Из таблицы видно, что в рассматриваемый период прослеживается тенденция спада плана доходов муниципального образования. Так в 2005 году это уменьшение по сравнению с 2004 годом составило 2,29 %, и фактическое поступление доходов снизилось на 5,64 %, а в 2006 году - 22,7 % и 19 % соответственно. Плановое уменьшение доходов произошло из-за снижения облагаемой доходной базы (фонд оплаты труда, объем промышленного производства, объем розничного товарооборота и других факторов). Например, поступление налога на прибыль, доход, имеющего наибольший удельный вес в налоговых платежах, было обеспечено лишь за счет налога на доходы физических лиц. Что говорит об убыточности или бесприбыльности работы ранее прибыльных организации и предприятий.

В налоговой части бюджетных доходов, составляющих основу доходов Краснослободского района выделяют еще несколько групп: налоги на товары и услуги (налог на добавленную стоимость, акцизы), налоги на совокупный доход (единый налог на вмененный доход, единый налог взимаемый при упрощенной системе налогообложения, единый сельскохозяйственный налог), доходы от предпринимательской деятельности (поступления от сдачи в аренду муниципального имущества и так далее). Их соотношение представлено на рисунке 2.2.

Рис. 2.2 Соотношение групп налогов доходной части бюджета Краснослободского района в 2004-2006 годах, %

Налоги на совокупный доход составляли в 2004году - 7,7 %, в 2005 году - 13,1 %., в 2006 году - 9 %. Постепенное увеличение данного налога произошло из-за увеличения лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, уплачиваемых данный налог. Кроме того, наблюдается перевыполнение плана в отношении данного налога в 2004 году на 44,4 % , в 2005 году на 29,1 %. Этому способствовала целенаправленная деятельность налоговой инспекции по увеличению темпов роста собираемости налогов.

Начиная с 2005 года законодательством были отменены некоторые местные налоги и в бюджет начала поступать государственная пошлина за регистрацию транспортных средств. В результате доходы группы прочие налоги, пошлины в рассматриваемый период возросли с 1% до 5 %.

В 2004 году было запланировано получение 5 тыс. рублей, но вместо этого из бюджета была погашена переплата в размере 10 тыс. рублей. Налоговой инспекции следует больше прикладывать усилий для изменения существующего положения, а также повышению роли местных налогов и сборов и формированию доходов местного бюджета.

Таким образом, недовыполнение бюджетных назначений налоговых платежей объясняется рядом объективных причин:

сокращение (выпадение) доходов муниципального бюджета вызвано частично принятыми ряда законодательных актов без соответствующей корректировки доходной части;

- дальнейший спад производства некоторых промышленных и сельскохозяйственных предприятий в рассматриваемый период;

- замедление темпов инфляции ниже прогнозных оценок, которые заложены в основу расчетов основных показателей муниципального бюджета сократило, налогооблагаемую базу.

Собственными доходами бюджета муниципального образования являются также неналоговые поступления. Они занимают незначительный удельный вес в общей сумме доходов (Приложение А).

Кроме собственных к доходам местного бюджета относятся еще безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов, продолжающие занимать значительный удельный вес в общей сумме доходов районного бюджета (таб. 2.3).

Таблица 2.3 Структура доходной части бюджета Краснослободского района

Финансовая помощь из республиканского бюджета направляется на покрытие недостатка собственных доходов бюджета. Объем расходов бюджета муниципального образования в Республике Мордовия рассчитывается по каждому бюджетному учреждению, исходя из его производственно-технических показателей и данных отчетов об исполнении бюджетов. На основании единой методики по нормативам и прогнозируемым ценам просчитываются все необходимые для обеспечения жизнедеятельности бюджетного учреждения расходы.

Районом планировалось увеличение расходной части бюджета: в 2005 году к плану 2004 года на 22,1 %. Фактически расходная часть бюджета в 2005 году на 27,1 % превысила данные 2004 года. В 2006 году этот показатель повысился и исполнение на 2,2 % превысило фактические данные 2005года (таб. 2.4).

Таблица 2.4 Динамика расходной части бюджета Краснослободского района

Бюджетные ресурсы муниципального образования могут быть направлены по различным направлениям деятельности учреждений и организаций района. Расходы бюджета Краснослободского района за 2004-2006 годы представлены в таблице 2.5.

Таблица 2.5 Расходы бюджета Краснослободского района по сферам деятельности за 2004-2006 годы

При разработке финансового плана на 2006 год приоритетными стали расходы социальной направленности - повышение доступности и качества бюджетных услуг, увеличение уровня социальной защищенности граждан. Современный этап развития общества характерен ускоренными темпами расширения социально-бытовой инфраструктуры. Многие отрасли, составляющие ее, представляют населению бесплатные услуги. Бюджетные ресурсы, направленные на социально-культурные мероприятия, доводят до населения в основном по каналам местных бюджетов. Поэтому спецификой их расходов является преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных городских бюджетах они составляю приблизительно половину всех расходов, то в районах, в городских и сельских бюджетах их удельный вес достигает 60 - 85 %. По данным таблицы 2.5 можно построить диаграмму, характеризующую удельный вес отдельных видов расходов в общем итоге расходной части бюджета Краснослободского района за 2004-2006 годы (рис. 2.3).

Рис. 2.3 Фактические расходы бюджета Краснослободского района за 2004-2006 годы, тыс. руб.

В структуре расходов бюджета Краснослободского района наибольший удельный вес занимают затраты на образование (рис. 2.3 и таб. 2.5). Расходы предусмотрены в сумме 46040 тыс. рублей в 2004 году, 48022 тыс. рублей в 2005 году, 50162 тыс. рублей в 2006 году, это позволяет содержать существующую в районе сеть учреждений (17 средних школ, 8 неполных средних, 14 начальных, 2 интерната, 5 детских садов, учреждения дополнительного образования, внешкольные учреждения). Большая часть расходов на образование направлена на финансирование общего образования (в 2004 году - 71.5 %, в 2005 году - 73.7 %, в 2006 - 81,6 %).

Расчеты расходов на здравоохранение произведены исходя из наличия в собственности 1 больницы, 1 поликлинического учреждения, станции скорой помощи, 2 здравпунктов и 20 фельдшерско-акушерских пунктов.

Составной частью расходов на социально-культурные мероприятия являются затраты в области социальной политики. В 2004 году они составили 4,5 % от общих расходов бюджета, в 2005 году - 5,9 %, в 2006 году их удельный вес составил 12,2 %. В основном за счет средств, предназначенных для культуры и искусства, финансируется дом культуры и клубные учреждения: в 2004 году - 57,3 %, в 2004 году - 60,9 %, в 2005 году - 61,3 %.

Важным направлением расходования средств местного бюджета на народное хозяйство являются затраты на сельское хозяйство, которые составили в 2004 году - 4,05 %, в 2005 году - 6,8 %, в 2006 - 5,9 % общей суммы расходов. Средства данной статьи расходов предназначены на поддержание сельскохозяйственного производства и на повышение плодородия земель (дотация на животноводческую продукцию, компенсация на приобретение удобрений, финансовая помощь фермерам, расходы на содержание ветеринарной сети). Последнюю группу расходов бюджета составляют прочие расходы (на создание резервных фондов, текущие расходы на закупку товаров и услуг, трансферты населению и расходы не отнесенные к другим группам). Резервный фонд представляет собой накопление средств, которые расходуются на следующие цели:

1) поддержка средств массовой информации;

2) оказание материальной помощи малообеспеченным гражданам;

3) благотворительные мероприятия и спонсорскую помощь;

4) содержание общеобразовательных учреждений, здравоохранения, культуры и социальной защиты;

5) благоустройство парков культуры, мемориальных памятников;

6) прочие мероприятия.

Исследование структуры фактических доходов местных бюджетов в Республике подтверждает тот факт, что такой принцип бюджетного федерализма как финансовая самостоятельность муниципальных образований не получает достаточного практического подтверждения.

