Конституционно-правовые основы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих в РФ

Актуальность темы исследования связана с постоянным увеличением требований к профессионализму и компетентности государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее – гражданские служащие). В год издания Указа Президента Российской Федерации от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы»[1]В.В. Путин в своем послании сказал: «Все, кто … приходит на государственную или муниципальную службу решать насущные проблемы граждан, конечно же, должны соответствовать самым строгим профессиональным требованиям»[2]. Тема развития профессионализма остается актуальной еще с первого этапа проведения реформы всей государственной службы. На это есть объективные причины, заключающиеся с одной стороны в важности данного явления, а с другой в сложности практической реализации соответствующих мер.

Профессионализм и компетентность, выступая как единый принцип построения и функционирования всей системы государственной службы, обеспечивают реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина. Качественное развитие профессионализма и компетентности необходимо не только для повышения эффективности государственной гражданской службы, но и для верного осуществления конституционных положений.

Профессиональное развитие невозможно без качественного инструментария. В связи с этим постоянно возрастает значимость института аттестации, программ дополнительного профессионального образования, включающих в себя как повышение квалификации, так и профессиональнуюпереподготовку гражданских служащих. Их эффективная реализация требует учета текущей конкретизации конституционно-правовых установлений в сфере действия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Вышеизложенные аргументы подтверждают актуальность избранной темы магистерского исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Степень научной разработанности темы. Вопросы конституционно-правовых основ развития профессионализма и компетентности гражданских служащих затрагивались в работах А.С. Балдиной, Д.Н. Бахраха, Е.А. Васильевой, Ж.Ю. Данковой, С.В. Качушкина, Е.А. Китина, Ю.В. Малевановой, А.С. Митрахова, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, Ю.В. Ростовцевой, Ю.Н. Старилова, В.П. Уманской, И.О. Чепунова, Н.А. Четвериковой, В.А Шамахова, Е.А. Шацкой, Т.В. Щукиной и др.

Однако на сегодняшний день конституционно-правовые основы развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в Российской Федерации не получил достаточного теоретико-правового обоснования и правового закрепления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы российского права, регулирующие развитие профессионализма и компетентности гражданских служащих в Российской Федерации.

Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в Российской Федерации.

Поставленные цели диссертационного исследования достигаются решением следующих конкретных задач:

? выявить содержание понятий профессионализма и компетентности гражданских служащих;

? проанализировать конституционно-правовые принципы, влияющие на развитие профессионализма и компетентности гражданских служащих;

? исследовать проблемы правового обеспечения прохождения аттестации гражданскими служащими;

? исследовать виды дополнительного профессионального образования гражданских служащих.

Теоретической основой исследования послужили научные труды известных российских ученых, затрагивающих вопросы конституционно-правовых основ развития профессионализма и компетентности гражданских служащих, а именно научные работы А.С. Балдиной, Д.Н. Бахраха, Е.А. Васильевой, Ж.Ю. Данковой, С.М. Жуковой,С.В. Лазор, С.В. Кисс, Ю.В.Малевановой, М.С. Орлова,Ю.В. Ростовцевой,В.П. Уманской, И.О. Чепунова,В.А Шамахова, Е.А. Шацкойи др.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, формализация). Широко применяются и частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, правового моделирования, правового прогнозирования, конкретно-социологический, статистический, синергетический.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации[3] (далее – Конституция), международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные правовые акты.

Научная новизна работы определяется постановкой цели и задач исследования, содержащимися в диссертации положениями, выводами и конкретными предложениями по совершенствованию конституционно-правовых основ развития профессионализма и компетентности гражданских служащих в современный период. Впервые комплексно исследованы содержания принципов, форм и порядка реализации развития профессионализма и компетентности гражданских служащих.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны и представляющие теоретический и практический интерес:

2. В качестве совершенствования законодательства о государственной гражданской службе были даны и обоснованы предложения о внесении вФедеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^{^[4]} (далее – Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) следующих изменений:

1) в ч. 1 ст. 12 слова «при наличии соответствующего» заменить словами «на основании»;

2) в ч. 7 ст. 12 слова «могут также предусматриваться» заменить словами «также предусматриваются»;

3) дополнить ст. 62 ч. 5.1 следующего содержания:

«5.1 Гражданский служащий принимает участие в мероприятиях по профессиональному развитию не реже одного раза в три года»;

4) дополнить ст. 62 ч. 8.1 следующего содержания:

«8.1. Гражданский служащий в случаях направления его на программы дополнительного профессионального образования обязан их освоить. Гражданский служащий вправе по собственной инициативе получать дополнительное профессиональное образование за счет собственных средств и вне пределов служебного времени».

3. В качестве совершенствования законодательства о государственной гражданской службе были даны и обоснованы предложения о внесении в Положение«О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[5] (далее – Положение о проведении аттестации) следующих изменений:

1) пп. «а» п. 3 изложить в следующей редакции:

«а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее трех лет»;

2) в п. 17 исключить слова «профессиональных и личностных качеств».

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные выводы диссертации и собранный в ней материал формируют научную основу для дальнейшего изучения законодательства, связанного с государственной гражданской службой.

Практическая значимость работы определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные в проведенном исследовании, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Они непосредственно могут быть использованы в практической деятельности государственных органов по совершенствованию и упорядочению регламентации процедур прохождения гражданской службы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждены на заседаниях. Результаты проведенного исследования нашли отражение в двух научных публикациях.

Структура работы, обусловленная целями и задачами исследования, отражает ее внутреннюю логику и состоит из введения, двух глав (разделов), состоящих из четырех подразделов, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Теоретико-правовые основы профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих

1.1. Понятие профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих

Принцип профессионализма и компетентностираспространяется на все виды государственной службы, образующих единую систему, что подчеркивает важность данного принципа. Учитывая, что все принципы сами образуют систему, в которой реализация отдельно взятого принципа невозможна без реализации остальных, то становится очевидным незаменимость принципа профессионализма и компетентности. В настоящий момент не выработано четких критериев, по которым можно определить деятельность как профессиональную и компетентную. Более того, нельзя с уверенность сказать, как связаны сами составляющие рассматриваемого принципа. Могут ли они проявляется только в взаимосвязи в одном действии или они реализуются автономно, отвечая за разные аспекты в деятельности государственного служащего. Очевидно, что для понимания данного принципа необходимо разобраться как в значении принципа профессионализма и компетентности, так и в значении его отдельных компонентов.

В законодательстве наблюдается преобладание понятия «профессионализм» над понятием «компетентность», хотя они оба являются элементами принципа профессионализма и компетентности государственных служащих. В одном только Федеральном законеот 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ профессионализм и однокоренные с ним слова, т.е. слова, непосредственно связанные с профессионализмом, употребляются 128 раз, в то время как компетентность упоминается в указанном нормативном правовом акте однократно. В целях выявления целесообразности подхода, используемого законодателем, необходимо определить причину такого неравномерного употребления. Для этого следует установить содержание понятий «профессионализм» и «компетентность» государственных служащих, а также рассмотреть их раздельное и совместное проявления в государственной гражданской службе.

Учитывая отсутствие легальной дефиниции понятия «профессионализм», стоит обратиться к толковому словарю русского языка, в котором под профессионализмом понимается хорошее владение своей профессией[6]. Стоит акцентировать внимание на двух моментах, следующих из данного определения. Во-первых, профессионализм рассматривается как критерий, который может быть подвергнут оцениванию. Исходя из того, что человеческие способности не могут постоянно находиться в стабильном положении, а предъявляемые требования к деятельности из-за высокой динамики жизни склонны к увеличению, то стоит признать профессионализм динамичной конструкцией. Во-вторых, профессионализм связан непосредственно с профессией, основным родом деятельности. Следовательно, человек способен осуществлять профессионально только один вид постоянной трудовой деятельности. Данное умозаключение коррелируется с требованиями законодательства, связанными с ограничениями осуществления государственными служащими иной деятельности.

Важным событием, свидетельствующим о желании законодателя закрепить дефиницию профессионализма, стало принятие Федерального закона от 29.12.2022 № 645-ФЗ«О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[7], которым был определен ряд понятий, касающихся профессионализма. Например, под профессиональным уровнем следует понимать уровень знаний и умений, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Соглашаясь с данной дефиницией, следует подчеркнуть, что профессионализм выступает как критерий соответствия осуществляемой деятельности относительно предъявляемых требований. Внесение законодателем вышеупомянутых понятий явно свидетельствует как о поступательном увеличении значения профессионализма в служебной деятельности, так и необходимости его законодательной регламентации.

Наиболее острой причиной отсутствия легальной дефиниции профессионализма является значительное расхождение взглядовв научном сообществе на саму сущность рассматриваемого понятия. Например, В.А. Шамахов понимает под профессионализмом: «Высший уровень психофизиологических и социальных качеств специалиста, формирующихся в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивающих эффективность решения профессиональных задач»[8]. Из приведенного взгляда видно, что автор связывает профессионализм не с конкретными умениями или навыками, а с качествами государственного служащего, что явно контрастирует с приведенным ранее определением из толкового словаря. Хорошее владение чем-либо действительно должно включать в себя поведенческий компонент личности, позволяющий выполнять возложенные на человека обязательства, не подвергаясь негативному влиянию каких-либо факторов. Профессионализм должен свидетельствовать о способности человека регулярно осуществлять свою деятельность с известными, заранее прогнозируемыми результатами. Тем не менее достижение требуемых результатов невозможно без уровня навыков. Следовательно, хорошее владение не может ограничиваться только личностными критериями субъекта. Стоит обратить внимание и на то, что В.А. Шамахов акцентирует внимание на том, что профессионализм является высшим результатом развития государственных служащих. Данное утверждение противоречит законодательству. Например, п. 6 Положения о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих, содержащимся в Указе Президента Российской Федерации от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации»[9](далее – Положение о профессиональном развитии)прямо указывает на необходимость повышения профессионализма в течение всей службы. Профессионализм является требуемым уровнем, поддержание которого является обязанностью, а не конечной целью деятельности государственных служащих.

