Проблемы формирования системы законодательства субъектов Российской Федерации

Проблемы формирования системы законодательства субъектов Российской Федерации

Проблемы формирования системы законодательства субъектов Российской Федерации

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

2006

Введение

В системе нормативных правовых актов и в целом в правовой системе России продолжает все более отчетливо формироваться крупный массив юридических норм и актов, закрепляющих и регулирующих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий субъектов Российской Федерации. Анализ состояния и тенденций развития этого правового образования, определение путей его совершенствования становятся одной из важных задач отечественной юридической науки.

Сейчас мы можем наблюдать негармоничность, противоречивость, дефектность совокупности норм права и правовых актов на одном и разных уровнях федеративной системы (федеральном, региональном, муниципальном). Это является одной из причин возникновения многочисленных юридических конфликтов между субъектами правовых отношений и, прежде всего, между Российской Федерацией и ее субъектами.     

Несмотря на положительные сдвиги в данной области в последнее время,  стоит согласиться, что “до сих пор современное российское законодательство не упорядочено, нет внутренней согласованности и единства его системы, оно развивается бессистемно и хаотично, отсутствует гармоническая взаимосвязь между актами разных уровней”[1].

Правотворческие органы субъекта Федерации не представляют, какую систему норм права и систему нормативных правовых актов они создают, из каких элементов эта система должна состоять, каким должен быть набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства[2]. Нет у законодателя и ответа на вопрос, нуждается ли субъект Российской Федерации в такой системе норм права и системе нормативных правовых актов[3].

Актуальность темы дипломной работы обусловлена остротой исследуемых в ней проблем, поскольку в настоящее время действующие нормы права и нормативные правовые акты субъекта Федерации реально представляют собой не столько гармоничный уровень федеративной системы, сколько беспорядочную совокупность таких норм и актов, не имеющих строгих структурно-логических и функциональных связей как между собой, так и с федеральной и муниципальной совокупностью действующих норм права и нормативных правовых актов. Между тем соответствующие уровни (федеральный, региональный, муниципальный) системы права и системы нормативных актов должны быть логичными, последовательными внутри себя и между собой для достижения целей эффективного правового регулирования.

Совокупность норм субъекта Федерации имеет общие с системой права России черты, которые выражаются в том, что они обладают одной и той же научно-формализованной абстракцией, имеют одну и ту же структуру норм, единые правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права - предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм[4].

Вместе с тем совокупность норм субъекта Федерации имеет и особенности. Нормы права данного уровня действуют только на территории субъекта Федерации, в содержании их отражаются региональные особенности - экономические, географические, демографические, экологические и т. д. Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и метода правового регулирования.

К сожалению, на сегодняшний день нет должного научного объяснения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион "варится в своем соку" и старается поменьше информировать федеральный центр и своих соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется как желанием субъектов Федерации скрыть свои недоработки от "посторонних глаз", так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. В результате этого федеральные органы государственной власти недостаточно информированы о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, у центра нет единого концептуального подхода к вопросам о том, каким должно быть законодательство субъектов Федерации, как оно должно стыковаться с федеральным законодательством, какие меры можно применить к субъектам Федерации для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному.

Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов регионального законодательства вызвано новизной темы, ее недостаточной разработанностью как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Предлагаемые принципы формирования регионального законодательства, его признаки, критерии для сопоставления и оценки законодательства регионов действительно нуждаются в научном и практическом осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер и могут быть вынесены на общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции формирования законодательства субъектов Федерации в рамках правовой реформы в России.

Объектом исследования данной дипломной работы является действующее законодательство Российской Федерации.

Предмет исследования – система законодательства субъектов Российской Федерации.

Цель работы заключается в раскрытии сущности системы законодательства субъектов Федерации, рассмотрении ее признаков и структуры, а также в выявлении проблем по формированию системы законодательства субъектов Федерации и определении основных направлений по  ее совершенствованию.

В процессе работы использовались системно-структурный, сравнительно-правовой, проблемно-поисковый и другие методы анализа, принятые в российской правовой науке.

Структура дипломной работы подчинена поставленной цели и включает в себя введение, шесть глав и  заключение.

В ходе исследования и раскрытия указанной темы мною была использована следующая нормативно – правовая база: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, Законы субъектов РФ и иные нормативно-правовые акты, а также учебная литература под редакцией таких авторов, как А.Б. Венгеров, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.К. Бабаев,  В.М. Корельский и В.Д. Перевалов. Кроме этого в работе использованы научные статьи, сообщения, опубликованные в таких   юридических журналах, как «Государство и право», «Российская юстиция»,  «Правоведение», «Журнал российского права», приведены материалы судебной практики.

1. Правовые акты субъектов Российской Федерации – важная составляющая законодательной базы Российской Федерации

1.1.Российский Федерализм как фактор, обуславливающий необходимость формирования законодательства субъектов Российской Федерации

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Статья 5 Конституции, описывая видовой состав субъектов, подчеркивает при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4). Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв. км соответственно, то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв.км, Красноярский край - 2 млн. 401 тыс. кв.км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек[5].

Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью.

 Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации.

       Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты.

Принцип федерализма применительно к организации государственной власти и системы законодательства в субъектах Российской Федерации предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, единство системы государственной власти.

Федеративное устройство предполагает наличие двух уровней законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Тогда как роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает...

Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен российской Конституцией, и субъекты Федерации постоянно их применяют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России[6].

Региональное правотворчество должно быть направлено в первую очередь на обеспечение проведения экономической реформы, равноправия всех форм собственности, свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, на установление и охрану прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы управления в регионах, в том числе и местного самоуправления, ведение борьбы с преступностью, регулирование народного образования, культуры, сохранение и развитие языков нашей многонациональной страны и т.д.

Эффективность устройства государства во многом зависит от объема прав регионов - прежде всего в сфере формирования бюджета, налоговой политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета, распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.

Принцип федерализма как фактор действительности обуславливает необходимость формирования законодательства субъектов Российской Федерации. Региональные особенности - территориальные, природно-климатические, демографические, экономические, религиозные, экологические и другие - должны учитываться как в региональном законодательстве, так и федеральном. То есть существует очевидная потребность формирования каждым субъектом РФ собственной системы законодательства как части российского законодательства, но также имеющей свои специфические черты. Как видится, в правовом регулировании общественных отношений на уровне российских регионов недопустимо игнорирование местной специфики.

Федеральные законы, как отметил Президент России В. В. Путин, "часто не учитывают местных особенностей. И потому руководители регионов энергичнее, настойчивее должны использовать право законодательной инициативы. И, думаю, будет правильно, если федеральный центр будет поддерживать эти инициативы. Будет правильно, если мы все вместе будем убеждать депутатов Государственной Думы принимать по ряду направлений деятельности так называемые базовые законодательные принципы, на основе которых на местах можно было бы более точно регулировать общественные отношения, потому что местный законодатель лучше знает национальные и местные особенности"[7]. Такое взаимосочетание и взаимодополнение общего и особенного в формировании законодательства - залог успешного решения вопросов реформирования общества, государства, экономики.

1.2. Участие законодательства субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

Наряду с федеральным законодательством в Российской Федерации действуют законы субъектов Федерации. Правовая система республик, входящих в состав РФ, возглавляется конституциями, в остальных же субъектах Федерации актом основополагающего значения являются уставы. В соответствии с ними в рамках собственной компетенции субъекты Федерации могут издавать собственные законы, которые не должны противоречить федеральному законодательству.[8]

Принципиально важным является то, что, в отличие от прошлого, региональное законодательство все меньше копирует федеральное законодательство, а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание ст.72 Конституции Российской Федерации. В пункте "к" данной статьи предусмотрено десять отраслей законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим предметам совместного ведения, но, как было сказано, не могут противоречить федеральному законодательству.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы. Об этом говорит министр юстиции Российской Федерации Ю. Чайка: "Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение"[9].