Положительным моментом является перевыполнение плановых показателей собственных доходов бюджета за анализируемый период. Это свидетельствует о высокой собираемости налогов на территории Краснослободского района и о платежеспособности местных юридических и физических лиц. Неналоговые доходы занимают незначительную долю. Поэтому органы местной власти должны поощрять развитие тех сфер деятельности, налоговые доходы с которых направляются в местный бюджет. А им свою очередь для большей свободы деятельность необходимо передать дополнительные доходы от налогов. Согласно основным принципам бюджетного федерализма расходные обязательства соответствующего уровня публичной власти должны финансироваться за счет собственных доходов. Однако за анализируемый период бюджет района исполнялся с дефицитом. Но при этом нельзя не отметить его резкое сокращение - с 2902 тыс. рублей до 482 тыс. рублей. Такой разрыв произошел за счет увеличения размера субсидий из вышестоящего бюджета, которые теперь стали выделяться при любой передаче расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Из приведенного анализа можно сделать вывод, что без финансовой помощи район не сможет нормально функционировать, не говоря уже о каком-либо развитии и движении вперед. Ему необходимы денежные перечисления из вышестоящего бюджета. Поэтому в следующем разделе рассмотрим как именно происходит оказание финансовой помощи муниципальным образованиям Республики Мордовия, не обладающих достаточной суммой собственных доходов, для выполнения возложенных на них расходных обязательств.

2.3 Механизм распределения финансовой помощи муниципальным образованиям в Республике Мордовия

Финансовые отношения между субъектом Федерации и бюджетами муниципальных образований должны удовлетворять следующим требованиям:

обеспечивать оба уровня бюджетной системы такими объемами бюджетных доходов, которые соответствовали бы распределению расходных полномочии между ними;

быть достаточно стабильными, чтобы и регион, и муниципалитеты могли содержательно планировать свою работу и свои бюджеты;

быть "прозрачными" -распределение бюджетных средств исходя из объективной логики, а не в порядке договорного процесса;

обеспечивать минимально необходимые стандарты бюджетного обслуживания населения тех муниципалитетов, собственный налоговый потенциал которых недостаточен;

оставлять муниципалитетам достаточную свободу действий, чтобы они могли финансировать услуги, отвечающие насущным потребностям жителей муниципалитета, за счет собственных доходов;

не должны лишать муниципалитеты заинтересованности в полном использовании их собственных доходных источников;

способствовать укреплению налогово-бюджетной дисциплины всех участников межбюджетных отношений.

В рамках указанных принципов органам государственной власти субъектов Федерации необходимо четко представлять стратегию реформирования межбюджетных отношений внутри региона. Такие задачи, как выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание благоприятных условий для дальнейшего развития наиболее сильных в экономическом отношении муниципалитетов не всегда совместимы. Равно как и решение задачи повышения налоговых усилий не всегда способствует выравниванию бюджетных доходов. Регион должен определить для себя приоритеты бюджетной политики из представленных вариантов и создать такую систему межбюджетного распределения финансовых ресурсов, которая соответствовала бы этим целям. Несмотря на увеличение доли собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов, практически все муниципальные образования Республики Мордовия нуждаются в финансовой поддержке из республиканского бюджета (таб. 2.6)

Таблица 2.6 Динамика структуры фактических доходов местных бюджетов Республики Мордовия в 2005-2007 годах, млн.руб.

Доля безвозмездных поступлений приобретает все более весомое значение в общей сумме доходов местных бюджетов (рис. 2.4).

Рис. 2.4 Соотношение собственных доходов местных бюджетов и безвозмездных поступлений в 2005-2007 годах, %

Таким образом, недостаток собственных средств продолжает компенсироваться значительными объемами финансовой помощи. В предыдущем разделе уже говорилось о том, что в этом плане не является исключением и Краснослободский район. И с каждым годом их фактическое поступление в местный бюджет только увеличивается. Так в 2005 году межбюджетных трансфертов поступило по сравнению с 2004 году на 24% больше, а в 2006 году по сравнению с 2005 - на 27 %. Это свидетельствует дотационности и все большей зависимости местного бюджета от бюджетов других уровней, в первую очередь регионального.

Фактический объем финансовой помощи муниципальному образованию показан в таблице 2.7.

Таблица 2.7 Межбюджетные трансферты бюджету Краснослободского района в 2004-2006 годах

Вертикальное бюджетное выравнивание в Мордовии имеет ряд специфических особенностей и механизм его реализации существенно отличается от других субъектов Федерации. Значительная часть средств предоставляется в виде дотации в зависимости от выполнения плана поступления собственных доходов и прогноза производственных показателей социально-экономического развития.

Начиная с 1997 года, реальный размер полученных районами средств определялся исходя из степени выполнения ими определенного комплекса показателей. Были выбраны те показатели, рост объемов которых должен увеличивать налогооблагаемую базу органов местного самоуправления. При выполнении прогноза на 100 % средства перечислялись нижестоящим бюджетам в плановой сумме, при невыполнении корректировались на уменьшение, при перевыполнении - на увеличение. С этой целью в республиканском бюджете предусматривались суммы плановых дотаций районам и городам республиканского подчинения и дополнительные суммы за перевыполнение показателей. Аналогичный порядок существовал и для бюджетов районных городов, сел и поселков, которым в таком же порядке выделялись дотации из районных бюджетов.

Показатели социально-экономического развития дифференцированы для двух групп районов - с преобладанием сельскохозяйственного сектора и промышленного производства [22].

Перечень экономических показателей для начисления дотаций уточнялся и изменялся в зависимости от актуальности тех или иных проблем (например, показатель "инкассация торговой выручки").

Начиная с 2003 года в целях наращивания количественных и качественных параметров по определенному для начисления дотаций кругу показателей стали учитывать при установлении плановых дотаций и их фактическом начислении напряженность принимаемых муниципальными образованиями прогнозов.

Для муниципальных образований принявших прогноз по отдельным показателям ниже оптимально-напряженного уровня плановая дотация в бюджете устанавливается ниже и при этом при подведении итогов за каждый процент выполнения свыше 100 % засчитывается 0,1 % [19].

В 2007 году для увеличения реальных денежных доходов населения и повышения роли заработной платы как одной из наиболее важных составляющих качества жизни, был введен показатель "Темп роста среднемесячной номинальной начисленной заработной платы", с целью стимулирования роста продуктивности животных и повышения эффективности сельскохозяйственного производства введен показатель "объем закупок племенного скота".

Отдельными муниципальными районами в систему показателей социально-экономического развития включены специфические показатели, позволяющие увеличить доходную базу бюджетов и отражающие особенности развития и специфику конкретных поселений, учитывающие уклад жизни, традиции и ремесла сельчан (добыча древесного угля, закупки овощей, реализация поросят населением и так далее).

Плановая доля каждого показателя в общей сумме финансовой помощи определяется в пределах 3-20 %. в зависимости от удельного веса данной суммы для конкретного муниципального образования в общей сумме по этой статье.

При выполнении плана по собственным доходам более чем на 100 % дополнительные суммы субсидий начисляются при условии, что в бюджет в денежном выражении собрано не менее 100 % поступлений, при этом при перевыполнении более чем на 110 % за каждый последующий процент засчитывается 0,5 %, но не более 10 % от плановой суммы указанных субсидий.

В объем собственных доходов, используемых для корректировки суммы субсидии, не включаются доходы, поступившие от вновь созданных и зарегистрированных в текущем году предприятий (Приложение Б).

Базовой основой расчета прогноза по показателю "Объем закупок молока у населения" является наличие коров в личных подсобных хозяйствах, а по показателю "Объем закупок молока от сельскохозяйственных товаропроизводителей" - ожидаемое среднегодовое поголовье коров. Во внимание также берется состояние кормовой базы, организация работы по ветеринарному обслуживанию и постоянное совершенствование системы заготовок.