Такие исследователи как В.П. Уманская и Ю.В. Малеванова определяют профессионализм гражданских служащих через совокупность признаков, т.е. профессионализм складывается из определенных составляющих, а именно из: «… наличия соответствующего образования, компетентности, знаний и опыта работы; наличия организаторских способностей, умения грамотно и эффективно решать возникающие управленческие задачи; постоянного занятия только гражданской службой, превращение ее в своеобразный образ жизни; своевременного и полного выполнения четко прописанных функциональных обязанностей»[10]. Все приведенных признака действительно обеспечивают хорошее выполнение служащим своих обязанностей. Внимание здесь стоит обратить на последний признак, указывающий на зависимость профессионализма не только от самого субъекта. В случае отсутствия четко прописанных обязанностей и регламентированных требований к их исполнению государственным служащим, невозможно говорить о профессионализме, так как становятся непонятны критерии его оценки. Если же предположить, что только конечный результат служит показателем профессионализма, то данное положение вступит в конфликт с другими принципами государственной службы. Более того, без регламентации обязанностей становится непонятно что именно считать конечным результатом.

Исследователь Е.А. Шацкая пишет, что: «Профессионализм представляет из себя не только усвоение норм…, но и творческое «самопроектирование» себя в профессии»[11]. Данное утверждение явно базируется на том, что государственная служба может быть только основным видом деятельности. Выбирая данную сферу деятельности, человек должен сделать сознательный выбор, так как существуют значительные ограничения, накладываемые на гражданина после его увольнения. Например, ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусматривает необходимость в течение двух лет после увольнения с гражданской службы получать согласие соответствующей комиссии на трудоустройство в организации, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности гражданского служащего. Конечно, данная обязанность направлена главным образом на устранение злоупотреблений со стороны бывших служащих, которые стали работниками ранее поднадзорных им организаций. Обеспечение профессионализма относится к побочным результатом осуществления данной обязанности. Учитывая, что государственная служба выстраивается как единая система, в которой предусматриваются взаимосвязи между устанавливаемыми обязанностями и запретами, то стоит признать не случайным и важным присутствие не только основного, но и дополнительногонаправления реализации у упомянутой обязанности.

Таким образом, профессионализм, являясь оценочной категорией, с одной стороны предполагает наличие у человека соответствующего образования, знаний и умений, опыта работы, способности исполнять служебные обязанности вне зависимости от обстоятельств, а с другой выставляет требования к должностной регламентации работника, без которой невозможно измерить и развивать сам профессионализм. Исходя из вышесказанного, под профессионализмом государственных служащих следует понимать хорошее владение своей профессией, требующее от человека наличие образования, знаний и умений, опыта работы, способности исполнять служебные обязанности и достигать заранее спрогнозированных результатов определенными методами и способами, а также стремления к дальнейшему развитию в сфере своей основной деятельности.

Рассматривая понятие компетентности, стоит заметить, что оно часто не только ассоциируется с профессионализмом, но и им подменяется как в законодательных актах, так ив научной литературе. Например, Е.А. Васильева пишет, что: «Профессионализм государственных служащих определяется как компетентность, т.е. способность эффективно выполнять должностные обязанности, опираясь на свои компетенции»[12]. Не стоит удивляться данному подходу со стороны исследователя. Законодатель явно делает упор именно на профессионализацию деятельности государственных служащих, которая согласно ст. 4 Федерального Закона «О системе государственной службы РФ»[13](далее – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ)является именно профессиональной деятельностью.

Несомненно, принцип профессионализма государственной службы предполагает компетентность работников, но говорить о том, что он полностью на ней базируется, является следствием проявления компетентности, бессмысленно.

Учитывая, что законодатель не предусмотрел закрепления легальной дефиниции в законодательстве, то будет целесообразным вновь обратиться к толковому словарю русского языка. В нем отсутствует прямое определение компетентности, но содержится определение прилагательного «компетентный», означающий:

«1. Знающий, осведомлённый, авторитетный в какой-н. области.

2. Обладающий компетенцией (во 2 знач.) (спец.)»[14].

В первом значении компетентность близка к профессионализму. Она также является динамической категорией, но показывает уровень теоретических знаний и акцентирует внимание на статусном аспекте. Во втором значении компетентность предполагает наличие у человека компетенций, которые с точи зрения нормативной правовой регламентации подтверждаются квалификационными требованиями к конкретной должности или группе должностей.

Стоит обратить внимание на позицию А.С. Балдиной, которая под компетентностью служащего, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность, понимает: «…форму проявления профессионализма, представляющую собой совокупность личностных качеств служащего, позволяющих грамотно решать поставленные перед ним профессиональные задачи»[15]. В этой позиции компетентность является производной формой профессионализма. А.С. Балдина сделала неверное умозаключение. Учитывая, что личностные качества являются одними из элементов профессионализма, становится понятным желание автора рассматривать компетентность как его форму. Исходя из ее позиции, является неясным мотивы законодателя относительно дублирования в одном из основополагающих принципов государственной службы профессионализма в виде одной из его форм. Тем не менее автор верно выделил направленность компетентности на решение установленных задач, совершение конкретных действий.

Исследователь Е.М. Карпенко в своей работе пишет, что: «Компетентность государственных служащих является необходимым условием повышения эффективности всей системы государственного управления, предполагает активное использование таких социальных инструментов и мер, как: совершенствование системы работы с кадровым резервом государственных служащих»[16]. В позиции автора компетентности отводится роль второстепенного фактора, без которого просто уменьшится эффективность государственного управления. Представляется, что элемент такого основополагающего принципа как принцип профессионализма и компетентности не может иметь столь малое значение.

Автор Ю.А. Макарова отстаивает позицию, в которой: «Компетентность – способность человека эффективно решать поставленные перед ним задачи и достигать максимальных результатов в своей профессиональной деятельности.Существует три фактора, от которых зависят компетенции: мотивы, то есть побуждения к действию, психологические и физиологические особенности личности, а также личные цели и ценностные установки человека»[17].Авторв данной позиции явно акцентирует внимание на оценочности компетентности, показывающей эффективность решения гражданским служащим стоящих перед ним задач. Следовательно, компетентность, как и профессионализм, является динамичной конструкцией, меняющейся на протяжении времени. Данное положение подтверждает верность закрепления в законодательстве единого принципа профессионализма и компетентности. Исследователь также приводит факторы, формирующие саму компетентность. Их особенность заключается в том, что они не базируются на знаниях и навыках. Указанные факторы относятся именно к личности, а не умениям человека.

Отдельно стоит подчеркнуть, что компетентность не является синонимом компетенции. Не смотря на сходность написания, они относятся к разным категориям. Стоит рассмотреть точку зрения Т.М. Рябовой и О.В. Рогач, утверждающих, что: «В отличии от квалификации, подразумевающей владение определенными знаниями и опытом, необходимыми для выполнения профессиональных задач, компетенция – это способность работника или кандидата выполнять поставленные перед ним задачи не только в соответствии с требованиями должностного регламента и инструкции, но и с учетом своих личных профессиональных качеств, навыков и опыта выполнять задачи»[18]. В представленной позиции происходит подмена понятий, обусловленная желанием отделить компетенцию от квалификации. Компетенцию стоит рассматривать не как способность справляться с поставленной задачей, а как способность применять знания, умения и навыки при ее решении. Компетенцию от квалификации отделяет то, что последняя показывает, устанавливает необходимый, требуемый их уровень. Именно компетентность, а не компетенция, ставит во главу угла не факт применения навыков, а факт выполнения конкретной задачи.

Компетентность тесно связана с профессионализмом. Она показывает наличие понимания целей и задач выполняемой работы, а также способности верно и эффективно применять существующие нормы, правила, процедуры в практической деятельности. В отличии от профессионализма компетентность является более узкой категорией, показывающей скорее умение достичь нужного результата. На основании изложенного считаю возможным определить компетентность как способность работника оптимально справляться с задачами определенного уровня сложности, возникающими в конкретной области профессиональной деятельности.

Разобравшись с отдельными компонентами принципа профессионализма и компетентности, стоит рассмотреть и сам принцип. Конечно, он всецело направлен на регламентацию деятельности государственных служащих, но не следует упускать из вида цель его существования. Другими словами, стоит говорить не только о том, как он проявляется и что делает, но и о том зачем он был введен законодателем.

Верным ответом является приведение ст. 1 Конституции, в которой сказано, что Россия является демократическим, федеративным и правовым государством с республиканской формой правления. Многие принципы государственной службы направлены на обеспечение именно этих положений, даже сама система государственной службы, подразделяющаяся на федеральный и региональный уровни, согласуется с основополагающим конституционным положением. Особенность принципа профессионализма и компетентности в том, что в отличии от других принципов он связан с наибольшим количеством конституционных норм. Например, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина связан со ст. 17 Конституции, а принцип равного доступа к гражданской службы с ч. 4 ст. 32 Конституции. Принцип профессионализма и компетентности не связан с какой-либо конкретной нормой, в нем находят отражения конституционные положения о равенстве, приоритете прав и свобод и т.д. Наиболее ярко принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих раскрывается при сопоставлении положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ с положениями, закрепленными в ст.ст. 2,6,7, 17-24, 44-46 Конституции. Другими словами, принцип профессионализма и компетентности тесно связан с такими понятиями как: законность, демократизм и правовая защищённость.

