Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

.        МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

.1       Финансовый механизм межбюджетных отношений

.2 Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

.3 Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

.4 Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

.5 Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

.1       Организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

.2       Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности

.3 Экономический анализ межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Межбюджетные отношения выступают как отношения между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Они являются одним из основных инструментов преодоления последствий неравенств, проявляющихся в конечном счете в форме дефицита внутренних (собственных) доходных источников бюджетов.

«Межбюджетные отношения в Российской Федерации» - одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субрегиональных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.

Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субрегиональном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.

Цель исследования состоит в раскрытии сущности межбюджетных отношений на федеральном и на субрегиональном уровне.

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1     Финансовый механизм межбюджетных отношений

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями. А наиболее оптимально эту систему характеризует финансовый механизм межбюджетных отношений. Однако на сегодняшний день определения подобного финансового механизма не существует. Поэтому целесообразно начать анализ финансового механизма межбюджетных отношений с определения понятия «финансовый механизм межбюджетных трансфертов».

Наиболее распространенным является подход к определению финансового механизма как к системе управления финансами предприятия или государства, предназначенной для организации взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств, с целью эффективного их воздействия на результаты производства или управленческих решений.

Также существует подход к определению финансового механизма как к системе управления финансовыми отношениями через финансовые методы с помощью финансовых инструментов.

Рассмотрим механизм межбюджетных отношений через основные элементы финансового механизма: финансовые отношения, финансовые методы, финансовые инструменты.

. Финансовые отношения, выступающие объектом финансового управления, - межбюджетные отношения.

В экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения».

В Бюджетном кодексе РФ до 01.01.2005 под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [1]. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов [2, 4]. Данное определение являлось весьма расплывчатым.

В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована и получила следующую трактовку: «... взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» [1].

Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.

1.       Финансовые методы - методы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Под вертикальным выравниванием понимается процесс устранения несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Под горизонтальным выравниванием следует понимать пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. [7]

2.       Финансовые инструменты - межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты, выделяемые регионам из федерального бюджета, предоставляются сегодня в следующих формах [1]:

—        дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

—        субсидии бюджетам субъектов РФ;

—        субвенции бюджетам субъектов РФ;

—        иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;

—        межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Рисунок 1.1 - Структура межбюджетных трансфертов без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов

В структуре межбюджетных трансфертов 38% приходится на дотации, причем к 2013 году их доля будет увеличена до 45%. Субвенции составляют 27%, их доля к 2013 году останется прежней. На субсидии приходится 30%, к 2013 году их доля сократится до 25%. Небольшая доля - 5% - приходится на прочие межбюджетные трансферты, их доля в к 2013 году сократится до 3%.

Состав инструментов межбюджетного регулирования существенно изменился: так, в 2000 г. субсидии не относились к возможным инструментам межбюджетного регулирования, так же, как отдельно не выделялись трансферты, предоставляемые внебюджетным фондам. В современной редакции бюджетного законодательства отсутствуют бюджетная ссуда и кредит как инструменты финансовой помощи.

Кроме того, недостаточно внимания уделялось вопросам предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации и из местных бюджетов. В целом можно говорить о том, что произошла унификация форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов всех уровней, и критериев их предоставления.

Рассмотрим, как изменилось содержание инструментов межбюджетного регулирования за 2000-2009 гг.

Таблица 1.1 - Трансформация инструментов межбюджетного регулирования за 2000-2009 гг.

Перейдем к рассмотрению порядка расчета и предоставления межбюджетных трансфертов в разрезе их отдельных видов.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования [1]. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между субъектами в соответствии с единой методикой, которая значительно изменялась.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.

Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций не допускается.

В 2010 году по сравнению с 2009 произошло уменьшение выделения дотаций субъектам. В структуре дотаций увеличились дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 6,2%. Прочие дотации, выделяемые из федерального бюджета сократились почти вдвое.

Таблица 1.2 - Дотации из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (млрд. руб.)

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ [1].

Субсидии являются целевой формой межбюджетных трансфертов, так как цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов и их распределение между субъектами устанавливаются федеральными законами. Доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов в среднем за последние пять лет составляет 19 %.

В 2008 г. основными целями и направлениями субсидий являлись:

—        субсидии на частичное возмещение расходов из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;

—        субсидии на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений;

—        субсидии на мероприятия по проведению оздоровительных компаний детей;

—        субсидии на вознаграждение за классное руководство;

—        субсидии на внедрение инновационных образовательных программ;

—        субсидии на реализацию мероприятий целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ»;

—        субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу;

—        субвенции на строительство и реконструкцию автодорог общего пользования;

—        субсидии из Федерального фонда регионального развития.

При этом многообразие и незначительный объем субсидий вызывают сомнение в целесообразности их выделения. На наш взгляд, все субсидии должны быть разбиты на несколько укрупненных групп. Есть несколько вариантов группировки субсидий. Один из них подразумевает в качестве критерия классификации цель предоставления субсидии:

—        социальные - направлены на улучшение социального и демографического развития субъектов;

—        экономические - направлены на улучшение экономического потенциала региона;

—        инфраструктурные - связаны с улучшением инфраструктуры региона.

Важной формой межбюджетных трансфертов являются субвенции.

Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам регионов в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов, возникающих при выполнении полномочий, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов [1]. Они распределяются между всеми субъектами по единой для соответствующего вида субвенций методике, пропорционально численности населения (отдельных групп населения).

Сравнивая все вышеперечисленные формы, можно говорить о том, что как дотация, так и субсидия имеют ряд общих квалификационных признаков. А именно - предоставление на осуществление собственных расходных полномочий получателей. Принципиальное отличие состоит в целевом характере предоставления субсидии. По мнению ряда экономистов, это делает субсидию более привлекательным инструментом финансовой помощи в силу обеспечения адресного, целевого характера использования бюджетных средств, что отвечает концепции внедряемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Несмотря на привлекательность субсидии с обозначенной выше позиции, в экономической литературе отмечают ряд факторов, позволяющих довольно сдержанно относится к субсидированию как к превалирующей форме межбюджетных трансфертов.

По мнению Д. Ю. Завьялова, предоставление субсидий может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов. Кроме того, увеличение субсидирования на основе принципа софинансирования может потребовать как от вышестоящих, так и от нижестоящих бюджетов дополнительного вовлечения средств из-за неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий.

Предоставление субвенций в отличие от дотаций и субсидий ориентировано на достижение одной цели - обеспечение субъектов средствами для реализации полномочий, переданных из федерального бюджета, т.е., на взгляд автора, они направлены на недопущение образования в бюджетной системе РФ так называемых «нефинансируемых мандатов».

Рассмотрим состав и структуру межбюджетных трансфертов за 2009 - 2010гг.

