Исследование экономико-правовых принципов финансирования системы образования Российской Федерации
Содержание
Введение
Глава 1. Основы финансирования системы образования
.1 Общая характеристика системы образования и источники ее финансирования
1.2 Организация финансирования расходов федеральных бюджетов на образование
Глава 2. Проблемы бюджетного финансирования системы образования
.1 Анализ бюджетных расходов на образование
.2 Основные проблемы бюджетного финансирования образования
.3 Предложения по решению проблем бюджетного финансирования
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Актуальность исследования в рамках курсовой работы обусловлена тем, что одной из неурегулированных проблем в системе российского образования до сих пор остается проблема ее финансирования.
Образование - одна из важнейших социальных сфер, на которую расходуются значительные государственные средства. Каждый восьмой рубль расходов консолидированного бюджета РФ приходится на статью «Образование». Однако вопрос о научно обоснованных потребностях сферы образования в финансировании остается открытым.
Необходимость улучшения модели финансирования системы образования связана, прежде всего, с тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых образовательных услуг и объемами их финансирования.
Однако даже при нынешнем недостаточном финансировании у российской системы образования есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. По мнению отечественных аналитиков, они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования образования, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня бюджетное законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.
Таким образом, проблема эффективности финансирования системы образования заслуживает особого внимания при поиске путей ее модернизации и реформирования.
Цель курсовой работы заключается в исследовании экономико правовых принципов финансирования системы образования Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:
-дать общую характеристику системы образования и рассмотреть источники ее финансирования;
-рассмотреть принципы организации финансирования расходов федеральных бюджетов на образование;
-провести анализ бюджетных расходов на образование;
-выявить основные проблемы бюджетного финансирования образования;
-предложить рекомендации по решению проблем бюджетного финансирования.
Объектом исследования курсовой работы являются система образования Российской Федерации и источники ее финансирования.
Предметом курсовой работы выступают бюджетные отношения по поводу финансирования системы образования.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1. Основы финансирования системы образования
.1 Общая характеристика системы образования и источники ее финансирования
Образование - одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в федеральных законах от 1. января 1996г. №12-Ф3 «Об образовании» от 22 августа 1996 г. №125-Ф3 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании.
Реализация государственных гарантий права граждан на образование обеспечивается путем создания системы и соответствующих условий для получения образования.
В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций, и включает в себя:
-сеть образовательных учреждений;
-образовательные стандарты;
-образовательные программы;
-ресурсное обеспечение - кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое;
-сотрудничество с другими социальными отраслями;
-управление.
Основным элементом системы образования являются образовательные учреждения, осуществляющие образовательный процесс, т.е. реализующие одну или несколько образовательных программ и обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс РФ относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:
-дошкольные;
-образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
-начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
-дополнительного образования взрослых;
-дополнительного образования детей;
-специальные (коррекционные);
-для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей;
-другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Образовательные учреждения обладают следующими основными характерными чертами:
1)относятся к некоммерческому типу организаций. Основным признаком некоммерческой организации является отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности такой организации;
2)финансируются собственником (учредителем) полностью или частично, т.е. обеспечиваются ресурсами для осуществления той деятельности, для которой они созданы;
)имеют в оперативном управлении имущество, переданное учредителем для осуществления образовательного процесса;
)обладают правом собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности, на продукты интеллектуального и творческого труда или правом самостоятельного распоряжения этими доходами;
)имеют право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осуществлением образовательного процесса и использовать для этого переданное им имущество;
)им предоставлены определенные государственные гарантии, связанные с приоритетностью сферы образования, в том числе налоговые льготы.
Основанием для отнесения учебных заведений к некоммерческим организациям в форме учреждения является определение, данное в пункте 1 статьи 12 Закона Российской Федерации "Об образовании". В ряде других статей закона подчеркивается, что образование может быть получено в образовательных учреждениях соответствующего уровня. И только профессиональная подготовка, может быть получена, в образовательных подразделениях предприятий, учреждений и организаций, имеющих лицензию на право ведения этой деятельности (пункт 3 статьи 21).