Вместе с тем, нередко содержание законов субъектов РФ не дает ясное представление о целях их принятия. Ряд субъектов Федерации, придерживаясь принципа "экономии законодательства", больше ориентируется на федеральное законодательство, дополняя и  конкретизируя его. Иногда региональные законы попросту повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах, в Конституции или Уставе субъекта Федерации. [ПРИЛОЖЕНИЕ 1].

 Содержащаяся в региональных законах юридическая регламентация имеет незавершенный характер: механизмы реализации их положений не устанавливаются с должной конкретностью и определенностью. При этом многие законы перегружены описательными суждениями, декларациями[10]. Это создает сложности в применении законодательства и сомнительно с точки зрения законности. Правомерно ли регулировать региональным законом то, что регулируется федеральным? Главная же беда такого подхода в том, что возникает соблазн просто переписать федеральный закон, дополняя его некоторой региональной спецификой. Между тем задача регионального законодательства состоит в том, чтобы найти юридическое решение действительно еще не решенных вопросов. Именно этому и должно быть подчинено содержание установленной региональным законом юридической регламентации. Очень важно определить в законе механизмы реализации всех его положений, что не всегда встречается в практике регионального законотворчества.

Если унификация законодательства субъектов РФ и копирование федеральных норм в целом вызывает возражения, то для основ конституционного строя это вполне правомерно. Простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной Конституции, как иногда отмечается  в науке конституционного права, делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Но учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочнения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности, оно просто необходимо. Поэтому основы конституционного строя Российской Федерации должны находить свое полное текстуальное воспроизведение в конституциях и уставах субъектов РФ. В данном случае “под соответствием основных законов субъектов РФ Конституции России следует понимать воспроизведение в конституциях и уставах субъектов Федерации основ конституционного строя РФ”[11].

Однако в настоящее время не все законодатели следуют данной логике, в некоторых субъектах Федерации пошли на то, что в своих уставах опустили целую главу о правах и свободах человека и гражданина, сделав общую ссылку на соответствующую норму Конституции Российской Федерации. Так, в статье 2 Устава Липецкой области устанавливается: "В области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией. Обеспечение условий для соблюдения и защиты прав человека - обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления"[12]. В Конституции Удмуртской Республики глава о правах и свободах человека и гражданина состоит всего из четырех статей. [ ПРИЛОЖЕНИЕ 2].

При таком подходе многие законы будут носить не цельный характер, а отсылочный, "лоскутный". В таком виде они вряд ли могут составить полноценную законодательную базу субъекта Федерации. К тому же значительно логичнее, чтобы общие положения, понятия, принципы в аналогичных нормативных актах были схожими.

Считаю, что на сегодняшний день нет единого концептуального подхода к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному.

В 2000 году по поручению Генеральной прокуратуры РФ НИИ проблем укрепления законности и правопорядка проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и 166 соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации" в течение 2000 года на незаконные положения региональных уставов и конституций прокурорами принесено более 70 протестов, в суды общей юрисдикции направлено 40 заявлений, внесено 43 представления в органы государственной власти.

В этот период в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, а к концу 2001 года - положения уже 66 конституций и уставов субъектов Федерации.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ от 28 апреля 2000 г. "О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации" прокуроры направили в суды общей юрисдикции более 7 тыс. заявлений о признании незаконными (полностью или частично) законов и иных нормативных актов регионального уровня. В соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством только в течение 2001 года приведены 2312 правовых актов.[13]

Осуществление надзора за законностью правовых актов государственных органов субъектов Федерации не теряет своей остроты и актуальности, только 2003 году прокурорами выявлено свыше четырех тысяч незаконных региональных нормативно-правовых актов, на которые принесено 2760 протестов, внесено более 3 тыс. представлений, направлено в суд 2233 иска. Однако меры конституционно-правовой ответственности[14] в виде предупреждения, досрочного прекращения полномочий или роспуска законодательного органа власти субъекта РФ, а также предупреждения, выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ или отрешения его от должности, предусмотренные федеральным законодательством за неисполнение решений суда, в том числе Конституционного, о признании нормативных правовых актов недействующими и не подлежащими применению на практике, остаются невостребованными.[15]

  Вместе с тем независимо от чьих-либо оценок правотворчества на региональном уровне следует констатировать, что законодательство субъектов Российской Федерации - это реальность, и воспринимать его нужно в том виде, в каком оно уже сложилось. На сегодняшний день процесс становления законодательной системы в одних субъектах Российской Федерации подходит к завершению, в других - только набирает обороты. Практически во всех субъектах Федерации приняты учредительные документы: конституции республик[16] и уставы краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения. Регионы широко используют свое конституционное право принимать законы. Одни из них по количеству принятых законов ушли далеко вперед. В некоторых субъектах Российской Федерации уже ставится вопрос о систематизации законодательства посредством издания свода законов.

По состоянию на 01.08.2005 г. в федеральный регистр включено более 200 тыс. правовых актов субъектов Российской Федерации, более 170 тыс. экспертных заключений, 15 тыс. актов судебных органов и прокуратуры.[18]

2.Принципы формирования системы законодательства

В рамках рассмотрения указанной темы необходимо сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства.

Наиболее важными являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации:

1. Формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий;

2. Согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;

3. Системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

4. Необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;

5. Взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации между собой;

6. Преемственность;

7. Невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;

8. Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;

9. Ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

10. Верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

11. Демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации;

12. Организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.

На формирование системы законодательства рассматриваемого уровня оказывают влияние следующие факторы: проводимая центром и субъектами Федерации региональная политика; правотворческая деятельность органов государственной власти субъекта Федерации; статус субъекта Федерации (в той степени, в какой позволяет объем его полномочий и предметы его ведения), многие другие объективные (экономические, географические, демографические и т. д.) и субъективные факторы; общие и специально-юридические принципы; юридические средства; определенный уровень правового сознания субъектов правотворчества; степень участия субъекта Федерации в международных отношениях.[19].

Определение принципов формирования законодательства субъектов Федерации возможно  и через рассмотрение системы принципов правотворчества, которыми должны руководствоваться в своей деятельности региональные правотворческие органы. Например, В.К.Бабаев выделяет следующие принципы правотворчества: народный характер, демократизм, научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой, законность правотворчества.[20] Однако представляется важным указать, что принципы формирования законодательства – более объективированная и широкая категория, чем принципы правотворчества, которые имеют значение лишь для правотворческих органов.

3. Признаки законодательства субъектов Российской Федерации

Анализ правовых актов региона позволяет выделить некоторые основополагающие признаки законодательства субъектов Федерации, отражающие сущность и содержание этого правового явления. В качестве таких признаков, на мой взгляд, можно выделить следующие свойства законодательства субъекта Российской Федерации: прежде всего, это вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институты непосредственного народовластия и т.д.), ориентированность на региональную специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Федерации.

 Законодательство субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации. Данный принцип обусловлен федеративной природой государственного устройства России и двухуровневостью публичной власти в современных правовых государствах. Именно поэтому законодательство субъектов Российской Федерации вместе с федеральным законодательством образуют единое целое - законодательство Российской Федерации.

Характеризуя законодательство субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации, следует обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, соотношение регионального законодательства с федеральным не строится по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, они в известной степени равноправны. Каждый уровень законодательства формируется относительно самостоятельными органами публичной власти в определенных сферах общественной жизни в пределах компетенции этих органов.

Во-вторых, связь указанных уровней законодательства между собой настолько сильна, что нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании. Многие федеральные законы содержат отсылки на нормативные правовые акты субъектов Федерации, что фактически делает невозможным их прямое непосредственное применение. В то же время акты регионального законодательства часто опираются на федеральные законы и принимаются в их развитие.