Таблица 1.3 - Состав и структура межбюджетных трансферт за 2009-2010г.

Из таблицы мы видим, что в 2010 году по сравнению с 2009 произошло уменьшение межбюджетных трансфертов на 143,4 млрд. или на 9,69%.

В структуре межбюджетных трансфертов наблюдается уменьшение по всем составляющим, кроме субвенций бюджетам субъектов. Они увеличились на 80,6 млрд. или на 28,34%.

Объем дотаций субъектам РФ уменьшился на 75 млрд. или на 13,97%.

Субсидии и иные межбюджетные трансферты также уменьшились на 121,1 млрд. и на 28,3 млрд. соответственно.

1.2 Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания на наш взгляд заслуживают работы А.Г. Игутина, А.М. Лаврова, И.В. Подоприной, В.М. Родионовой, В.Б. Христенко и др.

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов (табл.1).

Таблица 1.4 - Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в России

I этап - годы стихийной децентрализации (1991-1993 г.г.). Значительные изменения законодательной базы в этот период способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемые из бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования.

Данный процесс происходил стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти. Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.), практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми «взносами». Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и т. д. В свою очередь уступки центра региональным властям также не способствовали стабилизации бюджетной системы [7].

Мероприятия, проведенные органами государственного управления РФ в 1994г., обозначили следующий этап реформы межбюджетных отношений в России.этап - экспериментальный бюджетный федерализм (1994- 1996 гг.). На данном этапе были использованы принципиально новые подходы к перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:

-введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшем были утверждены стабильные для ближайших 3 лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами;

-сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

-предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку Налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);

-образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансферты из ФФПР).

Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результаты которого в основном зависели от политического влияния региональныхлидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированы, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования. Кроме того, в какой-то мере стал выравниваться бюджетный статус «особых республик».

Созданная в результате реформы система межбюджетных отношений в значительной степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Однако, по мнению некоторых авторов, это был не более чем «экспериментальный бюджетный федерализм», не затрагивающий основы бюджетной системы, т. е. местные бюджеты. Причем возможности для его развития к 1997 г. были исчерпаны [7, 9].

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования стали 1997- 1998 гг., соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений в России.этап - углубление кризиса межбюджетных отношений (1997 - 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с другой - межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти. Рост несбалансированности региональных и местных бюджетов способствовал кризису финансов. Данный факт явился предпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовали некоторые изменения механизмов бюджетного регулирования, принятия федеральных стандартов по системе оплаты жилья и коммунальных услуг.

Следовательно, начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 г.

Принятая в 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.» [12] (далее - Концепция) обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.этап - реформа становления межбюджетных отношений (1999 - 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне.

В рамках Концепции была обозначена остро стоящая проблема «нефинансируемых федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей и некоторых других расходов, санкционированное решениями органов власти федерального уровня, стало весомым фактором роста расходов местных бюджетов. Проведенная в 1999 г. Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные и наиболее часто называемые из них составляют 7,7 % ВВП, или 60 % собственных доходов регионов (при среднем уровне фактического финансирования в размере 30 %).

Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма.

Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов ФФПР с 1999 г. осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что позволяет выделить, на наш взгляд, следующий этап развития межбюджетных отношений.

V этап - развитие бюджетного федерализма (2001 - 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ и решена давно назревшая проблема - законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

VI этап - повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций [7]:

-большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

-существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона;

ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

-отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений;

-острая социальная дифференциация;

-отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур;

-резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование;

-чрезмерная централизация межбюджетных отношений;

-искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.

Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.

Так, по результатам обзора практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ, проведенного центром фискальной политики, 36% регионов в 2009 г. не использовали механизм закрепления единых нормативов отчислений от налогов муниципальных районов и городских округов. Закрепление единых нормативов отчислений по поселениям было предусмотрено лишь в 12,5 % субъектов РФ [19].

Причем по отдельным налогам доля регионов, выполнившая данные требования законодательства, не превышала 7,5 % по муниципальным районам и 2,5 % по поселениям .

Таблица 1.5 - Закрепление нормативов налоговых отчислений по Ставропольскому краю в 2010г.

Безусловно, размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов его бюджета (до 20 % и выше). К тому же принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резервирование средств.

Самым красноречивым результатом культивировавшейся на протяжении последних 7 лет финансовой политики можно считать то, что в настоящее время в России лишь 17 регионов, которые можно назвать самодостаточными. Лишь они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

1.3 Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:

.        Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - образован в 1994 г.

.        Федеральный фонд компенсаций - образован в 2001 г.

.        Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - образован в 2002 г.

.        Федеральный фонд регионального развития - образован в 2001 г.

.        Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов - образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2010 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 1479,9 млрд. руб., или 14,5 % от общего объема расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6 %.

Самый крупный из перечисленных фондов - это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.

В 2010 г. его объем составил 396,9 млрд руб., при этом необходимо отметить тенденцию роста объема фонда. Средний прирост фонда за последние 5 лет - 14,8%.

Таблица 1.6 - Формирование Фонда финансовой поддержки субъектов РФ за 2006-2010гг.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) действует c 1994г. При этом методика его расчета и порядок распределения средств постоянно претерпевали какие-либо изменения. Источником формирования ФФПР является 14% налоговых платежей за исключением контролируемых Федеральной таможенной службой. Рассмотрим, какие произошли трансформации в методике расчета средств ФФПР за 2001-2007 гг.

До 2005 г. распределение средств ФФПР (далее - фонд) между субъектами РФ осуществлялось в следующей последовательности. Фонд делился на две части:

—        80 % направлялось для распределения между субъектами РФ, уровень реальной бюджетной обеспеченности которых был ниже 1. При этом последний определялся как отношение индекса налогового потенциала региона (ИНП) к индексу его бюджетных расходов (ИБР);

—        20% использовалось для распределения между субъектами РФ, у которых величина бюджетной обеспеченности на одного человека после выделения первой части оставалась ниже максимального уровня, установленного для проведения дальнейшего выравнивания (равного в 2004 г. 7 649,6 руб./чел.) [6].

В результате, в зависимости от уровня социально-экономического развития региона трансферт для него состоял из двух частей: дотации и специальной дотации.

Недостатком описанной выше методики распределения средств фонда считалось то, что все расчеты базировались на данных Госкомстата России 3-5-летней давности. При этом индекс налогового потенциала рассчитывался как величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному региону с ориентировкой на аналогичный показатель по РФ в среднем за 1999-2001 гг. А индекс бюджетных расходов базировался на временных данных 2003- 2004 гг. То есть при определении уровня бюджетной обеспеченности для числителя и знаменателя использовались не только устаревшие данные, но и данные за разные временные периоды.