Тем самым законодательно установлен фактически единственный тип и вид государственной или муниципальной организации, которая может осуществлять образовательную деятельность - бюджетное учреждение. С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174 «Об автономных учреждениях» появляется возможность осуществления образовательной деятельности в муниципальных и государственных автономных образовательных учреждениях, не относящимся по своему статусу к бюджетным учреждениям.
Законом установлено, что образовательная деятельность может осуществляться также некоммерческими организациями в форме негосударственных образовательных организаций, которые могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций.
Одним из основных принципов государственной политики в области образования объявлена автономность образовательных учреждений. В законодательстве этот принцип выделен в качестве определенного набора положений только для высших учебных заведений. Автономия высших учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса учебное заведение самостоятельно в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке.
Для образовательных учреждений других уровней принцип автономии состоит в том, что учебное заведение является юридическим лицом и самостоятельно в рамках утвержденного устава и договора с учредителем:
-формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);
-самостоятельно реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской;
-распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;
-арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;
-учреждает организации различных типов;
-привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники;
-оказывает услуги, реализует производимую продукцию, результаты работы;
-самостоятельно определяет направления использования всех своих бюджетных и внебюджетных средств;
-самостоятельно определяет применяемую систему оплаты труда и материального поощрения работников.
Финансово-хозяйственная деятельность образовательного учреждения и его взаимоотношения с другими организациями регулируется следующими основными законодательными актами:
-Гражданским кодексом Российской Федерации;
-Налоговым кодексом Российской Федерации;
-Законом Российской Федерации «Об образовании».
Бюджетный кодекс определяет и регулирует отношения, связанные с получением и расходованием образовательным учреждением бюджетных средств, т.е. средств учредителя, направляемых на обеспечение деятельности образовательного учреждения.
Налоговый кодекс определяет и регулирует отношения уплаты налогов, устанавливает налоговые льготы, предоставляет налоговые освобождения хозяйствующим субъектам, в том числе и образовательным учреждениям, осуществляющим самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность.
Закон «Об образовании» дополняет и конкретизирует эти общие условия функционирования юридического лица применительно к сфере образования, определяет особенности, присущие сфере образования и образовательным учреждениям при осуществлении ими финансово-хозяйственной деятельности.
Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 60%.
Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В России сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов.
В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.
Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. В территориальных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, находящихся в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование. Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное» финансирование.
Правовой базой для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль явилась целая серия законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях и общественных организациях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
В настоящее время система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе.
Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться двумя путями:
-предпринимательской, условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения;
-взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.
.2 Организация финансирования расходов федеральных бюджетов на образование
Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных ее элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. В упомянутом выше Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных учреждениях. Финансовые и материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объем финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).
Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ним все учреждения и организации, финансируемые за счет бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления - главными распорядителями средств бюджета.
Организация финансирования образования определяется следующими факторами:
-системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
-процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
-процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.
Принципы и задачи организации финансового обеспечения системы образования входят в подсистему управленческой деятельности - финансовый менеджмент.
Финансовый менеджмент включает в себя многообразие взаимосвязанных функций, включая планирование и использование финансовых ресурсов, контроль исполнения и решения текущих и стратегических задач.
Используя технологию финансового менеджмента, администраторы и специалисты системы образования определяют задачи, планируют и разрабатывают программы эффективных действий, нацеленных на выполнение этих задач. Они имеют дело с разнообразными планами - например образовательной программой образовательного учреждения, программой его развития, планом по привлечению внебюджетных средств.
Каждый из этих планов имеет свою специфику, но все они требуют знаний их финансового обеспечения.
Финансовое управление анализирует имеющиеся ресурсы и определяет стратегию и тактику по их использованию, по привлечению дополнительных ресурсов для обеспечения выбранных направлений деятельности.
Управление финансами включает - финансовое планирование, с такими элементами как бюджетирование и бизнес-планирование; разработку инвестиционной программы (в образовательном учреждении, как составная часть программы развития); организацию учета и контроля.
В связи с большой актуальностью вопроса особо остановимся на казначейских схемах исполнения бюджета. Их суть заключается в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей напрямую поставщикам услуги исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счет учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению, то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.
