Особенности формирования местных бюджетов (на примере МР 'Куйбышевский район')

Особенности формирования местных бюджетов (на примере МР 'Куйбышевский район')

Введение

Проведенные в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности.

Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое. Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.

Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления. Одна из слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов. Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными.

Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов.

Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.

Цель исследования - разработка рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:

- исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования;

определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований;

выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений;

осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования;

обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся между государством и муниципальными образованиями в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджет муниципальных образования (на примере муниципального образования «Куйбышевский район» Калужской области).

Глава 1. Теоретические и правовые основы понятия «Расходы местного бюджета в системе расходов бюджетной системы Российской Федерации»

.1 Местный бюджет как составляющее звено бюджетной системы Российской Федерации

Системный анализ современных экономических и финансовых проблем, рассмотрение содержания и роли бюджета в финансовом регулировании социально-экономических процессов позволили сделать вывод о том, что на современном этапе хозяйствования государственное регулирование представляет собой интеграционный процесс развития всех сфер общественных финансов, объединяющий комплекс мер и методов, направленных на использование ресурсов бюджетной системы органами власти всех уровней. Важный фактор, определяющий эффективность государственного воздействия на экономику и социальную сферу, в первую очередь, - через инструменты бюджетного регулирования, - это системность. В рыночной экономике должен применяться целый ряд инструментов государственного регулирования, в том числе - законодательство, стратегическое планирование, налогообложение и бюджетное финансирование. Выбор тех или иных инструментов во многом зависит от государственного устройства страны и действующей в ней модели бюджетного федерализма.

Бюджетные меры воздействия на объемы и темпы экономического развития каждого муниципального образования, субъекта РФ и страны в целом должны носить комплексный, взаимообусловленный характер, чтобы обеспечить максимально возможный эффект на данном этапе развития экономики и в перспективе в соответствии с бюджетной политикой государства. Такая взаимосвязь бюджетных инструментов в современном регулировании экономики региона представляется в системе отношений, представленных на рис. 1.

Рис. 1. Системное представление взаимосвязи бюджетных инструментов в современном регулировании экономики регионов

В основе предложенного структурирования лежит результативность, присутствующая на каждом технологическом этапе бюджетного управления. Все направления государственного регулирования взаимодействуют и влияют друг на друга.

Сложившаяся кризисная ситуация в стране обусловила разработку антикризисных программ на всех уровнях управления. Если на федеральном и региональном уровнях в числе первоочередных мер явились поддержка приоритетных отраслей экономики и стимулирование потребительского спроса, смягчение воздействий кризиса на население и другие, то на местном уровне управления антикризисные программы должны быть направлены на сохранение и упрочение финансово- экономических основ местного самоуправления, преодоления негативных тенденций в занятости трудовых ресурсов. Это обусловлено тем, что местные бюджеты являются инструментом, призванным обеспечить удовлетворение потребностей в тех благах, которые наиболее эффективно могут осуществляться на местном уровне и которые связаны непосредственно с жизнеобеспечением граждан, а также имеют локальную социальную направленность. Важным направлением антикризисных программ государства должны стать вопросы дальнейшего повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Должна быть осуществлена замена налоговых льгот, установленных федеральным законодательством по местным налогам, компенсационными выплатами соответствующим льготируемым категориям граждан и юридическим лицам или их отмена, предоставление права замены субъектам Российской Федерации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от любых федеральных, региональных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (на основе внесения изменений в ст. 58, 137 и 138 Бюджетного кодекса), переход к налогу на недвижимость по категориям налогоплательщиков (в первую очередь, введение налога на недвижимость для налогоплательщиков - организаций). Упорядочение учета, использования и налогообложения земельных участков.

Второй составляющей антикризисной бюджетной политики на местном уровне должны стать дискретные меры по использованию бюджетных средств. Исключение практики прекращения индексации социальных выплат и заработной платы муниципальных образований.

Комплексное исследование и анализ бюджетных инструментов позволили выявить ряд недостатков в их использовании и причины такого положения. Главные из них:

•   Отсутствие комплексной системы построения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях управления бюджетными ресурсами. В системе не в полной мере предусмотрено включение механизмов стратегии в программы социально-экономического развития. Такое положение не позволяет гибко реагировать на потребности и запросы населения регионов в общественных благах, учитывать интересы всех составляющих социально-экономической структуры местного сообщества. По нашему ю, должен выполняться следующий управленческий цикл: среднесрочные цели - задачи - показатели достижения целей - доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - анализ ДРОНД - мониторинг - принимаемые расходные обязательства, и т.д.

•   Недостаточность использования механизма налогового стимулирования роста экономики, особенно на субфедеральном уровне управления, и, соответственно, сдерживание инвестиционных процессов территорий.

•   Многие территории не разрабатывают всю необходимую совокупность экономических и финансовых планов, что не дает возможности в полной мере реализовать роль бюджета по стимулированию и регулированию экономических преобразований на своих территориях.

•   Отсутствие критериев, по которым определяется степень достижения целей экономической политики и реформы управления в целом.

•   Отсутствие достаточного обеспечения гибкой защищенности пространства отечественной экономики от внешней среды (пример Калининградской области).

•   Отсутствие кредитного рейтинга оценки финансово- экономического состояния по муниципальным образованиям.

•   Отсутствие методик по разработке плана мер по увеличению поступления местных налогов, что в значительной степени снижает возможности увеличения муниципальных налоговых доходов.

Устранение этих недостатков может повысить надежность бюджетной системы Российской Федерации в целом, в том числе - эффективность государственного регулирования при условии использования всех отмеченных инструментов в соответствие с программой реформирования, ядром которой выступает БОР.

Требует теоретического переосмысления содержание понятия "бюджетная система". С нашей точки зрения, необходимо раскрыть ее многогранную сущность, что призвано способствовать комплексным, взаимосвязанным решениям по развитию бюджетной реформы. Бюджетная система - это совокупность взаимодействующих финансово- бюджетных институтов и фондов, куда входит также бюджетная политика, бюджетное право и бюджетный механизм, направленные на цели удовлетворения общегосударственных потребностей и финансирования социально-экономических программ, рис. 2.

Рис. 2. Структура бюджетной системы РФ как совокупности взаимосвязанных элементов правового, финансового и организационного характера

Однако местное самоуправление не входит в систему государственного управления. Двойственная природа местного самоуправления и его внутренние противоречия предопределяют наличие механизма регулирования муниципального развития, степень эффективности которого определяется не только уровнем самоорганизации местных сообществ и деятельностью органов местного самоуправления, но и эффективностью способов воздействия органов государственной власти, степени соответствия применяемых технологий и инструментов закономерностям и тенденциям развития местной составляющей бюджетной системы.

Местный бюджет - это совокупность денежных отношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами, а также с вышестоящими органами власти на территории, предназначенная для формирования бюджетного фонда и выполнения задач местного сообщества.

Выделим принципы построения, присущие местному бюджету:

-   государственное регулирование основ системы организации местных бюджетов;

-        децентрализация системы муниципальных бюджетов и их муниципально-бюджетная автономия;

-   дифференциация местных бюджетов: каждое муниципальное образование имеет свои собственные органы власти, средства, цели и территориальную обособленность;

-   разграниченность бюджетов: бюджет существует в очерченных границах (обособленно) самостоятельного муниципального образования, включающего в себя специфику территории, компетенцию местных органов власти и управления в бюджетной деятельности в переделах границ данной территории.

Предложенное определение местного бюджета и принципы его построения с одной стороны сохраняют теоретическое обоснование термина "бюджет" и в то же время отражают содержание бюджетных отношений, и их материализацию с учетом особенностей бюджетной деятельности, присущей органам местного самоуправления.