Под законностью в контексте рассматриваемого принципа следует понимать общее требование соблюдения правомерной деятельности всех субъектов правовых отношений[19]. Это означает соблюдение конституционных требований при реализации положений иных нормативно правовых актов, то есть предполагает наличие действующей системы права. В эту же категорию входит обязательность исполнения законных решений вышестоящих органов и должностных лиц. К отдельно взятому служащему понятие законности применяется при непосредственном исполнении нормативных правовых актов и властных решений. Можно с уверенностью говорить, что законность свойственна всем принципам государственной службы, в том числе и принципу профессионализма и компетентности, который и показывает умение и желание гражданского служащего соблюдать установленные процедуры, согласовывать свою деятельность с действующими нормами права.

Демократизм также находит свое отражение в сущности рассматриваемого принципа. В общем виде демократизм можно определить как направленность деятельности государства на обеспечение и защиту прав и свобод человека игражданина, которые являются основными социальными ценностями[20]. На государственной службе демократизм существует в трех различных проявлениях:

1. Общедоступности, означающей возможность каждого человека поступить на государственную службу. Стоит отметить, что данное положение не является абсолютным. Существует ряд ограничений таких как возраст, состояние здоровья, наличие квалификационных требований т.д. Однако данные ограничения необходимы для наиболее эффективной, профессиональной и компетентной деятельности государственных служащих.

2. Гласности, означающей возможность свободно искать и получать необходимую информацию. В отношении профессионализма и компетентности гражданского служащего гласность, например, проявляется вправе,закрепленном в ч. 5 ст. 14 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ,то есть в правеполучения информации и материалов необходимых для исполнения должностных обязанностей.

3. Разделении власти на три независимых «ветви», в рассматриваемом случае означающей более точное определение сферы деятельности, необходимых полномочий, наличии должностного регламента у гражданского служащего.

Правовая защищенность на государственной гражданской службе имеет двойственный характер: с одной стороны, она защищает граждан от неправомерных действий государственных служащих, что подтверждается ч. 2 ст. 46 Конституции, а с другой обеспечивает защищенность самих гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что подтверждается ч. 8 ст. 4Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Стоит сделать небольшое отступление и обратить внимание на формулировку только что упомянутого принципа государственной службы о защите от неправомерного вмешательства. Учитывая, что сам законодатель во многих правовых нормах признает профессионализм государственного служащего только в контексте основной (служебной) деятельности, то наличие в принципе упоминания «профессиональной служебной деятельности» не должно вводить в заблуждение. Данная конструкция не ошибка законодательной техники или свидетельство возможности государственного служащего осуществлять профессиональную (основную и постоянную) деятельность вне своей должности. Представляется, что такая формулировка связана с существованием ст. 30Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающей возможность в кризисных обстоятельствах переводить гражданского служащего на должность не предусмотренную контрактом, что и обуславливает правомерную ситуацию, когда гражданский служащий осуществляет непрофессиональную служебную деятельность. Вместе с тем, точность формулировки самого принципа страдает, так как он не запрещает неправомерного вмешательства в такую деятельность.

Ради избавления от двойственного толкования, при котором возможно неправомерное вмешательство в служебную деятельность, стоило не включать слово «профессиональную» в формулировку одного из основополагающих принципов гражданской службы. Тем не менее при сопоставлении правовых норм данная законодательная двойственность исчезает.Учитывая наличии подобных положений в различных нормативных правовых актах, относящихся не только к гражданской службы, считаю нецелесообразным вносить изменения, нацеленные на изменение формулировки принципа.

Возвращаясь к раскрытию понятия принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих, стоит рассмотреть коренные различия между гражданскими служащими и обычными работниками. Только так будет возможным выявить присущие специфические, отличительные черты гражданских служащих, проявляемые в профессионализме и компетентности. Сразу необходимо обозначить, что ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ прямо предусматривает применения положений трудового законодательства в случае отсутствия необходимой законодательной регламентации отношений в упомянутом законе. Иными словами, имеет место субсидиарное применение трудовых норм к отношениям, связанным с государственной гражданской службой.С одной стороны, данный подход позволяет обеспечивать правовую защищенность гражданских служащих в неурегулированных специальным законодательством случаях, но с другой, он размывает сами границы требуемого уровня профессионализма и компетентности предъявляемых к гражданским служащим.

Одной из особенностей государственной гражданской службы является существование ограничений, которые начинаются уже с требований квозрасту, соответствию установленным профессионально-функциональным квалификационным требованиям. Конечно, требования, содержащиеся в том числе и в специальном справочнике[21], сходны по своей направленности с профессиональными стандартами, применяемыми в трудовых отношениях, но все же существует одно важное различие между ними. Исходя из ст. 195.3 Трудовой кодекса Российской Федерации[22], применение профессиональных стандартов является обязательным не во всех случаях, то есть такие требования носят рекомендательный характер. Следует согласиться с замечанием М.С. Блохиной о том, что к человеку, поступающему на гражданскую службу предъявляются более высокие, формально-определенные требования[23]. Если же учитывать, что гражданские служащие имеют и иные ограничения, которые связаны как с невозможностью заключения бессрочного служебного контракта в случаях, указанных в ч. 4 ст. 25Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, так и с иными ограничениями, указанными в ст. 16 упомянутого закона, то становится очевидным, что гражданские служащие должны иметь более высокий уровень профессионализма и компетентности.

Основываясь на вышесказанном, под принципом профессионализма и компетентности гражданских служащих следует понимать основополагающий принцип государственной гражданской службы, устанавливающий высокие требования к должностным знаниям, умениям, навыкам гражданского служащего и предполагающий наличие у него желания и способностей эффективно решать поставленные задачи в целях укрепление законности, демократизма, правовой защищенности.

Переходя к выводам, сделанным в первом подразделе, следует выделить, что под профессионализмом государственных служащих следует понимать хорошее владение своей профессией, требующее от человека наличия образования, знаний и умений, опыта работы, способности исполнять служебные обязанности и достигать заранее спрогнозированных результатов определенными методами и способами, а также стремления к дальнейшему развитию в сфере своей основной деятельности. Компетентность в проведенном исследовании рассматривается как способность работника оптимально справляться с задачами определенного уровня сложности, возникающими в конкретной области профессиональной деятельности. Под принципом профессионализма и компетентности гражданских служащих следует понимать основополагающий принцип государственной гражданской службы, устанавливающий высокие требования к должностным знаниям, умениям, навыкам гражданского служащего и предполагающий наличие у него желания и способностей эффективно решать поставленные задачи в целях укрепление законности, демократизма, правовой защищенности.

Закрепление в законодательстве единого принципа профессионализма и компетентности государственных служащих не следует рассматривать как ошибку юридической техники, как выделение части и приравнивания ее с целым, или как смешение взаимозаменяемых понятий.Раздельное рассмотрение в данной работе содержания этих понятий, а также выявление их сходств и различий не преследовало цель обосновать необходимость пересмотра существующего принципа государственной службы или его разделения на составные части. Профессионализм и компетентность являются смежными понятиями, которые проявляются в различных аспектах государственной службы. При их объединении в один принцип, профессионализм будет является общим показателем пригодности человека к несению государственной службы, а компетентность будет служить непосредственным показателем способности человека выполнять конкретныезадачи.

1.2. Конституционно-правовые принципы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих

Разобравшись со значением принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих и его отдельных составляющих, необходимо более подробно рассмотреть влияние основополагающего принципа на конкретные аспекты государственной службы для выявления путей развития и совершенствования профессионализма и компетентности гражданских служащих.Первостепенным будет рассмотрение как именно упомянутый принцип проявляет себя при реализации конституционных положений, нашедших отражение во всех основополагающих принципах, закрепленных в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Отдельные принципы уже ранее затрагивались в текущем исследовании в целях выявления сущности самого принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих. Для верного пониманиязначения, важности всехосновополагающих принципови образуемой ими системы, считаю необходимым дать характеристику остальным принципам государственной гражданской службы.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина исходит из конституционного положения, закрепленного в ст. 2 Конституции, а именно из того, что: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Данный принцип также обеспечивается и ст. 18 Конституции, провозглашающей прямое применение прав и свобод человека и гражданина. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов всех «ветвей» власти.

Стоит согласиться сДаничевым Н.В. в том, чтосуть принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина: «… заключается в создании условий для активного участия населения в государственном управлении и организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина России в социальной, экономической и других областях»[24]. Действительно, только при реализации потенциала всего населения, направленного на контроль и содействие государственным органам, можно рассматривать Российскую Федерацию как правовое государство.

Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации исходит из конституционного положения о совместном осуществлении государственной власти федерацией и ее субъектами. Термин «совместное осуществление» не должен подменяться термином «разграничение», воспринимаемый в данном контексте как признак децентрализации. Государственная власть является сложной системой, в которой принцип единства является основополагающим звеном. Рассматриваемый принцип означает непротиворечивость законодательства и существования определенной сферы введенья как Российской федерации, так и составляющих ее субъектов. Принцип профессионализма и компетентности при соотношении с принципом единства правовых и организационных основ показывает существование единых квалификационных условий и критериев оценивания деятельности гражданских служащих.

