компонентами, в узком же смысле только поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы.
Взаимосвязь человека с землей обусловливает различные функции, которые проявляет Земля. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека - социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию. Регулирование отношений, связанных с выполнением землей этих функций, осуществляется соответственно экологическим, конституционным, гражданским, земельным правом.
На наш взгляд, своеобразие и специфика земельных отношений как предмета регулирования определяется объектом этих отношений - землей. Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции. Для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве, где она является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, но и главным, основным средством производства, предметом труда. Обрабатывая землю как предмет труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растения.
Изучение литературы показывает, что, существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом особенностей. Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском и лесном хозяйствах главным средством производства, является плодородие, которым обладает ее верхний поверхностный слой - почва, содержащая в себе необходимые для произрастания растений влагу и питательные вещества (фосфор, азот, калий и др.) в усвояемой для растений форме. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, ее полезность и способность в соединении с трудом быть источником получения сельскохозяйственной и лесной продукции.
В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использовании. Вследствие этого земля представляет собой вечное средство производства.
К отличительным особенностям земли по сравнению с другими средствами производства относятся ее пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость. В то время как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Пространственная ограниченность земли как объективное свойство, вопреки мальтузианскому закону, связывающему ограниченность земли с убывающим плодородием при последующих вложениях в нее капитала, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой.
Глава 1. Регулирование земельных отношений
Анализирую землю как средство производства необходимо отметить, что с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Принцип неперемещаемости земельного участка имеет значение для решения вопросов территориального размещения и специализации народного хозяйства и оказывает влияние на издержки производства и себестоимость сельскохозяйственной продукции.
Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли, особенно в сельском и лесном хозяйствах, создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат в целях получения большего количества продукции с единицы земельной площади.
Земельные отношения, будучи волевыми общественными отношениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, земля, вовлеченная в сферу производства становится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на землю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер земельных отношений.
Положение земли как всеобщего условия и средства производства, служащего источником удовлетворения материальных и социально-культурных потребностей, являющейся одновременно природным объектом, находящимся во взаимодействии со всей окружающей средой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отношениями, имеющими своими объектами воды, леса, недра, животный мир, окружающую природную среду в целом. В силу общности и тесного естественного взаимодействия между всеми природными ресурсами, находящимися в сфере хозяйственного использования и представляющими собой природно-хозяйственные объекты, земельные отношения входят в единую (родственную) группу природноресурсовых отношений наряду с водными, лесными, горными отношениями. В связи с тем, что использование природных ресурсов оказывает влияние на экологическое состояние сопредельных природных объектов и окружающую природную среду, все природноресурсовые отношения, в том числе земельные, имеют экологическое содержание. Основанные на экономических законах развития общества, земельные отношения как часть природноресурсовых отношений, пронизаны экологическими требованиями, направленными на обеспечение экологической безопасности, предотвращение и устранение загрязнения и разрушения окружающей природной среды.
Таким образом, наличие взаимодействия и взаимосвязи экологической и экономической сторон в земельных отношениях позволяет нам рассматривать последние как эколого-экономические.
Переход от национализации земли к ее приватизации на основе проведения в России земельной реформы, ликвидация монополии государственной собственности на землю существенным образом изменили характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды и других сделок с землей отношения по поводу земли, оставаясь по существу земельными, приобрели имущественный характер.
Следует особо подчеркнуть, что не все отношения по поводу земли являются земельными. Так, не являются экономическими, а следовательно, и земельными те отношения по поводу земли, которые не имеют в своей основе отношений земельной собственности. Например, отношения в сфере территориального верховенства, где земля - территория не выступает в качестве средства производства и отношения по поводу нее не охватываются отношениями собственности. Так же, не все экономические отношения по поводу земли как средства производства и объекта собственности являются земельными. Так, отношения, связанные с платой за землю, хотя и имеют экономический характер, по своему содержанию являются финансовыми.
