии для отзыва либо ознакомления;

в) губернатору области (за исключением, когда проект внесен губернатором) для отзыва;

г) иным субъектам для отзыва или ознакомления.

Один экземпляр зарегистрированного законопроекта направляется в ответственную депутатскую комиссию, второй экземпляр зарегистрированного законопроекта остается в аппарате как контрольный, а также для размножения и рассылки на отзыв и ознакомление.

Рассылка зарегистрированного законопроекта в ответственную депутатскую комиссию и его копий на отзыв и ознакомление производится в день регистрации.

На зарегистрированный законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте, сроке его поступления в областную Думу, сроке регистрации, сведения о прохождении законопроекта в областной Думе (рассмотрение на заседаниях постоянных депутатских комиссий и на заседаниях областной Думы), сведения о наличии заключений, отзывов, отклонении, повторном рассмотрении и другие сведения, имеющие правовые последствия для принятия законопроекта.

Зарегистрированный законопроект ставится ответственной депутатской комиссией на контроль для соблюдения сроков получения отзывов и внесения его на рассмотрение очередного заседания областной Думы.

Одной из составляющих деятельности Магаданской областной Думы является ее участие в законотворчестве на федеральном уровне, которое осуществляется, в основном, по трем направлениям:

внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы проектов федеральных законов;

рассмотрение проектов федеральных законов, поступивших в областную Думу из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году;

рассмотрение законодательных инициатив и обращений органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, поступивших в областную Думу в 2007 году.

В 2007 году Магаданской областной Думой в порядке законодательной инициативы внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации один проект федерального закона. Субъектом правотворческой инициативы выступил председатель Магаданской областной Думы.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" подготовлены с целью совершенствования системы регулирования отношений в области добычи драгоценных металлов и драгоценных камней.

Законопроектом предлагается расширить круг субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, включив в него индивидуальных предпринимателей.

Принятие законопроекта позволит:

·              создать новые рабочие места для населения;

·              дополнительно извлекать из отработанных месторождений полезные ископаемые;

·              создать реальные возможности для развития малого бизнеса и снижения оттока из регионов населения.

Включение индивидуальных предпринимателей в субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней позволит учесть интересы регионов Сибири и Дальнего Востока страны, где основой экономики является горнодобывающая отрасль.

В 2007 году в областную Думу поступили 732 проекта федеральных законов, что на 88 проектов больше чем в 2006 году. Все законопроекты рассмотрены в постоянных депутатских комиссиях. К рассмотрению на пленарных заседаниях областной Думы было вынесено 29 проектов федеральных законов, из них 28 проектов получили поддержку областных законодателей, в том числе к шести проектам федеральных законов были направлены поправки и предложения. Один проект федерального закона депутатами областной Думы не поддержан.

За отчетный период в областную Думу поступили 793 обращения и законодательных инициатив органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, что превышает прошлогодний уровень на 173 обращения. Из общего числа рассмотренных 80 обращений поддержаны, в том числе два обращения поддержаны постановлением областной Думы.

2.3 Рассмотрение законопроектов Магаданской областной думой

Порядок подготовки проектов законов к рассмотрению на заседании областной Думы производится в соответствии со статьями 37-39 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

Подготовку законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы организует председатель ответственной постоянной депутатской комиссии.

В этих целях председатель комиссии:

а) решает вопрос о направлении проекта закона и материалов к нему (при подготовке законопроекта к первому и второму чтениям) в государственные органы для получения отзывов либо запрашивает необходимую информацию в порядке, установленном пунктом 2 статьи 3.3 настоящего Регламента;

б) направляет законопроект в аппарат областной Думы для подготовки правового заключения и проведения лингвистической проверки.

На правовое заключение представляются:

а) проект и материалы к нему, а также отзывы (при подготовке законопроекта к первому чтению);

б) проект и материалы к нему, а также отзывы и проекты таблиц (справок) сгруппированных поправок (при подготовке законопроекта ко второму чтению);

в) материалы второго чтения по законопроекту (при подготовке законопроекта к третьему чтению);

г) определяет необходимость и приглашает для участия в заседании комиссии представителей субъекта права законодательной инициативы, должностных лиц, специалистов, депутатов постоянных депутатских комиссий, принимавших участие в подготовке отзывов, заключений, а также иных заинтересованных лиц;

д) направляет субъекту права законодательной инициативы, субъектам отзывов и согласований материалы к законопроекту, подготовленные для рассмотрения на комиссии в порядке, установленном частью четвертой пункта 4 статьи 6.2 настоящего Регламента;

е) организует и контролирует деятельность рабочей группы, созданной на основании решения комиссии для доработки проекта закона;

ж) направляет председателю областной Думы подготовленный к рассмотрению на заседании областной Думы проект и материалы к нему для включения проекта в повестку очередного заседания областной Думы.

При подготовке проекта Постановления областной Думы о принятии проекта закона в первом чтении в перечень субъектов отзывов в обязательном порядке включаются губернатор области, прокуратура области и управление Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области, в случаях когда затрагиваются интересы местного самоуправления, - соответствующие муниципальные образования, иные субъекты - по решению председателя постоянной депутатской комиссии. В случае принятия закона в двух чтениях на одном заседании областной Думы Постановлением областной Думы о принятии закона отменяется пункт Постановления о принятии проекта закона в отношении определения субъектов отзывов.

