Правовой статус и полномочия Правительства Российской Федерации
План
1. Основы правового статуса Правительства РФ
. Полномочия Правительства Российской Федерации
. Организация работы Правительства Российской Федерации
Список использованных источников
1. Основы правового статуса Правительства РФ
Правовой статус Правительства в главных чертах определяется Конституцией РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110- 117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. 2005 г.). Причем в тексте Конституции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конституционным законом определяется «порядок деятельности Правительства», но Закон 1997 г. по предмету регулирования гораздо шире - его нормы отражают административно-правовой статус, положение в государственном механизме, полномочия и порядок деятельности Правительства.
Как уже указывалось, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ говорится, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее определяется статус Правительства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство - «высший исполнительный орган государственной власти» Российской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». А это означает: когда по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов включаются в единую систему, главным ее звеном также является Правительство.
По официальной конституционно-правовой позиции Правительство - орган, организующий исполнение Конституции, законов Российской Федерации, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Конституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».
В реальности Правительство, конечно же, участвует в руководстве государством и осуществлении всей государственной политики (тем более, что членами Правительства являются министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и т.д.). По нормам Конституции и Закона о Правительстве оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Но так сложилось на практике, что в первую очередь Правительство ведает вопросами народного хозяйства страны, социально-культурного строительства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительской сферах.
Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Правительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных актов Президента, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.
С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:
участие в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в стране;
организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;
руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в РФ;
участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.
Определяя место Правительства в системе органов государственной власти государства, следует иметь в виду такие моменты.
Прежде всего, Правительство является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ. При введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством.
Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства и Президиума Правительства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а Правительство участвует в ее реализации. Перед каждым новым Президентом прежнее Правительство слагает полномочия, а Президент фактически начинает свою деятельность с подбора кандидатуры Председателя и формирования состава Правительства. Он может в любое время отправить Правительство в отставку. Акты Правительства должны соответствовать, помимо Конституции и законов, также и указам Президента, при обнаружении соответствующего противоречия Президент вправе отменить акт Правительства.
В Федеральном конституционном законе о Правительстве есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». В ней говорится, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Специальным Указом Президента определяются основные линии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.
Закон также определяет (ст. 32) особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Президент распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы Президент может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.
Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность названных выше федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, несмотря на прямой «выход» на Президента, эти органы не становятся независимыми от Правительства, на них распространяется координирующая роль Правительства.
В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения может быть определен самим Президентом или реальными обстоятельствами, если предполагается последующее возвращение Президента к исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Президента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет срок осуществления полномочий Президента со стороны Председателя Правительства.
Взаимоотношения Правительства с иными системами федеральных органов строятся в соответствии с принципом разделения властей, т.е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет предусмотренные законодательством средства воздействия на иные органы.
Например, Государственная Дума вправе давать согласие на кандидатуру Председателя Правительства. Однако если она трижды откажет Президенту в даче такого согласия, он вправе сам назначить Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые выборы. Состав Правительства формируется Президентом самостоятельно, Государственная Дума и Совет Федерации могут сообщить Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и желательных фигурах. Это мнение ни к чему не обязывает Президента. В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предлагалось усилить влияние палат парламента на формирование Правительства. Государственная Дума даже принимала федеральный закон о том, что Президент должен получать ее согласие на кандидатуры заместителей Председателя Правительства и так называемых силовых министров. Однако все это не пошло далее первого-второго чтений.
К средству контроля в отношении Правительства относится право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кончиться отставкой Правительства, однако может иметь и другой финал - роспуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим сохранить «свое» Правительство и «пожертвовавшим» Думой.
Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с палатами парламента РФ, надо иметь в виду прежде всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъектов права законодательной инициативы, т.е. вправе вносить проекты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.
Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
У Правительства есть полномочный представитель в парламенте. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.
Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении за прошедший финансовый год одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год.
Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, обе системы самостоятельны. Законодательство позволяет оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении оспаривания законности нормативных, а также ненормативных актов Правительства возможно обращение и в Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. В свою очередь, Правительство тоже может обращаться в судебные органы для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты иных государственных органов. Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов государственной власти субъектов РФ, еще раз отметим, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
. Полномочия Правительства Российской Федерации
исполнительный власть правительство заседание
Основные направления деятельности и полномочия Правительства определяет ст. 114 Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 114 Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента.
В Законе о Правительстве есть обширная гл. 3 о полномочиях Правительства.
В ней выделены сначала общие вопросы руководства Правительства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (ст. 12). Правительство руководит работой указанных органов и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.
Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве.
Далее Закон о Правительстве определяет так называемые общие полномочия Правительства. В соответствии со ст. 13 Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному конституционному закону о Правительстве и федеральным законам. В свою очередь Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г. подробно перечисляет полномочия Правительства по отдельным направлениям его деятельности в сферах экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, обеспечения законности, внешней политики и др.
. Организация работы Правительства Российской Федерации
Правительство возглавляет и его деятельность организует Председатель Правительства. Юридически не записано в законодательстве, но из Конституции РФ и фактически очевидно, что Председатель Правительства является вторым должностным лицом в стране - после Президента. К тому же по Конституции РФ (ст. 92) именно он исполняет обязанности Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии исполнять свои обязанности.
Председатель Правительства определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Согласно Федеральному конституционному закону 1997 г. Председатель Правительства: представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства; систематически информирует Президента о работе Правительства.
Заместители Председателя Правительства: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его политики; участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство; осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.
Федеральные министры: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства; принимают участие в подготовке его постановлений и распоряжений; обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства; обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти; координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств; назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов.
Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.
При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту.
Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства.
Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством.
Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства, утвержденным постановлением Правительства от 1 июня 2004 г.
Исключительно на заседаниях Правительства:
принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;
рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;
рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;
рассматриваются вопросы приобретения государством акций;
рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации;
принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;
образуется Президиум Правительства;
утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;
устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
утверждается Регламент Правительства;
утверждается Положение об Аппарате Правительства.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению его Председателя может образовать Президиум Правительства. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
При Правительстве создается немалое число всевозможных комиссий и советов в качестве координационных, совещательных органов, а также органов, подготавливающих либо экспертно оценивающих какие-то вопросы и проекты решений Правительства. Порой их число становится очень большим, и тогда Правительство своими актами упорядочивает круг таких комиссий и советов.
Один из последних актов такого характера - постановление Правительства от 16 апреля 2004 г. «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации».
В соответствии с п. 72 Регламента координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
Регламент Правительства РФ регулирует общие процедуры создания и деятельности координационных и совещательных органов, а их непосредственная компетенция, а также порядок принятия решений определяются в положениях об этих органах или в решениях об их образовании.
Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса.
Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов актов координационные и совещательные органы своими решениями создают рабочие группы.
Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.
Решения, принимаемые координационными органами в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства РФ.
Пунктами 73-75 Регламента устанавливаются процедуры создания, деятельности, реорганизации, ликвидации, а также организационно-технического обеспечения деятельности различных видов координационных и совещательных органов.
Список использованных источников
1.Конституция РФ. - М., 1993.
2.О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11.04.1997 г. №2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ, 1997, №51, ст. 5712; 1998, №1, ст. 1.
3.Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 23 ст. 2313.
4.Постановление Правительства от 16 апреля 2004 г. «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации».
.Агапов А.Б. Административное право. - М., 2002.
.Алехин А.П. и др. Административное право Российской Федерации: Учеб. для высших уч. зав. / Алехин Алексей Петрович, Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. - 2-е изд., исправ. и доп. - М.: Зерцало, 1999. - 672 с.
.Богданов А.В., Б.В. Россинский и др. Административное право. - М., 2003.
.Минашкин А.В. Административные процедуры организации и деятельности Правительства Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 2005. - №7.
.Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М., 1997.
10.Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий. М., 1999.