Объем закупок прогнозируется из реальной возможности каждого подворья продать определенное количество молока и с учетом количества коров в каждом хозяйстве, численности семьи, содержащей корову, внутренних потребностей в молоке и молочной продукции. Как резерв роста производства и закупок рассматривается возможность увеличения численности коров на подворьях.

Также учитывается, что часть молока от личных подсобных хозяйств поступит сельхозпредприятиям в соответствии с заключенными договорами за зерно, сено и так далее.

В объемы выполнения прогноза закупок молока поселения будет включаться молоко, реализованное личными подсобными хозяйствами населения в розничные торговые предприятия системы потребительской кооперации при условии дальнейшей поставки его на перерабатывающие предприятия республики.

При определении объемов производства и закупок скота в личных подсобных хозяйствах населения по сельской администрации за базу берется численность, учитываются тенденции ее изменения в будущем году (реализация национального проекта), имеющиеся возможности по наращиванию поголовья на перспективу. Анализируется кормовая база и возможности ее укрепления, существующая система закупок скота от личных подсобных хозяйств заготовительными организациями. Определяются возможности по получению среднесуточных привесов животных, составляется движение поголовья скота и определяется потенциальная возможность территории по производству и реализации мяса на заготовительные и перерабатывающие предприятия.

Формирование прогноза производства и закупок скота от сельскохозяйственных предприятий идет с учетом возможности заключения договоров с личными подсобными хозяйствами на откорм.

Объем производства зерна прогнозируется исходя из площади посевов зерновых культур, предполагаемой урожайности зерна бонитета пашни, материально-технической базы зернового комплекса.

Объемы поставок картофеля, сахарной свеклы, закупок конопли, зеленого горошка и подсолнечника на зерно определяется из расчета потребностей перерабатывающих предприятий и заготовительных организаций республики в сырье в соответствии с заключенными договорами с сельхозтоваропроизводителями. Рассмотренный механизм дотационного регулирования в Республике Мордовия стимулирует работу органов местного самоуправления по осуществлению закупок сельскохозяйственного сырья у физических и юридических лиц для государственных нужд Республики Мордовия, сырья на предприятиях, по развитию собственной налогооблагаемой базы, созданию инфраструктуру для роста производства и реализации продукции сельского хозяйства, промышленности, развитию торговли на селе. Так в 2006 году Краснослободским районом за выполнение показателей прогноза социально-экономического развития территорий было заработано субсидий из республиканского бюджета в сумме 36,6 млн. рублей или в 1,4 раза больше уровня 2004 года. Изменение общей суммы субсидий, начисленной Краснослободскому району показано на рисунке 2.5.

Рис. 2.5 Динамика суммы субсидий за выполнение социально-экономических показателей Краснослободским районом, тыс. руб.

бюджетный доходный финансовый муниципальный

Увеличение данного вида финансовой помощи произошло за счет роста как плановых, так и фактических объемов некоторых показателей за рассматриваемый период. Так, например в 2004 году было произведено тонн зерна, в 2005 - тонн, а в 2006 - тонн, а цепной фактический темп рост составил 1,5 % в 2005 году и 1,6 % - в 2006. Помимо этого каждый год район перевыполняет прогнозный план по объему оборота розничной торговли и объему отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ, услуг. В результате субсидии по первому показателю в 2004 году были начислены в сумме (таб. 2.8).

Таблица 2.8 Выполнение отдельных показателей социально-экономического развития Краснослободким районом в 2004-2006 годах

Более 50 % от общей суммы перечисленных субсидий идет за выполнение прогноза по объемам закупок группы "животноводческая продукция", куда относится объем закупок молока, скота и птицы, от сельскохозяйственных товаропроизводителей и населения.

Структура данного вида перечислений представлена на рисунке 2.6.

Рис. 2.6 Структура субсидий, полученных за выполнение социально-экономических показателей в общей сумме, %

Методика расчета финансовой помощи муниципальным образованиям в Мордовии, позволяющая распределять субсидии с учетом конкретного вклада трудовых коллективов муниципальных образований в развитие экономики республики, достаточно проста в применении.

В настоящее время осуществляется переход к финансированию не по затратам, а по запланированным результатам. Поэтому принципы расчета плановых субсидий в Республике требуют доработки.

Сумма финансовой помощи должна формироваться в зависимости от числа потребителей бюджетных услуг а, не из необходимости содержания существующей бюджетной сети. Все-таки конечный результат финансирования - обучить запланированное количество учеников, оказать медицинскую помощь потенциально возможному количеству больных на территории муниципального образования.

Нормативы расходов на каждого потребителя бюджетных услуг частично установлены в подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти: Министерства образования, Министерства здравоохранения Российской Федерации и других.

3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

.1 Перспективы развития межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Оздоровление муниципальных финансов и самостоятельность местного самоуправления напрямую зависят от бюджетной политики и межбюджетных отношений. Необходимо качественное определение бюджетных полномочий, функций, прав и ответственности разных уровней власти. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям следует укрепить такое направление работы, как прогнозирование финансовых последствий решений, принимаемых на федеральном уровне.

Практическая реализация реформы местного самоуправления в России, существенным образом расширяющей полномочия муниципалитетов, усиливает для Мордовии значимость мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне "республика - муниципальные образования". Впервые в Мордовии проект консолидированного бюджета рассматривался в рамках трехлетнего бюджетного планирования на 2006 -2008 годы. Это реальный шаг к повышению качества и точности показателей бюджета, эффективности управления региональными финансами. Одно из основных направлений реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики [34, с. 65].

В целях повышения эффективности расходов бюджетных средств планируется разработать и внедрить в практику бюджетного планирования элементы бюджетирования, которое предполагает переход от затратного метода планирования к планированию с учетом результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг населению и достижения определенного социально-экономического результата.

В основу новой системы бюджетирования положены следующие принципы:

планирование затрат по видам расходов на - основе социально-экономической результативности деятельности;

распределение бюджетных средств в зависимости от достижения показателей- социально-экономической результативности;

свобода распорядителей бюджетных- средств в выборе способов решения поставленных перед ними задач;

ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат;

ориентация на внутренний контроль эффективности расходов при сохранении внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств [21].

В рамках реализации административной реформы в Республике Мордовия планируется оптимизировать работу ведомств и структурных подразделений исполнительных органов государственной власти республики, к компетенции которых относится предоставление бюджетных услуг населению. На данном этапе будет проведен ряд мероприятий, призванных повысить роль планирования и прогнозирования, создать систему показателей оценки результативности деятельности управляющих субъектов. Перспективный финансовый план Республики Мордовия до 2008 года. подготовлен в рамках перехода к среднесрочному планированию, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2006 -2008 годах, согласно которой прирост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов с учетом действующего законодательства (без межбюджетных трансфертов) в 2008 году по сравнению с 2006 годом составит 26,3 % [14].

Одна из целей реформы местного самоуправления - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для этого в составе бюджета субъекта Федерации должны создаваться два фонда финансовой поддержки муниципальных образований: региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Кроме того, в составе бюджетов муниципальных районов предполагается создавать районные фонды финансовой поддержки поселений. Таким образом, выравнивание поселенческих бюджетов будет осуществляться из двух источников - регионального и районного фондов. Предоставление целевой финансовой помощи может осуществляться с целью как текущего финансового выравнивания, так и исходя из долгосрочной политики регионального развития. Цель районных фондов - дополнительное по отношению к дотациям из регионального фонда выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений исполнять свои полномочия по вопросам местного значения. Что касается размера районного фонда выравнивания бюджетов поселений, то он должен зависеть прежде всего от равномерности распределения налоговой базы по поселениям. В тех регионах, где эта база распределена относительно равномерно, есть смысл закрепить за поселениями больше налоговых доходов в виде единых (одинаковых для всех поселений) нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов на долгосрочной (бессрочной) основе, уменьшив, таким образом, размер регионального фонда финансовой поддержки поселений. Эта мера обеспечит поселениям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность с доходами на будущий период планирования. В тех регионах, где дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности между поселениями велика, целесообразнее перераспределять (в форме трансфертов в бюджеты поселений) больше средств из регионального фонда финансовой поддержки поселений.