Принцип стабильности гражданской службы является: «… важным условием нормального функционирования государственной службы в целом, ибо воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов»[25]. Стоит согласиться с А.А. Максивовой в том, что: «Стабильность и устойчивость служебного положения должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный служащий может эффективно исполнять свои функции»[26]. Правовое и фактическое положение гражданских служащих не должно быть связано с незаконными, необдуманными действиями, совершаемыми со стороны представителя нанимателя. Рассматриваемый принцип связан с принципом профессионализма и компетентности и в том, что он влияет на возможность всестороннего и постоянного оценивания результатов профессиональной служебной деятельности и профессионального уровня. Исследователь Чепунов О.И. в своей работе, посвященной вопросу оценки эффективности гражданских служащих, делает верное умозаключение о том, что: «… четкие системно-формализованные показатели эффективности, ранжированные по значимости и определенности для системы государственной гражданской службы, установить довольно сложно, а в некоторых случаях они трудно определимы и оцениваются соответствующим непосредственным руководителем субъективно»[27].

Принцип доступностиинформации о гражданской службе исходит из конституционного принципа, содержащегося в ст. 24 Конституции, которыйзакрепляет обязанность органов публичной власти предоставлять лицам для ознакомления документы и прочие материалы, которые затрагивают права и свободы этих лиц. Данному принципу коррелирует положение, закрепленное в п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, о неразглашении государственным служащим охраняемых федеральным законом тайн и сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Представляется, что в государственной гражданской службеприсутствует обоснованный дуализм, заключающийся в требовании как гласности, таки служебной конфиденциальности.

Интересными в этом вопросе являются нормы, содержащиеся в Кодексе этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства промышленности и торговли Российской Федерации[28] (далее – Кодекс этики Минпромторга). В отличие от подобных кодексов других министерств, Кодекс этики Минпромторга действительно развивает идеи и правовые положения соответствующего типового кодекса. В п. 23 упомянутого кодекса содержится установление о недопустимости в отсутствии гражданского служащего нахождение на его рабочем месте документов, составляющих служебную тайну, а в пп. «е» п. 29 указано, что гражданский служащий должен воздерживаться от оставления на открытых поверхностях рабочих мест документов, а также в открытом доступе электронных документов. Вышесказанное лишь подчеркивает существующую взаимосвязь между профессионализмом, компетентностью и доступностью информации о гражданской службе.

Отдельно стоит упомянуть принцип законности. Данный принцип отсутствует в ст. 4Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, но находит свое отражение в ч.1 ст. 3Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. В Конституции три раза упоминается термин «законность», а именно в ст. ст. 72,102, 114. Как видно из перечисленных статей, законность находит свое отражение в деятельности Правительства Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, находясь при этом в совместном введенье России и ее субъектов. Конечно, нельзя экстраполировать значение законности в том понимании, в котором он используется в Конституции, на принцип законности, закрепленный в ч. 1 ст. 3Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Сам термин следует рассматривать в трех значениях:

1. Как идею, означающую господство права и организующую деятельность демократического государства;

2. Как метод, означающий регулирование общественный отношений на основании правовых актов и тем самым обеспечивающий защиту прав и свобод человека и гражданина;

3. Как принцип правового регулирования, означающий обязанность субъекта осуществлять свое поведение согласно принятым нормативным предписаниям.

Представляется, что в Конституции используется законность в первом значении. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ законность проявляется во втором и третьим одновременно. Отсутствие принципа законности среди основополагающих принципов в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ объясняется тем, что гражданская служба является неотъемлемой, составной частью всей государственной службы. Нельзя недооценивать важность законности во всей системе государственной службы.Стоит согласиться со словами М.С. Орлова «… неуклонное соблюдение законов и требований, основанных на них нормативных правовых актов, невозможно без определенного минимума юридической подготовки, которой должен обладать каждый государственный служащий. Постоянное повышение профессионального уровня входит в число их основных обязанностей».^{^[29]}Следовательно, можно говорить о том, что применительно к государственной гражданской службе принцип законности является следствием реализации гражданскими служащим их профессионализма и компетентности.

Необходимо сконцентрировать внимание непосредственно на поступлении на службу, так как именно это служит отправной точкой влияния многих принципов государственной гражданской службы на человека. В этом моменте первостепенную роль играет принцип равного доступа граждан к гражданской службе.

Состояние, при котором каждый гражданин имеет равные возможности реализации своего потенциала, является необходимым требованием для обеспечения существования демократического и правового государства, которым является Российская Федерация. В ч. 4 ст. 32 Конституции прямо сказано, что граждане имеют равный доступ к государственной службе. Эта норма непосредственно связана с нормами международного законодательства, например, с положением, закрепленном в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах[30]. В условиях многонациональности, свободы вероисповедания и политического плюрализма существование данной нормы является не просто правовым закреплением общественных отношений. Данная норма позволяет сохранить саму сущность государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Не стоит забывать и о том, что по территориальному устройству Россия является федерацией. Следовательно, реализация данного положения происходит не только на уровне самого государства, но и на уровнесоставляющихего субъектов.

Возможность каждого гражданина служить не только в субъекте, в котором он родился, предоставляет широкий спектр возможностей для совершенствования профессионализма и компетентности. Каждый регион имеет свою уникальную историю, отличительные проблемы, экономику, этнический и религиозный состав. Следовательно, поступающий на должность гражданской службы имеет потенциал для реализации уже имеющихся навыков и умений, их для дальнейшего развития, а также возможность для приобретения новых.

Существующая система законодательства позволяет эффективно реализовывать право каждого служить своей стране. Вместе с тем она устанавливает существенные ограничения и запреты, входящие в правовой статус гражданского служащего. Сложившаяся система как нельзя лучше показывает взаимодействие принципа равного доступа и принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих. Предъявляемые требования к кандидатам направленны не только на установление, подтверждение существующих навыков и умений, но и на выявлении обстоятельств, способных препятствовать прохождению службы.Благодаря этому выявляется желание и возможность человека эффективно развиваться в сфере своей основной деятельности. Получается, что существование подобных условий и является необходимым элементом для реализации принципа профессионализма и компетентности.

Отдельно стоит сказать и о правовых статусах кандидата и служащего. Закрепленные в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ правовые положения свидетельствуют о том, что человек, планирующий связать свою трудовую деятельность с гражданской службой имеет правовой статус, который складывается из дееспособности, наличия гражданства и совокупности знаний и умений для реализации возлагаемых на него полномочий. Стоит согласиться с С.А. Шачневым, что от непосредственного факта поступления на службу у человека складываются новые, отличные от существовавших ранее правоотношения с государством[31]. От степени разработанности и реализации правового статуса зависит как профессионализм и компетентность будущего служащего, так и степень реализации конституционно-правовых положений. Последние заключаются не только в норме о равном доступе, но и том, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Следовательно, правовой статус, его отдельные элементы приобретают неотъемлемою роль в реализации и развитии профессионализма и компетентности. Одним из ключевых элементов в рассматриваемом аспекте будет являться положение ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ гласящее, что профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения гражданской службы.

Например, во многих должностях государственной гражданской службы не установлены физические требования к кандидату, только в ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержится общее положение, свидетельствующие о том, что ограничением на поступление или нахождение на службе является наличие у человека заболевания, входящего в соответствующий перечень[32]. Кроме указанного ограничения, к человеку не могут предъявляться требования к физическому состоянию.Из-за недобросовестности со стороны нанимателя даже временное физическое ограничение могут посчитать достаточным основанием для отказа. Например, Верховный Суд Российской Федерации вОбзоре практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с заключением трудового договора[33] указал, что отказ от заключенияконтракта на прохождение государственной гражданской службы женщине по причине ее беременности не является правомерным.

Приведенный случай показывает не только необходимость хорошего знания кандидатом законодательства, но и означает, что существование субсидиарности трудовых норм относительно законодательствао государственной гражданской службы негативно сказывается на равном доступе. Для полноценной и позитивной реализации принципа равного доступанеобходимо повышать правосознание граждан, искоренять правовой нигилизм, обеспечивать эффективную работу судов, создавать положение при котором кандидаты понимают, когда их права нарушают, и могут их защитить. Вышесказанное необходимо не только для обеспечения законности, равного доступа к гражданской службе, но и для повышения престижа государственной гражданской службы.

Для обеспечения достаточного уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ представлены квалификационные требования необходимые для замещения гражданской службы. Положение, закрепленное в ч. 1 и ч. 7 указанной статьи, предусматривает возможность установить в должностном регламенте дополнительные требования к квалификации, направлению подготовки. Возможность увеличивать требования, предъявляемые к кандидату, может свидетельствовать о нарушении равного доступа к государственной службы, ограничению развития профессионализма и компетентности служащих.

Все требования в указанной статье можно разделить на две группы. Первая группа будет составлена из требований, относящихся как к укрупненным группам специальностей и направлений подготовки, так и к квалификации, полученной по результатам освоения дополнительной профессиональной программы профессиональной переподготовки. Во вторую войдут обязательные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки,профессиональному уровню.

Стоит отметить, чтотребования во второй группе не имеют дополнительной конкретизации. Законодательство в данном случае не сопоставляет должность с конкретным образованием, а лишь указывает на необходимость его соответствовать определенному уровню. Например, в ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗуказано, что для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители» высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры. Конкретизировать требования к виду образования призваны должностные регламенты. Вместе с тем, они могут и не содержать такой конкретизации. Этот вывод следует из анализа ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в которой среди обязательных требований, необходимых для включения в должностной регламент, требование о конкретизации необходимого образования отсутствуют.