Особую роль в системе земельных отношений занимают земельные отношения. Именно они на наш взгляд являются наиболее проблемными на сегодняшний день. Хотя институт муниципального права и получил свое закрепление в главном законодательном акте страны, Конституции Российской Федерации, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе и по земельным правоотношениям до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое количество принятых и находящихся на рассмотрении законов по данному вопросу.
Итак, земельные отношения - это регулируемые нормами муниципального права земельные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Но отчего же так актуальна тема земли и связанных с ней правоотношений в наше время? Для того, чтобы ответить на этот вопрос нам представляется необходимым показать историю правовой категории земли в России.
Земельная собственность в России складывается в IХ веке в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Правовыми основаниями для владения землей становятся: пожалование, наследование и купля. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля - продажа и порядок обращения по обязательствам.
Хотя сложившееся общественное представление о праве на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивавшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом «раннефеодальной конституции». Однако, на наш взгляд, необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.
Господствовавшая в России монархическая власть на этапах раннефеодального устройства, сословно-представительной и абсолютной монархии осуществляла земельные реформы посредством жесткого воздействия на крестьянство и направления движения его от мнимой свободы к фактической несвободе, в том числе и на закате монархии. Права крестьянина при этом игнорировались.
Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений.
На наш взгляд, преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ - это процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Можно придти к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497 - 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.
По Соборному Уложению 1649 года субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения - фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет.
Значительно расширился круг субъектов землепользования в 1861 г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов.
Анализ литературы, посвященной данному вопросу показывает, что пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является Аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П. А. Столыпин, а так же его указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» от 9 ноября 1906г. Оставив в стороне все положения этой реформы, ибо они объемны и существенного интереса для рассматриваемой темы не представляют, однако нам следует отметить основную ее цепь - реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт, и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Нам представляется интересной процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.
Царское правительство оказывало разностороннюю поддержку Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений.
Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).
Изучение научной литературы показывает, что наступившее затем в сельском хозяйстве замедление капиталистических преобразований, вызревших в России к началу XIX века, было обусловлено традициями жесткости, администрирования, усилившимися после присоединения к России государств-инкорпорантов в Азии и на Кавказе.
В мае 1911 г. был принят закон «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица мгла быть устранена и без согласия хозяйств.
По нашему мнению, взятие большевиками власти в России определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы и инициировавшей субъективистские агрополитические решения. Результаты этой политики хорошо известны.
Одним из первых законов Советской власти был Декрет «О земле», написанный В.И. Лениным в ночь с 26 на 27 октября (с 8 на 9 ноября). По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).
Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-22 и 1925-29 гг., они отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. По нашему мнению, они детально регулировали порядок земельных отношений складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.
Анализ литературы показывает, что в 1990-е годы первым итогом земельного реформирования стала структурная реорганизация в земельном секторе экономики. Отмечаются темпы спада сельскохозяйственного производства, которые оказались значительно выше темпов "отдачи" образовавшихся новых рыночно-хозяйственных структур. Неподготовленность правовой базы формирования новых технологий управления земельной реформой в условиях "свободного" рынка и невостребованность имевшихся научных наработок для внедрения и обновления привели к утрате государственной властью содержательных приоритетов процесса реформирования. В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992 г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю.
Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее - и право муниципальной собственности на землю. В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.
Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении». В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст. 36-78 подробно изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.
августа 1995 года был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений.
Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 ,были определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44 -51 - компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.
По нашему мнению, основной проблемой в тот период был вопрос разграничения государственной собственности на землю на федеральную и субъектов Федерации. Ее решение виделось в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции) федерального закона о разграничении земель, находящихся в государственной собственности. Проведение такого разграничения в федеральном законе позволило бы кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности определить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.
С другой стороны, это позволило бы соблюсти баланс интересов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, так как передача собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государственные органы имеют право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, и какими земельными участками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с законодательством в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не могла применяться, так как объекты муниципальной земельной собственности были еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.