Многие ученые указывают на сложность методики расчета индексов, обусловленную наличием большого количества поправочных коэффициентов, что в итоге приводит и к непрозрачности произведенных расчетов, лишает их экономической обоснованности.

Кроме того, хотелось бы отметить, что методика расчета во многом стала причиной иждивенческих настроений в регионах, отсутствия у них заинтересованности в увеличении собственной доходной базы, так как увеличивала шанс получения специальной дотации.

Отличительными особенностями методики распределения средств фонда, вступившей в силу с 2005 г., были [6]:

—        выделение критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

—        изменение величины частей ФФПР, предназначенных для выделения дотаций (90 %) и специальных дотаций (10%);

—        использование при расчете индекса налогового потенциала данных за 2001-2003 гг., что привело к сокращению временного разрыва между базовым и плановым значениями ИНП;

—        уменьшение числа поправочных коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов.

Кроме того, изменился принцип предоставления специальной дотации регионам. Если до 2005 г. выравнивание происходило до некого среднего уровня бюджетной обеспеченности, то с 2005 г. ориентиром стало обеспечение минимально гарантированного уровня доходов наиболее неблагополучных регионов.

Утвержденная в 2008 г. методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов кардинально отличается от предыдущей. В ее основу был заложен экономический подход, который позволял объективно учитывать потребности регионов в средствах федерального бюджета. В качестве критерия, до которого должны были дотягиваться финансово низкообеспеченные регионы, был выбран средний уровень бюджетной обеспеченности, рассчитанный без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных регионов. Это позволило снизить воздействие фактора сильной дифференциации уровней развития разных регионов Федерации.

В новой методике была изменена и база расчета межбюджетных трансфертов. Вместо прогнозного значения валового регионального продукта для определения налогового потенциала территорий стали брать налогообразующие показатели (например прибыль, фонд оплаты труда, имущество). Данное нововведение позволяет сделать прогноз более точным, так как учитываются особенности развития субъектов РФ.

Для предотвращения перекосов, которые могли возникнуть при изменении методики расчета трансфертов, были установлены границы возможного снижения финансовой помощи с учетом стимулирующих механизмов.

В 2008 г., в первый год действия методики, всем субъектам при выполнении хотя бы двух из трех следующих условий - снижение удельного веса кредиторской задолженности, высокий темп снижения кредиторской задолженности, высокий темп роста собственных доходов бюджетов - могли полностью сохранить уровень трансферта 2007г. Регионы, выполнившие хотя бы одно условие, получали 90% трансферта от уровня предыдущего года, а те, которые не показали положительных изменений ни по одному из параметров, получили лишь 85 % от разницы между расчетной суммой дотаций и уровнем 2007 г

Однако в августе 2008 г. в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снова внесли изменения. Суть их в том, что была уточнена «ступенчатость» процента разницы между расчетной суммой дотаций и дотацией прошлого года.

Регионы, выполнившие два или три из вышеназванных условий, получили в 2009 г. 90 % трансферта, в 2010г. - 80%, а в 2011г. получат 50%. Регионы с одним показателем - 75,60, и 40% соответственно; регионы без повышающих коэффициентов - 70, 55 и 30% соответственно. Как считает заместитель министра финансов А. Г. Силуанов, благодаря этим изменениям субъекты будут иметь более объективный объем финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности [5].

Новая методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволяет сочетать объективное распределение средств со стимулирующими механизмами, позволяющими регионам улучшать свой социально-экономический потенциал.

Подводя итоги изменениям, произошедшим в системе распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимо отметить ряд положительных моментов.

Во-первых, постепенно менялся подход к определению уровня бюджетной обеспеченности, становясь более объективным, учитывающим реальное положение дел на территории субъекта.

Во-вторых, было исключено влияние сильной дифференциации уровня развития регионов путем исключения десяти самых богатых и десяти самых бедных территорий.

В-третьих, был заложен механизм стимулирования регионов к эффективному использованию полученных дотаций.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций. Он был образован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формировались за счет централизации части НДС, которая раньше оставалась в регионах (15 % от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов - расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей по данным «мандатам», при распределении субвенций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных услуг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор России» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов. Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда предусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

• по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

• по обеспечению социальной поддержки лиц, в том числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

• на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

• на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

• на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределяются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление субсидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов - Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Федеральный фонд регионального развития был образован в составе федерального бюджета в 2001 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Предоставление средств Федерального фонда регионального развития осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Однако уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения за счет средств Федерального фонда регионального развития не может превышать 75 % от объема средств, направляемых в соответствующем финансовом году за счет средств Федерального фонда регионального развития и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В основном ресурсы фонда включают средства федеральных целевых программ регионального развития, расходы, ранее финансируемые из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и направляемые на строительство объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, а также субсидии на финансирование дорожного хозяйства в субъектах РФ.

Распределение средств фонда осуществляется в рамках общей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в получении соответствующих капитальных трансфертов. При этом отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляется на основании решений Правительства РФ.

Средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов также используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5-10 регионов ежегодно). Так, например, в 2009 г. были отобраны следующие регионы регионов - Республика Карелия, Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская республика и др .

Средства фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ образование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.

В настоящее время в региональных бюджетах также сформированы фонды, за счет которых предоставляются межбюджетные трансферты для выравнивания бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений (табл. 1.7).

Причем средства фонда компенсаций составляют более половины всех межбюджетных трансфертов.

Таблица 1.7 - Характеристика региональных фондов финансовой помощи

Однако в большинстве регионов до сих пор нет четко установленной методики формирования фонда финансовой поддержки и определения его размеров. А объем средств, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, как правило, составляет менее 1 % расходов региона (разброс от 0,02 до 2 %).

Кроме того, в методиках распределения финансовой поддержки (трансфертов) в различных регионах имеются существенные недостатки:

передача полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на уровень муниципальных районов с одновременным выделением субвенций в большинстве регионов, хотя рациональнее было бы, на наш взгляд, направлять их напрямую в поселения;

-          сложность расчета подушевых трансфертов, в результате чего возникает необходимость делегировать эти полномочия районам;

-          незначительный размер подушевого трансферта из регионального ФФПП, что практически не решает проблемы выравнивания;

-          необходимость дополнительного выравнивания поселений из районных ФФПП;

-          методика распределения средств регионального ФФМР не учитывает необходимость выравнивания поселений районам;

-          - трудность расчета для по селений данных, необходимых для использования в методиках (недостаточно информации для расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов);

-          сложность, непрозрачность методик в ряде регионов, наличие в них большого количества непонятных коэффициентов.

1.4 Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

В России имеет место абсурдная ситуация: из 83 регионов страны 70 являются дотационными, то есть убыточными. Возможно ли такое? Почему такая ситуация вообще возникает? Правомерно ли поддержание такой ситуации? Как можно ее изменить?