Более того, сами должностные регламенты не являются нормативными правовыми актами. Такой вывод следует из Письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах»[34], в котором сказано, что должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность.Учитывая, что должностной регламент обладает нормативными нормами, которые не распространяют свое действие на неопределенный круг лиц, его нельзя признать нормативным правовым актом. Должностной регламент, регулирующий поведение конкретных государственных служащих, является локальным нормативным актам.

Ситуация, в которой представитель нанимателя по собственному усмотрению может устанавливать требования к необходимому образованию в локальных нормативных актах является недоработкой законодательства, которая негативно сказывается на профессионализме и компетентности гражданских служащих, равном доступе к гражданской службе.Для исправления данной недоработки считаю целесообразным внести в ст. 12Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующие изменения:

1) в ч. 1 слова «при наличии соответствующего» заменить словами «на основании»;

2) в ч. 7 слова «могут также предусматриваться» заменить словами «также предусматриваются».

В случае внесения данных изменений будет также решенаи проблема исчисления стажа, который необходим для занятия определенных должностей государственной гражданской службы. Как было упомянуто выше, требование к стажу является одним из квалификационных требований. В ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ четко указано какие периоды замещения должностей включаются в общую продолжительность гражданской службы. Помимо стажа гражданской службы существует и стаж работы по специальности, направлению подготовки. Стаж работы поспециальности, направлению подготовки является бесполезной характеристикой, если представитель нанимателя решил не предусматривать в должностном регламенте соответствующие квалификационные требования. Текущая ситуация явно ухудшает положение кандидатов, раньше работавших на аналогичных должностях и решивших перейти на государственную гражданскую службу.

Переходя к выводам, сделанным в данной главе, следует сказать, чтов первом подразделе было установлено, что под профессионализмом государственных служащих следует понимать хорошее владение своей профессией, требующее от человека наличие образования, знаний и умений, опыта работы, способности исполнять служебные обязанности и достигать заранее спрогнозированных результатов определенными методами и способами, а также стремления к дальнейшему развитию в сфере своей основной деятельности. Компетентность в проведенном исследовании рассматривается как способность работника оптимально справляться с задачами определенного уровня сложности, возникающими в конкретной области профессиональной деятельности. Под принципом профессионализма и компетентности гражданских служащих следует понимать основополагающий принцип государственной гражданской службы, устанавливающий высокие требования к должностным знаниям, умениям, навыкам гражданского служащего и предполагающий наличие у него желания и способностей эффективно решать поставленные задачи в целях укрепление законности, демократизма, правовой защищенности.

Закрепление в законодательстве единого принципа профессионализма и компетентности государственных служащих не следует рассматривать как ошибку юридической техники, как выделение части и приравнивания ее с целым, или как смешение взаимозаменяемых понятий. Раздельное рассмотрение в данной работе содержания этих понятий, а также выявление их сходств и различий не преследовало цель обосновать необходимость пересмотра существующего принципа государственной службы или его разделения на составные части. Профессионализм и компетентность являются смежными понятиями, проявляемые в различных аспектах государственной службы. При их объединении в один принцип, профессионализм будет является общим показателем пригодности человека к несению государственной службы, а компетентность будет служить непосредственным показателем способности человека выполнять конкретной задачи.

Во втором подразделе данной главы сделано заключение о том, что принцип профессионализма и компетентности связан со всеми основополагающими принципами государственной гражданской службы. Наиболее тесная связь принципа профессионализма и компетентностибыла установлена с принципом равного доступа граждан к государственной гражданской службы.

В целях улучшения законодательства было обосновано внесение в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующих изменений:

1) в ч. 1 слова «при наличии соответствующего» заменить словами «на основании»;

2) в ч. 7 слова «могут также предусматриваться» заменить словами «также предусматриваются».

Данные изменения приведут к уточнению квалификационных требований, предъявляемых при замещения должностей государственной гражданской службы, что в свою очередь обеспечит лучшую реализацию как принципа равного доступа, так и принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Глава 2. Конституционно-правовые формы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих

2.1. Аттестация государственных гражданских служащих

Говоря об аттестации гражданских служащих (далее – аттестация), необходимо сразу подчеркнуть, что данная процедура не является разновидностью дополнительного профессионального образования. Тем не менее аттестация неразрывно связана с повышением уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих. Например, она может служить основанием для направления служащего на дополнительное профессиональное образование. Исходя из вышесказанного, представляется невозможным игнорировать важность аттестации при рассмотрении форм развития профессионализма и компетентности гражданских служащих.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальная дефиниция понятия «аттестация». Исходя из определения, содержащегося в Большом энциклопедическом словаре, под аттестацией следует понимать оценочное заключение, закрепленное в форме документа, присваивающего человеку определенную квалификацию или направленного на установление соответствия или несоответствия занимаемой должности[35]. Из приведенного определения стоит выделить следующие:

1. Проведение аттестации всегда направлена на выявления соответствия лица занимаемой должности;

2. Оценка аттестации составляется в письменной форме, содержащей реквизиты составителя.

Применительно к аттестации на государственной службе,в научной литературе отсутствует единая позиция к рассматриваемому термину. Так, Д.Н. Бахрах выделяет несколько видов аттестации, а именно общую и персональную. Общая аттестация проводится в целях оценки работы государственных служащих и направлена на повышение у них чувства ответственности. Персональная связана с представлением к присвоению звания, назначением государственного служащего на иную должность или его увольнением[36].

Исходя из положений, закрепленных в законодательстве, я не могу согласиться с позицией ученого. В ч. 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, указан закрытый и единый перечень решений, принимаемых по результатам каждой аттестации. Конечно, Д.Н. Бахрах разделяет виды аттестаций по целям их проведения, но игнорирование единых последствий,наступаемых после каждой аттестации, представляется нецелесообразным, так как может привести к неоднородности осуществления самих аттестаций.

Более утилитарный подход проявляет В.Б. Бошуров: «Аттестация гражданских служащих – это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, установления возможности замещения им вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение, в том числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего»[37]. Приведенное определение является более предпочтительным, хотя оно излишне акцентирует внимание только на позитивных последствиях проведения аттестации, игнорирую тем самым возможность завершения аттестации понижением в должности государственного служащего или отправлением его на получение дополнительного профессионального образования.

ИсследователиА.Д. Сотникова, Е.Д. Глазковотстаивают позицию, в которой: «Аттестация – это административно-правовая процедура по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой должности, направленная на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающая по итогам принять установленные административно-правовые меры, что способствует эффективному развитию профессионального и личностного потенциала кандидата»[38]. Соглашаясь во многом с авторами, невозможно не заметить, что развитие «внутреннего потенциала» является мало полезным занятием. Представляется, что аттестация призвана выявлять и реализовывать потенциал гражданских служащих.

Мнение Ю.С. Волковой в этом вопросе заключается в том, что: «Аттестация – это одна из форм оценки деятельности работников, призванная оценить соответствие уровня труда, качеств и потенциала личности требованиям выполняемой деятельности»[39]. В отличии от большинства приведенных позиций, концентрирующихся непосредственно на процедуре самой аттестации, исследователь подчеркивает, что аттестация проводится ради непосредственного оценивания гражданского служащего.

Автор Л.И. Лазор под аттестацией понимает предусмотренную законодательством обязательную периодическую проверку и оценку деловойквалификации, личностных и нравственных качеств при определении соответствия занимаемой должности или выполняемой работе установленнойкатегории работников[40]. Исследователь Ю.В. Ростовцева понимает под аттестацией гражданского служащего: «… административно-правовую форму периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего»[41].Представленные позиции авторов отражают, подчеркивают периодичность аттестации, что является некорректным. Согласно ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в определенных законах случаях существует возможность проведения внеочередных аттестаций. Конечно, указанные в статье случае являются скорее исключением, чем правилом, но их игнорирования при определении аттестации приведет к неверному пониманию ее сущности и значения.

Из приведенных мнений видно, что в отличии от общей аттестации, аттестация на государственной службе является скорее процессом или процедурой, а не конечным результатом или разновидностью формы оценивания. Исходя из вышесказанного, считаю возможным в данном исследовании под аттестацией понимать процесс, проводимый аттестационной комиссией в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности.

Определившись с понятием, следует выявить цели, преследуемые проведением аттестации. Согласно ч. 1 ст. 48Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. В п. 2 Положения о проведении аттестации приводится дополнительные цели, а именно:

1. Формирование кадрового состава;

2. Повышение профессионального уровня;

3. Решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

4. Решение вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Из приведенного списка видно, что аттестация связана непосредственно с оптимизированием деятельности гражданских служащих, выявлением их ценности для государственного органа, инициировавшего аттестацию. Отдельно следует сказать о повышении профессионального уровня, который определяется п. 3 ст. 1Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ как уровень знаний и умений кандидата, гражданского служащего необходимых для исполнения должностных обязанностей. Соглашаясь с данным определением, возникает вопрос как именно проведение аттестации способствует повышению профессионального уровня. Если предположить, что законодатель подразумевает, что осуществление «проверки» будет стимулировать гражданских служащих самостоятельно повышать свой профессиональный уровень, оцениваемый при проведении аттестации, то становится непонятным зачем в качестве одного из критериев оценивания, перечисленных в п. 17 Положения о проведении аттестации, указывать профессиональные и личностные качеств гражданского служащего. В таком случае имеет место некорректное формулирование целей.