Определена новая структура масштабности и новые качества муниципального бюджета, в основе которых заложено, в первую очередь, установление четких расходных обязательств под планируемые доходы и приоритетов в полномочиях местных органов власти по расходованию средств, с учетом принципов результативности. Система бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне имеет собственное качественное определение результативности, так как характеризуется массовостью показателей с учетом широкого состава предметов ведения (дороги, начальное образование, жилищно- коммунальное хозяйство и т.д.) и большим количеством бюджетов муниципальных образований (около 30 000) в России.

Законодательное закрепление и строгое соблюдение предложенных нами принципов, отражающих требования к функционированию местных бюджетов в условиях продолжающейся децентрализации бюджетной системы и реформирования административно-территориальной системы, а также бюджетного процесса на местном уровне, будет иметь важное значение в улучшении механизма бюджетного устройства РФ.

1.2 Классификация доходов и расходов местного бюджета

В виду обширности и многогранности самого понятия "бюджет" и его доходов существует множество точек зрения, концепций, подходов к классификации доходов бюджетов и в том числе местных бюджетов. При этом высказывается е, что существующие подходы к выделению видов доходов местных бюджетов не являются исчерпывающими и детально обоснованными. Анализ и сравнение классификаций доходов бюджетов, содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и научной литературе свидетельствуют о том, что классификация доходов местных бюджетов проводится в рамках классификации доходов государства в целом, специфике доходов местных бюджетов внимания практически не уделяется.

В частности, доходы местных бюджетов можно классифицировать по социально-экономическому признаку, по территориальному уровню, в зависимости от метода аккумуляции, от порядка образования и использования, от порядка зачисления в бюджет, от юридических особенностей и правовой формы денежных поступлений в бюджет, от вида местного бюджета.

Изучение классификации доходов бюджетов по территориальному признаку позволило сделать вывод о том, что бюджетная система Российской Федерации является 4-х уровневой. Бюджеты муниципальных районов и поселений являются самостоятельными звеньями бюджетной системы Российской Федерации, объединенными общим названием "местные бюджеты", а не подуровнями местных бюджетов, в связи с чем целесообразно внести соответствующие изменения в статью 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ классификации доходов местных бюджетов по порядку зачисления в бюджет позволил сделать вывод о том, что существовавшее в Бюджетном кодексе РФ до принятия Федерального закона № 120-ФЗ деление доходов бюджетов на закрепленные и регулирующие является научным. Отнесение безвозмездных поступлений и отчислений от федеральных и региональных доходов к собственным доходам местных бюджетов подменяют понятие "регулирующие доходы", однако не меняют сути регулирования доходов местных бюджетов вышестоящими уровнями власти и управления. При этом такое расширенное понимание "собственных" доходов местных бюджетов вуалирует недостаточность собственных финансовых ресурсов муниципальных образований.

Вторая глава "Виды доходов местных бюджетов" состоит из трех параграфов, посвященных анализу состава налоговых, неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений местных бюджетов.

В первом параграфе "Налоговые доходы местных бюджетов" рассматриваются доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также от отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рассматриваются полномочия органов местного самоуправления в области администрирования местных налогов. В результате делается вывод о том, что несмотря на закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения, в соответствии с которым установление местных налогов, сборов относится к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, данная норма носит чисто формальный характер, так как перечень местных налогов установлен Налоговым кодексом РФ, и муниципалитет не вправе вводить дополнительные налоги по своему усмотрению. Таким образом, корректнее говорить о том, что представительные органы местного самоуправления не устанавливают, а лишь вводят в действие местные налоги на территории соответствующего муниципального образования.

Анализ налоговых доходов местных бюджетов позволил сделать вывод о том, что несмотря на то, что в теории налоговые доходы должны играть основную роль в формировании доходной части бюджета любого уровня, поступлений от данного источника явно недостаточно для эффективного функционирования системы местного самоуправления.

Удельный вес местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов зачастую составляет менее 10 процентов, при этом в отдаленных от административных и экономических центров поселениях, данная проблема является еще более острой, что обусловлено целым рядом объективных причин.

Во-первых, существенная часть земельных участков таких поселений, в особенности, расположенных в северных районах, исключена из объектов налогообложения, поскольку данные участки отнесены к землям лесного фонда, а также являются брошенными, непригодными для проживания и ведения хозяйственной деятельности, а кадастровая стоимость земельных участков, вовлеченных в хозяйственный оборот, является крайне низкой;

Во-вторых, значительная доля объектов недвижимости, находящихся в собственности граждан, не зарегистрирована в настоящее время в установленной форме, поскольку зачастую указанное недвижимое имущество является ветхим и не представляет значительной материальной ценности, а процедура регистрации прав на него - достаточно дорогостоящей, в связи с чем фактически проживающий в нем гражданин не заинтересован в оформлении права собственности. Кроме того, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации не установлен срок, в течение которого должна быть проведена государственная регистрация прав на недвижимое имущество, в связи с чем административная ответственность за несоблюдение установленного порядка применяться не может.

Рассматривая отчисления от налога на доходы физических лиц, являющиеся одним из наиболее важных налоговых источников муниципальных образований, сделаем вывод, что зачисление данного налога в бюджет того муниципального образования, на территории которого расположена организация - налоговый агент является несправедливым, поскольку плательщиком налога на доходы физических лиц является гражданин, проживающий на конкретной территории, который заинтересован в повышении благосостояния того муниципального образования, где он проживает, а не где осуществляет свою трудовую деятельность.

В результате приходит к выводу, что укрепление финансовой основы местных бюджетов путем их обеспечения на постоянной основе собственными источниками доходов (расширение системы местных налогов и сборов) в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы могло бы сыграть важную роль в предупреждении финансовых затруднений местных бюджетов и предотвращении перехода проблемной ситуации в кризисную стадию. Местные налоговые платежи должны являться одним из главных доходных источников муниципального бюджета, предпосылкой к самостоятельности, устойчивости и стабильности развития местного самоуправления.

.3       Основные принципы и методы планирования доходов и расходов местного бюджета

Существующая сегодня система управления региональными финансами характеризуется серьезными изъянами бюджетного планирования, в особенности на местном уровне, что тесно связано с понятием «бюджетный механизм», так как бюджетное планирование - одно из звеньев бюджетного механизма. В данной работе под «бюджетным механизмом» понимается совокупность трех взаимосвязанных звеньев:

бюджетного планирования - централизованного распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня;

бюджетного регулирования - перераспределения средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий;

бюджетного контроля (контроля за исполнением бюджета) - важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой РФ и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.

Важнейшей составляющей бюджетных доходов являются налоговые доходы, формирование которых осуществляется с использованием «налогового механизма».

Налоговый механизм включает в себя:

элементы, составляющие налоговую систему (налоги, налоговое законодательство, налоговые администрации с их функциями и полномочиями);

возложение на отдельные категории плательщиков обязанностей исчисления и уплаты обязательных платежей, предоставления налоговой отчетности и ее контроль;

правила, процедурные вопросы и меры регулирования налоговых поступлений.

Вся совокупность отношений, складывающаяся при формировании бюджетов регионов, важнейшей составляющей которой являются налоговые отношения между государством и плательщиками, реализуется посредством бюджетно-налоговых механизмов. Под бюджетно-налоговыми механизмами понимается совокупность трех взаимосвязанных звеньев: бюджетно-налогового прогнозирования и планирования, бюджетно-налогового регулирования и бюджетно-налогового контроля, наполненных соответствующими элементами.

По результатам исследования обозначены следующие проблемы функционирования бюджетно-налоговых механизмов в региональной экономике: чрезмерной ориентации бюджетно-налоговой политики государства на максимальную концентрацию косвенных налогов в федеральном бюджете; пополнения доходных налоговых источников региональных бюджетов преимущественно за счет фактического перераспределения федеральных налогов при недостаточности собственных налоговых поступлений; уменьшения в динамике последних пяти лет поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов; низкой налоговой самообеспеченности региональных бюджетов при закрытом перечне налогов Российской Федерации по Налоговому Кодексу; неразделенности налоговых полномочий центра и субъектов Федерации.