Порядок финансирования бюджетных расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные результаты для государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако нельзя не заметить, что с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.
Определенные трудности возникают из-за необходимости учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени лишает руководителей учреждений оперативности.
Статьей 215 Бюджетного Кодекса РФ установлено казначейское исполнение бюджета. На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Основная цель системы казначейского исполнения бюджета - введение системы контроля за использованием бюджетных средств, что сводит к минимуму их нецелевое использование. Указанная цель достигается за счет расходования бюджетных средств с единого счета бюджета через систему открытых в казначействе лицевых счетов получателей бюджетных средств. Это позволяет расходовать бюджетные средства строго в соответствии с утвержденными сметами бюджетных учреждений и учитывать все операции, проводимые по лицевым счетам в единой базе данных.
Основанием для расходования бюджетных средств является Закон о бюджете на соответствующий финансовый год.
Бюджет по расходам исполняется с применением последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов. Санкционирование расходов бюджета включает следующие обязательные этапы, после выполнения которых может осуществляться финансирование:
1)составление и утверждение бюджетной росписи;
2)утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, а также утверждение им сметы доходов и расходов;
3)принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
4)подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Целевая обусловленность процедуры санкционирования расходов бюджета заключается в необходимости недопущения финансирования расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным Законом о бюджете.
Финансирование реализуется посредством осуществления казначейством платежей со счета бюджета на счета поставщиков товаров и исполнителей работ (услуг) бюджетных учреждений.
Все операции при казначейском исполнении бюджета осуществляются и учитываются на лицевых счетах. Лицевой счет - регистр аналитического учета органа казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов. Порядок открытия и ведения лицевых счетов устанавливается органами казначейства.
Так, при открытии лицевого счета получатель бюджетных средств, в нашем случае образовательное учреждение, должен представить в орган казначейства учредительные документы, карточку с образцами подписей, копию документа о государственной регистрации, заверенную учредителем или нотариально либо органом, осуществившим государственную регистрацию. При открытии лицевого счета по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности дополнительно представляется разрешение на открытие лицевого счета.
В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства исключительно на:
-оплату труда;
-перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
-трансферты населению;
-командировочные и иные компенсационные выплаты;
-оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
-оплату товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Процедуру подтверждения денежных обязательств регламентирует статья 226 Бюджетного Кодекса РФ.
В целях обеспечения целевого расходования бюджетных средств особое внимание органами казначейства уделяется процессу подтверждения денежных обязательств, принятых получателями бюджетных средств. Для этого представляемые получателями бюджетных средств документы проверяются на предмет:
-целевого использования бюджетных средств и обоснованности принятия денежных обязательств;
-соответствия платежных и иных подтверждающих расход документов утвержденным сметам доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств;
-правильности оформления документов в соответствии с действующим законодательством.
После регистрации бюджетного обязательства казначейство представляет получателю средств информацию о регистрации бюджетных обязательствах.
При внесении изменений в бюджетное обязательство бюджетное учреждение представляет в казначейство документы, служащие основанием для изменения.
В соответствии со статьей 225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Следовательно, заключение договоров, как за счет бюджетных средств, так и за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, возможно только после утверждения бюджетному учреждению главным распорядителем сметы доходов и расходов, и в пределах объемов утвержденных бюджетных ассигнований в разрезе каждого кода бюджетной классификации расходов.
Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств сверх утвержденных бюджетных ассигнований является недопустимым.
Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств между предметными статьями не допускается.
Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы доходов и расходов. Определяет объёмы бюджетных ассигнований и распределяет разнообразные расходы по экономическим статьям государственный орган в пределах выделенных из бюджета средств на календарный финансовый год.
Суммарные расходы муниципального, регионального и федерального бюджетов на образование определяются в соответствии с сетью учреждений и предполагаемым её развитием в планируемом году, а также показателями по контингентам детей, учащихся воспитанников, студентов. Финансированию подлежит не только образовательная деятельность, но и ряд социально-защитных функций отрасли: выплата стипендий студентам, питание школьников из малообеспеченных семей, содержание сирот, воспитание детей в дошкольных образовательных учреждениях.