Постоянная депутатская комиссия готовит отзыв на проект при наличии предложений по направленному в комиссию на ознакомление проекту.

В соответствии с Законом Магаданской области "О Магаданской областной Думе" субъект права законодательной инициативы вправе участвовать в работе над законопроектом на всех стадиях его подготовки и рассмотрения на заседаниях ответственной постоянной депутатской комиссии и областной Думы.

О месте и времени рассмотрения законопроекта на заседаниях ответственной постоянной депутатской комиссии (рабочей группы) субъекту права законодательной инициативы сообщается не позднее, чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта.

Председатель областной Думы вправе направить проект и материалы к нему, поступившие для включения их в повестку очередного заседания областной Думы, на повторное правовое заключение в следующих случаях:

а) если заключение ответственной депутатской комиссии не совпадает с правовым заключением аппарата областной Думы по вопросам противоречия проекта федеральному и областному законодательству;

б) если в проект внесено большое количество поправок правового характера на заседании комиссии, которые не рассматривались предварительно субъектами отзывов (в том числе и на рабочей группе с участием субъектов отзывов, иных специалистов) и не имеют оценки в правовом заключении аппарата областной Думы.

В случае, предусмотренном подпунктом "б" части первой настоящего пункта, председатель областной Думы также вправе перед назначением повторного правового заключения направить материалы проекта на повторные отзывы, после чего предложить комиссии повторно рассмотреть отзывы и повторное правовое заключение.

С предложением о направлении проекта на повторное правовое заключение вправе выступить председатель ответственной депутатской комиссии, ответственная депутатская комиссия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" порядок подготовки проектов Постановлений и решений областной Думы к рассмотрению на заседаниях областной Думы производится применительно к порядку, предусмотренному статьями 37-39 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" для подготовки проектов Законов для первого и второго чтения одновременно.

Подготовку проекта Постановления или Решения областной Думы к рассмотрению на заседании областной Думы организует председатель ответственной постоянной депутатской комиссии, если она выступает субъектом правотворческой инициативы либо назначена ответственной депутатской комиссией по данному проекту председателем областной Думы.

Поручение о подготовке правового заключения на проект по результатам всех отзывов, а также лингвистической проверки отдается председателем ответственной депутатской комиссии либо председателем областной Думы на основании обращения депутата, являющегося субъектом правотворческой инициативы.

Направление проектов Постановлений и Решений на отзыв в прокуратуру Магаданской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области обязательно при подготовке проекта Постановления или решения нормативного характера, в том числе по вопросам установления или изменения статуса области, статуса государственных органов области, по вопросам местного самоуправления, установления или защиты льгот, защиты прав и свобод граждан, по спорным правовым вопросам, а в случаях когда затрагиваются интересы местного самоуправления, - в соответствующие муниципальные образования, иным субъектам - по решению председателя областной Думы или председателя постоянной депутатской комиссии.

В соответствии со статьей 40 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" подготовка, представление, рассмотрение и оформление проектов Законов об областном бюджете, о бюджете внебюджетного фонда, об областной целевой программе осуществляются с учетом особенностей, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Магаданской области "О бюджетном процессе в Магаданской области", Законом Магаданской области "Об областных целевых программах".

Основные этапы представления, подготовки проектов:

а) проекты Законов вносятся в очередном чтении в областную Думу субъектами, указанными соответственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Магаданской области "О бюджетном процессе в Магаданской области", Законом Магаданской области "Об областных целевых программах";

б) в проекте Постановления областной Думы о принятии проекта Закона указывается срок внесения проекта в очередном чтении;

в) проект Закона направляется в ответственную депутатскую комиссию для предварительного рассмотрения проекта на заседании комиссии и подготовки заключения, а также во все депутатские комиссии для отзывов, губернатору области (если он не является субъектом законодательной инициативы по данному проекту), а в случаях когда затрагиваются интересы местного самоуправления, - в соответствующие муниципальные образования, иным субъектам - по решению председателя областной Думы.

г) к проекту дополнительно прилагаются материалы, указанные соответственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Магаданской области "О бюджетном процессе в Магаданской области", Законом Магаданской области "Об областных целевых программах";

д) отзывы направляются субъекту законодательной инициативы и в ответственную депутатскую комиссию;

е) подготовка проекта об областном бюджете, о бюджетах внебюджетных фондов к рассмотрению на заседании ответственной депутатской комиссии во втором и третьем чтении проводится субъектом законодательной инициативы;

ж) подготовленные к рассмотрению на заседании ответственной депутатской комиссии проект закона и материалы к нему направляются ее председателем на правовое заключение аппарата областной Думы;

з) рассмотренный на заседании ответственной депутатской комиссии проект закона и материалы к нему выносятся на рассмотрение на заседании областной Думы по решению ответственной депутатской комиссии;

и) доработка принятых проекта Закона и (или) Закона в окончательной редакции производится аппаратом областной Думы совместно с субъектом законодательной инициативы, внесшим проект, который производит окончательное оформление приложений к принятым проектам и закону с последующей проверкой доработанных приложений аппаратом областной Думы.

В соответствии со статьей 33 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" правовое заключение аппарата областной Думы готовится перед каждым рассмотрением законопроекта, по проектам Постановлений - по поручению председателя ответственной депутатской комиссии, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом и настоящим Регламентом.