Анализ развития муниципальных финансов советского периода показал, что местные бюджеты на этом этапе выполняли роль расчетно-кассовых подразделений нижнего уровня. Их финансовая база за счет собственных источников формировалась в объеме менее одной трети, а по налоговым поступлениям не более трех - пяти процентов. Была практически разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами местного (территориального) сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства. К началу 90-х годов XX века формирование бюджетной системы было жестко централизованным: для всех элементов системы бюджетной иерархии был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего управленческого звена. На начало 2000-х годов процесс управления общественными финансами характеризовался глубокими внутренними противоречиями в том числе и на местном уровне.

Анализ состояния консолидированных бюджетов субъектов РФ за период самостоятельного существования современной России как суверенного государства позволяет проследить динамику соотношения доходной и расходной частей бюджетов, долю финансовой помощи в их составе и выделить определенные тенденции в этом процессе. Степень зависимости бюджетов субъектов РФ от объемов финансовой помощи достаточно велика. Различия в предоставлении финансовой помощи региональным бюджетам огромны, удельный вес безвозмездных поступлений в бюджеты регионов колеблется в пределах от 0,05% до 92,89%, а это, в свою очередь, подтверждает огромный разрыв в социально-экономическом развитии регионов. Анализ структуры региональных бюджетов в динамике подтверждает нарастание в их составе удельного веса финансовой помощи из федерального центра. Для местного уровня также характерна высокая доля финансовой помощи в структуре доходов бюджетов. Анализ структуры доходов местного бюджета Белгородской области показывает, что доля трансфертов в разрезе муниципальных образований колеблется от 36% до 91%.

В работе произведен анализ изменения источников формирования доходов местного уровня на примере бюджета Куйбышевского района. В качестве инструмента оценки качественных изменений предлагается использовать графический метод в виде карты доходов. Карта доходов бюджета строится в декартовой системе координат, где по оси абсцисс отображены доли доходов МО по источникам их образования в исследуемом периоде, а по оси ординат - темп прироста соответствующих доходов, в качестве базы сравнения выступает 2010 год. Применение подобного инструмента позволяет оценить степень влияния изменения действующего законодательства на наполняемость бюджета доходами разных видов. Это в свою очередь дает основу для разработки направлений совершенствования бюджетного процесса на местном уровне и, в частности, выработки механизма управления его сбалансированностью. На рисунке 2 представлена карта доходов бюджета Куйбышевского района.

Таким образом, на сегодняшнем этапе развития бюджетного федерализма в России важной задачей, стоящей перед местным уровнем власти является максимальное использование потенциальных возможностей межбюджетного регулирования, предоставленных действующим законодательством, при одновременном создании стимулов для проведения рациональной налогово-бюджетной политики с целью развития и использования налогового потенциала на местном уровне.

Глава 2. Состав и структура доходов и расходов местного бюджета, их планирование (на примере МР «Куйбышевский район» Калужской области)

.1 Краткая характеристика муниципального образования «Куйбышевский район»

На территории района осуществляют свою деятельность свыше 150 предприятий и организаций всех форм собственности, в том числе по отраслям: промышленность - 6, сельское хозяйство - 10, строительство - 2, транспорт и связь - 2, торговля - 6, кредитные и страховые организации - 3.

Промышленный комплекс района включает три основные отрасли:

•          производство строительных и отделочных материалов;

•          обработка древесины;

•          производство пищевых продуктов.

Промышленный сектор экономики состоит из шести малых предприятий.

В условиях рыночной экономики перспективы развития экономической и социальной сфер все больше зависят от малого и среднего бизнеса, который формирует оптимальную структуру рынка и является надежной налогооблагаемой базой. Этот сектор экономики в перспективе будет являться реальным источником создания новых рабочих мест. Эти пред приятия генерируют эффективные инвестиционные проекты, чутко реагируют на изменение рыночной конъюнктуры, занимают недоступные крупным предприятиям «ниши».

Подавляющая часть предприятий этого сектора связана с торговлей, общественным питанием, бытовым обслуживанием и строительством. В перспективе планируется увеличение доли таких предприятий в реальном секторе экономики, связанных с материальным производством, и предприятий других приоритетных сфер экономики района. При любых сценариях развития малый и средний бизнес способен гибко перестраиваться, «переливаться» в другие сферы деятельности.

Общий объем отгруженной продукции предприятиями обрабатывающего производства (крупные и средние) за 2009 год составил 534 тыс. рублей.

Деловая активность субъектов малого и среднего предпринимательства возрастает с каждым годом. В структуре оборота потребительского рынка оборот розничной торговли составляет 93 %, или 376 500 тыс. руб., оборот общественного питания - 4 %, или 15 117 тыс. руб., объем платных услуг населению - 3 %>, или 13 043 тыс. руб.

Объем розничного товарооборота за 2009 год составил 376 500 млн руб.

В сфере потребительского рынка в районе занято 210 чел. (11 %> от занятого населения в экономике).

На сегодняшний день в районе действуют 61 магазинов, 8 павильон и 3 киоска.

По общественному питанию в районе имеются столовые (4 ед).

Торговую деятельность на территории муниципального образования осуществляют 72 объекта розничной торговли. Площадь стационарной торговой сети - 2 672,6 кв. м. Мел- корозничная нестационарная торговая сеть состоит из 11 объектов, из них: 17 - торговля продовольственными товарами, 14 - непродовольственными, 30 - смешанными. Мелкорозничная торговая сеть занимает - 320 кв. м. Отдаленные населенные пункты обслуживают 2 автолавки.

Товарная насыщенность потребительских товаров носит устойчивый характер, расширился ассортимент продаж мясо-молочных изделий, кондитерских и макаронных изделий, бытовой техники, товаров строительной индустрии. Общий товарооборот в 2009 году составил 376,5 млн руб., в т. ч. по крупным торговым предприятиям - 22,6 тыс. руб.

В структуре товарооборота основной прирост оборота - 5 % продаж - приходится на продовольственные товары, 3 % - со смешанным ассортиментом товаров и 3 % на непродовольственные товары. В среднем на душу населения за 2009 год продано товаров на сумму 45,8 тыс. рублей. Годовой оборот общественного питания составляет 15,1 млн руб., в том числе по крупным и средним предприятиям - 2,7 млн руб.

.2 Анализ бюджета МР «Куйбышевский район»

В соответствии с приказом министерства финансов Калужской области от 17.03.2011 № 47 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях Калужской области» и в целях реализации пункта 1.12. Плана мероприятий по реализации Программы Калужской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденного постановлением Правительства Калужской области от 24.01.2011 № 27, проведены мониторинг и оценка качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях Калужской области за 2010 год (далее - мониторинг).

Мониторинг проведен по всем 317 муниципальным образованиям Калужской области по 13 индикаторам, утвержденным вышеназванным приказом, по следующим направлениям:

) бюджетное планирование;

) исполнение бюджета;

) прозрачность бюджетного процесса.

Таким образом, исходя из 5-балльной системы оценки качества управления бюджетным процессом, максимально возможное количество баллов составляет 65. По результатам мониторинга данного показателя не достигло ни одно муниципальное образование области. Среди муниципальных районов и городских округов наибольшее количество баллов набрали муниципальные районы «Сухиничский район - 58 баллов, «Боровский район» - 54 балла, «Жуковский район» - 49 баллов, «Мещовский район» - 49 баллов и городской округ «Город Обнинск» - 49 баллов.

Результаты оценки качества по другим муниципальным районам и городским округам в порядке убывания характеризуются следующими данными:

Среди поселений на относительно должном уровне организован бюджетный процесс в поселениях Боровского района - от 44 баллов в сельском поселении «Деревня Асеньевское» до 57 баллов в городском поселении «Город Ермолино» и сельском поселении «Село совхоз Боровский».