Глава 2. Проблемы бюджетного финансирования системы образования
.1 Анализ бюджетных расходов на образование
Повышение качества образования - актуальная задача современного этапа социально-экономического развития России. Одним из ключевых вопросов ее решения остается уровень бюджетного финансирования всех ступеней образования. В последнее время усиливается внимание государственной власти к сфере образования: ежегодно увеличиваются бюджетные средства, выделяемые на указанные цели. Данную тенденцию можно проследить по таблице 1, в которой предоставлены исполненные за последние три года расходы федерального бюджета.
Таблица 1. Расходы федерального бюджета на финансирование системы образования в 2008-2011 гг., млн. руб
Наименование статьи расходаГод2008 факт.2009 факт.2010 факт.2011 план.Образование, всего307 193,98313 636, 83386 436,75495 825,43В том числе:дошкольное образование2 867,693 081,173 994,974 644,61общее образование3 538,353 712,613 987,2734 953,17начальное профессиональное образование11 857,9212 655,2612 871,963 749,52среднее профессиональное образование29 674,0832 154,7831 722,3533 639,37переподготовка и повышение квалификации4 067,204 380,514 912,125 758,85высшее и послевузовское профессиональное образование238 161,16243 280,25316 264,25365 381,28молодежная политика и оздоровление детей327,14388,30610,75829,44прикладные научные исследования в области образования1 788,291 716,561 003,8721 744,69другие вопросы в области образования14 872,1412 267,4110 054,2125 124,50В 2010 году объём средств федерального бюджета в сфере образования составил 386,4 млрд. рублей, что на 18,8 % больше по сравнению с 2009 годом и на 20,5 % больше, чем в 2008 году. Таким образом, за последние три года наблюдается рост общего объема средств, выделяемых из федерального бюджета на образование, в абсолютном выражении он составил 79242,77 млн. рублей
По сравнению с 2008 годом на 28,1 % увеличились расходы федерального бюджета на дошкольное образование, на 29% увеличились расходы на общее образование, на 25 % - на высшее профессиональное образование (с учётом дополнительных объемов в размере 30 млрд. рублей на поддержку ведущих российских университетов). Почти вдвое выросли расходы по статье «молодежная политика и оздоровление детей» и в 2010 году составили 610,75, но все равно их удельный вес в общем объеме расходов остался незначительным.
По некоторым статьям расходов можно наблюдать обратную тенденцию - так за три года снижаются расходы на прикладные научные исследования в области образования (снижение составило 43%). Сокращение бюджетных ассигнований в 2010 году на обеспечение других вопросов в области образования составило 47% по отношению к 2008 году, это объясняется завершением реализации основной части федеральных целевых программ в области образования.
Что касается расходов на среднее профессиональное образование, то они не имеют значительной динамики, так в 2010 году по отношению к 2008 году они выросли на 6,84%, но в тоже время снизились на 1,55% по отношению к 2009 г. Это, несмотря на то, что на российском рынке труда наблюдается нехватка квалифицированных специалистов со средним профессиональным образованием.
-высшее и послевузовское профессиональное образование - 82%;
-среднее профессиональное образование - 8,1%;
-начальное профессиональное образование - 3,31%.
Данная структура расходов федерального бюджета обусловлена тем, что в сфере образования полномочия распределены между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления. За федеральными органами государственной власти в сфере образования закреплены полномочия по предоставлению профессионального образования, главным образом, высшего и послевузовского профессионального образования.
Многие аналитики отмечают, что на самом деле в 2010 г. продолжилось снижение бюджетного финансирования системы образования в реальном выражении, которое началось в 2009 г. Расходы населения на образование, сохранившие свой объем в 2009 г. на уровне 2008 г., в 2010 г. незначительно, но стали падать. За два года 2009-2010 гг. сокращение бюджетных расходов на образование составило в реальном выражении 4,2%.
Несмотря на все разговоры о переизбытке студентов вузов и «навесе» высшего образования, в предыдущие годы шло перераспределение бюджетных ресурсов в пользу высшего образования. Вторым бенефициаром в чью пользу шло перераспределение бюджетных средств, было дошкольное образование, реальное бюджетное финансирование которого выросло в 2008-2010гг. на 27,3%. При этом численность детей в дошкольных учреждениях выросла за этот период на 4,8%.