То же самое касается и соотношения регионального законодательства с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Функционирование местного самоуправления возможно только на основе законов субъектов Федерации, в то же время многие положения региональных законов без соответствующих решений на местах не могут быть осуществлены.

В-третьих, не все законодательство регионов одинаково соотносится с другими уровнями законодательства Российской Федерации, включая федеральный. Одни нормативные правовые акты регионального уровня более самостоятельны (например, законы республик о языках). Другие настолько переплетены с федеральными актами, что нормы, содержащиеся в них, по сути составляют с первыми единое целое. Отсюда и повторы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, без которых порой трудно обойтись. Этим обусловлены и правовые коллизии между разными уровнями законодательства, так как изменения нормативных документов на одном уровне автоматически ведут к их нестыковке с актами другого уровня. Не случайно наибольшее количество правовых коллизий наблюдается в законах, принятых по предметам совместного ведения.

Таким образом, объективно законодательство субъекта Российской Федерации - неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации и относительно обособленный ее уровень, тесно взаимосвязанный с федеральным законодательством.

Системность законодательства субъекта Российской Федерации. Как ранее указывалось, на сегодняшний день во многих субъектах Российской Федерации уже создано собственное законодательство, включающее в себя сотни законов и множество других нормативных правовых актов. Однако образуют ли они определенную систему? На этот вопрос, к сожалению, нет однозначного ответа. Наибольшее распространение получило мнение о том, что региональное законодательство следует рассматривать в качестве системы[21]. В частности, Ф. М. Раянов пишет, что "сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием "система законодательства субъекта Российской Федерации... здесь просто не обойтись без слова "система"[22]. Другие авторы, не подвергая сомнению системность законодательства субъекта Российской Федерации, все же считают, что на сегодня законодательство некоторых субъектов Федерации еще не достигло того уровня, когда можно говорить о его системном характере. Например, губернатор Свердловской области Э. Э. Россель в 1999 г. признавал, что в формировании областного законодательства еще не достигнута необходимая системность[23]. На бессистемность как недостаток рассматриваемого уровня законодательства обращают внимание А. С. Пиголкин и Т. Н. Рахманина[24]. Иногда встречается и такой взгляд, согласно которому идея формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации вообще неприемлема[25].

Я считаю, что современное законодательство субъектов Российской Федерации обладает принципом системности. Такой вывод обусловлен следующими обстоятельствами.

Во-первых, нынешнее состояние законодательства регионального уровня свидетельствует о том, что в большинстве субъектов Российской Федерации собственное законодательство уже в основном сформировалось. Субъекты Федерации имеют свои конституции и уставы, целый ряд законов конституционного (уставного) и текущих уровней, огромное количество подзаконных актов. Как справедливо указывается в юридической литературе, если есть множество правовых актов, то они должны образовывать единую систему, чтобы не противоречить друг другу[26].

В то же время наивно было бы полагать, что с самого начала своего становления законодательство субъектов Российской Федерации является системным образованием. Несколько, пусть даже очень важных, нормативных правовых актов еще не образуют систему. В связи в этим мне представляется ошибочной позиция, согласно которой системность рассматривается как неотъемлемое свойство законодательства[27]. Другими словами, я не считаю, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации образуют систему только потому, что они в совокупности составляют законодательство. Законодательство, по моему убеждению, может и не быть системой, если оно формируется разбалансированно, если нормативные правовые акты, его составляющие, не содержат необходимых внутренних связей, если в таком законодательстве много противоречий и пробелов.

Система законодательства представляет собой результат целенаправленной деятельности законодателя, формирования и упорядочения им всего массива нормативных актов.[28]

Таким образом, системность - это свойство не любого законодательства, а законодательства, уже достаточно сформировавшегося, отличающегося устойчивыми связями между составляющими его документами, способного объективно отражать общественные реалии. Учитывая современное состояние законодательства субъекта Российской Федерации, к нему, на мой взгляд, уже можно применить термин "система".

Во-вторых, признание законодательства субъекта Российской Федерации системой соответствует основным положениям теории систем. Как известно, в философии под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство[29]. В качестве основных свойств системы обычно выделяют целостность, структурность, то есть деление на компоненты (подсистемы и элементы), взаимосвязь и взаимодействие компонентов[30].

В этой связи, А.Б. Венгеров говорит: ”Системные свойства того или иного объекта означают обязательное наличие в этом объекте элементов, органически связанных друг с другом, взаимодействующих между собой. Кроме элементов и их связей, системный подход выделяет и характер этих связей, их содержание, изучает системообразующие факторы, определяет уровни системы, ее сложность и т.п.[31]

Целостность системы заключается в наличии четких параметров системного образования, возможности отграничить его от среды бытия, в новом качестве целого по отношению к его частям[32]. Законодательство субъекта Российской Федерации так же, как и все законодательство Российской Федерации, обладает свойством целостности. Как уже указывалось, законодательство субъекта Российской Федерации имеет четкие границы и состоит из нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. Законодательство субъекта Российской Федерации, как относительно самостоятельное образование, находится в тесном контакте с другими системами (федеральное законодательство и нормативные правовые акты местного самоуправления), которые выступают по отношению к первому в качестве среды. Целостный характер законодательства субъекта Российской Федерации проявляется и в том, что оно обладает способностью осуществлять комплексное регулирование общественных отношений, круг которых очерчен Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Федерации и другими документами.

Говоря о системе законодательства вообще, С. В. Поленина указывает, что в ее структуре различные виды нормативных актов занимают строго определенное место, а главной структурной связью является связь не суммативного, а иерархического типа[33]. В региональном законодательстве тоже можно выделить иерархическую структуру, состоящую из конституционного (уставного) и текущего уровней. На последнем из них можно выделить относительно самостоятельные отрасли и институты, выступающие в роли подсистем в системе законодательства субъекта Федерации.

Вывод о системном характере законодательства данного уровня подтверждается и тесной взаимосвязью нормативных правовых актов, составляющих данное законодательство. Это проявляется и в процессе формирования законодательства, и на стадии совершенствования законодательства, когда внесение изменений в одни нормативные документы влечет потребность доработки других актов, и в процессе систематизации законодательства, в частности при проведении инвентаризации действующих и утративших силу документов и объединении их в соответствующие разделы собраний законодательства, а также в правоприменительной практике, когда для решения какого-либо юридического дела требуется использовать одновременно несколько нормативных правовых актов.

В-третьих, системность законодательства субъекта Российской Федерации подтверждается и анализом основных политико-правовых документов, создающих правовую основу для формирования регионального законодательства. Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации, толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской Федерации как системное образование. Такой вывод, по справедливому замечанию Ф. М. Раянова, непосредственно вытекает из ст. 5 Конституции Российской Федерации, где сказано, что "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство". По его мнению, понятие "законодательство", употребляемое в сочетании со словом "свое", можно трактовать только как систему законодательства субъектов Российской Федерации[34].

К такому же заключению можно прийти и проанализировав ст. 76 Конституции РФ, где говорится о собственном правовом регулировании субъектов Федерации, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Учитывая, что субъекты Российской Федерации вне ведения Российской Федерации и ее полномочий в области совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), эту полноту власти можно реализовать только комплексом нормативных правовых актов, которые не могут не составлять единую систему.

Следует заметить, что и Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание на системность регионального законодательства. Так, по делу о конституционности Закона Чувашской Республики о выборах в Государственный Совет республики этот судебный орган указал на то, что любой нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации следует рассматривать в системе правовых актов региона[35].

Кроме того, термин "система законодательства" прочно закрепился в законодательстве некоторых субъектов Федерации, в частности в уставе Самарской области (ст.7), Красноярского края (ст. 84), Омской области (ст. 32), Иркутской области (ст. 20), в уставе Читинской области (ст.71)[36].