Необходимо также проинтегрировать гарантированные услуги, установить стандарты их предоставления и оценить стоимость.

Для определения объема субвенций, подлежащих перечислению из бюджетов поселений, органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливают критический уровень бюджетной обеспеченности поселений, превышение которого влечет за собой необходимость перечисления субвенции из соответствующего местного бюджета в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Согласно проекту поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации указанный критический уровень предусматривается не ниже уровня, в два раза превышающего средний подушевой уровень бюджетной обеспеченности поселений. Общий размер субвенции при этом не должен превышать 50% разницы между общими доходами бюджетами поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности в отчетном году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений. Но в высоко дотационных регионах бюджетная обеспеченность единичных муниципалитетов ненамного или вообще не превышает средний по субъекту Федерации (тем более в 2 раза - по условию законопроекта) и, поэтому применять схему изъятия отрицательных трансфертов будет невозможно. Кроме того, условия расчета "отрицательного трансферта" делают его размер незначительным. Совершенствование и применение режима "отрицательного трансферта" может идти в направлении установления большей степени "свободы" для субъектов Федерации при определении ими конкретной величины превышения отношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований к данному показателю, установленному законом региона, при котором начинает действовать этот режим.

В субъектах Российской Федерации целесообразно вводить систему трансфертов, состоящей из нескольких частей: через одну выделяются средства на выплату пособий и других субсидий населению в порядке выполнения региональных и федеральных законов, через вторую часть распределяются субсидии на финансирование услуг местных бюджетов (выравнивающие нецелевые трансферты), третий фонд необходим для стимулирования развития муниципальных финансов. Потоки, проходящие через первую часть системы (субсидии и субвенции) будут представлять собой целевые трансферты, выделяемые в порядке исполнения федеральных законов о предоставлении пособий и льгот некоторым категориям населения. Вторая часть системы - дотации, будут представлять собой трансферты, определяемые нормативно-долевым методом, которые предоставляются муниципалитетам в порядке общей (нецелевой) финансовой помощи и обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в соответствии с проводимой регионом бюджетной политикой. В процессе изменений на уровне Российской Федерации региональным властям будет проще провести корректировку собственных систем межбюджетных отношений, вычленить сферы для осуществления собственного регулирования. Особенно это касается систем стимулирования местных бюджетов.

Для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений [6], целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону [23, с. 57].

Для решения проблем формирования и исполнения бюджета вновь созданных поселений в условиях действующего законодательства возможно самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом городского (сельского) поселения. Однако его создание приведет к необоснованному росту численности аппарата управления. Кроме того, отсутствие опыта казначейского исполнения бюджета у финансово-экономических кадров поселений может привести к серьезным финансовым нарушениям. Поэтому в целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов и эффективного использования ресурсов наиболее целесообразным представляется заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контроля за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района. Речь здесь идет только об обслуживании бюджетного процесса без вторжения в компетенцию их представительных органов и исполнительных структур. Одновременно можно проводить работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.

Предварительное рассмотрение и оценка проектов федеральных законов по налоговым и бюджетным вопросам позволит сделать политику федеральных властей более предсказуемой. Согласно статье 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации введено казначейское исполнение бюджетов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительным полномочиям органов местного самоуправления отнес вопросы формирования, утверждения, исполнения местных бюджетов и контроль за их исполнением. Аналогичное предусмотрено и статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с чем совершенно нелогичным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс в части введения статьи 251.1, предусматривающей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства. В то же время не отменена статья 151 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, предоставляющая право муниципальным образованиям создавать муниципальные казначейства или иные финансовые органы. Одно из очевидных преимуществ казначейского исполнения местного бюджета муниципальным исполнительным органом - сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции местных органов власти, имеющим возможность оперативного решения вопросов о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов, а также полная ответственность за конечный результат.

Еще одним важным документом, регулирующим межбюджетные отношения на современном этапе, является "Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах". Несомненным достоинством ее является то, что особое внимание обращено на необходимость принятия мер по стимулированию сокращения дотационности территориальных бюджетов, соблюдению относительной стабильности налогового и бюджетного законодательства, по улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами. В дальнейшем наряду с такими мерами как ограничение полномочий региональных и местных органов власти в зависимости от степени дотационности их территориальных бюджетов, целесообразным было бы, в первую очередь, предусмотреть в максимально возможной степени приведение в cooтветствие разграничения доходных источников и расходных обязательств этих бюджетов и как следствие снижение потребности в межбюджетном регулировании [14].

К сожалению, эта проблема в Концепции оставлена без внимания. Кроме того, в ней содержится положение о том, что установление ограничений в зависимости от степени дотационности будет стимулировать органы власти на местах к увеличению "собственных доходов", но, согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в это понятие теперь включается и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Поэтому рассмотрим как именно планируется в дальнейшем проводить политику выравнивания социально-экономического положения регионов.

3.2 Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Проблема межбюджетных отношений на региональном уровне комплексна и складывается из множества нерешенных экономически и законодательно вопросов: оптимального соотношения собственных и регулирующих доходов местных бюджетов как показателя реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления, и, следовательно, решения проблемы налоговых и других источников формирования доходов местных бюджетов; передача многих полномочий на местный уровень. Полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям местных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов региональных бюджетов. Зависимость муниципальных образований от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъектов Российской Федерации от дотаций из федерального бюджета. Попытки решения указанных вопросов, поиски оптимальных вариантов построения межбюджетных отношений предпринимаются в субъектах Российской Федерации в течение всего последнего десятилетия. Один из основных вопросов - определение объема и распределение финансовой помощи между бюджетами муниципальных образований. Причиной возникновения бюджетного дисбаланса в муниципальных образованиях является огромный разрыв между ними по показателям бюджетной обеспеченности. Например, в муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов Федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами самих регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Поэтому необходимы корректировки.

По данным центра фиксальной политики в 2006 году налоговые доходы местных бюджетов снизились почти на 10 %, в основном, из-за изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В 2007 динамика доходов местных бюджетов будет в значительной мере зависеть от динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 году будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов [29, с. 17].

Вместе с тем, важнейшее значение имеет финансовое положение самих регионов. В 2007 году не ожидается существенных изменений расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Федерации, связанных с законодательным перераспределением расходных полномочий между федеральным и региональным уровнями. Для решения проблем финансового обеспечения муниципалитетов необходимо не просто пересчитать объем расходных обязательств, но и осуществить его мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования соответствующих норм и нормативов. Наряду с этим целесообразно разработать методику расчета обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство). Однако, осуществляемые федеральным центром "опережающие" индексации минимального уровня заработной платы и объема "социальных" выплат будут вынуждать регионы наращивать объемы своих расходов по соответствующим статьям.

Для этого важно определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований, и порядка ее предоставления налоговыми органами. Поэтому чрезвычайно актуальна подготовка постановления Правительства Российской Федерации "О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований".

Решению финансовых проблем муниципальных образований будет способствовать увеличение на 2 млрд. рублей объема средств на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации раздела 11 проекта федерального бюджета на 2007 год, из которых оказывается поддержка бюджетам муниципальных образований [33, с. 40]. Очевидно, что проблемы, связанные с необходимостью укрепления финансовых основ местного самоуправления многообразны. Пути их решения в значительной мере лежат в плоскости совершенствования законодательства в области межбюджетных отношений.