В 2001г. был принят новый Земельный кодекс РФ. Он определил земельные отношения как отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней. Земельный кодекс РФ исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п.1 ст.1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Земельный кодекс 2001 г. является важным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. На наш взгляд его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации, ведь прежний Земельный кодекс РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей была отменена еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст.5 Федерального закона от 25 октября №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются. Новый Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.
С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.
В зависимости от формы земельной собственности все земельные отношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.
В соответствии с действующим ЗК РФ муниципальные образования являются субъектами правоотношений государственной собственности на землю. Административно-территориальные единицы, не являющиеся субъектами Федерации, - районы, города, поселки городского типа, сельские населенные пункты - обладают правами муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ (черты населенных пунктов).
По нашему мнению важным дополнением помимо нового ЗК РФ в регулировании земельных отношений так же стало принятие Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». На основании этого закона муниципальные образования принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений.
В заключении следует отметить, что история развития системы муниципального управления в России имеет почти те же временные вехи, что и русские земельные реформы. Можно показать пять этапов развития муниципального управления: от Петра 1 до реформы 1864 г.; от 1864 до февраля 1917 г.; от февраля 1917 г. до октября 1917 г.; советский период местного самоуправления; самоуправление в РФ.
Глава 2. Развитие регулирования земельных отношений
.1 Особенности земельных отношений в РФ
земельный отношение частный собственность
Рассматривая особенности и специфику земельных отношений, следует отметить выделяемые в литературе следующие важнейшие элементы современных земельных отношений, включающие в себя:
формы собственности на землю (частная, государственная, муниципальная, общинная и т.п.);
отношения хозяйственного использования земли;
формы управления земельными ресурсами (система политических, социально- экономических, правовых и административных мер, направленных на организацию их использования);
способы и методы регулирования земельных отношений.
Рассмотрим перечисленные аспекты земельных отношений подробнее.
Собственность в самом общем смысле выражает присвоение тех или иных благ и является чрезвычайно сложным понятием. Экономические науки рассматривают ее в связи с реальным присвоением и хозяйственным использованием имущества (прежде всего средств производства). Юриспруденция устанавливает правовые характеристики такого присвоения, его отражение в законах, принимаемых государственной властью, обязательных для исполнения всеми гражданами.
Собственники земли далеко не всегда являются производителями сельскохозяйственной продукции; они могут передавать землю другим лицам. Так возникают отношения хозяйственного использования (например, арендные отношения).
Отношения собственности и хозяйственного использования формируют противоречивые экономические интересы, приводящие к конфликтам между групповыми и общественными целями. Поэтому, по нашему мнению необходимы правовые механизмы управления земельными ресурсами со стороны государства, а также разработка методов экономического регулирования земельных отношений.
Земельные отношения складываются под влиянием множества факторов, имеющих достаточно сложный состав, структуру, соподчинение и механизм совокупного воздействия. Важное значение, при этом, имеют историческая преемственность, соответствие земельных отношений социально-экономическим основам общества, необходимость обеспечить финансовую устойчивость экономики, инвестиционную активность отраслей и регионов и т.д.
По нашему мнению существенную роль играют также политические и социально-психологические факторы. К первым из них относятся политические решения и правовые нормы, способы их осуществления и контроля над реализацией, состояние и способность к функционированию пирамиды исполнительной власти, активность и социальная направленность деятельности партий и общественно-политических движений. Вторые включают механизмы мотивации, психологические установки и ориентации конкретных лиц в соответствии с их социальными характеристиками, семейным положением, уровнем жизни, профессионально-образовательным статусом и т.п.
Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальную собственность - по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный, он идет и будет идти постоянно, по мере необходимости.
На сегодняшний день земельные отношения - это отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.
В зависимости от содержания земельных отношений, прав и обязанностей их участников земельные отношения классифицируются на следующие виды:
правоотношения собственности на землю;
правоотношения в сфере управления землями;
правоотношения в области использования земель;
правоотношения в сфере охраны земельных прав.