Наиболее же пострадало в условиях экономического кризиса общее (школьное) образование, а также начальное и среднее профессиональное образование. В реальном выражении бюджетные расходы на общее образование сократились на 5,6% за 2009-2010 гг. При этом наиболее сильным падение было именно в 2010 году - на 4,8%.
В начальном профессиональном образовании (НПО) динамика бюджетных расходов отражала два процесса: во-первых, это изменение собственно расходов на НПО, во-вторых, это интеграция учреждений начального и среднего профессионального образования.
Падение бюджетных расходов на НПО в номинальном выражении произошло только в 2010 г. и составило 7,6%, в реальном выражении оно началось в 2009 г. и превысило за два года 22,1%. Но часть указанного снижения расходов на НПО, особенно в 2010 г., должна быть отнесена на ускорение реструктуризации сегмента невузовского профессионального образования, интеграцию, как было отмечено, государственных и муниципальных учреждений НПО и СПО с целью обеспечить в период экономического кризиса повышение эффективности бюджетных расходов.
В системе СПО бюджетное финансирование в период кризиса также демонстрировало стабилизацию в номинальном выражении и падение - в реальном, составившее почти 9%.
В целом система НПО-СПО, если рассматривать ее как единое целое, серьезно пострадала в кризис, ее бюджетное финансирование в реальном выражении сократилось на 10,0%.
Таблица 2. Бюджетные расходы на образование в расчете на одного обучающегося, тыс. рублей
Уровни образования / год200520062007200820092010Дошкольное образование19,1226,8934,9434,7738,5247,60Общее образование23,6033,2041,6040,9042,8046,90Начальное профессиональное образование30,8037,0046,5048,3050,4052,90Среднее профессиональное образование55,4466,6083,7086,9490,7295,22Высшее и послевузовское профессиональное образование232,85279,72351,54365,15381,02399,92
По данным из таблицы 2 видно, что за 10 лет произошло увеличение бюджетных расходов на образование в расчете на одного обучающегося более чем в 8,5 раза на общее образование и в 6,6 раза - на начальное профессиональное образование. В то же время в2007 и 2008 гг. произошел рост инфляции на 11,9 и 13,3% соответственно. В 2009-2010 гг. инфляция составила уже 8,8% ежегодно. И если учесть темпы инфляции за эти годы, то рост бюджетных расходов окажется менее значительным.
Следует заметить, что, по мнению экономистов, в России затраты государства в год на обучение одного обучающегося в 2,5 раза ниже, чем в странах ЕС.
В то же время следует обратить внимание на показатели таблицы 3, в которых прослеживается динамика сокращения образовательных учреждений по России, что связано в первую очередь со снижением численности обучающихся.
Таблица 3. Численность образовательных учреждений в Российской Федерации 2009-2010гг
Вид образовательных учреждений / год2010г.В % к 2009г.Справочно2009г.в % к 2008г.Государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения4880995,75097795,2Государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования2586100,92564101,1Негосударственные образовательные учреждения среднего профессионального образования26487,4302121,3Государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования65398,6662100,3Негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования462102,245295,4
Таким образом, можно сделать вывод о том, при росте бюджетных расходов на образование общее количество образовательных учреждений в Российской Федерации сокращается, данная тенденция в итоге сказывается на увеличении объема бюджетных средств, которые финансируются на обеспечение деятельности каждого образовательного учреждения.
бюджетный финансирование образование
2.2 Основные проблемы бюджетного финансирования образования
Следствием постоянного и серьезного недофинансирования сферы образования становится снижение уровня материально-технического обеспечения учреждений, низкий уровень оплаты преподавательского состава и уменьшение из-за этого числа квалифицированных преподавателей. Все это ведет к снижению качества обучения подрастающего поколения. В итоге это приводит к научно-техническому отставанию нашей страны, экономическим потерям, социальной напряженности в обществе. В этих условиях одной из важнейших задач государства является существенное изменение ситуации в сфере образования.