Затруднение вызывает и соотношение таких понятий как: профессиональный уровень; профессионализм, взятый в отрыве от компетентности; личностные качества, реализуемые вне компетентности. В рассматриваемом случае очевидно несовершенство законодательной техники, выражающееся в подмене понятий. Очевидно, что под профессионализмом и личностными качествами подразумевается такая категория как профессионализм и компетентность гражданского служащего.Возможно, относительно личностных качеств речь идет о таких категориях как состояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыта работа по специальности, в данной отрасли, иными словами о перечисленных в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»[42] элементах, входящих в личностные качества работников.

Выявив законодательную неточностью, стоит вернуться к одной из целей аттестации. Действительно, профессиональный уровень не тождественен профессионализму и компетентности. Вместе с тем, законодатель в п. 17 Положения о проведении аттестации указывает на обязательность оценки последней. Стоит согласиться с И.В. Пановой и А.Б. Пановым, что аттестационная комиссия не способна достоверно оценить компетентность или «личностные качества» человека за отведенное время аттестации[43]. Она лишь может констатировать определенный уровень наличия их у аттестуемого. Данное предположение подтверждает и сам законодатель, указывая в п. 17 по каким показателям следует оценивать профессиональную служебную деятельность и профессиональный уровень гражданского служащего. Показатели для оценивания профессиональных и личностных качеств определяются самой аттестационной комиссией.

Исходя из всего вышесказанного, считаю необходимым исключит из п. 17 Положения о проведении аттестации слова «профессиональных и личностных качеств». Данное изменение будет способствовать конкретизации требований, предъявляемых гражданскому служащему, а также позволит более четко определить цели проведения аттестации.

Стоит подробнее рассмотреть оценивание профессионального уровня. Согласно п. 17Положения о проведении аттестации, он оценивается на основе определения его соответствияквалификационным требованиям к профессиональному уровню. Существование данной нормы является спорным. Квалификационные требования, как уже упоминалось, применяются при оценке кандидатов для замещения должностей. Получается, что проведение подобной оценки в отношении человека, уже замещающего должность государственной гражданской службы, не имеет смыла, увеличивая при этом необходимую длительность проведения аттестации. Представляется, что законодатель в данном случае хотел ввести дополнительной контроль, обеспечить защиту от недобросовестных лиц, в том числе от лиц, предоставивших подложные документы при поступлении на гражданскую службу.

Говоря о периодичности проведения аттестаций, следует обратиться к ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Из статьи следует, что по общему правилу аттестация проводится один раз в три года. В п. 3 Положения о проведении аттестации содержится перечень категорий лиц, в отношении которых не может проводиться аттестация. Интерес вызывает сопоставление следующих категорий: проработавших в занимаемой должности гражданской службы менее одного года с вышедшими из отпуска по беременности и родам и отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Законодательное закрепление существования равного периода не проведения аттестации у столь разных групп лиц является необоснованным. Если у человека, только начавшего замещать должность, действительно недостаточно опыта для прохождения аттестации, то у человека, вернувшегося из продолжительного отпуска, должны оставаться приобретенные профессионализм и компетентность. Приравнивание этих категорий в вопросе проведения аттестации свидетельствует либо о незначительности развития человека на государственной службе, либо о несправедливости, нарушающей принцип равных условий прохождения гражданской службы. Является заблуждением говорить и о том, что у человека после длительного перерыва не ухудшаются определенные знания, умения, навыки. Представляется, что справедливым будет увеличение продолжительности «отсрочки» в отношениитолько начавших занимать должности гражданской службы. В целях исправления сложившейся ситуации предлагаю изложить пп. «а» п. 3 Положения о проведении аттестации в следующей редакции: «проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее трех лет».

Далее следует проанализировать решения, принимаемые аттестационной комиссий. Закрытый перечень данных решений закреплен в ч. 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Аттестационная комиссия принимает одно из следующих решений:

1. Соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2. Соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3. Соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования;

4. Не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Стоит согласиться с Ю.В. Урюковой, что приведенным решениям соответствуют издаваемые правовые акты государственного органа, которые могут: включать аттестуемого в кадровый резерв; направлять для получения дополнительного профессионального образования; понижать в должности[44].

Рекомендации, полученные от аттестационной комиссии, имеют значимую роль. Например, об этом свидетельствует существование отдельного положения вПостановлении Правительства Российской Федерацииот 09.09.2020 № 1387 «Об утверждении единой методики проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[45], в котором закреплено, чторекомендация о включении в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного ростадолжна указывать группу должностей, с которой соотносится замещаемая гражданским служащим должность, или указана более высокая группа должностей, на которые гражданский служащий может быть назначен.

Существуют различные позиции насчет необходимости упомянутых рекомендаций. Если положительные аспекты понятны и заключаются в стимулировании самого гражданского служащего, то отрицательные не столь очевидны и однозначны. Так, В.В. Попова указывает, что включение гражданского служащего в кадровый резерв в порядке должностного роста по результатам аттестации может являться эффективным способом обхода конкурсных процедур при замещении вакантных должностей гражданской службы[46]. Действительно, в соответствии с п.5 ч.2 ст.22Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего, включённого в кадровый резерв, что негативно сказывается на принципе равного доступа к гражданской службе, но позволяет быстрее решать вопросы, связанные с поиском кандидатов.

Дискуссионным моментом, связанным с решениями аттестационных комиссий, является закрепление в п. 24 Положения о проведении аттестации нормы, ограничивающей возможность увольнения гражданского служащего на основании отказа последнего от получения дополнительного профессионального образования или от перевода на другую должность гражданской службы сроком в один месяц. Например, У.Д. Муханова приводит ситуацию, в которой гражданский служащий по результатам аттестации направляется на освоение дополнительного профессионального образования. Начало учебной программы назначено через несколько месяцев. Гражданский служащий отказывается от ее освоения через месяц после проведения аттестации. Исследователь считает, что данная ситуация является пробелом законодательства, так как увольнение, согласно п. 24 Положения о проведении аттестации, после одного месяца в данном случае невозможно[47].

Следует не согласиться с позицией автора, так как данная норма не оставляет возможности произвольного отказа. Скорее рассматриваемое положение защищает гражданского служащего от произвола со стороны представителя нанимателя, который обязан в течение одного месяца вынести правовой акт. Только в случае издания правового акта с пропуском срока гражданский служащий приобретает права не исполнять содержащиеся в нем предписания.

Переходя к выводам, стоит отметить, что под аттестацией следует понимать процесс, проводимый аттестационной комиссией в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности. В качестве совершенствования законодательства о гражданской службе были даны и обоснованы следующие предложения:

1. Исключить из п. 17 Положения о проведении аттестации слова «профессиональных и личностных качеств». Данное изменение будет способствовать конкретизации требований, предъявляемых гражданскому служащему, а также позволит более четко определить цели проведения аттестации.

2. Изложить пп. «а» п. 3 Положения о проведении аттестации в следующей редакции: «проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее трех лет».Данное изменение будет способствовать укреплению равного доступа у гражданской службе.

2.2. Повышение квалификации и профессиональная переподготовка государственных гражданских служащих

Согласно ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы. Главным средством его реализации выступает дополнительное профессиональное образование, которое осуществляется посредствам программ профессиональной переподготовки и программ повышения квалификации. Несмотря на значительное правовое регулирование содержания программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и их освоения, в законодательстве о государственной гражданской службе отсутствует дефиниция как дополнительного профессионального образования, так и его видов.

Для определения данных понятий необходимо обратиться к ст. 76 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[48], в которой указано, что дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды.Исходя из упомянутой статьи, становится понятно, что программа повышения квалификации направлена на совершенствование человека в рамках уже имеющейся у него квалификации, апрограмма профессиональной переподготовкинаправлена на получение компетенции, приобретение новой квалификации. Определяя систему дополнительного профессионального образования гражданских служащих,считаю целесообразным согласиться с позицией, в которой под такой системой понимается: «… образование, которое предоставляется на базе высшего или среднего профессионального образования, осуществляемое в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, а также непосредственно в государственных органах или иных организациях, направленное на непрерывное профессиональное развитие государственных гражданских служащих Российской Федерации»[49].

Стоит рассмотреть вопрос о том, что получение дополнительного профессионального образования является правом или обязанностью гражданского служащего. Согласно ст. 197 Трудового кодекса Российской Федерации, дополнительное профессиональное образование является правом, а не обязанностью работников. Однако, данное положение нельзя экстраполировать на государственных служащих, так как ч. 7 ст. 11 того же кодекса ограничивает распространения норм трудового права на всех государственных служащих особенностями, предусмотренными в законодательстве. Из этого следует, что прохождение программ дополнительного профессионального образования не может быть признано исключительно правом работника. Этому свидетельствует и норма, закрепленная в ч. 6 ст. 15Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, указывающая на необходимость поддерживать профессиональный уровень, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.

Признать дополнительное профессиональное образование обязанностью работника так же не представляется возможным. Одним из препятствий является норма, указанная в п. 18 Положения о профессиональном развитии. Согласно ей государственный служащий имеет право по собственной инициативе освоить программу дополнительного образования за счет собственных средств и вне пределов рабочего времени. В случае успешного окончания и получения удостоверения о повышении квалификации или диплома о профессиональной переподготовке такие документы будут приравнены к документам, полученным при прохождении обязательного дополнительного профессионального образования.

Инициатива гражданского служащего, его желание, направленное на получение новых или улучшения имеющихся знаний и навыков, не может быть само по себе обязанностью. Обязанность возникает только в случае непосредственного вступления в соответствующие правоотношения. В рассматриваемом случае они возникают в момент направления гражданского служащего на освоение дополнительного профессионального образования. Однако инициатива служащего на вступление в соответствующие правоотношения также не может однозначно свидетельствовать о его праве.