С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством.
В зависимости от формы земельной собственности все земельные отношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды.
Земельные отношения частной собственности разделяются на правоотношения собственности на землю граждан и организаций; государственной собственности - на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов РФ.
Все земельные отношения в сфере управления землей мы можем разделить на отношения в сфере государственного земельного контроля, муниципального, общественного и производственного.
Самостоятельными земельными отношениями в сфере управления землей являются правоотношения по поводу мониторинга земель, землеустройства, ведения Государственного земельного кадастра, планирования и охраны земель, предоставления и изъятия (выкупа) земель для государственных (муниципальных) нужд и др.
По степени производности земельные отношения производного пользования подразделяются на первичные и вторичные. В первом случае земельный участок предоставляется в пользование самим собственником земли. Вторичные производные земельные отношения подразумевают предоставление земельного участка в пользование не самим собственником, а землепользователем, арендатором.
Выделяются также земельные отношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, земель лесного, водного фондов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель запаса и др.
Самостоятельный вид земельных отношений представлен в виде земельных отношений в сфере охраны земельных прав (охранительные, имеющие место только при нарушении требований земельного законодательства, земельного правопорядка, невыполнении обязанностей по рациональному использованию и охране земель).
Особым участником земельных отношений являются муниципальные образования. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях данные участники представлены различными государственными и негосударственными органами, которые уполномочены выражать интересы муниципальных образований. Административно-территориальные единицы, не являющиеся субъектами Федерации, - районы, города, поселки городского типа, сельские населенные пункты - обладают правами муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ (черты населенных пунктов).
Таким образом, правомочия собственников государственных и земель рассредоточены между соответствующими органами и реализуются через выполнение ими необходимых функций.
Некоторые исследователи предлагают условное деление субъектов земельных отношений на три вида.
К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в данных земельных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам правовых отношений принадлежит право объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Права и обязанности от имени муниципальных образований реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это, прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон гарантирует право населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, в том числе и земельной и т.д.
Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.
Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами земельных отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление.
2.2 Основные проблемы регулирования земельных отношений
Земля, земельные участки являются весьма специфическим видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высокие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли. Как справедливо отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, «земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства».
В третье тысячелетие Россия вступила, имея более чем двадцатилетний опыт реформирования своей государственности. Реформы коснулись всех сторон жизни общества; не стали исключением и земельные отношения. Земельная реформа привела к отказу от исключительной государственной собственности на землю. Наряду с государственной собственностью получили признание частная и муниципальная формы собственности.
Положения ст. 9 Конституции РФ явились основой для провозглашения участков природных ресурсов, перечисленных в ч. 3 ст. 129 ГК РФ, оборотоспособными объектами в той мере, в какой их оборот допускается отраслевыми законами. С принятием ряда федеральных законов, регулирующих оборот земельных участков и иных природных объектов, стало очевидным, что уровень законодательной регламентации отдельных природных объектов был и должен оставаться различным.
Одной из важных проблем в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. Цель правового регулирования земельных отношений - реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективного использования в целях ускорения социально-экономического развития общества.
Исследователи отмечают, что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях. В частности, сделки с земельными участками подчиняются общим требованиям гражданского законодательства (форме, условиям действительности, требованиям, предъявляемым к сторонам сделки и т. д.), а также дополнительным требованиям, установленным земельным, градостроительным и иным законодательством (сохранение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, соблюдение предельных размеров земельных участков и т.п.), которые существенно различаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определенной категории земель и их разрешенного использования. В то же время, имущественные отношения, объектом которых является земельный участок, регулируются нормами различных отраслей законодательства. Гражданским законодательством применительно к земельным участкам определяются общие положения об объектах гражданских прав, видах и содержании вещных прав, сделках, основаниях их возникновения и прекращения, требования к субъектному составу и т.д. Задачей земельного, лесного, водного, градостроительного, экологического и иного законодательства является установление различных ограничений, необходимых для защиты интересов государства, общества и отдельных лиц. Вследствие этого общий гражданско-правовой режим земельных участков (правовой режим недвижимости) существенно осложнен «публичным элементом».