Правовое заключение на законопроект, а также иной нормативный правовой акт, вносимый постоянной депутатской комиссией, готовится по поручению председателя ответственной депутатской комиссии по результатам всех отзывов субъектов законодательной инициативы, в остальных случаях правовое заключение готовится по поручению председателя областной Думы.

Правовое заключение на иные документы может готовиться по поручению председателя областной Думы, председателей постоянных депутатских комиссий, руководителя аппарата областной Думы, руководителя государственно-правового управления аппарата областной Думы.

Правовое заключение должно содержать оценку на соответствие проекта правового акта федеральному и областному законодательству, правилам законодательной техники и, при необходимости, конкретные предложения.

Оценка соответствия правового акта федеральному и областному законодательству включает в себя рассмотрение:

а) проектируемого акта в системе действующего законодательства:

анализ соответствия положений проекта основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина;

анализ соответствия оснований принятия и положений проекта разграничению предметов ведения Российской Федерации и Магаданской области как субъекта Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76) и Федеральными Законами;

анализ на дублирование федеральных и областных законов, если это допустимо, но положения проекта при этом не содержат развития федеральных положений или предмета самостоятельного регулирования;

б) компетенции областной Думы на принятие акта:

анализ соответствия полномочиям, установленным Федеральным Законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статьи 5, 18, 21), а также другими федеральными законами;

анализ правовых норм, регулирующих особый порядок вступления в силу правового акта (бюджетное, налоговое законодательство и др.);

в) конкретных правовых норм, содержащихся в акте, на соответствие федеральному и областному законодательству, а также анализ внутреннего соответствия всех частей правовой нормы внутри статьи и статей внутри закона;

г) анализ соответствия содержания проекта поставленным целям.

Оценка соответствия проекта правилам законодательной техники производится в соответствии с требованиями статьи 30 и пункта 3 статьи 46 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

Правовое заключение на проект правового акта готовится до пяти рабочих дней со дня поступления материалов на заключение.

Срок предоставления правового заключения может устанавливаться председателем областной Думы с учетом объема и сложности материалов, направленных на правовое заключение.

В соответствии с федеральным и областным законодательством проект закона Магаданской области рассматривается областной Думой не менее чем в двух чтениях, которые являются обязательными.

По решению областной Думы законопроект может быть принят в двух чтениях на одном заседании областной Думы при наличии правового заключения аппарата областной Думы о возможности такого принятия, за исключением проектов законов об областном бюджете и по вопросам принятия Устава Магаданской области. Решение о рассмотрении в двух чтениях принимается большинством голосов от присутствующих на заседании областной Думы депутатов.

Проекты Решений и Постановлений областной Думы рассматриваются в одном чтении.

В случае если при рассмотрении проектов Решений или Постановлений нормативного характера на заседании областной Думы были приняты поправки, не содержащиеся в тексте принятого за основу проекта, а также исключающие из текста проекта отдельные положения, проект нормативного правового акта может быть принят за основу и его рассмотрение может быть продолжено после проведения работы по устранению внутренних противоречий, установлению правильной взаимосвязи статей, внесению редакционных правок, необходимых в связи с изменениями, внесенными в текст проекта на заседании областной Думы. В этом случае дальнейший порядок подготовки и рассмотрения проекта устанавливается применительно к порядку, предусмотренному для подготовки и рассмотрения проектов законов для третьего чтения.

Доработка и оформление принятых областной Думой правовых актов производится в соответствии со статьей 42 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе", настоящей статьей и статьей 9.7 Регламента.

После принятия проектов законов и законов, иных правовых актов на заседании областной Думы они дорабатываются и оформляются аппаратом областной Думы под руководством секретариата (статья 7.7 Регламента) на основании протокола заседания областной Думы, стенограммы заседания, письменных поправок, переданных в секретариат перед принятием проекта, а также процедурных поручений, отраженных в протоколе.

При доработке принятых областной Думой проектов правовых актов в проект вносятся проголосованные на заседании областной Думы письменно оформленные поправки, приложенные к материалам проекта. Не допускается внесение в проекты изменений или дополнений, не проголосованных на заседании областной Думы, за исключением исправления грамматических и стилистических ошибок, а также исправлений, связанных с правилами юридической техники, оформлением проекта, разделов, глав и статей проекта, реквизитов проекта.

Срок доработки принятых областной Думой законопроектов, законов и Постановлений об их принятии после первого и третьего чтения - 7 календарных дней со дня принятия указанных актов, после второго чтения - 14 календарных дней со дня принятия указанных актов. Срок доработки иных правовых актов - 7 календарных дней.

По доработанному проекту оформляется контрольный экземпляр, который визируется председателем ответственной депутатской комиссии и (или) субъектом права законотворческой инициативы, руководителем государственно-правового управления аппарата областной Думы и государственным служащим аппарата областной Думы, ответственным за доработку проекта. Каждый лист контрольного экземпляра проекта должен быть завизирован не менее чем двумя подписями ответственных лиц, определяемых Инструкцией по делопроизводству.

В случае отклонения губернатором области принятого областной Думой Закона Магаданской области порядок его дальнейшего рассмотрения определяется статьей 44 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

При подготовке и повторном рассмотрении отклоненного областного закона по предложению ответственной депутатской комиссии или по Решению областной Думы может создаваться согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.

Согласительная комиссия создается, как правило, если большая часть поправок губернатора области не поддержана большинством депутатов.

Согласительная комиссия создается из равного числа представителей областной Думы и губернатора области. Каждая из сторон назначает сопредседателя комиссии. Срок деятельности согласительной комиссии устанавливается решением областной Думы.