Однако отсутствие упоминаний о системном характере региональных нормативных правовых актов в законодательстве ряда субъектов Федерации отнюдь не означает, что их законодательство нельзя считать системным образованием. Данное свойство законодательства - явление объективное. Использование термина "система законодательства субъекта Российской Федерации" в правотворчестве, по моему мнению, не только допустимо, но в определенных случаях и целесообразно.

Итак, законодательство субъекта Российской Федерации обладает признаком системности. Имеет ли это утверждение, помимо теоретического, какое-либо практическое значение? На мой взгляд, имеет. Признание системности регионального законодательства важно, во-первых, с точки зрения выработки концепции развития законодательства субъекта Российской Федерации. Во-вторых, такой подход к законодательству субъекта Российской Федерации позволяет верно определить взаимоотношения законодательства этого уровня с федеральным законодательством как взаимосвязанных, но относительно обособленных нормативно-правовых образований. В-третьих, системность законодательства субъекта Российской Федерации дает правильные ориентиры при разработке концепций отдельных нормативных правовых актов с учетом ранее принятых и предполагаемых актов законодательства. В-четвертых, акцентирование внимания на системном характере регионального законодательства может способствовать правильному правоприменению, особенно при установлении взаимосвязи между различными нормативными правовыми актами.

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законодательства субъекта Российской Федерации, как самостоятельность[37]. Однако правомерность использования слова "самостоятельное" по отношению к законодательству субъекта Российской Федерации требует обоснования.

В русском языке слово "самостоятельный" часто употребляется как синоним слова "независимый". Кроме того, для его характеристики используют слово "собственный"[38]. Конечно, говорить о полной независимости законодательства субъекта Российской Федерации от федерального законодательства и нормативных правовых актов местного самоуправления было бы большой ошибкой. Такого не может быть в условиях демократического правового федеративного государства. Если уж использовать для характеристики регионального законодательства слово "независимое", то только в единстве со словом "относительно". На мой взгляд, словосочетание "относительно независимое", употребленное в качестве определения законодательства субъекта Российской Федерации, позволяет оттенить как обособленность законодательства данного уровня, так и его связь с законодательством иных уровней. Следуя этой логике, по моему мнению, более правильно дополнить выражение "самостоятельное законодательство субъекта Российской Федерации" словом "относительно".

Слово "собственный" также нередко используется в юридической литературе и правотворчестве для характеристики регионального законодательства. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 76 ч. 4) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. На мой взгляд, собственное правовое регулирование невозможно без собственной системы законодательства.

Упоминания о собственном законодательстве субъектов Российской Федерации встречаются также в некоторых постановлениях Конституционного  Суда     Российской   Федерации[39],    конституционных   и

уставных  судов  субъектов  Российской  Федерации[40].

Признак относительной самостоятельности законодательства субъектов Российской Федерации вытекает и из ранее рассмотренного признака системности регионального законодательства. Известно, что любая система относительно самостоятельна. Самостоятельность системы выражается в том, что она - единое целое, имеющее в своем составе различные компоненты. В то же время самостоятельность системы относительна, так как она связана со средой существования, находится и функционирует в этой среде, именно среда определяет свойства системы.

Законодательная система субъекта Российской Федерации также самостоятельна, так как представляет собой целостное, состоящее из нормативных правовых актов, образование. Вместе с тем эту самостоятельность нельзя абсолютизировать, ибо региональное законодательство входит в систему законодательства Российской Федерации и тесно взаимодействует с федеральным законодательством и законодательством органов местного самоуправления, которые нередко прямо или косвенно определяют содержание законодательства субъекта Российской Федерации.[41]

Вывод об относительной самостоятельности законодательства субъекта Российской Федерации подтверждается и тем, что различные нормативные правовые акты регионального уровня имеют, как уже указывалось, различную степень самостоятельности. Это прежде всего зависит от того, по каким вопросам они приняты. Если нормативный правовой акт принят в пределах ведения самого субъекта Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения при отсутствии по данным вопросам акта федерального законодательства, то его самостоятельность полная.

 Законом уточнено так называемое право “опережающего” законодательства – право субъектов Российской Федерации принимать собственные законы до появления соответствующих федеральных актов по предметам совместного ведения. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что пределы опережающего регулирования не должны толковаться излишне широко. Право осуществлять такое регулирование не дает субъектам Российской Федерации полномочий по урегулированию их в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом.[42]

Если же на федеральном уровне по вопросам совместного ведения уже действуют нормативные правовые акты, то акты регионального уровня должны находиться в соответствии с ними. Самостоятельность таких актов ограничена положениями федерального законодательства. Выход за рамки такой "зависимости" означает возникновение противоречий между законодательствами указанных уровней, приводит к правовым коллизиям.

Выделение этого признака регионального законодательства важно с точки зрения выработки оптимальных подходов к правотворчеству как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации. К сожалению, на практике имеют место случаи абсолютизации самостоятельности законодательства регионального уровня, когда субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения Российской Федерации[43].[ПРИЛОЖЕНИЕ 3]. Случается и отрицание самостоятельности регионального законодательства некоторыми федеральными органами власти, что ставит законодательство субъектов Федерации рангом ниже федерального. Этим объясняются встречающиеся в средствах массовой информации призывы привести законодательство субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством, причем без всяких оговорок о том, касается ли это всех актов регионального уровня или же только тех, которые противоречат ст. 76 Конституции России.

Таким образом, основываясь на изложенных выше выводах, можно определить законодательство субъекта Российской Федерации как органическую часть законодательства Российской Федерации, представляющую собой относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо в установленном порядке - на референдуме, в пределах ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместного ведения (вне полномочий Российской Федерации), призванных урегулировать общественные отношения в регионе с учетом комплекса местных территориальных и социальных условий.

4. Структура системы законодательства субъекта Российской Федерации

Система законодательства субъекта Федерации представляет собой основанную на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах формально-определенную взаимосвязанную совокупность правовых норм, дифференцированную по правовым институтам, подотраслям и интегрированную в правовые институты, подотрасли конкретных отраслей системы российского права, регулирующих общественные отношения на определенной части территории федеративного государства.

Всякой системе, независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы[44].

Считаю, что систему правовых норм субъекта Федерации следует рассматривать в качестве структурного компонента правовой системы России, которые она приобретает за счет процессов интеграции в систему более высокого порядка и взаимодействия с ее остальными структурными элементами.

В структуре системы законодательства субъекта Федерации мы можем наблюдать формирование правовых институтов и подотраслей. Правовые институты представляют собой: а) сравнительно небольшую, устойчивую группу правовых норм, регулирующих определенную разновидность и уровень общественных отношений; б) нормы права, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные виды и уровни общественных отношений; в) объективно обособившуюся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений. Предметом публичного права субъекта Федерации может быть обособленная группа общественных отношений по регулированию деятельности органов публичной власти (государственных и муниципальных), образованных и функционирующих на его территории. Эта группа общественных отношений регулируется юридическими нормами, составляющими в своей совокупности конституционное (уставное) право субъекта Федерации. Правовой основой для норм данного уровня являются нормы конституционного права России. Следовательно, конституционное (уставное) право субъекта Федерации составляет подотрасль конституционного права России. Я не разделяю позицию А. Н. Лебедева[45] и В. В. Толстошеева[46], полагающих, что субъектами Федерации сформированы практически самостоятельные отрасли права: конституционное, уставное, экономическое, региональное, поскольку ими не учитывается, что такие отрасли права имеют конституционно-федеративные правовые основы, определяются разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов и рядом других факторов. Во-первых, перечисленные отрасли права субъекта Федерации имеют один и тот же предмет и метод правового регулирования, что и отрасли права федерального уровня, во-вторых, различные сферы общественных отношений неодинаковы по своей масштабности, кругу их участников и, в-третьих, неравнозначны и отрасли права по объему и роли в процессе воздействия на общественные отношения. Поэтому говорить о таких новых правовых образованиях можно не иначе как о подотраслях конкретных отраслей российского права.