В целом можно констатировать, что в большинстве поселений Калужской области бюджетный процесс в 2010 году был организован на низком уровне, по ряду индикаторов в поселениях присвоены нулевые значения.

Информация по индикаторам

I. Бюджетное планирование

Индикатор 1.1. «Удельный вес расходов в рамках программно-целевого метода в общем объеме расходов местного бюджета (без учета субвенций из областного бюджета)».

В последнее время переход на программно-целевой метод планирования и исполнения бюджетов является одним из самых значимых показателей, характеризующих качество организации бюджетного процесса. В рамках реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации на областном уровне поставлена задача добиться удельного веса данных расходов более 50 %, поэтому максимальный балл 5 получают те муниципальные образования, которые превысили этот уровень.

Вместе с тем, в муниципальных районах Калужской области данная работа остается на низком уровне, муниципальные целевые программы в 2010 году в большинстве муниципальных образованиях не принимались, либо принимались в незначительных объемах, а в поселениях практически отсутствуют муниципальные целевые программы.

Среди муниципальных районов и городских округов максимальную оценку данный индикатор получил только в Боровском районе, 4 балла получили Износковский район и город Обнинск, 2 балла - Мосальский район, 1 балл - Жиздринский район, Мещовский район, Тарусский район, Юхновский район и город Калуга. Остальные муниципальные районы, у которых доля расходов на реализацию муниципальных целевых программ в расходах без учета субвенций из областного бюджета сложилась ниже 10% получили нулевые значения указанного индикатора.

Необходимо отметить, что в отдельных муниципальных районах удельный вес указанных расходов немного не дотянул до 10% (1 балл), это «Барятинский район» - 7,8%, «Думиничский район» - 8,1%, «Медынский район» - 8,7%, «Сухиничский район» - 9,3%.

Только в отдельных поселениях области разработаны муниципальные целевые программы, при этом объемы расходов на эти цели в местных бюджетах занимают незначительный удельный вес. Максимальную оценку получили городское поселение «Город Балабаново» Боровского района, сельские поселения «Деревня Галкино» и «Деревня Карцево» Дзержинского района, сельские поселения «Село Спас-Загорье», «Поселок Детчино», «Деревня Рябцево» и «Деревня Шумятино» Малоярославецкого района, городское поселение «Город Таруса» и сельское поселение «Село Вознесенье» Тарусского района.

Учитывая необходимость полного перехода к программно-целевому методу планирования, органы местного самоуправления должны принять меры по ликвидации вакуума в организации бюджетного процесса по этому важному вопросу.

Индикатор 1.2. «Утверждение местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период».

Данный индикатор отражает работу органов местного самоуправления по утверждению местных бюджетов на 3 финансовых года или только на 1 финансовый год.

По результатам мониторинга установлено, что в 237 муниципальных образованиях Калужской области, или 74,5% от общего числа муниципальных образований, местные бюджеты утверждены на 3 года, в том числе во всех муниципальных районах и городских округах.

Вместе с тем, в 80 поселениях бюджеты утверждены на 1 год. Это касается поселений Бабынинского района (6 поселений), Дзержинского района (18 поселений), Жиздринского района (7 поселений), Куйбышевского района (5 поселений), Малоярославецкого района (18 поселений), Мещовского района (5 поселений), Ульяновского района (6 поселений), Хвастовичского района (15 поселений).

Поэтому поселения перечисленных районов не смогли получить максимальную оценку по данному индикатору по итогам работы в 2010 году.

Индикатор 1.3. «Исполнение доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений по сравнению с первоначально утвержденным объемом доходов без учета безвозмездных поступлений».

Данный индикатор характеризует правильность прогнозирования собственных доходов при формировании проектов местных бюджетов.

Мониторинг индикатора показал, что в ряде муниципальных образований Калужской области при составлении проектов местных бюджетов занижаются налоговые и неналоговые доходы, в результате по отчетным данным об исполнении местных бюджетов за 2010 год этот показатель превысил первоначально утвержденный объем доходов в несколько раз.

Среди муниципальных районов и городских округов максимальную оценку данного индикатора - 5 баллов (отклонение меньше 10%) получили «Жуковский район», «Медынский район», «Мосальский район», «Перемышльский район», «Ферзиковский район», «Город Людиново и Людиновский район» и «Город Обнинск».

балла (отклонение от 11 до 15%) получили «Бабынинский район», «Износковский район», «Малоярославецкий район», «Город Киров и Кировский район» и «Город Калуга».

балла (отклонение от 16 до 20%) получили «Думиничский район», «Мещовский район», «Сухиничский район» и «Хвастовичский район».

балла (отклонение от 21 до 25%) получили «Дзержинский район» и «Козельский район».

Остальные муниципальные районы получили нулевое значение по данному индикатору.

В поселениях наблюдается значительное превышение полученных налоговых и неналоговых доходов от первоначально утвержденного объема этих доходов, только незначительное количество поселений получили оценку по данному индикатору, в большинстве же поселений присвоено нулевое значение индикатора.

Индикатор 1.4. «Наличие нормативного правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего порядок конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств с учетом эффективности планируемых мероприятий».

По результатам мониторинга установлено, что порядок конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств с учетом эффективности планируемых мероприятий принят только в муниципальном районе «Боровский район» и во всех поселениях Боровского района, а также в муниципальном районе «Сухиничский район». Указанные муниципальные образования области получили по данному индикатору максимальную оценку в 5 баллов.

Все остальные муниципальные образования по данному индикатору не были оценены.

По информации финансовых органов Ульяновского, Хвастовичского и Мещовского районов данный порядок находится в стадии разработки как на районном, так и на поселенческом уровнях.

Индикатор 1.5. «Проведение конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств с учетом эффективности планируемых мероприятий».

Учитывая, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие порядок конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств с учетом эффективности планируемых мероприятий, согласно индикатору 1.4. в большинстве муниципальных образованиях области не принимались, соответственно, конкурсное распределение принимаемых расходных обязательств при формировании местных бюджетов на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов не осуществлялось.

Исключение составило муниципальные образования «Боровский район» и «Сухиничский район», которые и получили максимальную оценку по данному индикатору. По другим муниципальным образованиям индикатор получил нулевое значение.

Необходимо отметить, что в поселениях Боровского района при наличии вышеназванного порядка конкурсное распределение принимаемых расходных обязательств не проводилось, что не позволило им получить оценку по данному индикатору.

Индикатор 1.6. «Разработка, реализация и мониторинг эффективности муниципальных программ в соответствии с нормативным правовым актом органа местного самоуправления».

Необходимо отметить, что в муниципальных районах Калужской области работа по принятию муниципальных целевых программ находится на низком уровне. Муниципальные целевые программы в 2010 году в большинстве муниципальных образованиях не принимались, либо принимались в незначительных объемах, а в поселениях практически отсутствуют муниципальные целевые программы.

Можно сделать вывод, что данная работа не проводится в связи с отсутствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления по разработке, реализации и мониторингу эффективности муниципальных программ.

Как показал мониторинг, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в части разработки муниципальных программ приняты только в муниципальном районе «Боровский район» и в поселениях Боровского района, в муниципальном районе «Думиничский район и в городском поселении «Поселок Думиничи», при этом в указанном поселении в бюджете на 2010 год расходы на реализацию муниципальных программ не предусматривались, также нормативный правовой акт принят в муниципальных районах «Жуковский район», «Козельский район», «Куйбышевский район», «Малоярославецкий район» и во всех поселениях Малоярославецкого района, хотя не во всех этих поселениях расходы на данные цели были предусмотрены в местных бюджетах на 2010 год, «Мещовский район», «Мосальский район», «Тарусский район», в городских округах «Город Калуга» и «Город Обнинск».