Согласно Бюджетному посланию президента Российской Федерации на 2007 год и "Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах" при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. То есть прогнозируемые доходы таким регионам будут посчитаны в меньшем объеме, чем они сложатся по факту, в результате чего помощь из федерального бюджета будет больше, чем если бы ее объем определяли по старому принципу. Однако она будет оказываться дифференцированно, чтобы не создавать иждивенческих настроений. Помощь получат проводящие эффективную бюджетную политику регионы, у которых выше среднероссийских темп роста собираемых ими налоговых доходов за 3 года и темп снижения кредиторской задолженности, а ее доля в объеме доходов - ниже среднероссийского уровня. Последнее условие введено для регионов, у которых кредиторская задолженность не значительна и снижать им особи нечего.

В результате перечисленных мер только у нескольких субъектов Федерации снизился уровень трансфертов по сравнению с 2006 года, причем максимально на 14 %. Этого могло не случиться, если бы по трем названным условиям эти регионы показали удовлетворительные результаты. При этом удалось помочь и тем субъектам Федерации, у которых трансферты выросли к уровню 2006 года темпами ниже, чем в среднем по России. Регионам, имеющим хорошие показатели по вышеназванным параметрам, тоже выделены дополнительные средства в качестве поощрения.

Таким образом, территории с динамично растущей экономикой выигрывают второй раз. В стимулирующую кампанию вошли 35 субъектов Федерации, которым увеличена финансовая помощь из федерального бюджета.

В 2007 году количество субъектов Федерации, получающих трансферты из Фонда регионального развития, увеличилось от 55 % до 69 %. В дальнейшем Фонд может расти более быстрыми темпами за счет включения в него средств на финансирование мелких объектов, которые финансируются сейчас в рамках непрограммной части. В целом, речь может идти о 7 млрд. рублей

Рост Федерального фонда финансовой поддержки регионов в 2007 году будет осуществлен по двум составляющим. Объем Фонда проиндексирован на прогнозируемый уровень инфляции в 8%, что предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Эта прибавка составляет 18 млрд. рублей.

Далее, министерство финансов увеличило Фонд в результате уточнения показателя инфляции за 2005 год на фактический уровень, что дало дополнительно еще 5 млрд. руб. Кроме того, 9,1 млрд. рублей, добавленные на стимулирование экономического роста регионам.

Таким образом, суммарное увеличение фонда составило 32 млрд. рублей, или 14 % к уровню 2006 года, а средний уровень доходов бюджетов субъектов Федерации на душу населения после выравнивания из Фонда увеличится почти на 26% и составит 21343 рублей.

Объем межбюджетных трансфертов в 2007 году увеличился более чем на 46 % [49, с. 5]. Основные изменения их структуры представлены в таблице 3.1.

Таблица 3.1 Изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2007 году

Предполагается, что и доходы бюджетов регионов в 2007 году возрастут, и в первую очередь, за счет роста собственных доходов регионов (таб. 3.2 и рис. 3.1).

Таблица 3.2 Структура консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2005-2007 годах

На рисунке 3.1 показано изменение соотношения собственных доходов и межбюджетных трансфертов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2005-2007 годах

Рис. 3.1 Динамика доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации

В 2007 году ожидается также рост поступлений за счет налога на доходы физических лиц примерно на 20 % , что произойдет в результате увеличения заработной платы, в том числе, бюджетникам. Известно, что в реальном выражении зарплата в стране растет темпами выше 10% в год, что в свою очередь ведет к росту поступлений на доходы физических лиц. С другой стороны - все большая часть заработной платы выплачивается "в белую".

Продолжается рост поступлений налога на имущество и земельного налога. В текущем году 66,2 % всех налоговых и неналоговых поступлений было обеспечено за счет налога на доходы граждан, 13,1 % за счет имущественного и земельного налога. При этом основным источником доходов местных бюджетов как раз и являются налоги на имущество граждан, земельный, а также подоходный налог.

Поэтому необходимо уделить особое внимание полноте учета налогоплательщиков по этим налогам в рамках решения вопроса повышения собираемости, поскольку они составляют существенную часть доходов местных бюджетов. Министерство финансов планирует произвести инвентаризацию льготников по земельному и имущественному налогам и установить и иной порядок налогообложения строящимся объектам недвижимости. А для этого по истечении нормативного срока строительства надо предусмотреть возможность, чтобы собственник платил часть или весь налог.

Учитывая растущий экономический потенциал Мордовии, можно с уверенностью прогнозировать поступления налогов в бюджет республики в 2007 году на 15,5 % и в 2008 году - на 31 % больше, чем в 2006. Поэтому в целом объем доходной части бюджетов регионов будет увеличиваться.

Прогнозируемый экономический рост обеспечит увеличение реальных денежных доходов населения в среднем на 9,1 % ежегодно и приведет к сокращению уровня бедности в 2008 году в два раза по сравнению с 2005 годом. С учетом роста реальных доходов населения и мер по социальной поддержке малообеспеченных и слабозащищенных категорий граждан в среднесрочной перспективе будут созданы предпосылки для постепенного сокращения дифференциации доходов населения по отдельным группам.

В Республике Мордовия 2008 году взаимоотношения также будут построены на законодательной основе в форме межбюджетных трансфертов. Любая передача государственных полномочий органам местного самоуправления будет сопровождаться выделением субвенций местным бюджетам на их осуществление.

Основными принципами межбюджетных отношений в 2008 году останутся:

использование единого нормативного подхода к определению доходного потенциала и расходной потребности по каждому муниципальному образованию;

предоставление из республиканского бюджета и бюджетов муниципальных районов финансовой помощи нижестоящим бюджетам с целью выравнивания бюджетной обеспеченности и с учетом выполнения основных показателей социально-экономического развития территории;

передача полномочий по оказанию бюджетных услуг другим уровням бюджетной системы с целью максимизации эффективности их предоставления.

В поиске путей модернизации принципов и механизмов межбюджетных отношений для России будет полезен анализ построения этих отношений в зарубежных странах.

3.3 Зарубежный опыт построения системы межбюджетных отношений

Основа формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений - четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. В связи с этим представляется крайне ценными достижения стран Запада с развитыми рыночными отношениями в области регулирования пространственной дифференциации социально-экономического развития регионов [40, c. 32].

Все модели бюджетного федерализма в зарубежных странах направлены на достижение "региональной справедливости". В основе первой модели - централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. При этом изначально одни налоги закрепляются за федеральным центром, другие - за регионами. То же касается и четкого разделения ответственности по расходам. Как показывает российский и зарубежный опыт, большинство налогов характеризуются тенденцией к росту эффективности обложения при закреплении их за федеральным центром.

Вторая модель построения межбюджетных отношений, назовем ее децентрализованной, базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. При этом доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет сравнительно невелика и постоянно меняется, а доля средств, зачисляемых в субфедеральные бюджеты, напротив, выше, чем в странах с централизованной моделью. Трансферты не играют ключевой роли, так как господствует принцип: кто осуществляет расходы, тот и собирает налоги в соответствующем секторе [52, c. 113]. Но требования социальной стабильности и справедливости диктуют необходимость некоторого перераспределения средств через трансферты. Большинство черт этой системы соответствует нынешнему состоянию канадского федерализма.

Канада служит примером в высшей степени децентрализованного федеративного государства, в котором большое внимание уделяется уменьшению различий между провинциями. В ней децентрализация помогает адаптировать социальную политику к местным нуждам, обеспечивая в то же время правительствам провинций доходы, достаточные для поддержания стандартов общественных услуг при равных уровнях налогообложения. Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы выравнивающих трансфертов и специальных грантов. Директивные функции федерального центра в налоговом законодательстве сосредотачиваются только на налогах, непосредственно зачисляемых в федеральный бюджет. Например, налог на прибыль является федеральным, его базу определяет федерация, но власти провинций имеют право вводить дополнительные ставки налога, в отличие от России, где жестко установлены минимальный и максимальный пределы региональной составляющей ставки [25, c.89].