В юридической литературе высказана и иная точка зрения, согласно которой выделять два уровня системы права - федеральное право и право субъектов Российской Федерации - нельзя, поскольку может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам регионального законодательства[47].

В структуру системы правовых актов субъекта Федерации входят конституция (устав), законы, положения, постановления, распоряжения, приказы. Все эти правовые акты должны иметь системные связи между собой и с нормативными правовыми актами федеральных и муниципальных органов. В противном случае неизбежны нарушения законности и хаотическое изменение в федеративной системе нормативных правовых актов. Структура системы нормативных правовых актов этого уровня может быть определена по предмету правового регулирования и по юридической силе нормативных правовых актов. Опираясь на анализ В. Б. Исакова[48], целесообразно определить структуру системы нормативных правовых актов субъекта Федерации по предмету правового регулирования по десяти тематическим группам - совокупность конституционных актов субъекта Федерации, совокупность нормативных актов, регулирующих хозяйственные, финансовые, социальные, торговые, жилищные отношения, отношения по вопросам культурной политики (в науке, образовании, культуре, спорте), природопользования, административных правонарушений, межрегиональных и международных отношений и внешнеэкономической деятельности. Каждая группа обозначенной структуры данной системы имеет системообразующие связи как между собой, так и со структурными элементами системы нормативных актов на федеральном и муниципальном уровнях. Приоритеты в развитии отраслей структуры могут меняться в зависимости от необходимости в урегулировании возникающих ситуаций, важности решения тех или иных вопросов, финансовых возможностей и других особенностей (экономических, географических, демографических, национальных и др.) субъекта Федерации.

Таким образом, система нормативных правовых актов субъекта Федерации - это основанная на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах права взаимозависимая совокупность законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, имеющих системообразующие связи (иерархические, отраслевые, функциональные) как между собой, так и с другими уровнями федеративной системы нормативных правовых актов, регулирующих определенные виды и уровни общественных отношений на части территории федеративного государства[49].

5. содержание законодательства субъектов Российской Федерации

В процессе раскрытия данной темы необходимо затронуть вопрос и о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:

Группа 1. Основы конституционного строя.

Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").

Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.

Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").

Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.

Группа 6. Жилищное законодательство.

Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).

Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.

Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности.

Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину. Первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово-кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо[50].

Аналогичные данные приводит и А .Б .Пиголкин, определяя приоритетные направления законодательной деятельности субъектов Федерации в настоящее время: “Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего объема регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита – 21%, в целом это половина нормативного массива субъектов Российской Федерации.[51]

Тенденция к росту удельного веса законов, отмечаемая в период 1994-2003 гг., отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.

Именно в этот период стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии[52].

Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие от юридического - по Конституции РФ), их законодательство не должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым, но на мой взгляд, возможно выделить единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии (параметры), дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки.

Исходя из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации. К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 2) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 3) степень учета местных условий; 4) соотношение законов и подзаконных актов; 5) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 6) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные, детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.

Следует признать, что одни лишь сведения о количестве правовых актов, принятых в различных субъектах Федерации, их отраслевой направленности, уже дают возможность создать общее представление о состоянии регионального законодательства. И в то же время они не дают ответа на вопрос о соотношении нормативных актов и актов индивидуально-правовой направленности; об уровне самостоятельности норм права, закрепленных в региональном законодательстве; о степени его практической применимости, полноте учета местных условий и т.д[53].

Содержание регионального закона, принятого в соответствии с другим законом данного субъекта Федерации, должно отвечать его характеристике, предусмотренной таким законом, основываться на установленных им правовых принципах, общих началах законодательства.

Кроме того, законодательство должно соответствовать совокупности юридических критериев качества:

- соответствие российской системе права и установленной системе законодательства, в том числе принципам и основаниям классификации актов по видам, формам, юридической силе, отраслям законодательства;

- полнота и неизбыточность (необходимость и достаточность) массива законодательных актов;

- внутренняя согласованность законодательных актов по юридическим способам (режимам) регулирования и их непротиворечивость по содержанию норм;

- обеспеченность (в части, зависящей от законодателя) общего регулирующего воздействия необходимыми для его реализации правовыми механизмами;

- удобство использования в правоприменительной практике: доступность и обозримость массива актов, полнота и корректность взаимных ссылок, единство терминологии и т.п.;

-стабильность законодательства (соответствие динамики изменения его состояния динамике формально-юридических потребностей в его актуализации).

Содержание регионального закона не должно противоречить содержанию Конституции или Устава соответствующего субъекта РФ. Установленная региональным законом юридическая регламентация по вопросам, которые регулируются Конституцией или Уставом, может развивать соответствующие положения данного Основного закона в точном соответствии с их смыслом.

В уставе края, области так же, как и в конституции республики, должны быть учтены специфические особенности данной территории и проживающего на ней населения. Конституция или устав субъекта Федерации регулируют деятельность его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы проживающих на данной территории граждан. Поскольку субъекты Федерации не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя, они закрепляют в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной Конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В данном случае эти нормы могут носить учредительный характер. И такие правовые нормы имеются в учредительных актах субъектов РФ. Например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа[54], о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей[55], об учреждении в республиках государственных языков[56] и т.п.

Поскольку полномочия всех видов субъектов Российской Федерации в основном одинаковы, то и содержание их основополагающих документов - конституций республик, уставов, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - имеют равную юридическую силу; все они подлежат одинаковой государственно-правовой защите.

6. Общая характеристика современного состояния системы законодательства субъектов Федерации, пути ее совершенствования

Система нормативных правовых актов субъекта Федерации, как логический элемент федеративной правовой системы, должна гармонично соотноситься с федеральной и муниципальной системами нормативных правовых актов. Гармонизация системы нормативных правовых актов субъекта Федерации служит упорядочению нормативно-правовых массивов и поддержанию федеративной правовой системы в состоянии функционального равновесия. Она позволяет обеспечить ту степень сбалансированности правовых актов, которая в конечном итоге позволяет правовой системе функционировать и развиваться в разных направлениях.

Собственно, юридические условия гармонизации нормативных правовых актов субъекта Федерации можно выразить следующим образом. На преодоление юридических конфликтов, прежде всего, благоприятным образом влияет упорядочение системы нормативных правовых актов субъекта Федерации и поддержание ее в равновесии. Оно складывается из таких действий, как установление строгой классификации нормативных правовых актов субъекта Федерации по предмету, содержанию и методам правового регулирования, по форме, процедуре их принятия и вступления в силу. При этом важно строго придерживаться нормативных соотношений между актами и системных связей и их зависимостей. Решить эти задачи можно благодаря строгому следованию конституционным принципам правовой системы, создавая  единую взаимоувязанную систему нормативных правовых актов, включающую в качестве составных блоков федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединенную общими принципами и обеспечивающую полноту правового регулирования, отсутствие в ней пробелов и противоречий.

 Мировой опыт свидетельствует, что унификация правового регулирования составных частей федерации, сближение и согласованность содержания принимаемых ими нормативных актов - необходимое условие ее жизнеспособности, достижения оптимальных форм управления такой сложной государственной структурой, какой является федерация[57].

 Способы достижения такой унификации многообразны. Это и взаимная согласованность планов и программ законопроектных работ, и одновременное принятие по предметам совместного ведения и федеральных законов, и развивающих и конкретизирующих их законов субъектов Федерации, и взаимный обмен опытом правотворческой работы органов государственной власти регионов, и взаимная экспертиза подготавливаемых законопроектов, и согласование проектов федеральных законов с законодательными органами субъектов Федерации, и принятие органами власти субъекта Федерации разработанных на федеральном уровне модельных (рекомендательных) актов, и разработка разного рода методических рекомендаций о порядке подготовки и оформления проектов региональных нормативных правовых актов, и сравнительный анализ принятых субъектами Федерации нормативных актов с целью выявления их положительных и отрицательных черт и т. д.[58]

Указанные способы унификации необходимы для повышения эффективности правового регулирования, увеличения степени внутренней согласованности всей правовой системы Российской Федерации. Осуществление координации в правотворческом процессе органов государственной власти Федерации и ее субъектов будет также препятствовать возникновению несогласованности, дублирования актов и их противоречия друг другу.

Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления осуществляла мониторинг проведения работы по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным. С июля 2004 г. эти функции перешли к Межведомственной рабочей группе по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, образованной Указом Президента от 16 июля 2004 г.[59]. Результаты мониторинга показывают, что в ряде регионов работа по законодательному обеспечению реализации законов в целом налажена и продвигается неплохо. Но по состоянию на начало 2005г. оставалось немало субъектов РФ, где реальная работа продвигается медленнее, чем это необходимо.

Приведу некоторые цифры. К концу 2004г. в соответствие с требованиями Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в целом по стране приведены треть конституций и уставов субъектов Российской Федерации; пятая часть от имеющихся законов о наделении местного самоуправления государственными полномочиями. При этом более чем в восьмидесяти процентах субъектов Федерации имеется региональная программа изменения законодательства, а у более чем семидесяти процентов - план реализации федеральных законов[60].

В настоящее время актуальным является вопрос приведения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[61], регламентирующего новый порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ. В связи с этим приведу довольно интересный, на мой взгляд, материал судебной практики. [ ПРИЛОЖЕНИЕ 4].

         Для упорядочения нормативно-правовых массивов субъектов Федерации и создания гармоничной системы законодательства необходимо проводить методическую и организационную работу с субъектами Федерации, чтобы обеспечить принципиальное единство основных подходов к правовому регулированию по тем или иным вопросам. Одной из форм такой работы может быть, в частности, проведение семинаров и совещаний в федеральных округах,  оказание субъектам Федерации помощи в проведении предварительной экспертизы разрабатываемых ими законопроектов.

Высказываются предложения и о  необходимости в законодательном закреплении на федеральном уровне обязанности участия в законодательном процессе (например, в проведении правовых экспертиз и во многом другом) территориальных органов прокуратуры и юстиции, создание федерального консультативного органа (совета, центра, института) для координации законодательной деятельности субъектов Федерации, разработки проектов модельных законов[62].

Следует отметить, что в настоящее время такая работа уже проводится.

В целях реализации конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению соответствия конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.

В настоящее время органами юстиции проделана огромная работа по снижению количества незаконных нормативно-правовых актов. За последние пять лет (2000г.-2005г.) ими была проведена юридическая экспертиза почти 230 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на 23 тысячи (23337) из которых подготовлены отрицательные заключения.

Например, в Центральном федеральном округе в текущем 2005 году на юридическую экспертизу в органы юстиции поступило 5805 региональных нормативных правовых актов. Данный показатель по сравнению с аналогичным периодом 2004 года увеличился на 13%. Всего по Центральному федеральному округу на конец отчетного периода на юридической экспертизе остается 340 нормативных правовых актов. Наибольшее количество актов находится на юридической экспертизе в отделах Главного управления Министерства юстиции  в г. Москве  (91),  Московской (56), Тамбовской (51), Владимирской (34), Рязанской (34) областях.

В 2005 году юридическую экспертизу в Главном управлении и структурных подразделениях прошли 5790 региональных акта, что составляет 99,7% от общего количества поступивших актов, что существенно превышает показатели 2004 года.

Заключения Минюста России не носят обязательного характера, поэтому принципиально важно то, что в работе по обеспечению единства правового пространства органами юстиции налажено тесное взаимодействие с органами власти субъектов Федерации. В результате такого взаимодействия и совместной работы на основании только экспертных заключений органов юстиции в 2005 году более 90% незаконных актов приведено в соответствие с федеральным законодательством без судебных процедур и принятия мер прокурорского реагирования. В 2000 году этот показатель составлял не более 25%. Несмотря на рекомендательный характер экспертных заключений органов юстиции случаев прямого отказа приведения региональных актов в соответствие с федеральным законодательством со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, не отмечалось. Характерно, что за весь период работы Главного управления Минюста только в 4-х случаях региональные акты признаны не соответствующими федеральному законодательству на основании решения суда.

Вместе с тем, несмотря на значительный объем проделанной работы, в субъектах Российской Федерации продолжают действовать нормы, противоречащие федеральному законодательству. Например, в Центральном федеральном округе действует 281 нормативный правовой акт, в котором органами юстиции выявлены нарушения федерального законодательства, что составляет около 16% от общего числа в Российской Федерации. По сравнению с аналогичным периодом 2004 года этот показатель снизился на 4%. Наибольшее количество незаконных актов действует в Белгородской, Смоленской, Тульской областях, г. Москве, что составляет около 40% от общего числа незаконных актов в округе. Вместе с тем, количество действующих незаконных актов в каждом регионе Центрального округа не превышает 10% от общего числа.

Основная часть нарушений касается вопросов государственного управления (20%), конституционного строя (21%), природопользования и охраны окружающей среды (14%), а также социального обеспечения населения (12%).

Так, к характерным нарушениям в области государственного управления можно отнести нарушения избирательного законодательства, связанные с установлением нового порядка назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Закон Брянской области “ О выборах Губернатора Брянской области”, Закон Рязанской области “ О выборах Губернатора Рязанской области”, “ Избирательный кодекс Курской области”).

Кроме того, в области природопользования и охраны окружающей среды выявлялись нарушения, связанные с превышением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части установления ставок платы в области лесопользования (Закон Тамбовской области “ О ставках лесных податей за древесину, отпускаемую на корню и другие виды лесопользования на территории Тамбовской области”, постановление Правительства Белгородской области “ Об утверждении ставок платы за древесину, отпускаемую на корню”, постановление Губернатора Курской области “ О ставках платы за древесину, отпускаемую на корню”) и взимания сбора за выдачу лицензий на водопользования (постановление Главы администрации Белгородской области “ Об утверждении Положения о порядке и условиях выдачи лицензий на пользование водными объектами”).

В социальной сфере характерными нарушениями является превышение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части определения условий и порядка предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (постановление Администрации Тверской области “ Об утверждении Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на территории Тверской области” и Закон Тверской области “ О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг”), а также вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования вопросов погребения и похоронного дела (Закон Тамбовской области “ О погребении и похоронном деле”, постановление Губернатора Калужской области “ Об установлении стоимости услуг по погребению”).[63]

На основании принятых Главным управлением и структурными подразделениями Центрального федерального округа мер в соответствие с федеральным законодательством приведено 337 нормативных правовых актов. Этот показатель является одним из самых высоких в Российской Федерации и составляет 20% от общего числа актов в Российской Федерации, приведенных в соответствие с федеральным законодательством. По сравнению с аналогичным периодом 2004 года этот показатель  по Центральному округу увеличился на 50%. Наибольшее количество незаконных актов приведено в соответствие в Воронежской области (43), в Тверской (41), Рязанской (34), Курской (33) и Московской (32) областях.

Действенным средством, способствующим уменьшению количества принимаемых незаконных актов, стало участие территориальных органов Министерства в нормотворческой деятельности регионов. Эта работа напрямую не относится к функциям Минюста России и осуществляется на основании специальных соглашений между Минюстом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции.

В 2005 году структурные подразделения Главного управления Минюста России по Центральному федеральному округу принимали участие в деятельности 353 рабочих групп, ими подготовлено 714 заключений на проекты нормативных правовых актов. Наиболее активно участвовали в нормотворческом процессе структурные подразделения в Костромской (55 рабочих групп, 76 за олее активно участвовали в нормотворческом процессе структурные подразделения в Костромской (55 рабочих групп, влено 714 заклключений), Липецкой (220 рабочих групп, 47 за олее активно участвовали в нормотворческом процессе структурные подразделения в Костромской (55 рабочих групп, влено 714 заклключений), Тверской (17 рабочих групп, 114 за олее активно участвовали в нормотворческом процессе структурные подразделения в Костромской (55 рабочих групп, влено 714 заклключений) областях.