Специфика российской модели бюджетного федерализма. Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма - американская и германская [1]. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.

Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

Синдром хронической дотационности российских регионов. Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В таблице 1.8 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Таблица 1.8 - Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2010 г.

Данные таблицы 1.8 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико - 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в таблице 1.8 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край - 65008,94 руб./чел., Магаданская область - 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) - 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ - 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО - 13,3%, СЗФО - 4,5%, ЮФО - 26,2%, ПФО - 10,1%, УФО - 2,6%, СФО - 18,2%, ДФО - 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Последнее время очень часто поднимается тема дотационности регионов. Как правило, речь заходит о финансовой несостоятельности республик Северного Кавказа. Многие обвиняют федеральный центр в том, что, начиная с 2000-х годов, он «кормит» Кавказ.

Стоит отметить, что претензии к тому, что федеральный центр кормит только Кавказ, не выглядят убедительными. Согласно распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на 2010 год большее количество дотаций на душу населения приходится на регионы Дальнего Востока. Так, на каждого жителя Камчатского края приходится 65 тысяч рублей дотаций, всего региональный бюджет в 2010 году получит из федерального бюджета 22,2 млрд рублей. Затем идет Магаданская область - 52,7 тысячи рублей на человека и 8,5 млрд рублей в целом, Якутия - 41 тысяча на человека и 39,2 млрд рублей в целом, Чукотска - 34,8 тысячи рублейна человека и 1,7 млрд рублей.

Республика Ингушетия находится лишь на 7-м месте, где на человека приходится 12,8 тысяч рублей федеральных дотаций, общий объем которых составляет 6,6 млрд рублей. На 10-м месте находится Республика Дагестан - 11 тысяч рублей и 30,3 млрд рублей в целом. Стоит отметить, что численность населения Якутии в три раза меньше, чем Дагестана, а денег из федерального бюджета Якутия получает существенно больше. На 11-м месте находится Чеченская Республика - 10,3 тысячи рублей и 13 млрд рублей в целом.

Кроме того, для снятия инфраструктурных ограничений развития регионов правительством реализуются целевые программы.

Таблица 1.9 - Расходы федерального бюджета на СКФО в 2010г.

К примеру, для ЮФО и СКФО были приняты федеральные целевые программы: Юг России, Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2012 годы, Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы. Аналогичный механизм действует и в отношении других федеральных округов. Например, для развития Дальневосточного федерального округа - Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года, Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 годы.Как утверждают в Минфине, при распределении межбюджетных трансферов правительство использует равные принципы. Предоставление субъектам России финансовой помощи из федерального бюджета осуществляется на основании формализованных подходов и исключает применение субъективных подходов к отдельным регионам, -сообщили в Минфине.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

На наш взгляд, установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств.

1.5 Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

В современных условиях развития российской экономики значение правильно построенной системы межбюджетных отношений трудно переоценить. Большинство экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового регулирования, в т.ч. межбюджетных отношений.

Главный залог успешного и стабильного развития страны - это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т.е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированное™. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории Российской Федерации неравномерно и, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.

До тех пор пока сохраняются серьезные различия в бюджетной обеспеченности регионов, объем и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых - переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития [1].

Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2011-2013 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;

формирование устойчивой собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;

совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Распределение межбюджетных трансфертов будет осуществлено на очередной финансовый год и плановый период.

В 2011 году объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации составят 94,3% к уровню 2010 года.

Таблица 1.10 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ в 2010-2013гг.

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2011 году 523,3 млрд. рублей, что на 4,0% превышает уровень 2010 года. Прирост обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд. рублей с приростом на 20,6 млрд. рублей или 21,7% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 31,2 млрд. рублей, бюджету Чеченской Республики в сумме 20,4 млрд. рублей, Чукотскому автономному округу 2,0 млрд. рублей, Самарской области 0,4 млрд. рублей для финансового обеспечения расходов по содержанию объектов социальной инфраструктуры ОАО «АВТОВАЗ», переданных в муниципальную собственность городского округа Тольятти, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,3 млрд. рублей, а также отдельным субъектам Российской Федерации на компенсацию снижения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности от уровня 2010 года в сумме 10,0 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета в течение 2011 года в объеме 49,3 млрд. рублей

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2011 году планируются на уровне 2010 года - 397,0 млрд. рублей, что соответствует положениям статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. С учетом уточнения методики распределения указанных дотаций их получателями будут 69 регионов, минимальный уровень бюджетной обеспеченности 63% от среднего по России или 21,3 тыс. рублей на человека. При этом, предоставление дотаций позволит сократить разницу в бюджетной обеспеченности между 10 наименее и наиболее обеспеченными регионами с 5,8 раз до 2,4 раз в 2011 году.

В 2012 и 2013 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществлено с учетом резерва в объеме 15 и 20 % соответственно

С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, с возможным увеличением их объема, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году предусмотрены в объеме 442,9 млрд. рублей, или 108,3% к уровню 2010 года. При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6%), поддержка жилищно-коммунального хозяйства (на 30,4%), государственная поддержка сельского хозяйства (на 16,3%), культура и кинематография (на 9,3%), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2%).

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации являются инструментом решения общегосударственных задач на региональном уровне и способствуют повышению эффективности использования бюджетных ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, в дальнейшем предполагается оптимизация соответствующих субсидий, в том числе их консолидация в рамках ключевых направлений государственной политики, тем более что их количество является чрезмерным - 93 вида в 2011 году.

Необходим тщательный анализ всей совокупности предоставляемых субсидий и определение перечня тех из них, которые не оказывают существенного влияния на качество оказываемых бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Более эффективной, имеющей стимулирующую роль, в ряде случаев может быть замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий.

Консолидация ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую ответственность за эффективное их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходим также в целом тщательный анализ эффективности и целесообразности предоставления всех субвенций из федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году составят 246,2 млрд. рублей, что составляет 67,5 % от уровня 2010 года. Cнижение общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году по сравнению с 2010 годом обусловлено сокращением на 102,2 млрд. рублей субвенции, предоставляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов», в связи с завершением мероприятий по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны.

Действующая система разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями требует дальнейшего совершенствования в целях повышения эффективности осуществления соответствующих полномочий.

Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд. рублей, или 79,1% к уровню 2010 года. Сокращение обусловлено преимущественно уменьшением на 71,8% трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

В целях финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме до 113,6 млрд. рублей, в том числе сохраняются бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в объеме до 36,0 млрд. рублей, предоставляемые на срок до пяти лет.

Реализация предложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений и качества управления региональными и местными бюджетами, обеспечению их сбалансированности.

2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50 % бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.

Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближенной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспечивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).