Решение о создании согласительной комиссии принимается большинством голосов от числа избранных в областную Думу депутатов (пункт 2 статьи 2.1 Регламента) и оформляется Постановлением областной Думы.

Заседания согласительной комиссии правомочны, если на них присутствует большинство членов комиссии от каждой стороны.

Решение согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из сторон. Решение принимается открытым голосованием.

Согласительная комиссия на своих заседаниях рассматривает и голосует отдельно каждое возражение и предложение по нему, стремясь выработать согласованную редакцию.

Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей закона, в отношении которых не имелось возражений губернатора области, если такое изменение обусловлено согласованной редакцией статей Закона, выработанной согласительной комиссией.

По результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей Закона, в которые были внесены изменения. Протокол и таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии.

Закон в согласованной редакции вместе с протоколом согласительной комиссии и проектом Постановления областной Думы о повторном рассмотрении и принятии закона в редакции согласительной комиссии направляется председателю областной Думы для внесения в повестку дня очередного заседания областной Думы. При повторном рассмотрении проекта в согласованной редакции обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Иные предложения не рассматриваются. На голосование ставится отдельно каждое предложение согласительной комиссии. По окончании голосования предложений согласительной комиссии ставится на голосование предложение о принятии Закона в редакции, предложенной согласительной комиссией с учетом проголосованных предложений. Решение по поправкам и о принятии областного Закона в согласованной редакции принимается в порядке пункта 2 статьи 41 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

2.4 Подписание и обнародование законов Магаданской области

Законы Магаданской области, принятые Магаданской областной Думой, подлежат обнародованию. Для этого они направляются законодательным органом высшему должностному лицу - губернатору Магаданской области

Необходимость обнародования нормативных актов законодательных органов вытекает из нормы ч.3 ст.15 Конституции России, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с требованием п.5 статьи 8 Федерального закона №184-ФЗ в законодательстве субъектов Российской Федерации установлено, что их законы вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

В соответствии с уставом Магаданской области Губернатор Магаданской области подписывает и обнародует Устав Магаданской области, закон Магаданской области либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его поступления. Порядок обнародования Устава Магаданской области, закона Магаданской области устанавливается законом Магаданской области в соответствии с настоящим Уставом.

В случае отклонения закона Магаданской области губернатором Магаданской области отклоненный закон возвращается в Магаданскую областную Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении Магаданской областной Думой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Магаданской областной Думы, то он не может быть повторно отклонен губернатором Магаданской области, и в течение семи рабочих дней со дня поступления закон подлежит подписанию и обнародованию.

Законы Магаданской области вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Магаданской области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В соответствии со ст.21 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе" законы Магаданской области подлежат официальному опубликованию.

Иные правовые акты, принятые Магаданской областной Думой, подлежат официальному опубликованию, если это предусмотрено в самом правовом акте. Правовым актом может устанавливаться срок публикации.

Правовые акты, принимаемые Магаданской областной Думой, подлежат официальному доведению до сведения государственных органов, должностных лиц и граждан, на которых распространяется действие этих правовых актов.

Официальным опубликованием закона Магаданской области, иного правового акта, принятого Магаданской областной Думой, считается первая официальная публикация полного текста закона, иного правового акта в областной газете "Магаданская правда".

Законы Магаданской области, иные правовые акты, принятые Магаданской областной Думой, могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы Магаданской области, иные правовые акты, принятые Магаданской областной Думой, могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

В Магаданской области система законодательного процесса выглядит, по нашему мнению, следующим образом.

Первая стадия - законодательная инициатива.

Вторая стадия - рассмотрение законопроектов Магаданской областной Думой.

Третья стадия - подписание и обнародование закона.

Право законодательной инициативы в Магаданской областной Думе принадлежит депутатам Магаданской областной Думы, губернатору Магаданской области, председателю Магаданской областной Думы, постоянным депутатским комиссиям Магаданской областной Думы, комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, представительным органам муниципальных образований, мэру города Магадана и главам муниципальных районов.

Право законодательной инициативы также принадлежит Магаданскому областному суду, Арбитражному суду Магаданской области, Уставному Суду Магаданской области, в лице их председателей, прокурору Магаданской области, территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность на территории Магаданской области, Избирательной комиссии Магаданской области, Контрольно-счетной палате Магаданской области по предметам их ведения, а также гражданам, относящимся к проживающим на территории Магаданской области коренным малочисленным народам Севера, в лице их уполномоченного представителя в Магаданской областной Думе по вопросам организации и обеспечения защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, а также гражданам, проживающим на территории Магаданской области в порядке, установленном законом.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения:

а) проектов Законов области;

б) проектов Законов области о внесении изменений, дополнений, отмене или признании утратившими силу действующих законов области;

в) поправок к проектам Законов области.

Председатель областной Думы принимает решение о направлении законопроекта:

а) в ответственную депутатскую комиссию в соответствии с вопросами ведения комиссий для предварительного рассмотрения и подготовки законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы;

б) в остальные депутатские комиссии для отзыва либо ознакомления;

в) губернатору области (за исключением, когда проект внесен губернатором) для отзыва;

г) иным субъектам для отзыва или ознакомления.

Подготовку законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы организует председатель ответственной постоянной депутатской комиссии.

включения проекта в повестку очередного заседания областной Думы.