Представляется, что такой подход является конструктивным, поскольку учет замечаний на стадии разработки актов более эффективен, чем устранение нарушений в уже действующих. Статистические данные свидетельствуют о том, что органами государственной власти субъектов в Центральном округе учитывается около 80% замечаний, высказанных по законопроектам органами юстиции.

Необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ[64] послужило поводом для активной нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и в Центральном федеральном округе.

В целях реализации указанного Федерального закона в Центральном федеральном округе принято 1345 актов, что составляет около 20% от общего числа актов принятых в Российской Федерации. Наибольшее количество актов принято во Владимирской (155), Тверской (129), Тамбовской (108), Ивановской (107) и Ярославской (100) областях. В результате проведенных юридических экспертиз несоответствия федеральному законодательству выявлены в 658 актах, что составляет 52% от числа принятых актов. Наибольшее количество несоответствующих актов было выявлено во Владимирской (81), Смоленской (58), Орловской (55), Тверской (51), Воронежской (48), Тамбовской (45), Рязанской (41) областях, наименьшее в Костромской, Ярославской областях и городе Москве. На основании принятых Главным управлением  и его структурными подразделениями в субъектах мер в соответствие с федеральным законодательством приведено 508 актов, что составляет 77% от числа незаконных актов.

В 3 квартале 2005 года в субъектах Центрального федерального округа отмечается тенденция к замедлению нормотворческого процесса и повышению качества принимаемых нормативных правовых актов. Так, из числа принятых нормативных правовых актов, направленных на реализацию Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122–ФЗ несоответствия были выявлены лишь в 10 актах (5%).

Эта тенденция к улучшению качества принимаемых в Центральном округе нормативных правовых актов связана, наряду с другими факторами, с тем, что руководители структурных подразделений Главного управления Минюста активизировали работу по оказанию методической и консультативной помощи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на этапе подготовки нормативных актов.

Таким образом, основным результатом деятельности Министерства юстиции Р.Ф. в 2005 году стало дальнейшее снижение количества незаконных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации до 1,2%. Для примера, в 1999 году этот показатель составлял 33%.[65]

Многие недостатки в законотворчестве можно объяснить внутренними причинами, в том числе:

- несовершенство системы законопроектного планирования, слабая координация работы ветвей власти в этом процессе, недостаточный контроль за ее выполнением;

- недостаточная проработка законопроектов, отсутствие системности и единого концептуального подхода к их содержанию;

- недостаточно квалифицированная подготовка проектов, отсутствие финансово-экономической экспертизы;

- недостаточно глубокое предварительное обсуждение вынесенных законопроектов, отсутствие четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами;

- неполная урегулированность законодательного процесса.

Недостатки правотворчества субъектов Федерации объясняются и тем, что    отсутствует достаточный опыт подготовки нормативных правовых актов, квалифицированные кадры, необходимая теоретическая база и многими другими факторами, такими как бессистемность, хаотичное развитие законодательства, противоречия и несогласованности внутри нормативно-правового массива субъекта Федерации, неоправданные расхождения между правовыми актами разных субъектов, хотя эти акты действуют в едином правовом пространстве, обусловленном действием Конституции РФ и всего федерального законодательства.

Правотворчество в субъектах Федерации во многом зависит от уровня правового сознания, профессиональной подготовки лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных правовых актов, и других объективных и субъективных факторов. Несмотря на огромное разнообразие причин, можно с известной долей условности выделить, во-первых, те, которые в меньшей степени субъективны (федеративное устройство государства, множественность правотворческих субъектов; противоречивый характер обновления федеративных отношений на современном этапе; динамика общественных отношений). Во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции; недостаток информации, стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих полномочий и т. д.).

Очевидно, что меры, направленные на искоренение нарушений субъектами Федерации федерального законодательства, должны быть дифференцированными (от санкций до оказания помощи), иметь надежное организационное, методическое и информационное сопровождение. Поэтому задачу по созданию гармоничной системы нормативных правовых актов субъекта Федерации нельзя успешно решить без должного научно-методического юридического обеспечения[66].

Рекомендуются следующие способы упорядочения системы нормативных правовых актов субъектов Федерации: введение основных ее характеристик в конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения; создание научно обоснованной типологии правовых актов субъектов Федерации и осуществление правотворчества на основе научно разработанных программ; научная разработка содержательных характеристик актов субъектов Федерации и установления их оптимального соотношения как между собой, в разных сферах, так и с актами федеральных и муниципальных органов; подготовка модельных (рекомендательных) законодательных актов[67]. Поэтому представляется целесообразным обратиться к вопросу о дальнейшем совершенствовании законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления.

Чтобы изменение законодательства было осуществлено своевременно и имело бы такой упорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.

Необходима надежная организационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состоянии справиться с огромным массивом законодательства, который необходимо проанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию или рабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательных органов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество с привлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы. Тем более что имеется необходимость изменения не только законодательного, но и подзаконного регулирования в субъектах Федерации. Следует помнить и о проблеме финансирования такой деятельности. Для решения данного вопроса можно рекомендовать использовать модель целевых программ.                            

Перспективным является и целый ряд других направлений работы, в том числе обобщение правоприменительной практики в регионах, выявление проблем, возникающих при исполнении федеральных и региональных законов. На основе обобщения могли бы решаться такие важные задачи, как:

 - систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, связанных с противоречиями норм федеральных и региональных законодательных актов. Результатом подобной систематизации могла бы стать выработка консолидированной позиции законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Совета Федерации по устранению коллизий оптимальным образом – за счет изменения не только региональных, но, при необходимости, и федеральных законодательных актов;

 - выявление объективных потребностей в унификации законодательных решений, принимаемых на региональном уровне. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций или даже модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов Российской Федерации.

Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута, и мы получим стройную и непротиворечивую систему законодательного регулирования.

Заключение

В результате проведенного мной исследования на тему: “Проблемы формирования системы законодательства субъектов Российской Федерации“, я попыталась максимально раскрыть сущность системы законодательства субъектов Российской Федерации, установить отличительные признаки данной системы, ее структуру и принципы формирования. Кроме этого, в процессе анализа современного состояния регионального законодательства и изучении тенденций его развития,  мною выявлены проблемы по формированию всей системы законодательства субъектов Российской Федерации и определены пути решения указанных проблем, высказаны предложения по совершенствованию данной системы.

Подводя итог вышесказанному,   можно добавить лишь следующее.

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов, причем федеральное законодательство сегодня составляет не более 10% объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления[68].

В результате становится очевидной потребность в формировании каждым субъектом РФ своей собственной системы законодательства как части российского законодательства, но имеющей специфические черты,  такие как территориальные, природно-климатические, демографические, экономические, религиозные, экологические и др.

Растущий массив правовых актов предъявляет высокие требования к упорядочению связей между ними. Особенно это относится к законам, которые служат опорной конструкцией системы правовых актов. Законодательство не может быть отождествлено с суммой законодательных актов. Оно должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность законов в целях их объективного обзора, учета и систематизации, обновленного законотворчества и правильного применения. К сожалению, происходящий до настоящего времени процесс законотворчества и правоприменение мало учитывали системность законодательства. Оно изменялось нередко по отдельным блокам, быстро вводились новые принципы регулирования, внутренние связи между отдельными частями законодательства рвались или плохо учитывались. В результате до сих пор нарастает объем внутренних юридических коллизий между законами, между законами и подзаконными актами, которые резко ослабляют целостность и эффективность законодательства.