Таблица 2.1 - Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы РФ, в %

Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обусловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы .

Ключевой задачей по реформированию межбюджетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Для этого необходимо:

. Четко разграничить расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы.

. Повысить заинтересованность органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

. Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

. Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инструментами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:

. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты - «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.

Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по территории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномерно. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

. Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП).

. Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).

. Районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФПП).

Средства этих фондов предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Таким образом, достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований.

Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания используется региональный ФФПП, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий.

Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФИИ может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов может быть использован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФИГ). Этот фонд также создается в составе бюджета субъекта РФ. Его объем формируется по такой же методике, как и объем регионального ФФПП.

Распределение средств этого фонда осуществляется на основе оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов и городских округов. При этом используются поправочные коэффициенты, отражающие особенности спроса на бюджетные услуги в разных муниципалитетах в зависимости от демографического состава населения, климатических условий и прочих факторов. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) служит численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Поэтому необходимо прежде всего выделить целевую группу потребителей, а затем определить соотношение численности целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах. Это и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах.

В составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений может быть создан районный ФФПП. Порядок образования этих фондов и распределение дотаций районных ФФПП устанавливается законом субъекта РФ. Что касается объема районного ФФПП, то он утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год. Расчет поправочного коэффициента проводится так же, как и для ФФПР.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 1423) в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение следующих вопросов межмуниципального характера:

¾      содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

¾      создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

¾      организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

¾      опека и попечительство;

¾      организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

¾      организацию и содержание муниципального архива.

Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом или иным правовым актом муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов), развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ФМР) субъекта российской Федерации.

Распределение средств ФМР может осуществляться разными способами. Прежде всего, такое распределение может осуществляться по формуле, общей для всех муниципальных образований, когда учитывается уровень обеспеченности граждан объектами социальной сферы и уровень бюджетной обеспеченности. При этом состав получателей средств ФМР может быть ограничен только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже установленного уровня. В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании используется показатель, характеризующий количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на одного пользователя этими объектами.

В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания потребности в инфраструктурных объектах и оценки недостающей потребности в них, распределение средств ФМР может быть осуществлено на основе формализованных процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. В таком случае действует заявительный принцип распределения средств ФМР.

При этом важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение которых должно давать право муниципальному образованию на получение субсидии. Это могут быть требования к видам объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за исключением школ, больниц, библиотек, дорог муниципального значения) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ, требования к минимальному уровню платежеспособности муниципального образования и другие условия. Осуществляя конкурсный отбор, субъекты РФ тем самым одновременно решают две задачи: страхуют себя от риска невыполнения проекта и стимулируют муниципальные образования к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основное назначение этого фонда - содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также повышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.

В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК). Целью этого фонда является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ.

Поэтому РФК формируется за счет:

субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъекта РФ.

Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов дополнительных фондов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки является Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО).

Средства данного фонда распределяются среди муниципальных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предоставляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финансового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

2.2 Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности

Характерное для современной экономической науки восприятие региона в качестве сложной социально-экономической системы предопределило необходимость систематизации внутрирегиональных финансовых потоков и формирование эффективной модели самостоятельного управления ими. Устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие региональных многоуровневых систем - субъектов Российской Федерации основывается на рациональном решении проблем финансового обеспечения муниципальных образований и оптимального построения внутрирегиональных межбюджетных отношений. С окончанием в 2008 г. переходного периода реформы местного самоуправления остались нерешенными задачи достижения фактической финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, сбалансированности местных бюджетов, полноценного финансирования необходимых потребностей жизнеобеспечения муниципальных образований. В результате в настоящее время особую актуальность приобретает необходимость формирования обоснованной и адекватной существующей действительности модели управления финансовыми потоками в системе «регион - муниципальные образования».

Региональная финансовая система включает сферу централизованных финансов (ведущая роль среди них принадлежит бюджету субъекта Российской Федерации и местным бюджетам входящих в. его состав муниципальных образований), финансы экономических субъектов и финансы населения (домохозяйств) и направлена на финансовое обеспечение и регулирование социально-экономических процессов в регионе. Иерархию уровней управления в регионе составляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эффективное развитие современной региональной системы во многом зависит от организации финансовых потоков в системе «регион - муниципальные образования», что требует оптимального устройства внутрирегиональных межбюджетных отношений.

Относительно современного состояния межбюджетных отношений в российских регионах существует консолидированное мнение научных экспертов, политиков, государственных и муниципальных управленцев, которое, к сожалению, отрицательно. Проводимые в России параллельно бюджетная реформа и реформа местного самоуправления, новая организационная структура муниципальных образований негативно отразились на состоянии межбюджетных отношений в российских регионах.

Проведенный авторами финансово-правовой анализ практической реализации современных методов межбюджетного регулирования в региональных системах подтверждает выводы относительно несовершенства межбюджетных отношений в региональных системах:

. Основная нагрузка регионального межбюджетного регулирования перенесена на систему финансовой помощи в виде совокупности межбюджетных трансфертов, поскольку применение инструмента нормативов налоговых отчислений незначительно увеличило объем налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе.

2.             Повышенная сложность методик распределения между муниципальными образованиями средств трансфертных фондов финансовой помощи создает для муниципальных образований непрозрачность межбюджетных отношений и непредсказуемость объемов финансовой помощи.

3.             Целевая финансовая помощь (субсидии) местным бюджетам на условиях софинансирования, по сути, не имеет инвестиционного характера и предоставляется на решение насущных проблем муниципальных образований, при этом у органов местного самоуправления нет долгосрочных ориентиров по приоритетам расходов местных бюджетов, так как они ежегодно устанавливаются законами о региональных бюджетах.

4.             Финансовая помощь местным бюджетам не содержит стимулирующих механизмов.

5.             Помимо определенных федеральным законодательством трансфертных фондов в региональном межбюджетном регулировании присутствует множество других потоков финансовой помощи местным бюджетам (что, по нашему мнению, свидетельствует о бессистемности в организации финансовой помощи).

На наш взгляд, рациональной является позиция о возможности бюджетно-налоговой централизации как временного маневра, а не стратегического направления развития межбюджетных отношений, с обязательным определением критериев обоснованного уровня централизации, обеспечивающего оптимальное сочетание выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетных отношений. Подобную точку зрения высказывали, например, А. Игудин [4], В. Гришин [1], Р. Мельников [7].

Разнообразие мнений по вопросам межбюджетных отношений вполне понятно и имеет объективные причины: организовать распределение бюджетно-налоговых полномочий и ресурсов, которое устраивало бы всех участников межбюджетных отношений, крайне сложно (если вообще возможно). Авторами в своем исследовании делается акцент на упорядочении внутрирегиональных межбюджетных отношений на концептуальной основе и предлагается их реформирование, предусматривающее возможность обеспечения саморазвития региональной многоуровневой системы и повышения социально-бюджетной эффективности ее функционирования.