При подготовке проекта Постановления областной Думы о принятии проекта закона в первом чтении в перечень субъектов отзывов в обязательном порядке включаются губернатор области, прокуратура области и управление Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области, в случаях когда затрагиваются интересы местного самоуправления, - соответствующие муниципальные образования, иные субъекты - по решению председателя постоянной депутатской комиссии.

В соответствии с Законом Магаданской области "О Магаданской областной Думе" субъект права законодательной инициативы вправе участвовать в работе над законопроектом на всех стадиях его подготовки и рассмотрения на заседаниях ответственной постоянной депутатской комиссии и областной Думы.

Правовое заключение должно содержать оценку на соответствие проекта правового акта федеральному и областному законодательству, правилам законодательной техники и, при необходимости, конкретные предложения.

После принятия проектов законов и законов, иных правовых актов на заседании областной Думы они дорабатываются и оформляются аппаратом областной Думы под руководством секретариата В случае отклонения губернатором области принятого областной Думой Закона Магаданской области порядок его дальнейшего рассмотрения определяется статьей 44 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

При подготовке и повторном рассмотрении отклоненного областного закона по предложению ответственной депутатской комиссии или по Решению областной Думы может создаваться согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.

Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей закона, в отношении которых не имелось возражений губернатора области, если такое изменение обусловлено согласованной редакцией статей Закона, выработанной согласительной комиссией.

Законы Магаданской области, принятые Магаданской областной Думой, подлежат обнародованию. Для этого они направляются законодательным органом высшему должностному лицу - губернатору Магаданской области

Законы Магаданской области вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Магаданской области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Глава 3. Проблемы и формы совершенствования норматворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ

3.1 Проблемы и совершенствование законодательства в области реализации права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.5, ст.76, 104, 134, 136) наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.

Однако, как справедливо замечено Тумановым В.А., интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст.104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст.109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст.109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч.7 ст.119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч.1 ст.104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка:" в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ". Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального закона.

Для исправления данного положения необходимо повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст.104 Конституции РФ, причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Согласованность в этой работе позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным.

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного Федерального закона должен, по логике, голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл.3 - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл.3 - 8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст.136) .

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации." не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч.3 ст.7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч.1 ст.7), а для одобрения поправок к Основному закону - Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость закрепления в федеральном законодательстве, какое большинство депутатов необходимо для принятия решения по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести к практической невозможности принятия поправок к Конституции РФ.

На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки.

3.2 Совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации

Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда, эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда - просто неработающие документы.

Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина региональному правотворчеству присущи еще многие недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадекватная - связь формы и содержания нормативного материала".

Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых, региональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементарное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определенные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятельность. Кроме того, в качестве препятствия для действенного правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры принятия законов, что имеет место во многих субъектов РФ.

Несовершенство законодательного процесса в субъектах РФ, выражающееся, прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной инициативы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта законотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных законов будет способствовать совершенствованию всего законодательства области.

В настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ. Внимание ученых - юристов и политологов, в основном, сосредоточено на органах исполнительной и судебной власти. Между тем общественно - политическая и социальная значимость законодательных органов настоятельно требует проведения научных исследований нормативной базы и практической деятельности последних. Научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совершенствовать систему этих органов, повышать эффективность их работы. Важными элементами данной концепции могут стать следующие положения.

Законодательные органы являются единственными органами, наделенными правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным структурам государственной власти осуществлять эту функцию. Ее осуществление незаконодательными органами антиконституционно и поэтому недопустимо. Главное предназначение законодательных органов субъектов РФ - принятие законов, обеспечивающих эффективное регулирование жизнедеятельности государственных, муниципальных, общественных органов и объединений соответствующих субъектов Российской Федерации и проживающих на их территории граждан.

Приоритет законов в системе правовых актов предоставляет законодательным органам определенные преимущества перед другими властными структурами. Более того, можно утверждать, что в ходе реализации законодательной функции имеет место реальное руководящее воздействие на исполнительные органы. Особое значение при этом придается реализации законодательными органами права принятия программ социально - экономического развития субъектов Российской Федерации, региональных бюджетов, а также вопросам, связанным с утверждением или назначением руководителей исполнительных органов. Но в то же время законодательные органы испытывают на себе влияние исполнительных органов при внесении последними проектов правовых актов, касающихся социально - экономического развития и бюджетов, а также в иных случаях, когда они реализуют право на законодательную инициативу. Самостоятельность органов законодательной власти нельзя рассматривать как абсолютную. У законодательных и исполнительных органов субъектов РФ общие конституционные цели и задачи, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Поэтому они не должны противопоставляться друг другу.

Деятельность законодательных органов обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей. Следовательно, при наличии нескольких претендентов на один депутатский мандат в конкретном избирательном округе конкретный депутат представляет волю весьма незначительного круга избирателей. При этом отсутствие у большинства депутатов профессиональных знаний и умения, безусловно, отражается на качестве законов, авторитете самих законодательных органов. Вследствие этого на современном этапе ослабляется значение закона как социального инструмента, отражающего волю всех избирателей либо, по крайней мере, их реального большинства. Поэтому не удивительно, что значительная часть населения негативно относится к законодательству, не руководствуется его нормами в процессе выбора вариантов своего поведения.