На первый взгляд децентрализованная модель по распределению бюджетных полномочий обладает важным преимуществом - способностью организовать финансирование общественного сектора в соответствии с социально-экономической конъюнктурой. Но, для многих государственных услуг невозможно точно определить выгоду, получаемую каждым их потребителем например, национальная оборона. А некоторые государственные услуги, такие, как помощь малоимущим, различные социальные пособия, вообще не могут быть оплачены их получателями. Кроме того, администрирование такой системы требует огромных затрат. Недостатками этой модели является также ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе страны.

В централизованной системе граждане выбирают представителя (орган власти), который назначает исполнителей и проводит самостоятельную политику. Любые решения принимаются демократично выбранным органом власти на уровне федерации в режиме реального времени. Но органы, которые назначаются, вынуждены оглядываться на этот "единственный источник легитимности". В этом случае только один человек (орган власти) ответствен перед общественностью, остальная система государственной власти ответственна перед ним. У децентрализованной модели принятия решений перекос в другую сторону. Орган, ответственный за принятие национальных решений перед всем народом страны, должен постоянно оглядываться на решения и мнения органов власти, которые ответственны перед какой-то группой избирателей. Начинают преобладать региональные интересы. Примером здесь могут служить затруднения с введением налога на добавленную стоимость в Канаде из-за сопротивления региональных властей. Но когда НДС был введен, провинциальные налоги с продаж остались. А это неэффективно: двойное налогообложение, несправедливое распределение налогового бремени (весь налог уплачивается по месту продажи - потребления, а в силу эластичности спроса на товар часть налогового бремени несут производители, при этом регионы потребления и производства могут не совпадать).

Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех пятидесяти штатов и федерального правительства практически независимы. Субнациональные бюджетные дефициты выравниваются с помощью закрепления регулирующих налогов и выравнивающих трансфертов. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. Правительство США осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить дополнения к налогам штатов. Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами. Расходы же федерального бюджета на региональное и местное развитие составляют лишь 0,5-0,8 % общей суммы [70, c. 101]. Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. И на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли и общины. Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли - объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия. Выравнивание дефицита субнациональкых бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, а выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы [71, c. 67]. Но в этом плане для России опыт Германии вряд ли приемлем, так как прямое перераспределение бюджетных доходов от одного региона другому может повлечь негативные политические последствия и ослабить заинтересованность высокообеспеченных регионов в дальнейшем наращивании своего налогового потенциала. Методика отрицательных межбюджетных трансфертов, скорее всего, может быть успешно применена на уровне муниципальных образований.

У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые усложняют реализацию данной модели. Если Канада и США возникли в результате объединения бывших английских колоний, то есть на базе более или менее добровольного объединения относительно независимых друг от друга территориальных образований, то Российская Федерация возникла в результате децентрализации ранее существовавшего сверхцентрализованного государства. Многовековая история развития России обусловливает доминирование федерального центра в бюджетной и региональной политике, и очевидна необходимость динамичных институциональных реформ на федеральном уровне. Необходимо также учитывать огромную дифференциацию уровня жизни в регионах.

В Российской Федерации в силу разнообразия территориально-климатических и производственно-географических условий различных регионов, их удаленности друг от друга, регулирование регионального развития должно основываться на синтезе разнообразных подходов к решению региональных проблем, применяемых в различных странах мира, при котором не должны, подрываться российские традиции.

Анализируя опыт зарубежных стран в области разграничения налоговых источников, можно сделать следующие выводы применительно к организации налоговой системы Российской Федерации:

только федерация должна иметь исключительные законодательные полномочия в сфере налогового законодательства по налогам и сборам с мобильной налоговой базой, поскольку различия в налогообложении в едином экономическом пространстве хотя и представимы, но не очень целесообразны;

федеральный центр, взяв на себя большую долю доходных полномочий, не должен проводить политику тотального административного вмешательства в фискальную политику региональных властей.

В рамках своей компетенции регионы должны обладать свободой действий. Налоговая конкуренция между ними может существовать, но в основном регионы должны конкурировать не с помощью налоговых ставок и льгот, а, предоставляя бизнесу наиболее благоприятные условия для деятельности, то есть конкурировать за расширение налоговой базы. При этом способы воздействия федерального центра на фискальное поведение субнациональных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений. Так, в Соединенных Штатах и Канаде заинтересованность субнациональных властей в экономическом росте территорий достигается за счет значительной децентрализации налоговой системы. В Германии это обеспечивается за счет предоставления землям фиксированной доли налогов, а также за счет системы выравнивания, которая включает в себя перераспределение части налога на добавленную стоимость согласно душевому принципу при сохранении за федерацией монопольного права на регулирование и сбор этих налогов.

чем выше степень неравенства субъектов Федерации, тем больше потребность в концентрации финансовых ресурсов и прав в области налогового законотворчества за федеральным центром.

В целях стимулирования экономического роста субъектов Российской Федерации с помощью налогообложения можно, например, увеличить региональную составляющую по налогам, имеющим мобильную налоговую базу (налог на прибыль), и предоставить регионам и муниципалитетам большую независимость в отношении установления налоговых ставок по немобильным налоговым базам.

Для разграничения налоговых полномочий в России нужно:

снизить мобильность налоговых платежей по налогу на прибыль. В настоящее время "формально независимые предприятия" могут в связи с несовершенством статьи 40 Налогового Кодекса Российской Федерации не только укрывать часть налога на прибыль, но и легко "перебрасывать" прибыль из одного региона в другой. С введением дополнительных критериев взаимозависимости фирм в статью 20 Налогового Кодекса Российской Федерации подобная практика станет невозможной. Здесь полезно использовать опыт Канады, Германии и особенно США, где проблема трансфертного ценообразования нашла наиболее подробное отражение в законодательстве;

продолжить унификацию законодательства;

постепенно передать регионам поступления от налога на прибыль, что повысит заинтересованность региональных властей в экономическом росте своих территорий и частично децентрализует налоговую политику.

Опыт развития межбюджетных отношений в федеративных и унитарных государствах свидетельствует о том, что в области закрепления расходных обязательств желательна значительно большая децентрализация, чем при закреплении доходных источников.

Преобладание той или иной модели построения федеративных отношении ограничено определенным историческим периодом. Оптимальная модель федерализма должна быть гибкой и вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной. Общенациональные проекты должны совместно реализовываться федеральными и субнациональными властями, а не "спускаться регионам сверху в виде субсидий и субвенций с обязательством отчитаться о расходовании выделенных средств.

Рассмотрев общие для всех стран и специфические российские ограничения, препятствующие реализации децентрализованной модели разграничения бюджетных полномочий, можно сделать вывод о том, что для современной России больше подходит централизованная модель, которую с некоторыми оговорками и формирует федеральный центр в последние годы. Детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отношений Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, соответствующие поправки к ним, методика распределения средств Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, закон "Об общих принципах местного самоуправления", Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и другие нормативно-правовые акты стали реальным фундаментом для построения подобной модели в России. Однако в российскую централизованную модель принятия бюджетных решений целесообразно включить и некоторые элементы децентрализованной модели.

Заключение

Анализ взаимодействия объективно существующих экономических интересов федерального центра и регионов, а также механизма их реализации показывает, что предпринятые в последние годы серьезные теоретико-методологические усилия в области смягчения противоречий в системе интересов не достигли поставленной цели относительно выравнивания условий развития регионов России. В первую очередь эти проблемы связаны с обоснованием критериев и системы показателей дифференциации регионального развития, форм и методов выравнивания в рамках межбюджетных отношений.

Проблемы укрепления финансовых основ местного самоуправления многообразны и пути их решения в значительной мере лежат в плоскости совершенствования законодательства в области межбюджетных отношений. В настоящее время федеральным законодательством не установлена налоговая инициатива на региональном и местном уровне. Помимо того, что вносимые изменения налогового законодательства не учитывают интересы субъектов Российской Федерации, продолжается практика предоставления федеральным законодательством льгот и установление ставок по региональным и местным налогам, что также сказывается на поступления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации. Для усиления стимулирующей функции межбюджетных отношении требуются не столько поощрительные вливания из вышестоящих бюджетов, сколько четкое и обоснованное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных полномочий, обязательств и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетом законодательстве и механизме межбюджетного регулирования не стимулирующем иждивенчество на местах.