Принципиальное изменение этой ситуации является одной из важнейших задач государственного строительства на современном этапе развития России.

Список ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Законодательство и официальные документы

1.1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.// РГ.- 1993.- 25 декабря.

1.2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

1.3. Федеральный закон от 29 июля 2000 года "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Российская газета. 2000. 1 авг.

1.4. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

1.5. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". // "Российской газета" от 31 августа 2004 г. N 188; СЗ РФ от 30 августа 2004 г. N 35. Ст. 3607

1.6. Федеральный закон от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". // СЗ РФ от 13.12.2004 г. № 50, Ст. 4950., РГ №277 от 15.12.2004 г.

1.7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".// СЗ РФ от 06 октября 2003 г. № 40. Ст. 3822.

1.8. Указ Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации"(с изм. и доп. от 19 мая 1995 г., 28 мая 2004 г.). // СЗ РФ №32. Ст.3337.

1.9. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года №1486  "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 15 авг.

1.10. Указ Президента Российской Федерации от 16.07.2004 г. № 910 “ О мерах по совершенствованию государственного управления ’’, в ред. от 26.04.2005 г. // СЗ РФ № 29. Ст. 3019.

1.11. Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".// РГ № 111 от 09.06.1995 г., СЗ РФ от 12.06.1995. № 24. Ст. 2281.

1.12. Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации".//СЗ РФ от 4 декабря 2000 г., N 49. Ст. 4826.

1.13. Конституция Республики Адыгея принята сессией ЗС (Хасэ) - Парламента РА 10.03.1995 г., в ред. от 29.07.2004 г. / Учебное пособие правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.14. Конституция  Республики Карелия принята Законом РК от 12.02.2001 N 473-ЗРК, в ред. от 01.04.2005 N 859-ЗРК. / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.15. Конституция Республики Бурятия принята Верховным Советом РБ 22.02.1994 г., в ред. от 03.05.2005 г. N 1158-III. / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.16. Конституция  Чувашской  Республики принята ГС ЧР 30.11.2000 г.,  в ред. от 18.04.2005 г. N 19./ Учебное пособие правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.17. Конституция Кабардино-Балкарской Республики принята  Парламентом КБР 01.09.1997 г., в ред. принятой Конституционным Собранием Кабардино-Балкарской Республики 11.03.2005 г./ Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.18. Степное Уложение  (Конституция) Республики Калмыкия принято Конституционным Собранием РК - ХТ 05.04.1994 г., в ред. от 25.06.2004 г. / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.19. Конституция Республики Ингушетия принята Народным Собранием - Парламентом РИ 27.02.1994 г., в ред. от 23.10.2003 г. N 15-РЗП. / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.20. Устав Липецкой области принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27.03.2003 N 222-пс (в ред. от 30.12.2003). Ст.2./ Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.21. Устав Самарской области принят Решением Самарской Губернской Думой 21.12.1995. №142 (в ред.от 09.02.2005. № 25-ГД). / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

1.22. Устав Красноярского края принят Постановлением Законодательного Собрания Красноярского края 29.02.1996. № 8-252 (в ред. от 28.01.2005. № 13-2930). / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

 1.23. Устав Омской области принят Постановлением Законодательного Собрания Омской области 26.12.1995. №193 (в ред. от 04.05.2005. № 632-ОЗ). / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

 1.24. Устав Иркутской области принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области 19.01.1995. № 8/1-ЗС (в ред. от 31.12.2004. №135-ОЗ). / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

 1.25. Устав Читинской области принят Читинской областной Думой 01.06.1995. №14-ЗЧО (в ред. от 03.03.2005. №649-ЗЧО). / Уч.пособ. правовая система КонсультантПлюс,2005.

2. Специальная литература

2.1. Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской  Федерации. //"Государственная власть и местное самоуправление", N 6, 2003. С. 6-9.

2.2. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 18, 21, 24.

2.3. Доклады участников регионального семинара – совещания, проведенного в Министерстве юстиции 23.11.2005 года. Центр Парламентских Коммуникаций. Пресс – служба Минюста Р.Ф.

2.4. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти. // Журнал российского права, N 1, январь 2001 г.

2.5. Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право.2000. N 2. С.24-25.

2.6. Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С.177.

2.7. Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.

2.8. Васецкий Н. А., Краснов Ю.К.. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003) // Издание Государственной Думы РФ, М., 2003. Глава 4.

2.9. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. М.: Юриспруденция, 2000 г. С.373.

2.10.  Гошуляк В. В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации.// "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

2.11. Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в первом полугодии 2003 года. НИИ Генеральной прокуратуры РФ. М., 2003. С.3.

2.12. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен Н.М. Добрынин, "Журнал российского права", N 3, март 2004 г.

2.13. Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С.70-71, С. 301-302.

2.14. Клименко А.В., Румынина В.В. Теория государства и права. М.: Мастерство, 2002. С.111.

2.15. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона.// Государство и право, 2000, № 6, С.78-84.

2.16. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Л.А. Окунькова. М.,1994. С. 206-207.

2.17. Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юридическая литература, 1998. С.109-110

2.18. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.92.

2.19. Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. //Журнал российского права, N 5, май 2004 г.

2.20. Марченко М.Н. Теория государства и права. Учебник. М.: ТК Велби, 2002 г.

2.21. Миронов В.А., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства // Журнал российского права, N 5, май 2001 г. С.21.

2.22. Муксинов И. Ш. Основы самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан // Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития. Уфа, 1997. С. 39.

2.23. Муратшин Ф. Р. Принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Электронный адрес в Internet: #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">1 Современное состояние российского законодательства. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1999. N 2. С.28; Савицкий В. А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Местное право. М., 2000. N 7. С.37.

[2] Федерализм и децентрализм / Отв. ред. А. В. Гайда, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 1998. С.46.

[3] Муратшин Ф. Р. Принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Электронный адрес в Internet: #"#_ftnref4" name="_ftn4" title="">[4] Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации. М. Г. Потапов, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.

[5] Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. Л.А.Окунькова. М.,1994. С. 206-207.

[6] Некоторые аспекты регионального законодательства В.А. Миронов, А.Ф. Виноградов, "Журнал российского права", N 5, май 2001 г.

[7] Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации. А.М. Цалиев, "Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.; Вертикаль власти - фундамент Федерации // Южный Федеральный. 2000. N 4.

[8] Клименко А.В., Румынина В.В. Теория государства и права. М.: Мастерство, 2002. С.111.

[9] Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации. А.М. Цалиев, "Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.

[10] Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона. // Государство и право, 2000, № 6, С.78-87.

[11] Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации. В.В. Гошуляк. //"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

[12] Устав Липецкой области принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27.03.2003 N 222-пс (ред. от 30.12.2003). Ст.2.

[13] Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы). Аналитический доклад. НИИ Генеральной прокуратуры РФ. М.: Издательство "Щит-М", 2002. С.31-32.

[14] Конституционность положений о мерах конституционно-правовой ответственности  была подтверждена Конституционным Судом РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”  в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха ( Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея. // СЗ РФ  2002. №15. Ст. 1497.

[15] Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. В.Н. Лопатин, "Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

[16] Исключением является Республика Калмыкия, где, вместо конституции, принято Степное уложение (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 05.04.1994 г., в ред. от 25.06.2004). И хотя некоторые исследователи (В. Н. Синюков. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 338-339.) восторженно отзываются об этом учредительном акте республики и его символическом значении для всей правовой системы федеративного государства, позволяющей обеспечить на практике принципы федеративного устройства России, я думаю, такой подход республиканского законодателя к своему учредительному акту неоправданным, идущим вразрез с Конституцией РФ, определившей, что республики имеют свои конституции.

[17] Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 15 авг.

[18] Доклады участников регионального семинара – совещания, проведенного в Министерстве юстиции 23.11.2005 года. Центр Парламентских Коммуникаций. Пресс – служба Минюста Р.Ф.