II. «Исполнение бюджета

Индикатор 2.1. «Отношение объема просроченной кредиторской задолженности местного бюджета к объему расходов местного бюджета».

Вопрос, связанный с управлением кредиторской задолженностью находится на постоянно контроле. Мониторинг данного индикатора показал, что практически во всех муниципальных образованиях Калужской области данная работа находится на должном уровне.

В большинстве муниципальных образованиях Калужской области по состоянию на 1 января 2011 года просроченная кредиторская задолженность отсутствует, либо наличествует в небольших объемах. Поэтому все они получили от 4 до 5 баллов по данному индикатору.

В целом по муниципальным образованиям Калужской области просроченная кредиторская задолженность по итогам исполнения местных бюджетов за 2010 год сложилась в сумме 78199,3 тыс. рублей.

Индикатор 2.2. «Наличие просроченной кредиторской задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы за счет средств местного бюджета».

По данному индикатору все 317 муниципальных образований Калужской области получили максимальную оценку, так как просроченная кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы на 1 января 2011 года отсутствует.

Индикатор 2.3. «Отклонение расходов местного бюджета в IV квартале от среднеквартального объема за I - III кварталы».

От равномерности финансирования расходов местных бюджетов зависит своевременность принятия управленческих решений органами местного самоуправления в течение финансового года, в том числе по заключению договоров на выполнение работ, услуг, а также по управлению муниципальным долгом. Кроме того, при распределении бюджетных ассигнований по кварталам должна учитываться сезонность отдельных видов расходов.

Поэтому сдвиг расходных обязательств на IV квартал текущего финансового года является отрицательным показателем в организации бюджетного процесса. Наиболее оптимальным является отклонение расходов бюджета в IV квартале от среднеквартального объема за I - III кварталы менее 50%.

Мониторинг этого индикатора показал, что данное отклонение в 2010 году сложилось менее 50% сложилось в следующих муниципальных районах Калужской области:

«Думиничский район» - 31,5%;

«Жиздринский район» - 37,5%;

«Козельский район» - 19%;

«Куйбышевский район» - 40,1%;

«Малоярославецкий район» - 41,6%;

«Мещовский район» - 28,1%;

«Перемышльский район» - 36,8%;

«Спас-Деменский район» - 29,3%;

«Сухиничский район» - 28,3%;

«Тарусский район» - 47,8%;

«Ульяновский район» - 45,7%;

«Ферзиковский район» - 48,7%;

«Юхновский район» - 39,2%.

Перечисленные муниципальные районы за этот индикатор получили от 4 до 5 баллов.

Ряд муниципальных районов и городских округов области незначительно превысили вышеназванный показатель, это муниципальные районы «Бабынинский район», «Барятинский район», «Дзержинский район», «Жуковский район», «Медынский район», «Мосальский район», «Город Киров и Кировский район», «Город Людиново и Людиновский район» и городской округ «Город Калуга». Тем не менее, перечисленные муниципальные образования не смогли получить баллы по указанному индикатору.

Значительное отклонение расходов бюджета в IV квартале от среднеквартального объема за I - III кварталы сложилось в следующих муниципальных образованиях области:

«Боровский район» - 96,8%;

«Износковский район» - 113,8%;

«Хвастовичский район» - 117,2%;

«Город Обнинск» - 98%.

В ряде поселений Калужской области сложилось равномерное финансирование расходов в течение 2010 года. Вместе с тем, в отдельных поселениях наблюдается большое отклонение. Набольшее отклонение сложилось в городском поселении «Город Боровск» Боровского района - 656,8% (при общем годовом объеме расходов в сумме 127587 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 91369,5 тыс. рублей), в сельском поселении «Село Ворсино» Боровского района - 618,1% (при общем годовом объеме расходов в сумме 87407,5 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 61652,1 тыс. рублей), в городском поселении «Поселок Куровской» Дзержинского района - 913,8 % (при общем годовом объеме расходов в сумме 42059 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 32455 тыс. рублей), в городском поселении «Город Сосенский» Козельского района - 606% (при общем годовом объеме расходов в сумме 72185,9 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 50658,3 тыс. рублей), в сельском поселении «Село Березичский стекольный завод» Козельского района - 2413,4% (при общем годовом объеме расходов в сумме 24300,3 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 21709,1 тыс. рублей), в сельском поселении «Деревня Ерденево» Малоярославецкого района - 505,9% (при общем годовом объеме расходов в сумме 5973 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 3995 тыс. рублей), в сельском поселении «Село Чипляево» Спас-Деменского района - 621,4% (при общем годовом объеме расходов в сумме 2465 тыс. рублей, в IV квартале расходы исполнены в сумме 1741 тыс. рублей).

В отдельных поселениях указанное отклонение также сложилось от 200 до 300%, что свидетельствует о том, что в I-III кварталах 2010 года финансирование значительно отставало.

Таким образом, органам местного самоуправления необходимо принять меры по обеспечению равномерного финансирования расходов местных бюджетов в течение текущего финансового года.

III Прозрачность бюджетного процесса

Индикатор 3.1. «Публикация в средствах массовой информации (в сети Интернет) бюджета и отчета об исполнении местного бюджета».

В соответствии со статьей 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Мониторинг этого индикатора показал, что решения о местных бюджетах и отчеты об исполнении местных бюджетах публикуются в муниципальных газетах, в ряде муниципальных образований области размещаются в сети Интернет, в поселениях, не имеющих возможности публиковать материалы в средствах массовой информации, осуществляется обнародование данных документов в специально отведенных местах.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.2. «Проведение публичных слушаний по проекту решения о местном бюджете и проекту отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с установленным порядком».

Необходимо отметить, что проведение публичных слушаний по обсуждению проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не является обязательным. Тем не менее в целях обеспечения прозрачности бюджетного процесса на всех стадиях и изучения я населения проведение публичных слушаний является положительным моментов в работе органов местного самоуправления.

Мониторинг этого индикатора показал, что во всех муниципальных образованиях Калужской области проводятся публичные слушания по проекту решения о местном бюджете и отчетах об исполнении местных.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.3. «Своевременное представление отчетов об исполнении местного бюджета в министерство финансов Калужской области».

По информации казначейского управления министерства финансов Калужской области в 2010 году нарушений сроков представления отчетов об исполнении местных бюджетов не было.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Индикатор 3.4. «Публикация в средствах массовой информации (в сети Интернет) нормативных правовых актов по пунктам 1.4., 1.6., 3.2.».

Мониторинг этого индикатора показал, что практически все муниципальные образования области публикуют принятые нормативные правовые акты в средствах массовой информации, размещают в сети Интернет, либо осуществляют обнародование данных документов в специально отведенных местах.

Таким образом, этот индикатор по всем муниципальным образованиям Калужской области получил высшую оценку - 5 баллов.

Информация об оценке качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях Калужской области за 2010 год в разрезе муниципальных образований Калужской области представлена в прил. 1.

.3 Планирование местного бюджета

По нашему ю, в целях объективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо в тех районах и городских округах, где стоимость бюджетных услуг на душу населения ниже среднеобластного показателя, доводить ее хотя бы до среднеобластного уровня. Тогда ИБРi по данному образованию будет равен 1, а уровень бюджетной обеспеченности будет зависеть только от соотношения налоговых доходов на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации. Тем самым субвенция из бюджетов данных муниципальных образований будет уменьшена, а высвобождаемые средства будут направлены на доведение стоимости бюджетных услуг данных муниципальных образований до среднеобластного уровня. В противном случае уровень бюджетной обеспеченности вышеуказанных муниципальных образований искусственно завышается, а следовательно, необоснованно завышается субвенция из бюджетов муниципальных образований (отрицательный трансферт), подлежащая перечислению в бюджет субъекта.