Однако, осуществляемые федеральным центром "опережающие" индексации минимального уровня заработной платы и объема "социальных" выплат будут вынуждать регионы наращивать объемы своих расходов по соответствующим статьям. Вместе с тем, важнейшее значение имеет финансовое положение самих регионов. В 2007 году не ожидается существенных изменений расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с законодательным перераспределением расходных полномочий между федеральным и региональным уровнями.

Высокая самостоятельность бюджетов разных уровней при ведущей роли федерального бюджета и ответственности органов власти за сбалансированность своих территориальных бюджетов, бюджетную обеспеченность положительно скажется на возможности органов региональной и местной власти реализовать свой управленческий потенциал. Целесообразным было бы в дальнейшем предусмотреть стабильность не менее чем на 5 лет и устанавливаемых дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от соответствующих налогов взамен дотаций в сочетании с ежегодным выделением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Немаловажное значение имеет также создание условий для развития экономического и налогового потенциала всех территорий. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит в значительной мере от создания у них стимулов для увеличения налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. Для этого важно определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований, и порядка ее предоставления налоговыми органами. Поэтому чрезвычайно актуальна подготовка постановления Правительства Российской Федерации "О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований". Решению финансовых проблем муниципальных образований будет способствовать увеличение на 2 млрд. руб. объема средств на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации раздела 11 проекта федерального бюджета на 2007 год, из которых оказывается поддержка бюджетам муниципальных образований. Эти средства могут быть направлены на повышение заработной платы работников муниципальных бюджетных организаций; разработку налоговой отчетности и системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов; проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда, модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры, а также зданий, принадлежащих муниципальным учреждениям образования и здравоохранения.

Достижение общих целей успешного регионального и муниципального экономического развития возможно только посредством оптимального согласования интересов территорий в единой системе межбюджетных отношений. Для этого необходимо устранить излишнюю централизацию доходов на региональном уровне, привести в соответствие с конституционными функциями местного самоуправления перечень расходных обязательств муниципальных образований; обеспечить муниципалитетам достаточную финансовую базу для самостоятельного развития. Положительное решение данных вопросов во многом зависит от позиции субъекта Федерации и желания муниципальных образований развиваться в соответствии с принципами бюджетного федерализма.

Система налогового регулирования, применяемая в Республике Мордовия, основана на зачислении максимальной доли федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. Установление зависимости между нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций в местные бюджеты от долей закупок налогоплательщиками сельскохозяйственной продукции в муниципальных образованиях преследует цель стимулирования сельскохозяйственного производства в районах республики, а, соответственно, и развития в муниципалитетах налогооблагаемой базы по указанным платежам. Применение такой методики способствует более справедливому распределению налоговых доходов, чем установление единых нормативов отчислений регулирующих налогов.

Бюджетная политика субъектов Российской Федерации в сфере межбюджетных отношений, основанная только на выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности, является недостаточной, так как решение проблемы финансовой зависимости муниципальных образований только в контексте реализации стимулирующих механизмов может сформировать универсальную и эффективную стратегию бюджетной политики регионов. В качестве примера можно привести зачисление максимальной доли федеральных и региональных налогов в местные бюджеты; систему оплаты труда муниципальных служащих в Республике Мордовия в зависимости от распределения районов по группам оплаты труда, численности населения муниципалитета, производства мяса, молока, объема реализации сельскохозяйственной продукции, которая способствует реальному увеличению доходной части местных бюджетов, нацелена на создании экономических стимулов для работы муниципальных служащих по развитию налогооблагаемой базы, товарного производства на территории муниципального образования. Не следует также забывать, что реализация основных задач в производственной и социальной сфеpax экономики муниципального образования напрямую связана с финансовыми возможностями, которые складываются не только из местных бюджетов, но и финансов хозяйствующих субъектов, средств населения.

Список используемой литературы

1.       Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М.: Юрист, 1993. 73 с.

2.       Бюджетный кодекс Российской Федерации: офиц. текст. // Собр. Законодательства РФ. - 1998. - № 31. - ст. 3823.

.        Налоговый кодекс Российской Федерации: офиц. текст. // Собр. Законодательства РФ. - 1998. - № 31. - ст. 3824.

.        О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон: [принят Гос. Думой 10 сентября 1997 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 39. - ст. 4464.

.        О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федер. закон : [принят Гос. Думой 20 марта 1998 г. : одобр. Советом Федерации 1 апреля 1998 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 1998. - № 15. - ст. 1695.

.        Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобр. Советом Федерации 24 сентября 2003 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 2003. - № 40. - ст. 3822.

.        О внесении изменений в закон "О федеральном бюджете на 2005 год": федер. закон : [принят Гос. Думой 19 октября 2005 г. : одобр. Советом Федерации 26 октября 2005 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 2005. - № 45. - ст. 4589.

.        О внесении изменений в федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": федер. закон : [принят Гос. Думой 28 июня 2006 г. : одобр. Советом Федерации 7 июля 2006 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 2006. - № 30. - ст. 3296.

.        Об исполнении федерального бюджета за 2004 год: федер. закон : [принят Гос. Думой 28 июня 2006 г. : одобр. Советом Федерации 7 июля 2006 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 2006. - № 17. - ст. 1781.

.        О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федер. закон : [принят Гос. Думой 6 декабря 2006 г.] // Собр. Законодательства РФ. - 2007. - № 1. - ст. 21.

.        Указ Президента Российской Федерации: (о формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами Федерации в 1994 году) // Российская газета. - 1994. - 6 января. - №3. - С.4.

.        Постановление Правительства Российской Федерации: (об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 32. - ст. 3905.

.        Постановление Правительства Российской Федерации : (о программе развития бюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34. - ст. 3503.

.        Распоряжение Правительства Российской Федерации : (об утверждении Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах) // Собр. Законодательства РФ. - 2006. - № 15. - ст. 1640.

.        Об условиях контракта для глав муниципальных районов в части осуществления государственных полномочий // Ведомости ГС РМ. - 2004.- №2.- ст. 29.

.        Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2004 год // Известия Мордовии. - 2005.- №150.- С. 10.

.        Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2005 год // Известия Мордовии. - 2006.- №143.- С. 9.

.        О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия // Ведомости ГС РМ. - 2006.- №20.- ст. 627.

.        О внесении изменений в закон Республики Мордовия "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2006 год" // Известия Мордовии. - 2006.- №180.- С. 8.

.        О внесении изменений в закон о межбюджетных отношениях в Республике Мордовия // Известия Мордовии. - 2007.- №23.- С. 8.

.        Постановление Правительства Республики Мордовия: (о разработке прогноза социально-экономического развития Республики Мордовия на 2006 год и проекта закона "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2006 год", параметров прогноза социально-экономического развития Республики Мордовия до 2008 года и перспективного финансового плана до 2008 года) // Справочная информационная правовая система "Консультант Плюс".

.        Постановление Правительства Республики Мордовия : (об утверждении Порядка расчета и начисления сумм субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов Республики Мордовия из республиканского фонда софинансирования социальных расходов в зависимости от выполнения социально-экономических показателей в 2006 году) // Справочная информационная правовая система "Консультант Плюс".

.        Арапова, И.М. Проблемы формирования доходной части бюджета субъекта РФ (на примере Республики Мордовия) / Экономика России: управление макро- и микропроцессами : Межвузовский сборник научных трудов. - Вып. IV). - Саранск : Ковылк. тип., 2005. - С 55-58.

.        Афанасьева,Т. Деньги для мэров // Российская газета. - 2006. - 14 ноября. - №5. - С.9.