Говоря об основных проблемах современного законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений, прежде всего, необходимо отметить, что проблемы разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное отношение к принципу построения федеративного государства. Одна из основных проблем развития страны - это проблема федерализма, его польза для российского государства. В настоящее время федерализм развивается на конкретных участках, и одним из них является регулирование земельных отношений. Здесь обнажаются проблемы в экономике, видны усилия законодателя в разработке проблем соотношения Конституции РФ и других нормативно-правовых актов.
Исследователи в конце 1990-х годов отмечали, что «основная проблема, связанная с разграничением государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность. Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не будет вообще». «Законодательная и исполнительная власть поздно спохватились и стали решать вопрос разграничения собственности на землю. В результате произошла фактически муниципализация земли в Российской Федерации. На сегодня реальными правами распорядителя землей фактически наделены муниципальные органы».
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В ч. 2, 3, 4 статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов (в состав данного имущества могут входить и земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального образования на основании федерального закона). Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Именно поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.
В части пятой статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ подчеркнуто, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.
Если в Законе о местном самоуправлении 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.
С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.
Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.
Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.
Исходя из складывающейся в настоящее время ситуации, законами субъектов Российской Федерации каждый год должны определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий; размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий, и контролирующие органы.
В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты.
Следовательно, вопросы по разграничению полномочий в сфере управления земельными участками между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются актуальными до тех пор, пока не реализуются цели, запланированные проводимой в России муниципальной реформы. Результаты, направления и темпы которой в основном зависят от позиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что принципы гражданско-правового и земельно-правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками не позволяют устанавливать одинаковые режимы собственности применительно к земельным участкам различных категорий, поскольку содержание права собственности в отношении этих объектов, круг субъектов, обладающих правом собственности на те или иные земельные участки различны.
На наш взгляд, в настоящее время справедливо вести речь о различных путях развития права собственности на земельные участки муниципальных образований (поселений), значительной протяженности процесса перехода к многообразным режимам собственности на земельные участки поселений в рамках принятой политики разгосударствления и демонополизации собственности на природные объекты. Большая часть земельных участков в границах поселений, как и других природных ресурсов, находится в государственной или муниципальной собственности.
В соответствии с общими положениями гражданского права (ст. 209 ГК РФ) собственнику земельного участка в границах муниципального образования принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом. Это право может осуществляться индивидуально либо совместно с другими сособственниками на правах общей долевой либо совместной собственности. Следует учитывать, что эти правомочия обязывают собственника использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием, учитывать другие ограничения, которые обременяют пользование земельным участком в публичных или частных интересах.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституция России закрепляет вопросы владения пользования и распоряжения землей, а также разграничение государственной собственности, природопользование, особо охраняемые природные территории, земельное законодательство (ст. 72). Однако, несмотря на усилия законодателя, возникли разночтения в федеральном и региональном законодательстве по поводу установления частной собственности на землю.
В последние годы (особенно после выхода Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и с разработкой более четких критериев разграничения государственной собственности на федеральную и землю субъектов Федерации) такое разграничение стало важным инструментом управления землями, находящимися в государственной собственности. Это привело к тому, что разграничение федеральной собственности и собственности регионов, а также распоряжение этой собственностью осуществляется не с помощью формулы «находится в ведении», а при помощи процедуры разграничения на основании более четких критериев, указанных в упомянутом Законе. Таким образом, более упорядоченными оказались отношения природопользования на федеральном и региональном уровнях, во многом «перешагнув» из сферы административных отношений регулирования отношений собственности в область гражданско-правовых правомочий «владения, пользования и распоряжения», которые закреплены в ст.ст. 212, 214 ГК РФ и ст.ст. 16, 17, 18 ЗК РФ.