. Законодательная функция в субъектах РФ должна осуществляться в пределах предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст.72 Конституции РФ, и предметов непосредственного ведения субъектов РФ, определяемых в соответствии со ст.73 Конституции РФ. Такое разграничение сферы деятельности названных законодательных органов позволяет избежать дублирования с федеральным законодательством и создает предпосылки для более эффективной разработки региональных законодательных актов.

Вместе с тем практика реализации ст.72 Конституции РФ весьма противоречива и далека от совершенства. Федеральный законодатель работает весьма медленно и не всегда качественно, поэтому законодательные органы субъектов РФ вынуждены принимать собственные законодательные акты в этой сфере в опережающем порядке. Но из-за приоритета федеральных законов региональные законы носят временный характер. Рано или поздно их придется приводить в соответствие с федеральными законами. Представляется, что для придания большей стабильности законам республик, краев и областей в данном случае следовало бы ввести в практику Федерального Собрания Российской Федерации передачу права регулировать те или иные сферы совместной юрисдикции законодательным органам субъектов РФ на весьма длительный срок.

Деятельность законодательных органов субъектов РФ ограничена их территорией. В отличие от исполнительных органов, они организационно не связаны с федеральным законодательным органом. На конституционном уровне установлена лишь одна возможность взаимодействия между федеральным законодательным органом и аналогичными органами субъектов РФ. Однако право законодательной инициативы в Государственной Думе используется ими весьма слабо. Иные правовые формы взаимодействия с властными структурами федерального уровня пока не выработаны. Это ослабляет законодательные органы субъектов РФ, их влияние на соответствующие исполнительные органы. Здесь одна из причин того, что модель действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение законов еще не стала доминирующей. Поэтому поиск путей повышения влияния законодательных органов на исполнительные представляется весьма актуальным. Создание соответствующих механизмов позволит повысить эффективность деятельности всей системы органов государственной власти.

Успех деятельности законодательных органов субъектов РФ в значительной мере зависит от работы их аппарата, особенно его правовых и аналитических подразделений. В них сосредоточены квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление парламентами законодательной функции. В то же время некомпетентность и амбициозность определенной части депутатского корпуса нередко становятся причиной игнорирования правовых экспертиз и заключений по проектам законов, делают невостребованным интеллектуальный потенциал специалистов. Это отрицательно сказывается на авторитете законодательных органов, ведет к серьезным материальным издержкам. Устранению указанных недостатков могло бы способствовать принятие законов, устанавливающих гарантии обязательного участия экспертов и работников правовых и аналитических служб аппарата в законодательной деятельности. Для этого в законодательных органах можно образовывать комитеты или коллегии из числа профессиональных законоразработчиков, не являющихся депутатами. Их членам следует предоставить право непосредственно участвовать в подготовке законопроектов, а самим комитетам - право приостанавливать рассмотрение законодательными органами законопроектов, которые противоречат Конституции РФ и другим основополагающим законодательным актам.

Наличие постоянной потребности в профессиональных законоразработчиках настоятельно требует организовать на государственном уровне их специальную подготовку в высших учебных заведениях. Это уже в недалекой перспективе могло бы положительно сказаться на качестве законотворчества.

Силами профессионального аппарата возможно и необходимо осуществлять систематический учет и анализ законодательства, информационное обеспечение деятельности законодательных органов, составление программы законопроектных работ, а также иную работу, обусловленную необходимостью разработки и принятия законов.

Совершенствование деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в известной мере может быть связано с установлением их публично - правовой ответственности перед избирателями. Определенные элементы этого правового института давно известны. К числу таковых относится роспуск парламента или иного законодательного органа. Но действующее республиканское законодательство и законодательство других субъектов Федерации предполагают применение такой меры в случае конфликта соответствующего парламента с исполнительным органом. Роспуск парламента видится лишь как выход из политического кризиса. Между тем прежде всего должна быть определена ответственность парламента перед избирателями, то есть необходимо установить рычаги их реагирования на ошибки и недоработки законодателя. Создание соответствующих правовых процедур определяется потребностью дальнейшего развития демократии в нашей стране. Для реализации этого предложения можно было бы проводить референдумы по данным вопросам. Наличие такой возможности реагирования на кризисное состояние властей необходимо в случае непримиримых споров между законодательным и исполнительным органами.

Поэтому думается, что ответственность законодательного органа не должна ограничиваться лишь его роспуском. К депутатам, не оправдавшим доверия избирателей, на наш взгляд, должны применяться материальные санкции, направленные, по меньшей мере, на погашение расходов по проведению избирательной кампании и их содержание в период неудовлетворительной работы законодательного органа. Цивилизованное исполнение таких санкций в отношении плохо работающих или неработающих вообще депутатов можно было бы возложить на судебные органы. Естественно, с правом заинтересованных лиц обжаловать судебные решения в вышестоящие судебные инстанции.

В определении дифференцированных мер ответственности в отношении отдельных депутатов и законодательных органов видится часть решения более общей проблемы, связанной с взаимной ответственностью федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Их нерешенность тормозит на данном этапе развитие федеративных отношений в России.

В результате значительных организационных усилий федеральных органов власти, прежде всего Президента РФ и Правительства РФ, удалось построить новую систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, основанную на принципе разделения властей. Но, на наш взгляд, пройдена лишь самая легкая часть пути. Задачей федерального значения является обеспечение эффективного взаимодействия как всего государственного механизма, так и отдельных его частей. Следует не только провести водораздел между ветвями власти, но и обеспечить баланс властей, их целенаправленную и рациональную деятельность. Достижение этих целей возможно лишь при наличии соответствующей научной базы, частью которой должна стать концепция функционирования и развития законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, рассмотрев в данной главе выпускной работы проблемы и формы совершенствования нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ можно сделать следующие общие выводы:

Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.