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление качественных услуг населению, то, по нашему ю, при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности за основу надо брать стоимость бюджетных услуг на душу населения с учетом социально-экономических, географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость. Жители любого района Калужской области должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг, независимо от места их проживания. А при существующей методике межбюджетного регулирования в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднеобластной. Средства же из фондов финансовой поддержки получат в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения.

Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета; с другой стороны, результатом действующей практики межбюджетных отношений на всех уровнях является отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов. «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном, региональном и местном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения бюджетов всех уровней власти.

Реформирование межбюджетных отношений должно включать: во-первых, пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг; во-вторых, оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств.

При формировании межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием необходимо следовать не только принципу выравнивания, но и принципу стимулирования органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала на своих территориях. Все силы государственных органов власти должны быть направлены на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти по стимулированию экономического развития, предоставлению населению качественных бюджетных услуг, независимо от их местожительства.

Вторая проблема, - низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов.

Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.

Федеральный закон № 131-ФЗ радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов.

Вместе с тем, проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом (на примере ряда муниципальных образований Калужской области) свидетельствует о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объеме реализацию закрепленных полномочий.

Первым и основным шагом, способствующим укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований, является увеличение их собственных доходов и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений между различными уровнями власти.

Проведенный в работе анализ позволил сделать вывод о необходимости законодательно обеспечить право и обязанность местных органов власти более широко принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих консолидированных бюджетов. До тех пор, пока местные власти не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией и заинтересованностью, они не будут в полной мере задействованы в эффективном управлении общественными финансами, в реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Предоставление муниципалитетам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, должно стать ключевой задачей реформы местного самоуправления.

Третья проблема, - несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и определение путей его совершенствования.

Проведенный анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Куйбышевского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете.

Пропорции деления всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых в районе, между звеньями бюджетной системы - федеральным, областным и местным бюджетами - в 2010 году выглядели следующим образом: 27,9% : 47,9% : 24,2%. Это же соотношение в 2009 году составляло: 35,2% : 52,8% : 12,0%. После принятия федерального закона от 06.10.2011г. № 131-ФЗ и внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ситуация немного изменилась. Так, в 2010 году в бюджете района оставалось уже 20,9% всех доходов, в 2011 году - 21,1%. Однако, основная часть доходов все также перераспределяется в вышестоящие бюджеты. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Куйбышевского муниципального района за 2010-2011 годы представлен на рисунке 1.

Рис. 1. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Куйбышевского муниципального района за 2010 -2011 годы.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Если в 2010 году они составляли в бюджете Куйбышевского района 178,7 млн. рублей или 16,3 % от объема доходов бюджета, то в 2009 году финансовая помощь из областного бюджета составила уже 679,4 млн. рублей или 39,8 % от общего объема доходов бюджета Куйбышевского района, в 2010 году - 711 млн. рублей - 21,0%, в 2011 году безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета в бюджет района составили 1196 млн. рублей или 22% от объема доходов бюджета (рисунок 2).

Рис. 2. Доходы бюджета Куйбышевского муниципального района в 2010 - 2011 годах

Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков: сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в областной бюджет, а затем спускаются «вниз» в бюджет района в виде безвозмездной финансовой помощи.

С целью совершенствования разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы, по нашему ю, следует отказаться от перекрестного перераспределения финансовых потоков, то есть в случае, если муниципальное образование за счет доходов, собираемых на территории, может обеспечить возложенные на него полномочия, в том и числе и государственные, то нет необходимости изымать средства с территории, чтобы затем вернуть их в виде субвенций и субсидий.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2005-2009 годах, бюджет Куйбышевского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

Изменение объема налоговых доходов, передаваемых с 2010 года местному уровню власти, согласно Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2008 и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, способствовали некоторому улучшению ситуации с формированием доходов местных бюджетов.

За бюджетами муниципальных районов, городских округов, а также городских и сельских поселений закреплен на постоянной основе определенный перечень (хотя и очень незначительный) налогов (налог на доходы физических лиц - 30%, единый налог на вмененный доход - 90%, земельный налог - 100%, налог на имущество физических лиц - 100%, единый с/х налог - 60%).

Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Калужской области в 2011 году представлена на рисунке 3.

Рис. 3. Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Калужской области в 2011 году

В структуре доходов муниципальных образований все еще значительную часть составляют неналоговые доходы, поступления которых носят нерегулярный характер (арендная плата за землю; аренда муниципального имущества; потери, связанные с изъятием сельскохозяйственных угодий и др.) - 22,1% и дотации, субсидии и субвенции из вышестоящего бюджета - 24,4%, размер которых зависит исключительно от межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием.

Несмотря на то, что в результате внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации муниципальные бюджеты, наконец-то, получили стабильные гарантированные источники, проблема формирования полноценной финансовой базы муниципальных образований до настоящего времени не решена.

Глава 3. Проблемы в формировании муниципальных бюджетов

.1       Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований. Пути их решения

В целом формирование доходной базы местных бюджетов относится к предметам регулирования налогового и бюджетного законодательства, и в этом смысле отдельный федеральный закон не может преодолеть символического характера местных налогов как основы доходной части местных бюджетов и независимости экономической базы местного самоуправления.

В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов.

Проведенный анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы переданы в ведение местных органов власти, а также значительно расширен перечень вопросов местного значения, нагрузка на местные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов (рисунок 4), в результате чего местные бюджеты формируются, как правило, с дефицитом.

Рис. 4. Динамика доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Калужской области за 2010-2010 годы

Как видно из представленного рисунка, в 2010 году расходы бюджетов муниципальных образований возросли по сравнению с 2010 годом на 48,0 млрд. рублей, а собственные доходы местных бюджетов возросли лишь на 40,0 млрд. рублей.

Таким образом, муниципальным образованиям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме, необходимо не только выполнить план по объему доходов бюджета, но и изыскать дополнительные источники для финансирования дефицитов их бюджетов.

До 2008 года механизм определения расходов местных бюджетов был очень прост: расходы на очередной финансовый год планировались от «достигнутого уровня», то есть расходы текущего года определялись на основании расходов предыдущего года и корректировались в соответствии с индексами-дефляторами цен, рекомендуемыми Министерством экономики Калужской области, с учетом планируемых по муниципальному образованию доходов. Если в течение года происходили изменения в законодательстве, то бюджет уточнялся.

Существенные изменения в практику планирования расходов консолидированного бюджета Калужской области внесли ежегодно принимаемые Законы Калужской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг».

Однако, методика расчета нормативов расходов бюджета, применяемая в Калужской области при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области, имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, нет единого подхода к определению величины нормативов бюджетных услуг в социально-культурной сфере.

Так, например, за базу расчета нормативов, применяемых при формировании прогноза расходов бюджета в разных отраслях бюджетной сферы принимаются:

в образовании - фактические расходы материальных затрат в отчетном финансовом году;

в здравоохранении - кассовые расходы материальных затрат отчетного финансового года;

в системе физкультуры и спорта - прогнозируемые расходы на материальные затраты на прогнозируемый финансовый год.

При расчете нормативов бюджетных расходов на очередной финансовый год за базу расчета необходимо принимать прогнозируемые расходы бюджетов муниципальных образований Калужской области с обязательным применением поправочного коэффициента расходных потребностей конкретного муниципального образования.

Во-вторых, не совсем понятен принцип дифференцированного подхода к определению нормативов расходов бюджетов муниципальных образований.

Так, например, если в системе образования утверждены единые нормативы бюджетных расходов по всем муниципальным образованиям в разрезе видов учреждений в расчете на одного ребенка (учащегося, воспитанника), то в системе здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержания органов местного самоуправления посчитаны групповые нормативы расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя. То есть муниципальные образования объединены в группы, в которых установлены одинаковые нормативы бюджетных расходов. Однако нормативы разных групп муниципальных образований существенно отличаются друг от друга.