.        Багратуни, К.Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования.- 2003.- №1. - С. 88-95.

.        Бежаев, О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. д.э.н. М.А. Яхъева. - М. : Изд-во Экзамен, 2004. - 128 с.

.        Бюджетная система России: учебник / Под ред. К.Браун, С.И. Мельникова. - 3-е изд., испр. и доп. - М. : Эксмо, 2006. - 752 с.

.        Вдовин, С.М., Косова, Г.В., Чиндяскин, И.И. О развитии межбюджетных отношений в Республике Мордовия / С.М. Вдовин, Г.В. Косова, И.И. Чиндяскин. - Саранск: Изд-во Красный Октябрь, 2002. - 42 с.

.        Гиляровская, С.В. О самостоятельности бюджетов в Российской Федерации// Финансы. - 2007. - №2. - С. 16-19.

.        Горбунова, О.П., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. - М. : Изд-во Велби, 2006. -192 с.

.        Грицюк, Т.В. Фиксальный федерализм и межбюджетные отношения / Т.В. Грицюк. - М. : Изд-во РДЛ, 2004. 15 с.

.        Грицюк, Т.В. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. Российский и зарубежный опыт / Т.В. Грицюк. - М. : Изд-во Едиториал, 2005. - 384 с.

.        Завьялов, Д.Ю. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект разграничения расходных полномочий // Финансы. - 2006. - №10. С. 38-41.

.        Зайцева, Л.А. Местное самоуправление и межбюджетные отношения в Мордовии // Гражданское общество и государственные институты России: материалы VIII-IX Сафаргалиев. чтений / МГУ им. Н.П. Огарева; под ред. Н.М. Арсентьева. - Саранск, 2004. - С. 63-65

.        Зарубин, А.В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений // Финансы. - 2006. - №8. - С. 15-16.

.        Захарченко, А.А Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Финансы. - 2006. - №12. - С. 28-30.

.        Игудин, А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. - 2006. - № 7. - С. 11-15.

.        Карасева, М. Бюджетный кодекс РФ и развитие федерализма // Хозяйство и право. - 2005. - № 7 (308). - С. 69-72.

.        Кидяева, И.Ф. Финансовое обеспечение минимальных местных бюджетов // Экономика и управление: в поисках нового. - Вып. III. - Саранск : Изд-во РНИИЦ, 2004. - С. 29-32.

.        Кисельников, А.А., Ларина, Н.И. Региональная политика в странах рыночной экономики: учебное пособие / А.А. Кисельников, Н.И. Ларина. - М.: Изд-во Экономика, 2003. - С. 31-33

.        Колесов, А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. - 2004. - № 2. - С. 3-6.

.        Кочеткова, С.А. Анализ налоговой, бюджетной и финансовой самостоятельности местного самоуправления по административным районам Республики Мордовия / Проблемы современного состояния социально-экономической системы России: Межвузовский сборник научных трудов. - Вып. III. - Часть I. - Саранск, 2002. - С. 30-33.

.        Крохина, Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю.А. Крохина. - М. : Изд-во НОРМА, 2004. - 205 с.

.        Кузьмин, Д., Кузьмин, С. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Вопросы экономики. - 2005. - №4. - С. 5-8.

.        Кучеров, И.И. Бюджетное право России: курс лекций / И.И Кучеров. - М. : Изд-во Центр ЮрИнфоР, 2004. - 317 с.

.        Левакин, И.В. Современная единая российская федеративная государственность. Проблемы и перспективы: Теоретико-правовое исследование / И.В. Левакин. - Саратов : Изд-во СГАП, 2004. - 244 с.

.        Максимова, Н.С. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Финансы. - 2002. - № 10. - С. 3-5.

.        Масловская, М.В., Храмов, Р.Н Межбюджетные отношения на муниципальном уровне: понятие, содержание, региональная практика // Ученые записки (Вып. шестой). - Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права. - 2005. - С. 264-274.

.        Межбюджетные отношения - 2007: регионы получат больше денег (интервью с заместителем министра финансов Силуановым А.Г.) // Финансы. - 2006. - № 9. - С. 3-6.

.        Мельников, С.И. Бюджетное право Российской Федерации: Учеб. пособ. - М. : Изд-во Приор, 2005. - 357 с.

.        Меркушкин, Н.И. Основные характеристики консолидированного и республиканского бюджетов Республики Мордовия // Бюджет. - 2006. - № 9. - С. 5-7.

.        Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики. - 2005. - № 9. - С. 112-127.

.        Нехаев, В.В. Правовые основы финансирования отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления // Местное право. - 2005.- №2.- С. 17-21.

.        Отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации // Internet: http://www.roskazna.ru/

.        Парыгина, В.А. Проблемы понятия и механизма нормативно-правового регулирования налоговых правоотношений в Российской Федерации / В.А. Парыгина. - М. : Изд-во Эксмо, 2004. - 309 с.

.        Парыгина, В.А., Тедеев, А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. - М. : Изд-во Эксмо, 2005. - 528 с.

.        Пауль, А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / А.Г. Пауль. - СПб.: Изд-во Велби, 2003. - 234 с.

.        Перфильев, С.В., Терехин, В.И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий / С.В. Перфильев. - М. : Изд-во Экономика, 2005. - 215 с.

.        Пономаренко, Е.В. Финансы общественного сектора России / Е.В. Пономаренко. - М. : Изд-во Экономика, 2003. - 191 с.

.        Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. канд. юрид. наук Г.В. Петровой. - СПб. : Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. - 835 с.

.        Придачук, М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. - 2003.-№ 1.- С. 24-25.

.        Пронина, JI.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы. - 2006. - № 12. - С. 25-27.

.        Прохоровский, А.А. Рыночная система России: эволюция экономической роли государства / А.А. Прохоровский.- М. : Изд-во Тейс, 2004. - 303 с.

.        Пронина, Л.И. Совершенствование межбюджетных отношений - гарантия укрепления местного самоуправления // Финансы. - 2003. - № 5. - С. 16-21.

.        Пчелинцев, О.С, Минченко, М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. - 2001.-№ 10.- С. 8-10.

.        Сергиенко, Н.С. К вопросу о сущности казначейского исполнения бюджетов // Финансы. - 2006. - № 11. - С. 30-31.

.        Смирнов, А.А Оптимизация бюджетной системы регионов как фактор развития бюджетного федерализма // Регионология. - 2004. - №3. - С.70-79.

.        Сорокин С.Ф. Межбюджетные отношения и устойчивое социально-экономическое развитие региона / Формирование стратегии устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации: матер. Всерос. науч.-прак. конф. : в 2 ч. / отв. ред. В.А. Юрченков. - Саранск, 2006. - ч.1. - С. 45-51.

.        Старкин Д.А. Развитие межбюджетных отношений на региональном уровне (на примере Республики Мордовия) / Экономика России: управление макро- и микропроцессами: Межвуз. сборник научных трудов. - Вып. IV. - Саранск : Ковылк. тип., 2005. - С 55-54.

.        Сумароков, В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования / В.Н. Сумароков. - М.: Изд-во Дело, 2004. - 280 с.

.        Третнер Карл Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. - 2003. - № 1. - С. 66-70.

.        Тишкина, Л.Е., Фрыгин, А.В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условия // Финансы. - 2007.- № 1. - С. 20-23.

.        Христенко, В.Б. Межбюджетпые отношения и управление региональными финансами: опыт проблемы, перспективы / В.Б. Христенко. - М. : Изд-во Дело, 2006. - 608 с.

.        Черник, И.Д. Некоторые вопросы правового регулирования местных налогов в европейских странах // Налоговый вестник. - 2004. - №2. - С. 115-118.

.        Шишкин, А.Г., Шишкина, Е.А. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс // Финансы. - 2006. - № 5. - С. 23-26.

.        Шуба, В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений / В.Б. Шуба.- М. : Изд-во Норма, 2004.- 122 с.