Понимая концепцию как систему ключевых положений (идей, принципов), имеющих в основе комплексную оценку ситуации, дающих целостное представление об изучаемой проблеме й определяющих методологию и организацию практической деятельности, полагаем необходимым включить в структуру концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений следующие обязательные элементы: принципы, задачи, приоритетные направления и способы реализации.

Авторская концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений (см. рисунок 2.1) основывается на двух базовых принципах:

-        во-первых, саморазвития, предполагающего устойчивое расширенное воспроизводство системы жизнедеятельности региона, которое выражается в качественном изменении характеристик региональной социально-экономической системы на основе самоуправления собственными подсистемами;

                                Базовые принципы

Задачи

Приоритетные направления

Способы реализации

Концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений в регионе

Рисунок 2.1 - Концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений

—            во-вторых, социально- бюджетной эффективности, означающей получение максимально желаемого социального эффекта в региональной многоуровневой системе при минимально возможных затратах бюджетных средств регионального и местных бюджетов.

Принцип социально-бюджетной эффективности предопределяет задачу управления финансами региона в интересах населения. Кроме того, на основе социального равенства граждане и социальные группы должны иметь равные возмож ности получения общественных благ независимо от места проживания, что напрямую зависит от финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять предоставление гарантированных общественных благ. Относительно повышения эффективности использования бюджетных средств регионального и местных бюджетов мы разделяем существующую точку зрения [9], что оно достигается двумя путями: за счет оптимального распределения финансов между уровнями региональной бюджетной системы и оптимального распределения средств в каждом бюджете на основе реализации программно-целевых подходов к расходованию бюджетных ресурсов. Последнее требует ответственности органов власти публично-правового образования, которая возможна только на основе их бюджетной самостоятельности.

Социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации невозможно без усиления роли местного самоуправления, что со своей стороны ставит задачи обеспечения финансовой основы, самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, стимулирования социально-экономического развития в муниципальных образованиях.

Таким образом, мы полагаем, что основными задачами реформирования межбюджетных отношений в регионе могут быть:

1)            управление финансами региона в интересах населения;

2)            обеспечение финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения, поскольку о реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда существует его финансовая основа;

3)            достижение фактической самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в проведении финансово-экономической политики;

4)            стимулирование социально-экономического развития в муниципальных образованиях в целях создания и упрочения экономической базы местного самоуправления и содействия социально- экономическому развитию региональной многоуровневой системы.

Задачи, указанные в пп. 2 и 3, обеспечивают как саморазвитие, так и социально-бюджетную эффективность (отражено на рисунке).

С учетом поставленных задач сформулируем приоритетные направления реализации концепции реформирования межбюджетных отношений в региональной многоуровневой системе:

1)            улучшение качества жизни населения, обусловливаемое ростом реальных доходов и повышением доступности и качества предоставляемых населению региона бюджетных услуг;

2)            минимизация встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе;

3)            закрепление в региональной системе межбюджетных отношений стимулов для муниципальных образований к наращиванию собственной доходной (прежде всего, налоговой) базы;

4)            сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами за счет увеличения налоговой составляющей в доходах местных бюджетов;

5)            создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.

Не вызывает сомнения, что управление финансами в интересах населения требует действовать в направлениях повышения доступности и качества бюджетных услуг, формирования на долгосрочной основе стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами. Для создания и развития финансовой основы местного самоуправления, социально-экономического развития муниципальных образований важны стимулы для органов местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы, сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами.

Реализация приоритетных направлений концепции требует:

—           разработки и использования эффективных механизмов сокращения асимметрии в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

—           закрепления за местными бюджетами на постоянной основе дополнительных налоговых доходов исходя из экономически целесообразного их распределения между уровнями региональной бюджетной системы;

—           формирования объективной, обоснованной и логически выстроенной системы финансовой помощи местным бюджетам, прозрачной и предсказуемой для муниципальных образований;

—           закрепления в системе финансовой помощи местным бюджетам стимулирующей составляющей;

—           расширения в перспективе налоговых полномочий органов местного самоуправления как рычага воздействия на экономические и социальные процессы на территориях муниципальных образований.

Для оценки финансово-экономического состояния региональной многоуровневой системы предлагается использовать показатель ее экономико-бюджетной мощности, который отражает увеличение и реализацию потенциала региональной многоуровневой системы, ее расширенное воспроизводство в основных формах проявления. Экономико-бюджетная мощность представляет собой интегрированный критерий, показывающий уровень развития экономики региона и состояние его бюджетной системы, положительная динамика которого базируется на замкнутом цикле последовательных событий в региональной системе: экономическое развитие (устойчивый и качественный рост) - увеличение налогового потенциала - увеличение бюджетной мощности.

Предложенная концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений логично вписывается в рамки динамического подхода к формированию направлений совершенствования межбюджетных отношений в государстве с переложением данного подхода на региональный уровень.

Закрепление за местными бюджетами на постоянной основе необходимых им доходных источников, несомненно, станет стимулом для муниципальных образований к наращиванию собственного доходного потенциала, формированию в муниципальных образованиях благоприятных условий для экономического развития. Перспективным направлением наращивания муниципальными образованиями собственного налогового потенциала считаем закрепление на постоянной основе (с помощью инструмента единых налоговых нормативов) в качестве доходных источников бюджетов муниципальных образований разных типов следующих налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных районов:

—           для муниципальных районов и городских округов - налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (100 % поступлений бюджета субъекта Российской Федерации), и налога на имущество организаций (50 % поступлений бюджета субъекта Российской Федерации);

- для поселений - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (100 % поступлений бюджетов муниципальных районов).

Выбор именно этих налогов базируется, во-первых, на общепринятых критериях экономической целесообразности распределения налогов между уровнями бюджетной системы, среди которых критерии стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности и равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости, бюджетной ответственности. Во-вторых, по нашему мнению, состояние налоговой базы по указанным налогам комплексно отражает существующий уровень и потенциал развития экономики и социальной сферы муниципального образования, что дает мультипликативный эффект увеличения и в отношении других налогов.

.3 Экономический анализ межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края

Формирование расходов бюджета на оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Ставропольского края произведено с учетом положений Федерального закона от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации». Целевые межбюджетные трансферты муниципальным образованиям Ставропольского края (субсидии из фонда софинансирования, субвенции из фонда компенсаций), отражены в соответствующих функциональных разделах и подразделах. В составе раздела «Межбюджетные трансферты» с 2011 года отражаются только дотации и прочие межбюджетные трансферты общего характера.