Например, ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусматривает дисциплинарную ответственность служащего в случае неисполнения или ненадлежащее исполнения гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Служащий, осознавая свою вину, может сам инициировать дисциплинарное взыскание, обратившись за этим к представителю нанимателя. В таком случае у гражданского служащего не возникает права на получение дисциплинарного взыскания, но сохраняется обязанность его перенесение.

Нельзя признать правом и случай, указанный в п. 4 «Положения о государственном сертификате на дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего Российской Федерации»[50], когда служащий в инициативном порядке направляет заявление представителю нанимателя на получение желаемого образования на основании образовательного сертификата. Получается, что право гражданского служащего на получение дополнительного профессионального образования может реализовываться только при самостоятельном его получении.

Стоит уточнить, что права человека и гражданина в юриспруденции часто рассматриваются как явлениянепременно связанные с обязанностями. Действительно, например, если конституционноеправо, закрепленное в ч. 2 ст. 32 Конституции о избирать и быть избранными в органы государственной власти, не получит соответствующего обязательного обеспечения со стороны государства, то будет иметь не действительный, а декларативный характер. Если признать, что права с соотносимыми обязанностями всегда принадлежат разным лицам, образуя тем самым систему соподчиненности разных субъектов, например, «человек – государство» или «работник – работодатель», то рассматриваемая ситуация об отнесении постоянного повышения профессионального уровня к праву или обязанности гражданского служащего будет иметь однозначный, но непостоянный ответ. В таком случае он всегда будет зависеть от конкретного, отдельно взятого правоотношения. Представляется, что это не верный подход.

Если же рассматривать права с корреспондирующими им обязанностями в системе, в которой существует множество правоотношений, связанных с другом с другом, и признать, что у одного субъекта могут быть права и их обеспечивающие обязанности, то ситуации с постоянным повышением профессионального уровня будет весьма простой. Законодательство, закрепляя такую обязанность за гражданским служащим, дало ему возможность самому обеспечивать свои права, например, право на равный доступ к государственной гражданской службе.

Из вышесказанного следует, что существует нарушение законодательной техники в этом вопросе. В качестве исправления предлагается добавитьч. 8.1. в ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, изложенную в следующей редакции:

Стоит отметить, что гражданские служащие чаще проходят повышение квалификации, нежели программы профессиональной переподготовки.Так, из всех лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, повышение квалификации в 2022 году прошли 164029 человек, в то время как программу профессиональной переподготовки освоили 5562 человека[51]. Следовательно, повышение квалификации является наиболее распространенной программой, занимающей 96,7 % от общего количества случаев получения дополнительного профессионального образования.Данные цифры свидетельствуют о том, что представители нанимателя предпочитают давать служащим возможность развития в рамках выбранной профессиональной деятельности. Данное обстоятельство плодотворно сказывается на профессионализме и компетентности гражданских служащих.Следует согласиться с Ю.С. Караваевой и Н.И. Петренко, что обучение гражданских служащих должно быть направлено на освоение ими определенной компетенции во взаимосвязи с профессиональными стандартами и квалификационными требованиями к профессиональным знаниям, навыкам и умениям[52].

Не следует забывать, что дополнительное профессиональное образование является составной частью профессионального развития гражданского служащего. Профессиональное развитие, согласно п. 3 Положения о профессиональном развитии, заключается в приобретении им новых знаний и умений, развитии его профессиональных и личностных качеств в целях поддержания и повышения уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, которое. Согласно п. 4 упомянутого положения, профессиональное развитиевключает в себя:

1. Дополнительное профессиональное образование;

2. Семинары, тренинги, мастер-классы, иные мероприятия, направленные преимущественно на ускоренное приобретение гражданскими служащими новых знаний и умений;

4. Самостоятельное изучение гражданскими служащими образовательных материалов, тематика которых соответствует направлению их профессиональной служебной деятельности и которые размещены на предназначенном для профессионального развития гражданских служащих едином специализированном информационном ресурсе, созданном на базе федеральной государственной информационной системы в области государственной службы, а также в иных информационных системах;

5. Образовательные курсы, доступ к которым предоставляется гражданским служащим в дистанционной форме, в том числе с использованием единого специализированного информационного ресурса и иных информационных систем.

Для того, чтобы дополнительное профессиональное образование не становилось лишь формальностью, а оказывало действенное и позитивное воздействие на гражданских служащих необходимо создавать необходимые для этого условия.Стоит согласиться с О.В. Ульяницкой и Г.А. Малкиным в том, что такие условия должны обеспечивать развитие личности служащего, достойный уровень оплаты труда, возможностькарьерного развития и роста[53].Согласно проведенному Т.В. Ряжской и И.В. Фаустовым анализу, стоит принимать во внимание то, что чем выше должность государственного служащего, тем оптимистичнее он оценивает возможность профессиональной реализации и роста на государственной службе[54].

Интересным является изменение законодательства, произошедшее в 2017 году, когда ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ была полностью изменена. Подверглось изменению не только содержание, но и название самой статьи, хотя ее значение осталось почти тем же. Если ранее ст. 62 носила название «Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего», то в современной редакции она именована как «Профессиональное развитие гражданского служащего». Изменение названия является прогрессивным шагом законодателя, так как теперь оно означает не просто получение знаний и умений, а показывает важность их получения для необходимого и обязательного развития гражданского служащего.

Вместе с тем, статья, изменив свое содержание, утратила одно из важнейших положений о том, что гражданский служащий обязан получать повышение квалификации не реже одного раза в три года (ч. 5 ст. 62 в ред. от 26.07.2017). О нерегулярности получения дополнительного профессионального образования свидетельствуют и игнорирования данной нормы в актуальном Положении о профессиональном развитии. Выше сказанное свидетельствует об отступлении от принципа профессионализма и компетентности, более того сужает возможность реализации права самого гражданского служащего, закрепленного в п. 11 ч. 1 ст. 14Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, а именно права на профессиональное развитие, которое до коренного изменения содержания ст. 62 было правом на дополнительное профессиональное образование.

Исходя из того, что проводимые изменения следует анализировать в их взаимосвязи, то необходимо комплексно подойти к изменениям, вносимым Федеральным законом от 29.07.2017 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[55].О выявлении смысла, целей внесения изменений лучше всего подходит пояснительная записка к проекту закона[56]. В ней сказано, что: «Принятие законопроекта направлено на обеспечение формирования системы непрерывного профессионального развития гражданских служащих, которая позволит … создать условия для получения гражданскими служащими необходимых им знаний и умений по мере необходимости».

Критикуя сложившуюся на тот момент систему, в записке перечислены ее недостатки, проявляемые в том, что система дополнительного профессионального образования гражданских служащих:

1. Позволяет лишь частично обеспечить потребности государственных органов в получении гражданскими служащими дополнительного профессионального образования;

2. Сужает возможности государственных органов при организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих;

3. Не обеспечивает возможность обновления профессиональных знаний и навыков гражданских служащих на непрерывной основе;

4. Не обеспечивает мотивацию гражданских служащих к поддержанию уровня своей квалификации на надлежащем уровне и к его повышению в целях замещения вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста.

Уже из приведенного содержания пояснительной записки видно использование таких словосочетаний как: «профессиональное развитие по мере необходимости» и «не обеспечивает мотивацию». Складывается впечатление, что существующие право гражданского служащего «мешает» законодателю. Увеличивая рационализацию финансовых средств, он считает, что профессиональное развитие должно быть либо наградойгражданскому служащемуза проявленную мотивацию, либо средством поддержания минимально требуемого уровня его профессионализма. Иными словами, мероприятием, проводимым только «по необходимости». Подтверждением высказанной позиции служит и то, что хотя пояснительная записка не подтверждает это прямо, ноисключение нормы об обязательной периодичностив ней связывается с введением нормы, предоставляющей право представителю нанимателя по собственному усмотрению определять необходимость отправления гражданских служащих на мероприятия по профессиональному развитию.

Вызывает недоумение существование правовой взаимосвязи межу двумя этими явлениями. Возникает закономерный вопрос о том, как введение нового основания для направления гражданского служащего на мероприятия по профессиональном развитию требует или позволяет отменитьустановленный предельный срок, в течении которого должно состояться такое направление. Непонимание обоснованности исключения одного из основополагающих положений возникли и у правовой комиссии, выносящей заключения по законопроекту. В заключениях по проекту федерального закона, рассматриваемого в первом и втором чтениях подчеркивалось, что:«… предлагаемая редакция не устанавливает безусловных гарантий профессионального развития всех категорий гражданских служащих, поскольку законопроектом исключается срок обязательного прохождения повышения квалификации (не реже одного раза в три года)»[57]. В заключении по проекту, рассматриваемом в третьем чтении, было констатировано, что:«Замечаний юридико-технического и лингвостилистического характера по проекту федерального закона не имеется». Обращает на себя внимание тот факт, что стандартная формулировка для подобных случаев не имеет одного важного составляющего, а именно слов об отсутствии замечаний правового характера.

Исходя из вышесказанного, с правовой точки зрения представляетсянеразумным исключениеконкретного срока, в течение которого гражданский служащий не просто мог, а был обязан получать дополнительное профессиональное образование. Установление максимального предела не означало ограничение возможности развития профессионализма и компетентности, но добавляла прогнозируемости в получении новых знаний, умений и навыков. Более того, закрепление такой нормы позволяло всем гражданским служащим требовать реализации данного положения со стороны представителя нанимателя, обеспечивало действительную реализацию права гражданских служащих. В настоящее время существующие нормы, закрепленные в п. 11 ч. 1 ст. 14 и ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ остаются верными лишь отчасти, являясь недостаточными и неполноценными.