Конституция РФ и отраслевое природоресурсное федеральное законодательство, однако, оставили нерешенными ряд принципиальных проблем в области использования земельных участков Федерацией и ее субъектами. Эти проблемы относятся к установлению четкого правового положения отдельных земельных участков, совместному управлению земельными ресурсами, порядку разрешения спорных вопросов и ко многому другому, что относится к созданию эффективного законодательства о праве собственности на земельные участки.
В развитии этих отношений тенденцией является одновременное регулирование земельных отношений нормами природоресурсного и гражданского права. Такое регулирование, принципы которого определяются нормами гражданского права, в значительной степени ориентировано на федеральное законодательство, чем это имеет место в природоресурсном законодательстве. Поэтому в природоресурсном законодательстве субъекта Федерации административно-распорядительные функции в отношении природных ресурсов следует использовать лишь в том случае, когда гражданско-правовые методы регулирования недостаточно развиты или когда у государства как собственника природного ресурса явно недостаточно прав. В соответствии с Конституцией, статья 3 ГК РФ устанавливает, что «гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации». С этих позиций гражданское право имеет преимущество в регулировании отношений владения, пользования и распоряжения земельными участками в черте поселений.
Одной из важнейших проблем в этих условиях является защита интересов будущих владельцев земельных участков. Конституция РФ, хотя и декларирует защиту прав в этой области, но не обеспечивает в полной мере защиту прав и законных интересов собственников земельных участков от вмешательства органов управления в вопросы законного хозяйственного использования полученных объектов, что приводит к нарушению прав собственников.
Источником подобной ситуации, на наш взгляд, является неудачный подход к решению проблемы в принципах, заложенных в ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении, которые создают тупиковую ситуацию в решении многих проблем земельных отношений. В этом повинна и искусственная усложненность законодательных отношений, многообразие нечетко определенных правовых титулов на земельные участки.
Право собственности на земельный участок представляет собой правомочие лица владеть, пользоваться и распоряжаться землей по своему усмотрению и в соответствии с законодательством, способами, не нарушающими прав третьих лиц и не наносящими вреда окружающей природной среде.
Право собственности на землю не является неограниченным ни для кого из собственников. Законодательством установлено принципиальное положение о том, что мера свободы реализации права собственности определяется нормой закона, интересами иных лиц и требованиями охраны окружающей среды. В российском законодательстве, определяющем порядок пользования землей, имеется тенденция к установлению системы обязанностей и запретов. Данный подход в большей мере соответствует гарантиям права собственности, чем система дозволений в использовании земельного участка. Представляется, что система правовых ограничений права собственности на земельные участки поселений основана на обязанности собственников по охране земель, что обеспечивает сохранность земельного фонда и преемственность в извлечении полезных свойств земельных участков.
Гражданское законодательство, более «мягкое» по отношению к земельной собственности, согласно Конституции РФ относится к исключительному ведению Федерации. Представляется, что динамика развития земельного законодательства и гражданского законодательства о праве собственности на отдельные объекты приведет к законодательному закреплению исключительной компетенции федеральных органов власти в сфере законодательства о праве собственности на землю.
В последнее время для определения правового статуса государства и муниципальных образований предпринимаются попытки использовать конструкцию юридического лица публичного права, свойственную праву ряда европейских стран. Между тем конструкция муниципального образования - юридического лица - кажется привлекательной только в контексте гражданского права. Возникла коллизия: с одной стороны, муниципальным образованиям (по крайней мере, на уровне ниже районного) предоставили гарантии их территориальной неприкосновенности, с другой, - за субъектом Федерации закрепили возможность устанавливать границы муниципальных образований и наделять их соответствующим статусом.
Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий и в пределах его административных границ делится на территориальные зоны.