В представленном законопроекте общая сумма межбюджетных трансфертов (с учетом субсидий из Фонда софинансирования, субвенций из Фонда компенсаций территориальному фонду обязательного медицинского страхования) предусматривается в размере 30 522 826,4 тыс. рублей, что выше уточненных показателей бюджета Ставропольского края 2010 года на 476 007,6 тыс. рублей.

Основной объем межбюджетных трансфертов в сумме 24 437 484,0 тыс. рублей сгруппирован в составе краевых фондов, на обеспечение сбалансированности местных бюджетов

▪ краевой Фонд финансовой поддержки поселений - 7 296,4 тыс. рублей;

▪ краевой Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - 1 487 365,0 тыс. рублей;

▪ краевой Фонд софинансирования расходов - 2 669 286,9 тыс. рублей;

▪ краевой Фонд компенсаций - 17 019 509,4 тыс. рублей;

▪ дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов - 3 254 026,3 тыс. рублей.

Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р (далее - Концепция межбюджетных отношений), определены следующие задачи: укрепление налогового потенциала, расширение финансовой самостоятельности местных бюджетов и эффективности и результативности расходов местных бюджетов.

С 01.01.2011 в соответствии со статьями 61, 61.1, 61.2 БК РФ увеличены нормативы отчислений от федеральных налогов. Количество муниципальных образований Ставропольского края выбравших замену межбюджетных трансфертов на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ сохранилось на уровне 2010 года.

Среди муниципальных районов (городских округов) только два муниципальных образования смогут обеспечить свои расходные обязательства за счет собственных доходов (город Ставрополь, город-курорт Пятигорск). По остальным муниципальным образованиям обеспеченность расходных обязательств прогнозно составит 49,7%. Наиболее низкая обеспеченность расходных обязательств за счет собственных доходов прогнозируется в муниципальных районах: Туркменском (17,6%), Андроповском (19,6%), Степновском (23,0%).

В 2011 году из средств бюджета Ставропольского края планируется предоставить межбюджетные трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности и на обеспечение сбалансированности местных бюджетов в общей сумме 6 191 627,7 тыс. рублей, в том числе: в виде дотаций - 4 748 687,7 тыс. рублей, субсидий - 1 442 940,0 тыс. рублей. Распределение межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с методиками, утвержденными законом Ставропольского края от 27.02.2008 № 6-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» (ред. от 14.10.2010 № 88-кз).

Рост объема финансовой помощи из бюджета Ставропольского края связан с увеличением текущих расходов местных бюджетов (индексация заработной платы работников бюджетной сферы и коммунальных услуг, увеличение страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов), с изменением сроков уплаты налогов в местный бюджет.

Исполнение бюджетов городских округов с учетом межбюджетных трансфертов прогнозируются с дефицитом (за исключением города Ставрополя и города-курорта Пятигорск). Из 304 поселений по 17 местным бюджетам исполнение планируется с превышением доходов над расходами.

Анализ прогнозируемых параметров местных бюджетов представлен в следующей таблице.

финансовый бюджетный регион

Таблица 2.2 - Прогнозируемые параметры местных бюджетов СК

* с учетом замены дотации на обеспечение бюджетной обеспеченности муниципальным районам (городским округам), поселениям на дополнительные нормативы отчислений на НДФЛ в сумме 187 175,6 тыс. рублей.

** распределение первой части дотации на сбалансированность местных бюджетов.

*** с учетом субсидии бюджету Ставропольского края из бюджета города Ставрополя в сумме 278 945,0 тыс. рублей.

Таким образом, в 2011 году сохранится недостаточность финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления, что в итоге приведет к ограничению финансовой самостоятельности местных бюджетов и к финансовой зависимости от бюджета Ставропольского края.

По состоянию на 01.01.2010 остатки неиспользованных муниципальными образованиями целевых межбюджетных трансфертов составляли 535 955,3 тыс. рублей, из которых в бюджет Ставропольского края возвращено 195 234,7 тыс. рублей. По состоянию на 01.10.2010 местным бюджетам предоставлено межбюджетных трансфертов в сумме 16 105 235,5 тыс. рублей, остаток неиспользованных денежных средств составил 2 251 103,8 тыс. рублей (13,2%). При этом до конца финансового года из бюджета Ставропольского края местным бюджетам планируется предоставить 5 252 885,6 тыс. рублей.

Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Ставропольского края

В соответствии со статьей 138 БК РФ законом субъекта Российской Федерации утверждается порядок и методика расчета дотаций для бюджетов муниципальных районов и городских округов.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) 32 районам определен в сумме 1 670 850,0 тыс. рублей. В связи с замещением дотации дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ в местный бюджет законопроектом предлагается утвердить распределение дотаций в сумме 1 487 365,0 тыс. рублей.

Объем средств необходимый до доведения уровня бюджетной обеспеченности до среднего уровня в очередном финансовом году с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности исчислен в сумме 3 133 273,0 тыс. рублей. Законопроектом предусмотрено 1 487 365,0 тыс. рублей.

Счетная палата обращает внимание на невозможность произвести оценку достаточности направляемых средств на выравнивание бюджетной обеспеченности из-за отсутствия информации об уровне бюджетной обеспеченности после распределения дотаций.

Дотация на обеспечение сбалансированности местных бюджетов

После распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 32 районах сохранится дефицит местных бюджетов: наименьший сложится в городе Лермонтове (11 278,0 тыс. рублей), наибольший - в Кочубеевском муниципальном районе (201 271,0 тыс. рублей).

Исходя из необходимости минимизации дефицита местных бюджетов и обеспечения их сбалансированности, законопроектом предлагается утвердить объем дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов в сумме 3 254 026,3 тыс. рублей, что на 975 107,5 тыс. рублей выше уровня 2010 года.

В приложении 29 к законопроекту определены 32 муниципальных района (городских округов) получателей первой части дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов в сумме 3 092 610,0 тыс. рублей. В соответствии с частью 2 статьи 11 законопроекта размер второй части данной дотации составит 161 416,3 тыс. рублей.

Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселениям

В целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления поселенческих полномочий, по решению вопросов местного значения из бюджета Ставропольского края в бюджеты поселений предоставляется дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

В соответствии с нормами статьи 137 БК РФ право на получение дотации имеют все поселения, за исключением муниципальных образований предоставляющих субсидии бюджету Ставропольского края в соответствии со статьей 142.2 БК РФ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений распределяются между:

городскими округами исходя из численности жителей городского округа в расчете на одного жителя;

поселениями (за исключением городских округов) полностью или частично исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности. Право на получение дотации имеют все поселения (за исключением городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений (за исключением городских округов).