Недостаточное финансирование отрицательно влияет на потенциал всей образовательной системы. Это одна из причин оттока наиболее квалифицированных кадров из системы образования, а также старения преподавательского состава: у 64% школьных учителей стаж работы превышает 25 лет.
Имеются и другие следствия недостаточных расходов на образование: библиотеки находятся в неудовлетворительном состоянии; оборудование по техническим вузам изношено на 70-75%; более 36% школ требует капитального ремонта. Наряду с этим имеет место тенденция отъезда наиболее талантливой молодежи за рубеж. Так, например, после стажировок и практик до 10% студентов российских вузов остаются за рубежом, еще 37% по разным опросам желают эмигрировать.
Существенное недофинансирование образования во многом объясняется следующими факторами.
Во-первых, сохранение до сих пор административного принципа финансирования образования по всей вертикали бюджетов, при котором вышестоящие финансовые органы доводят до нижестоящих лимиты финансирования, не считаясь с их потребностями, а исходя из затрат прошлых лет. Недостаточно учитывается также рост цен, существенно повышающий потребность в финансировании.
Во-вторых, при разграничении бюджетов по трем уровням прямое и непосредственное воздействие государства на объем и структуру бюджетных ассигнований ограничено. Так, например, сегодня на федеральном уровне за государством сохраняются только следующие полномочия по организации оплаты труда в сфере образования:
установление минимальной заработной платы;
регулирование оплаты труда относительно других бюджетных отраслей;
территориальное и налоговое регулирование заработной платы.
Такие же минимальные гарантии сохраняются за федеральным центром в области стипендиального обеспечения и питания учащихся. Финансирование остальных статей и дополнительных расходов по вышеуказанным статьям переходит на региональный и муниципальный уровень.
В-третьих, для эффективного оперативного управления финансовыми ресурсами образовательному учреждению необходимы гарантии своевременного их получения в полном объеме. Такие гарантии призваны, в частности, обеспечить современные методы планирования потребности в бюджетных ассигнованиях.
Однако даже при нынешнем недостаточном финансировании у российской системы образования есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. По мнению отечественных аналитиков, они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования образования, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня бюджетное законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.
В настоящее время в Российской Федерации применяется нормативное финансирование образовательных учреждений. Сущность нормативного финансирования заключается в том, что на каждого учащегося учреждения общего среднего и начального профессионального образования выделяется определенный объем бюджетных средств, расходуемых на его обучение.
Поскольку стандартный уровень образования является обязательным, то и норматив для всех учащихся должен быть одинаковым и дифференцироваться только в зависимости от региональных условий функционирования образовательного учреждения и от ступени обучения по той или иной образовательной программе.
Таким образом, в настоящее время нормативное подушевое финансирование остается одним из основных инструментов нового финансово-экономического механизма в сфере образования. Его главное преимущество заключается не в финансировании образовательного учреждения как объекта, а в предоставлении образовательной услуги. Финансовым органам, органам управления нормативы необходимы для объективного планирования и «прозрачного» распределения финансовых ресурсов в сфере образования, нормативы учреждению - для самостоятельного планирования своего бюджета, эффективного использования выделенных средств, стимулирующих повышение качества предоставляемых образовательных услуг.
В то же время многие отмечают, что в процессе внедрения подушевого финансирования многим образовательным учреждениям пришлось столкнуться с рядом проблем.
Главная проблема - ежегодное сокращение числа учащихся в среднем на 7 %. Далеко не всегда программа оптимизации сети общеобразовательных учреждений позволяет обеспечить должный уровень финансирования при условии сохранения доступности образования на территории конкретного населенного пункта.
Остаются учреждения, которые ликвидировать в данный момент просто нельзя, а при условии нормативного финансирования их выживание становится просто невозможным. При этом предусмотренная методикой отмена поправочных коэффициентов совпадает по времени с нарастающими темпами сокращения контингента учащихся.
Следует отметить, что существующую в настоящее время структуру финансовых потоков на содержание учреждений образования классифицируют по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя три направления выделения средств: на содержание учреждений федерального ведения; на реализацию федеральных образовательных программ; на образовательные субвенции в рамках трансфертов регионам, нуждающимся в финансовой поддержке. Региональный и муниципальный уровни аналогичны федеральному и предусматривают ассигнования на содержание учреждений местного ведения и реализацию собственных программ. В тех случаях, когда финансирование учреждений или мероприятий осуществляется из бюджетов разных уровней, применяется термин многоуровневое финансирование.