Не менее важно отметить, что земельные участки в границах поселений выступают в качестве объектов имущественных прав (и, прежде всего, в качестве объектов права собственности), участвуют в гражданском обороте и обременяются правами третьих лиц. Земельные участки, являясь основой жизнедеятельности, не могут не обременяться имущественными правами лиц, проживающих в поселениях или иным образом в них заинтересованных.
По нашему мнению, ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Вместе с тем, в настоящее время у российского законодателя отсутствует четкое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений: используемые термины, как правило, не соответствуют ни целям установления ограничений, ни их характеру.
Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить законный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ, и быть закреплены в федеральном законе. В противном случае это может привести к неоправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.
Следует отметить, что запреты и обязывания, ограничивающие права на земельные участки, в подавляющем большинстве содержатся не в Федеральных законах, а в различных подзаконных актах - Положениях, Правилах, Инструкциях, что прямо нарушает норму п. 2 ст. 1 ГК РФ. Из-за обилия запретов создается благоприятная среда для злоупотреблений и коррупции чиновников различных уровней. Представляется, что необходимо систематизировать запреты и ограничения, связанные с использованием земель предприятий, транспорта, энергоснабжения, природоохранного назначения, историко-культурного значения, в едином нормативном акте в форме федерального закона.
Действующее российское законодательство содержит множество противоречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации и иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия «приватизация земельного участка», но и критериев ее возмездности либо безвозмездности, порядка принятия решений уполномоченными органами.
Заключение
В основе земельных отношений «стоят» муниципальные образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений. Статья 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного самоуправления. Если субъект РФ или орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в течение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. При отчуждении собственниками земельных участков поселений также необходимо установить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площади под строительство общественно-значимых объектов.
Важнейшими направлениями повышения эффективности деятельности государства в целях минимизации нарушений частных прав в угоду публичным интересам являются:
− закрепление в Земельном кодексе РФ закрытого перечня оснований для изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, исключающего возможность его расширительного толкования;
− усиление надзора за принятием субъектами РФ, муниципальными органами правовых актов, касающихся изъятия земельных участков со стороны органов федерального Правительства, органов прокуратуры, и принятие мер к их отмене или приведению в соответствие с федеральным законодательством;
− введение в Земельный кодекс РФ понятия «государственные и муниципальные нужды», исключающего возможности его расширительного толкования;
− принятие мер, направленных на предотвращение злоупотреблений в сфере изъятия и предоставления земельных участков;
− принятие на федеральном уровне нормативного акта в виде Постановления Правительства РФ, закрепляющего оценку земли по рыночной стоимости, надлежащий контроль за его реализацией, а также необходимое для выплат финансирование.
Литература
1.Боголюбов С.А. Земля и право. - М.: Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА. 2003.
2.Волкова Е.Н. Земельные отношения в РФ. - М. , 2003.
.Волкова Т.В. Правовое регулирование управления земельным фондом Российской Федерации. - Саратов, 2001.
.Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав. // Российская юстиция. - № 10. - октябрь 2002.
.Государственное регулирование земельных отношений / Под ред. А.А. Варламова и B.C. Шаманаева. - М.: Колос, 2000.
.Ельникова Е.В. Права на землю// Юрист, 2003. - № 9.
.Земельная реформа и развитие аграрного законодательства. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. №1.
.Коловангин П.М. Собственность на землю в РФ, СПб., 2003.
.Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка. - М., 2006.
.Красюкова А.С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений. - Краснодар, 2006.
.Лящевский И.С. Особенности гражданско-правового регулирования земельных отношений в городах. - М., 2002.
.Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000.
.Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции "Софрино-4") // Государство и право. 1999. №2.
.Суворов В.И. Государственное регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. - М., 1996.
.Суров А.Ф. Правовые аспекты использования земель муниципальными органами / Журнал российского права. - № 11.- ноябрь 2002.
.Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. №2.
.Храмцов А. История правовых реформ земли в России // Муниципальная экономика. - 2005. - № 2.