Так например, при определении нормативов затрат на содержание учреждений здравоохранения Куйбышевский муниципальный район отнесен ко 2-ой группе, где норматив составляет 253,81 рубля на одного жителя в год.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что при применении методики расчета бюджетных расходов на одного жителя, исходя из фактических расходов отчетного года, в наиболее невыгодном положении окажутся районы с наибольшей численностью населения. А так как Куйбышевский район занимает первое место в Калужской области по численности населения (284,7 тыс. человек), следовательно, при применении действующей в Калужской области методики расчета бюджетных расходов, он всегда будет иметь нормативы бюджетных расходов одни из самых низких в Калужской области.

При применении данной Методики расчетный показатель общей стоимости бюджетных услуг на душу населения в Куйбышевском районе самый низкий в Калужской области и составляет 2914 рублей на одного жителя в год при среднеобластном показателе 3962 рубля.

Данная Методика совершенно не заинтересовывает районы в зарабатывании денежных средств. Не важно, сколько доходов собрал район в текущем году, на следующий год ему оставят лишь ту часть доходов, которая необходима для обеспечения расходов, посчитанных по утвержденным нормативам, причем не всегда выгодным району.

Таким образом, Куйбышевский муниципальный район, являясь традиционным районом-донором, имеет «традиционно» одни из самых низких нормативы бюджетных расходов в Калужской области, что на наш взгляд является следствием несовершенства Методики расчета нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Калужской области.

Представляется, что одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги (обучение учащегося, оказание медицинской помощи, организация культурно-массовых мероприятий и пр.).

местный бюджет планирование расход доход

3.2 Реформирование муниципальных финансов

Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае, если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества.

Если конкретное муниципальное учреждение не в состоянии обеспечить жителя качественной услугой, то он вправе получить эту услугу в том учреждении (не обязательно муниципальном), которое предложит качественную услугу в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования.

Для того чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством. Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами. Система государственных минимальных социальных стандартов должна использоваться в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах.

Расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. Причем минимальные социальные стандарты следует устанавливать в расчете на душу населения или на одного получателя услуг, а не на учреждения, предоставляющие эти услуги. Так как установление нормативов на учреждение ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры. Оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у них сети учреждений ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение. Жители муниципалитетов, лишенных достаточного количества бюджетных учреждений должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.

Таким образом, отсутствие четкой, единой методики определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг становится все более острой проблемой при разграничении полномочий между уровнями власти.

А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. В Бюджетном кодексе РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть применение государственных минимальных социальных стандартов (нормативов финансовых затрат) в расчетах для определения необходимого объема бюджетных расходов. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

Четвертой проблемой, рассматриваемой в данной работе, является проблема несоответствия расходов бюджета муниципального образования его доходам, то есть несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов.

Произведенные расчеты (на примере муниципальных образований Калужской области) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях, то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, рассчитанных исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом.

 считает, что одним из направлений, способствующим достижению сбалансированности местных бюджетов, является дальнейшее укрепление доходной базы муниципальных образований, в том числе увеличение их налогового потенциала.

Говоря о доходах местных бюджетов, нельзя не затронуть проблему взаимодействия органов местного самоуправления, налоговых органов и органов государственной статистики, которая оказывает серьезное влияние на формирование и исполнение местных бюджетов.

По ю а недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти. На территории каждого муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы.

В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов, а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления.

Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

И, наконец, необходимо передать функции налогового администрирования, то есть начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов, от налоговых органов органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе № 131-ФЗ и Налоговом кодексе Российской Федерации. Это позволило бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях.

Еще одним существенным моментом, влияющим на качество планирования местных бюджетов, является взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной статистики.

В свете реализации Федерального закона № 131-ФЗ Федеральной службе государственной статистики следует разработать систему статистических показателей, необходимых органам местного самоуправления для формирования проектов их бюджетов, а также порядок их представления по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

разработаны конкретные предложения по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.

Для достижения одной из целей предложено несколько направлений укрепления доходной базы местных бюджетов, а также даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и ряд других законодательных актов Российской Федерации.

Одним из направлений является увеличение налогооблагаемой базы основных доходных источников местных бюджетов.

Поскольку налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является основополагающим доходным источником муниципального образования, предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусмотрев его уплату по месту жительства налогоплательщика, так как основные социальные услуги граждане получают, как правило, по месту жительства (образование, здравоохранение, благоустройство и др.).

Также следует снова вернуться к вопросу о введении прогрессивной шкалы НДФЛ, что позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты не ниже 50%, и в первую очередь по тем муниципальным образованиям, в которых нет межселенных территорий, так как они лишены поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц.

В работе предлагается также ряд мероприятий, которые должны проводить органы местного самоуправления с целью постоянного увеличения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц.

Для увеличения поступлений по земельному налогу необходимо усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право органам местного самоуправления индексировать налогооблагаемую базу по земельному налогу.

Назрела острая необходимость в разработке и принятии федерального закона об актуализации результатов кадастровой оценки земли, который должен урегулировать ряд серьезных вопросов:

·        полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке, порядок проведения этих работ, их финансирование;

·        периодичность проведения кадастровой оценки;

·        порядок пересмотра кадастровой оценки и др.

С целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц предлагается внести изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц.

В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить закон № 2011-1 от 09.12.1991 «О налоге на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.

Кроме того, предлагается разработать и утвердить Правительством Российской Федерации методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимости имущества, приближенную к реальным рыночным ценам.

Для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход (ЕНВД) предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие повышение верхней границы значения корректирующего коэффициента (К2), то есть установление не только понижающего, но и повышающего коэффициента, что позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности. Также следует расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом и прежде всего внести в Налоговый кодекс те виды, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственной деятельности (АЗС и др.).

Другим важным направлением укрепления доходной базы муниципальных образований является постоянная и целенаправленная политика органов местного самоуправления по увеличению поступления в их бюджеты неналоговых доходов.

В работе проанализированы и выявлены существенные резервы дальнейшего увеличения поступления в бюджеты муниципальных образований таких доходов, как арендная плата за землю, арендная плата за муниципальное имущество, поступления от муниципальных унитарных предприятий, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, самообложение граждан и др., а также разработана программа действий органов местного самоуправления, направленных на увеличение поступлений в их бюджеты неналоговых доходов.

В результате проведенного анализа установлено, что для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, недостаточно.

Необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство и закрепить за местными бюджетами не менее 50% налога на имущество организаций, а в перспективе ввести местный налог - налог на недвижимость. В целях введения данного налога необходима разработка и принятие федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также определяющего порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог местного значения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.

В работе проанализированы и представлены как перспективные и требующие самого серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления такие направления дальнейшего укрепления доходной базы их бюджетов, как:

·        создание целевых бюджетных фондов;

·        инвестиционная деятельность органов местного самоуправления;

·        развитие частного (малого) предпринимательства.

ом даны конкретные предложения по дальнейшей работе органов местного самоуправления в этом направлении.

на основе сравнительного анализа различных вариантов исполнения местных бюджетов делается вывод, что обеспечить переход на качественно новый уровень управления муниципальными финансами возможно только через районные муниципальные финансово-казначейские органы.

Нельзя допустить разрыва бюджетного процесса между планированием, исполнением, анализом и контролем. Все это должно находиться в одних руках муниципальных органов.

Данный вывод подтверждается статьей 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В условиях действующего законодательства возможны два варианта действий:

вариант - самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом или подразделением, созданным в структуре местной администрации городского (сельского) поселения;

вариант - заключение соглашения (договора) между городским (сельским) поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета городского (сельского) поселения финансовым органом муниципального района.