В результате интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем

Что касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то и здесь возникают проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст.109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия.

Как было показано в данной главе, для исправления данного положения необходимо повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл.3 - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл.3 - 8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда, эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда - просто неработающие документы.

В настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ.

Между тем общественно - политическая и социальная значимость законодательных органов настоятельно требует проведения научных исследований нормативной базы и практической деятельности последних. Научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совершенствовать систему этих органов, повышать эффективность их работы.

Успех деятельности законодательных органов субъектов РФ в значительной мере зависит от работы их аппарата, особенно его правовых и аналитических подразделений. В них сосредоточены квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление парламентами законодательной функции. В то же время некомпетентность и амбициозность определенной части депутатского корпуса нередко становятся причиной игнорирования правовых экспертиз и заключений по проектам законов, делают невостребованным интеллектуальный потенциал специалистов. Это отрицательно сказывается на авторитете законодательных органов, ведет к серьезным материальным издержкам.

Устранению указанных недостатков могло бы способствовать принятие законов, устанавливающих гарантии обязательного участия экспертов и работников правовых и аналитических служб аппарата в законодательной деятельности. Для этого в законодательных органах можно образовывать комитеты или коллегии из числа профессиональных законоразработчиков, не являющихся депутатами.

Заключение

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Законодательный процесс является формально юридическим выражением законотворческой функции государства. Он "отвечает" за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею.

Деятельность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Во второй главе выпускной работы рассматривается законодательный процесс в Магаданской области.

Так было показано, что одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

В Магаданской области система законодательного процесса выглядит, по нашему мнению, следующим образом.

Первая стадия - законодательная инициатива.

Вторая стадия - рассмотрение законопроектов Магаданской областной Думой.

Третья стадия - подписание и обнародование закона.

Право законодательной инициативы в Магаданской областной Думе принадлежит депутатам Магаданской областной Думы, губернатору Магаданской области, председателю Магаданской областной Думы, постоянным депутатским комиссиям Магаданской областной Думы, комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, представительным органам муниципальных образований, мэру города Магадана и главам муниципальных районов.

Право законодательной инициативы также принадлежит Магаданскому областному суду, Арбитражному суду Магаданской области, Уставному Суду Магаданской области, в лице их председателей, прокурору Магаданской области, территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность на территории Магаданской области, Избирательной комиссии Магаданской области, Контрольно-счетной палате Магаданской области по предметам их ведения, а также гражданам, относящимся к проживающим на территории Магаданской области коренным малочисленным народам Севера, в лице их уполномоченного представителя в Магаданской областной Думе по вопросам организации и обеспечения защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, а также гражданам, проживающим на территории Магаданской области в порядке, установленном законом.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения:

а) проектов Законов области;

б) проектов Законов области о внесении изменений, дополнений, отмене или признании утратившими силу действующих законов области;

в) поправок к проектам Законов области.

Председатель областной Думы принимает решение о направлении законопроекта:

а) в ответственную депутатскую комиссию в соответствии с вопросами ведения комиссий для предварительного рассмотрения и подготовки законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы;

б) в остальные депутатские комиссии для отзыва либо ознакомления;

в) губернатору области (за исключением, когда проект внесен губернатором) для отзыва;

г) иным субъектам для отзыва или ознакомления.

Подготовку законопроекта к рассмотрению на заседании областной Думы организует председатель ответственной постоянной депутатской комиссии.

включения проекта в повестку очередного заседания областной Думы.

При подготовке проекта Постановления областной Думы о принятии проекта закона в первом чтении в перечень субъектов отзывов в обязательном порядке включаются губернатор области, прокуратура области и управление Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области, в случаях когда затрагиваются интересы местного самоуправления, - соответствующие муниципальные образования, иные субъекты - по решению председателя постоянной депутатской комиссии.

В соответствии с Законом Магаданской области "О Магаданской областной Думе" субъект права законодательной инициативы вправе участвовать в работе над законопроектом на всех стадиях его подготовки и рассмотрения на заседаниях ответственной постоянной депутатской комиссии и областной Думы.

Правовое заключение должно содержать оценку на соответствие проекта правового акта федеральному и областному законодательству, правилам законодательной техники и, при необходимости, конкретные предложения.

После принятия проектов законов и законов, иных правовых актов на заседании областной Думы они дорабатываются и оформляются аппаратом областной Думы под руководством секретариата В случае отклонения губернатором области принятого областной Думой Закона Магаданской области порядок его дальнейшего рассмотрения определяется статьей 44 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".

При подготовке и повторном рассмотрении отклоненного областного закона по предложению ответственной депутатской комиссии или по Решению областной Думы может создаваться согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.

Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей закона, в отношении которых не имелось возражений губернатора области, если такое изменение обусловлено согласованной редакцией статей Закона, выработанной согласительной комиссией.

Законы Магаданской области, принятые Магаданской областной Думой, подлежат обнародованию. Для этого они направляются законодательным органом высшему должностному лицу - губернатору Магаданской области

Законы Магаданской области вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Магаданской области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В третьей главе выпускной работы были рассмотрены проблемы и формы совершенствования нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ

Было установлено, что основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.