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определен в сумме 10 987,0 тыс. рублей и распределяется между 304 поселениями (включая городские округа) исходя из численности постоянного населения, из них 54 муниципальных образования заменили дотацию (3 690,6 тыс. рублей) дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. При этом город Ставрополь входит в число получателей дотации в сумме 1 496,6 тыс. рублей, что в свою очередь является нарушением требований статьи 137 БК РФ.

Законопроектом предлагается утвердить распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений между 250 поселениями в сумме 7 296,4 тыс. рублей.

Субсидия на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений, обеспечение сбалансированности бюджетов поселений и дополнительное выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов (далее - РФФПП).

С целью обеспечения сбалансированности бюджетов поселений и дополнительного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов поселений из бюджета Ставропольского края предоставляется субсидия из РФФПП.

Законопроектом предусмотрено предоставление субсидии из РФФПП в сумме 1 442 940,0 тыс. рублей, что на 413 421,0 тыс. рублей, или на 40,2% выше уровня 2010 года. Указанную субсидию предлагается распределить между 283 муниципальными образованиями.

Проведенный анализ показал, что запланированный уровень обеспеченности расходных обязательств поселений доходами (94,5%) достигнут не будет. Из 304 муниципальных образований бюджеты восьми не достигнут установленного уровня сбалансированности.

Прочие межбюджетные трансферты

Прочие межбюджетные трансферты местным бюджетам предусмотрены в общей сумме 536 192,0 тыс. рублей, в том числе в виде:

▪ дотации на выделение грантов муниципальным районам и городским округам Ставропольского края на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления - 20 000,0 тыс. рублей;

▪ субсидии на реформирование муниципальных финансов муниципальных образований Ставропольского края - 20 000,0 тыс. рублей;

▪ субсидии на поддержку инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, основанных на местных инициативах - 63 400,0 тыс. рублей;

▪ субсидии на проведение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципальных учреждений социально-культурной сферы муниципальных районов и городских округов Ставропольского края - 82 792,0 тыс. рублей;

▪ субсидии бюджету города Ставрополя на осуществление функций административного центра Ставропольского края - 350 000,0 тыс. рублей.

Предоставление вышеперечисленных межбюджетных трансфертов из бюджета Ставропольского края в бюджеты муниципальных образований потребует принятия нормативных правовых актов Правительства Ставропольского края, а также заключения соглашения между Правительством Ставропольского края и администрацией города Ставрополя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема реформирования межбюджетных отношений является одним из самых актуальных направлений совершенствования бюджетной системы. В экономической литературе обсуждается широкий спектр вопросов этой проблемы. При этом каждая точка зрения содержит в себе определённое рациональное содержание и требует соответствующего анализа.

В настоящее время дефицитна значительная часть бюджетов, как субъектов федерации, так и муниципальных образований. Поэтому встречные потоки финансовых средств между бюджетами обусловлены необходимостью восполнять этот дефицит через перераспределение доходов между территориями. Однако и сегодня могут быть сформулированы предложения, которые в будущем не только оптимизируют межбюджетные потоки, но и помогут разрешить современные бюджетные проблемы. Ведь не решив проблемы существенного повышения уровня собственных доходов и сужения других сфер бюджетного регулирования, нельзя будет рассчитывать на улучшение межбюджетных отношений. В целях оптимизации процесса налогообложения, снижения встречных финансовых потоков и повышения эффективности функционирования бюджетной системы необходимо определить федеральным законодательством распределение основных видов налогов в стране по всем трём уровням бюджетной системы. Это сделано во многих федеративных государствах. В нашей стране попытка достижения указанных целей с закреплением за территориями определённой части налогов с использованием нормативно-правовых актов федерального уровня имела место. И в России были введены отчисления от федеральных регулирующих налогов в процентах, подлежащих зачислению в территориальные и местные бюджеты. Однако, данные доли были установлены эмпирическим путём и, в основном, несколько лет назад.

Поэтому необходимо оптимизировать долевое распределение доходов от основных регулирующих доходных источников, таких как НДС, налог на прибыль, подоходный налог и акцизы между федеральным и региональными бюджетами, при котором может быть достигнуто улучшение финансовой самостоятельности регионов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.   Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Тандем, 2010.

2.       Закон Ставропольского края от 14.02.2008 г. «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» с изм., внесенными Законом Ставропольского края от 10.11.2009 .

3.       Заключение Счетной палаты Ставропольского края на годовой отчет об исполнении бюджета за 2009 год//[электронный ресурс]// http://www.spstav.ru

4.       Заключение Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 год//[электронный ресурс]// http://www.ach.gov.ru/ru/expert/follow-up/

5.       Заключение Счетной палаты Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2009 год//[электронный ресурс]// http://www.ach.gov.ru/ru/expert/follow-up/

6.       Заключение Счетной палаты Ставропольского края на годовой отчет об исполнении бюджета за 2009 год//[электронный ресурс]// http://www.spstav.ru

7.       Официальный сайт Министерства финансов РФ - http://www. <http://www.mfsk.ru/>minfin.ru <http://www.mfsk.ru/>

.        Официальный сайт Счётной палаты Ставропольского края - <http://www.spstav.ru>

.        Официальный сайт Счётной палаты РФ - http://www.ach.gov.ru

10.     Официальный сайт Федерального казначейства <http://www.roskazna.ru>

11.     Афанасьев, М. П. Бюджет и бюджетная система [Текст]: учебник / М. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривогов ; под ред. М. П. Афанасьева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт, 2010. - 777 с.

12.     Бабич, А. М. Государственные и муниципальные финансы [Текст]: учебник / А. М. Бабич, Л. Н. Павлова. - М.: ЮНИТИ, 2007. - 687 с.

13.     Годин, А. М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебное пособие/ А. М. Годин, И. В. Подпорина. - М.: “Дашков и Ко”, 2008.

14.     Годин, А. М. Бюджетная система Российской Федерации. [Текст]: учебник / А. М.Годин, В. П. Горегляд М.: ЮНИТИ, 2009. -348с.

15.     Ермасова, Н. Б. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебник / Н. Б. Ермасова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт, 2010. - 794с.

16.     Ерофеева, Е. Б. Правовые и организационные основы формирования расходов бюджета // Финансы - 2008. - №4. - с. 17- 23.

17.     Ковалева , Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование [Текст] - Т. М. Ковалева М., КноРус, 2009. - 177с.

.        Виницина, В.В. Финансовый механизм межбюджетных отношений// Финансы и кредит, 2010. - 15с.

.        Суглобов, А.Е. Развитие межбюджетных отношений в Росийской Федерации// Финансы и кредит, 2009.-22с.

.        Гринкевич, Л. С. Концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности// Финансы и крелит, 2009.-32с.

.        Рыбакова, Р. Ю. Практика построения межбюджетных отношений исходя из регионального опыта// Финансы и кредит, 2009. - 68с.