Ограничение бюджетного финансирования сформировало у образовательных учреждений устойчивую тенденцию к расширению границ своей рыночной деятельности. Увеличение внебюджетных источников обусловлено появлением экономической заинтересованности у учреждений, поскольку значительная часть из них направляется на заработную плату и улучшение условий труда. Недостаток бюджетного финансирования покрывается внебюджетными средствами, получаемыми преимущественно за счет:
-сдачи в аренду свободных помещений;
-благотворительных средств и средств международных организаций, получаемых на безвозмездной основе;
-оказания образовательных услуг на платной основе.
В последнее время обсуждается вопрос о необходимости решения на законодательном уровне вопроса участия негосударственных предприятий и организаций, физических лиц в учредительстве образовательных учреждений при гарантиях сохранения их целостности и профиля деятельности, что могло бы значительно уменьшить расходы бюджета на содержание этих учреждений.
В связи с предъявляемыми высокими требованиями к сфере образования в нее необходимо увеличивать государственные инвестиции, что возможно при реализации инновационного варианта развития российской экономики. Согласно Концепции долгосрочного развития РФ общие расходы на образование возрастут с 3,5% ВВП (2008-2010 гг.) до 5,5% ВВП в 2020 г. (и 6% ВВП в 2030 г.), в том числе расходы бюджетной системы - с 2,5 до 3,5% ВВП; темп роста государственных инвестиций в период до 2020г. составит не менее 10%. Для сопоставления, по данным Росстата, государственные расходы на образование составляют в настоящее время в Германии - 5,3% ВВП, Великобритании - 5,7, Франции - 5,6, США - 5,6, а в среднем по странам G8 (без учета РФ) - 5,5% ВВП.
2.3 Предложения по решению проблем бюджетного финансирования
Несмотря на некоторое улучшение ситуации, система образования в Российской Федерации все же функционирует в условиях постоянного недофинансирования.
Требуется интенсивное увеличение объемов бюджетного финансирования системы образования. Оживление в национальной экономике, рост занятости среди экономически активного населения, высокие цены на нефть на мировом рынке, профицит государственного бюджета, наличие золотовалютного резерва и стабилизационного фонда позволяют инвестировать больше средств в образовательную сферу. Однако простое «вливание» денежных средств может оказаться мало эффективным.
Необходимо активнее использовать целевое финансирование, ориентированное на реализацию определенных программ развития системы образования. В этом случае деньги будут в большей степени расходоваться по назначению и в меньшей степени оседать в карманах недобросовестных чиновников.
Кроме того, на сегодняшний день развивается система образовательного кредитования. Государство должно также гарантировать, что внебюджетные источники останутся серьезным средством для поддержки образования и повышения его качества. В целях соблюдения всех гарантий государства в сфере финансового обеспечения образования необходима постоянная корректировка модели его многоканального финансирования при сохранении приоритетности бюджетных ассигнований.
Следует сказать, что рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой четких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволили бы в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.
Результативность деятельности образовательных учреждений следует оценивать исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учета данного критерия требуется, чтобы финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования, зафиксированного в программах обучения или в государственных стандартах. Таким образом, для достижения результативности деятельности образовательные учреждения должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться увязать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.
Для определения эффективности деятельности учреждения недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает по своей сути наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одного учреждения с другим и т.п.), а так же регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг).
Экономическая эффективность образовательных учреждений должна достигаться благодаря умелому управлению затратами с целью получения максимального результата. Данный критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов образовательного учреждения и стимулировать руководителей к повышению эффективности использования ресурсов.
Опыт реализации модели нормативного финансирования в России показал, что финансовый инструмент организационно-финансового механизма системы образования не дает должного эффекта если не используется в едином блоке с другими инструментами данного механизма - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. В отсутствии данного комплексного механизма образовательные учреждения вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
Заключение
Резюмируя изложенный материал, отметим ключевые положения рассматриваемой темы.