В результате интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем

Что касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то и здесь возникают проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст.109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия.

Как было показано в работе, для исправления данного положения необходимо повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл.3 - 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл.3 - 8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда, эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда - просто неработающие документы.

В настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ.

Между тем общественно - политическая и социальная значимость законодательных органов настоятельно требует проведения научных исследований нормативной базы и практической деятельности последних. Научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совершенствовать систему этих органов, повышать эффективность их работы.

Успех деятельности законодательных органов субъектов РФ в значительной мере зависит от работы их аппарата, особенно его правовых и аналитических подразделений. В них сосредоточены квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление парламентами законодательной функции. В то же время некомпетентность и амбициозность определенной части депутатского корпуса нередко становятся причиной игнорирования правовых экспертиз и заключений по проектам законов, делают невостребованным интеллектуальный потенциал специалистов. Это отрицательно сказывается на авторитете законодательных органов, ведет к серьезным материальным издержкам.

Устранению указанных недостатков могло бы способствовать принятие законов, устанавливающих гарантии обязательного участия экспертов и работников правовых и аналитических служб аппарата в законодательной деятельности. Для этого в законодательных органах можно образовывать комитеты или коллегии из числа профессиональных законоразработчиков, не являющихся депутатами.

Таким образом, следует признать, что современное состояние законодательного процесса в субъектах РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании в соответствии с проводимыми в Российской Федерации реформами.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты:

1.       Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993года) // Российская газета от 25.12.1993. - №237

.         Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 10. - Ст.1146

.         Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право" - 2006. - N 5

4.       Закон Магаданской области от 10.07.2002 N 258-ОЗ "О Магаданской областной Думе"

.        (ред. от 01.06.2008) // Приложение к газете "Магаданская правда". - 2002. - N 079 (19002)

6.       Закон Магаданской области от 28.12.2001 N 218-ОЗ "Устав Магаданской области " // Магаданская правда. - 2001. - N 201

.         Постановление ФС РФ от 22.01.1998 №2134 - ГД "О регламенте государственной Думы Федерального Собрания РФ" // Собрание законода 1998. - №7. - Ст.801

8.       Постановление Магаданской областной Думы от 13.02.2004 N 772 "О регламенте Магаданской Областной Думы" // Приложение к газете Магаданская правда. - 2004. - N 024 (19249)

2. Литература:

9.       Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. М.: Юрист, 2006. - 139 с.

10.     Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации и проблемы их совершенствования. // Журнал российского права. - 2007. - № 2. - С.7 - 9

11.     Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М.: Юристъ, 2003. - С.89 - 90.

.         Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Государство и право. 1994. N 9. С.62 - 63.

.         Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - N 5. - С.8 - 12

14.     Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб.: Проспект, 2000. - 290с.

.        Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Норма, 1982. - С.156 - 157.

.        Закон: создание и толкование / Под ред.А.С. Пиголкина. М.: Норма, 1998. - 378с.

.        Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. д. ю. н., проф. Р.Ф. Васильев. М.: Норма, 2000. - 153с.

18.     Игнатюк Н.А. Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. - 385с.

19.     Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М.: Норма, 1966. - С.288.

20.     Комментарий к Федеральному Закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"/под ред. К.А. Ишеков, П.Ю. Тюрин, К.В. Черкасов. - М.: Юристъ, 2006. - 431с.

21.     Конституционное право России. Учебник/под ред.Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2004. - 531с.

.        Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. - 1990. - N 9. - С.11-13

23.     Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. - 2004. - N 10. - С.52. - 58

24.     Любимов А.П. Парламентское право России.3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С.226 - 227.

.        Магомедова Е.А. Оптимизация правового регулирования законопроектной деятельности // Право и политика. - 2007. - N 3. - С.26-28

26.     Марченкова Е.М. Законодательство субъектов о нормативных правовых актах // Журнал российского права. - 1998. - N 6. - С.78 - 79.

.         Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1998. - 441с.

28.     Муниципальное право России: Учебное пособие. // под ред. Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чанов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2006. - 391с.

.        Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы - стимул регионального правотворчества // Журнал российского права. - 1997. - №6. - С.29-34

.        Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.: Норма, 1992. - 276с.

.        Туманов В.А. Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: Юристъ. 2002. - 911с.

32.     Чердаков Сергей Владимирович. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Москва - 2001

33.     Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // В кн.: Концепция стабильности закона. М.: Юристъ, 2000. - С.91.

Приложения

Приложение 1

к информации о деятельности

Магаданской областной Думы

в 2007 году

ЗАКОНЫ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ПРИНЯТЫЕ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМОЙ В 2007 ГОДУ

Приложение 2

к информации о деятельности Магаданской областной Думы в 2007 году

ПРОЕКТЫ ЗАКОНОВ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ПРИНЯТЫЕ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМОЙ В 2007 ГОДУ В ПЕРВОМ ЧТЕНИИ

Приложение 3

к информации о деятельности Магаданской областной Думы в 2007 году

ПРОЕКТЫ ЗАКОНОВ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ОТКЛОНЕННЫЕ, ОТОЗВАННЫЕ И ВОЗВРАЩЕННЫЕ СУБЪЕКТУ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В 2007 ГОДУ

Приложение 4

к информации о деятельности Магаданской областной Думы в 2007 году

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, ВНЕСЕННЫХ В ДУМУ В 2007 ГОДУ ПО СУБЪЕКТАМ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