Второй вариант, на наш взгляд, наиболее приемлемый.

Учитывая недостаточную подготовленность кадров органов местного самоуправления к проведению бюджетного процесса, при составлении и исполнении бюджетов поселений на данном этапе реформы предлагается использовать потенциал существующих районных (городских) финансовых органов.

В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований и консолидированного бюджета муниципального района, эффективного использования материально-технического и кадрового потенциала существующего финансового органа района, считает наиболее целесообразным вариантом - заключение соглашений между городскими (сельскими) поселениями и Администрацией муниципального района о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района, который имеет достаточный опыт управления собственными финансовыми ресурсами, профессиональный финансовый орган и на данном этапе сможет выполнять эти функции за поселения, одновременно проводя работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.

Следует отметить, что заключение Соглашений о передаче Администрацией поселения полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения Администрации муниципального района вовсе не предполагает полное отстранение от бюджетного процесса городских (сельских) поселений. У них остается достаточно полномочий по формированию и исполнению бюджетов в пределах их компетенции.

Далее подробно рассмотрена организация бюджетного процесса в городских и сельских поселениях при условии заключения Соглашений о передаче муниципальному району полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения, разработана схема организации казначейского исполнения бюджетов поселений через финансово-казначейское управление (ФКУ) муниципального района (рисунок 5), а также предложен проект вышеназванного Соглашения для практического применения.

Согласно данной схеме соблюдено требование статьи 215' Бюджетного кодекса Российской Федерации об обязательном кассовом обслуживании исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства. В отделении Федерального казначейства открываются лицевые счета финансовому органу, уполномоченному исполнять бюджеты городских (сельских) поселений. По соглашению, заключенному между Администрацией поселения и Администрацией района таким органом является финансово-казначейское управление Администрации Куйбышевского муниципального района. Следовательно, лицевой счет открывается ФКУ для Администрации поселения. Данные счета открываются только для кассового обслуживания бюджетов поселений. Всю процедуру исполнения бюджетов поселений осуществляет ФКУ Администрации Куйбышевского муниципального района.

Положительными моментами данной схемы организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений являются:

1.       Целостность и единство исполнения бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района.

2.       Единое информационное пространство с использованием высокоэффективной автоматизированной системы управления бюджетным процессом на территории муниципального района.

.        Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении бюджетов поселений и консолидированного бюджета района в целом.

.        Сжатые сроки формирования бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района, а также отчетов об их исполнении.

.        Сохранение централизации бюджетных расходов.

.        Бюджеты поселений исполняются грамотными квалифицированными специалистами районного финансового органа (нет необходимости в создании финансовых органов на местах).

Проведенное в работе исследование позволяет сделать вывод, что в условиях реформирования местного самоуправления, когда на территории муниципального района создается несколько муниципальных образований, сохранение муниципальных финансово-казначейских органов на уровне района наиболее актуально. Так как, если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов в органы федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета района и единством информационного пространства, что в свою очередь, создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории муниципального района, в формировании прогноза доходов и расходов консолидированного бюджета, в осуществлении методического руководства формированием и исполнением консолидированного бюджета муниципального района.

Еще одним существенным направлением повышения качества формирования и исполнения местных бюджетов, а также управления муниципальными финансами, является перспективное бюджетное планирование.

Рис. 5. Схема организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений через районное финансово-казначейское управление.

В ходе разработки перспективного финансового плана в обязательном порядке применяются основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу, а перспективный финансовый план муниципального района должен включать в себя перспективные финансовые планы городских и сельских поселений. Соблюдение этих принципов будет способствовать дальнейшему стратегическому развитию и финансовой стабилизации не только отдельных муниципальных образований (городских и сельских поселений), но и муниципального района в целом.

Выводы и предложения

Подводя итоги исследования проблем формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

Проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, свидетельствует о недостаточности финансовых средств в муниципальных образованиях, рассчитанных в условиях действующего бюджетного и налогового законодательства.

Таким образом, без серьезного подхода к формированию бюджетов муниципальных образований, без дальнейшего совершенствования4 бюджетного и налогового законодательства, направленного на увеличение доходных источников местных бюджетов и обеспечение в полном объеме их расходных обязательств, исполнение Федерального закона № 131-Ф3« невозможно.

Анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Куйбышевского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете. И это в условиях принятия в 2003 году Федерального закона № 1Э1-ФЗ, который существенно расширил перечень полномочий органов местного самоуправления осуществляемых за счет средств местных бюджетов.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2005-2009 годах, бюджет Куйбышевского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги, то есть за местными бюджетами следует закрепить те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых способны влиять органы местного самоуправления и которые эти органы могут эффективно администрировать (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

Проведенный анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

Для того, чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

Исходя из вышеизложенного следует сделать вывод, что предлагаемые мероприятия по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений, по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами будут способствовать более успешной реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Список литературы

1.       Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

.        Бюджетный кодекс Российской Федерации.

.        Налоговый кодекс Российской Федерации.

.        Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

.        Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

.        Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

.        Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

.        Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на планируемый период 2009 и 2010 годов».

.        Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

.        Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».

.        Указ Президента Российской Федерации от 08.05.1996 № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины».

.        Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году».

.        Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

.        Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249).

.        Устав Куйбышевского муниципального униципального района Московской области от 15.12.2005 № 28/4).

.        Богославцева Л.В. «Муниципальные бюджеты в условиях реформирования местного самоуправления». Учебное пособие, Ростов Н/Д, 2004.

.        Бухвальд Е. «Местное самоуправление: этап обновления и укрепления» // Экономист. М., № 4, 2004.

.        Бюджетная система России: учебник для студентов вузов/Под редакцией Г.Б.Поляка МлЮНИТИ-ДАНА, 2007 - 703с.

.        Игудин А.Г. «Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления» //Финансы, № 7, 2006.

.        Игудин А.Г. «Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления» // Финансы №7, 2006г.

.        Коренев А.Н. «Современное состояние и особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации». М.: Институт микроэкономики, 2006.

.        Коровкина Е.Б. «О выборе целевых бюджетных фондов в качестве формы финансирования расходов бюджетов» //Финансы, № 3, 2006.

.        Костюченко В.Ф. «Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами» //Финансы, № 9, 2005.

.        Пронина Л.И. «О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении» // Финансы № 6, 2005.

.        Пронина Л.И. «Увеличение налогооблагаемой базы субъектов федерации и муниципальных образований» // Финансы № 3, 2006.

.        Пронина Л.И. «Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений» //Российский экономический журнал № 7, 2002.

.        Пантелеев А.Ю. «Формирование финансовой основы местного самоуправления» // Финансы № 11, 2005.

.        Сазонов С.П. «Консолидированный бюджет субъекта Федерации и его роль в формировании экономики», М., Финансы, 2005.

.        Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. «Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления» // Финансы № 4, 2006.

.        Силуанов А.Г. «Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управлениями общественными финансами в 2006 2008 годах», Финансы № 1, 2006.

.        Саначев И. Д. «Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и западной Европе» Владивосточный государственный университет экономики и сервиса, Владивосток, 2004.

.        Финансово-бюджетное планирование. Учебник/Под редакцией проф. Г.Б.Поляка М.:Вузовский учебник, 2007 - 544с.

.        Фролова Н.К. «Реформа местного самоуправления: взгляд из региона» // Финансы № 5, 2005.

.        Фролова Н.К. «Реформа местного самоуправления: механизм действия региональной власти» // Финансы № 10, 2005.

.        Федоткин В.Н., Ёухвальд Е.М. «Местное самоуправление в России: этап радикальных реформ» / Рязанская государственная радиотехническая академия, Рязань, 2004.

.        Чернявский А.В., Вартапетов К.С. «Подготовка бюджетов поселений на 2006 год: проблемы и пути решения» // Финансы № 7, 2005.