Повышение качества образования - актуальная задача современного этапа социально-экономического развития России. Одним из ключевых вопросов ее решения остается уровень бюджетного финансирования всех ступеней образования. В последнее время усиливается внимание государственной власти к сфере образования: ежегодно увеличиваются бюджетные средства, выделяемые на указанные цели.
Финансирование системы образование в Российской Федераций имеет многоуровневый характер, за федеральными органами государственной власти в сфере образования закреплены полномочия по предоставлению профессионального образования, главным образом, высшего и послевузовского профессионального образования. В связи, с чем основной объем средств федерального бюджета, расходуемый по статье «Образование» сосредоточен в области высшего образования, его удельный вес составляет 82%.
Анализ расходной части федерального бюджета на образование показал, что за последние три года с 2008 - 2010гг. расходы возросли на 79 243 млн. рублей. По сравнению с 2008 годом на 28,1 % увеличились расходы федерального бюджета на дошкольное образование, на 29% увеличились расходы на общее образование, на 25 % - на высшее профессиональное образование.
По некоторым статьям расходов можно наблюдать обратную тенденцию - так за три года снижаются расходы на прикладные научные исследования в области образования (снижение составило 43%).
Что касается расходов на среднее профессиональное образование, то они не имеют значительной динамики, так в 2010 году по отношению к 2008 году они выросли на 6,84%, но в тоже время снизились на 1,55% по отношению к 2009 г. Это, несмотря на то, что на российском рынке труда наблюдается нехватка квалифицированных специалистов со средним профессиональным образованием.
Несмотря на то, что расходы федерального бюджета на образование имеют возрастающую динамику, недофинансированость является одной главных проблем сложившихся в системе российского образования.
В настоящее время в Российской Федерации применяет модель нормативного подушевого финансирования признаная одним из основных инструментов нового финансово-экономического механизма в сфере образования. Его главное преимущество заключается не в финансировании образовательного учреждения как объекта, а в предоставлении образовательной услуги. Финансовым органам, органам управления нормативы необходимы для объективного планирования и «прозрачного» распределения финансовых ресурсов в сфере образования, нормативы учреждению - для самостоятельного планирования своего бюджета, эффективного использования выделенных средств, стимулирующих повышение качества предоставляемых образовательных услуг.
Опыт реализации модели нормативного финансирования в России показывает, что применяемый на сегодняшний день финансовый инструмент организационно-финансового механизма системы образования не дает должного эффекта если не используется в едином блоке с другими инструментами данного механизма - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. В отсутствии данного комплексного механизма образовательные учреждения вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
Список используемой литературы
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации N 145-ФЗ. (ред. от 27.06.2011).
.Аврамкова И.С. К вопросу о кризисе образования в современной России Известия РГПУ им. А.И. Герцена, № 139, 2011.
.Александров И. М. «Бюджетная система Российской Федерации» учебник М.: «Дашков и К°», 2009.
5.Булаев Н.И. Об итогах и задачах в области образования // Высшее образование сегодня. 2011. № 1.
.Дежина И.Г. Основные направления реформ в российской науке: цели и результаты // Информационное общество. 2009. № 1.
.Калинина Н.М. Современные экономические тенденции развития образования в России // Вестник Омского университета, № 3, 2009.
.Лопатина А.Н. Современная система образования как экономическая категория // Вестник МГУ, № 1, 2010.
.Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2009.
.Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 6-е изд., испр. и доп. - М.: «Дашков и Ко», 2010.
11.Поляк Г.Б. Государственные и муниципальные финансы. - М.: «Юнити-Дана», 2009.
12.Рулинская А.Г. Анализ процесса реформирования системы финансирования образования Вестник Брянского государственного университета, 2010, №3.
.Самсонова О.В. Проблемы финансирование системы образования Экономические и социальные проблемы России. 2010. № 3.
.Сигова С.В., Гуртов В.А. Итоги бюджетного финансирования сферы образования в рамках трехлетнего бюджета на 2008-2010 гг. Проблемы прогнозирования, № 6, 2011.
.Солянникова С.П. Мониторинг как инструмент управления расходами бюджета Вестник Финансовой академии при Правительстве РФ, №5, 2009.