Осознавая, что ряд гражданских служащих действительно тяготился существованием обозначенного срока, а бюджетные средства государства ограничены и должны расходоваться наиболее рационально, вынесение предложения овозвращении нормыо сроке, в течение которого обязательно осуществляется повышение квалификации, считаю нецелесообразным. Возможно, имеет смысл сформулировать норму, придав ей при этом рекомендательный характер. Например, положение, закрепленное в п. 2 ст. 11Модельного закона «Об основах государственной службы»[58], гласит:«Государственный служащий повышает свою квалификацию регулярно, в том числе в учебных заведениях, как правило, один раз в 5 лет». Если юридическая конструкция «как правило» возможна в модальном законе, то переходя уже к конкретизирующим законам подобный подход к формулированию создаст лишь увеличение правовой неопределенности, позволит говорить о существовании коррупциогенного фактора. Оптимальным вариантом будет являться закрепление определенного, жесткого срока получения дополнительного профессионального образовании. Следует учитывать при формулировании нормы законодательство, сложившиеся в текущей момент. Его особенность в данном вопросе заключается в том, что гражданскому служащему для осуществления своего профессионального развития не обязательно тратить как минимум 16 часов, проходя программу повышения квалификации (п. 11 Положения о профессиональном развитии).

Исходя из вышесказанного, необходимо ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ дополнить ч. 5.1 следующего содержания: «5.1 Гражданский служащий принимает участие в мероприятиях по профессиональному развитию не реже одного раза в три года».

Стоит признать, что в случае принятия предложенного изменения, оно не сможет в полной мере устранить существующую проблему. Представляется, что принятие гражданским служащим участия в одном семинаре за три года не может служить эффективным способом реализации как принципа профессионализма и компетентности, так и права самого гражданского служащего. Вопрос нуждается в дальнейшей комплексной проработке.

Переходя к выводам, сделанным в данной главе, необходимо отметить, что под аттестацией следует понимать процесс, проводимый аттестационной комиссией в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности.

В качестве совершенствования законодательства о гражданской службе были даны и обоснованы следующие предложения:

1. Внести в Положение о проведении аттестации следующие изменения:

1) пп. «а» п. 3 изложить в следующей редакции:

«а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее трех лет»;

2) в п. 17 исключить слова «профессиональных и личностных качеств».

2. Внести в ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, следующие изменения:

1) дополнить ч. 5.1 следующего содержания:

2) дополнить ч. 8.1 следующего содержания:

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения.

1. На основании рассмотрения и формулирования понятий «профессионализм» и «компетентность», определения сущности и значения принципа профессионализма и компетентности было установлено, что под принципом профессионализма и компетентности гражданских служащих следует понимать основополагающий принцип государственной гражданской службы, устанавливающий высокие требования к должностным знаниям, умениям, навыкам гражданского служащего и предполагающий наличие у него желания и способностей эффективно решать поставленные задачи в целях укрепление законности, демократизма, правовой защищенности.

2. Висследовании сделан вывод о том, что принцип профессионализма и компетентности связан со всеми основополагающими принципами государственной гражданской службы. Наиболее тесная связь принципа профессионализма и компетентности была установлена с принципом равного доступа граждан к государственной гражданской службе.

3. В качестве совершенствования законодательства о государственной гражданской службе были даны и обоснованы предложения о внесении в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, следующих изменений:

1) в ч. 1 ст. 12 слова «при наличии соответствующего» заменить словами «на основании»;

2) в ч. 7 ст. 12 слова «могут также предусматриваться» заменить словами «также предусматриваются»;

3) дополнить ст. 62 ч. 5.1 следующего содержания:

4) дополнить ст. 62 ч. 8.1 следующего содержания:

«8.1. Государственный гражданский служащий в случаях направления его на программы дополнительного профессионального образования обязан их освоить. Государственный гражданский служащий вправе по собственной инициативе получать дополнительное профессиональное образование за счет собственных средств и вне пределов служебного времени».

Вносимые в ст. 12измененияприведут к уточнению квалификационных требований, предъявляемых при замещении должностей государственной гражданской службы, исключат ситуацию, при которой не установление представителем нанимателя таких требований к специальности, направлению подготовки не позволитопределить соответствующий стаж работы кандидата. Вышеперечисленное позволит обеспечить лучшую реализацию как принципа равного доступа, так и принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Изменения, предложенные для ст. 62, улучшат правовое положение гражданских служащих, уточнят сроки и возможности получения ими различных форм профессионального развития, позволят более полно реализовать нормы, закрепленные в п. 11 ч. 1 ст. 14 и ч. 2 ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

4. В качестве совершенствования законодательства о государственной гражданской службе были даны и обоснованы предложения о внесении в Положение о проведении аттестации следующих изменений:

1) пп. «а» п. 3 изложить в следующей редакции:

«а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее трех лет»;

2) в п. 17 исключить слова «профессиональных и личностных качеств».

Первое изменение будет способствовать укреплению равного доступа к гражданской службе, так как установит более справедливые периоды между прохождениями аттестаций.Второе изменение направлено на как на конкретизацию требований, предъявляемых гражданскому служащему при прохождении аттестации, так и на способность аттестационной комиссии справедливо оценить результаты профессиональной служебной деятельности и профессиональный уровень гражданского служащего.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портале правовой информации (ГСПИ) #"https://rosstat.gov.ru/folder/11110/document/13288">https://rosstat.gov.ru/folder/11110/document/13288(дата посещения 19.05.2024).

[1]Указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы» // Собрание Законодательства РФ. 01.06.2019, №26. Ст. 3410.

[2]Послание Президента Федеральному Собранию // Официальный сайт Президента России. Режим доступаURL: https://clck.ru/3Awch4 (дата посещения 19.05.2024).

[22]Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 06.04.2024) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002, № 1 (ч. 1). ст. 3; Собрание законодательства РФ. 08.04.2024, № 15. ст. 1963.

[23] Блохина М.С. Инновационная компетентность государственных гражданских служащих: понятие и структура // Современные проблемы экономики, управления и права: сборник научных статей. Пенза: ООО «Глобус», 2019. С. 60.

[24]Даничев Н.В., Герман Е.С. Принципы государственной службы в Российской Федерации // Торетические аспекты юриспруденции и вопросы правоприменения. сб. ст. по материалам LXXX междунар. науч.-практ. конф. № 2 (80). М.: Интернаука. 2024. С. 24-25.

[25] Попова В.В. Проблемы реализации принципов государственной службы через призму присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы // Вестник. Государство и право. 2022. № 4 (35). С. 33.

[26] Максимова А.А. Мотивация государственных служащих как управленческая проблема // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. 2017. № 2. С. 79.

[27]Чепунов О.И. Вопросы оценки эффективности государственных гражданских служащих // Эволюция государственно-правовых систем: Материалы XII Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Абакан: Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова, 2022. С. 126.

[28] Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 17.06.2019 № 2089 (ред. от 26.01.2023) «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией по профессиональному взаимодействию федеральных государственных гражданских служащих Министерства промышленности и торговли Российской Федерации») // Справочная правовая система «Консультант Плюс». (дата посещения 18.05.2024).

[29] Орлов М.С. Реализация принципа законности государственной гражданской службы в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Москва, 2010. – С. 14.

[30]Международный пакт о гражданских и политических правах: принят резолюцией 2200 А (XXI) от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

[31]Шачнев С.А. Профессионализация государственной службы: проблемные аспекты и пути достижения эффективности // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2019. № 4. С. 5.

[32]Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14.12.2009 № 984н «Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения» // Российская газета. 22.01.2010, № 12.

[33] Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с заключением трудового договора (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.04.2022) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022, № 6.

[34]Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» // Справочная правовая система «Консультант Плюс». (дата посещения 18.05.2024).

[35] Большой энциклопедический словарь. – М.: Астрель, 2003. – С. 189.

[36]Административное право России. Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах – М.: Норма, 2000. – С 249.

[37]Бошуров В.Б. Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации Текст.:дис.канд. юрид. наук: 12.00.14 /Башуров Владимир Борисович. – Омск, 2017. – С. 159.

[38] Сотникова А.Д., Глазков Е.Б. Теоретико-правовые и практические основы аттестации государственных гражданских служащих // Мегатренды мировой политики: Сб. науч. ст. по материалам 10-ой межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. Выпуск 10. Воронеж: Воронежский филиал ФГБОУ ВО «РАНХиГС при Президенте РФ», 2023. С.142.

[39] Волкова Ю.С. Аттестация государственных гражданских служащих: понятие и сущность // Тамб. прав чтения им.Ф.Н. Плевако: Мат III Междунар. научно-практической конф. В 2-х томах, Тамбов, 24-25 мая 2019 года / Ответственный редактор В.Ю. Стромов. Том 1. – Тамбов: Изд. дом «Державинский», 2019. С. 148.

[40]Лазор, Л.И. Правовые проблемы конкурсного подбора. Аттестация кадров и рабочих мест на современном этапе: дис. … докт. юрид. наук: 12.00.05 / Лазор Лидия Ивановна. – Луганск, 1991. – С. 33.

[41] Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: автореф. дис. канд. юрид. наук. – Москва, 2007. – С. 9.

судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда

РФ. 2004. № 6.

[43] Панова И.В., Панов А.Б. Понятие продвижения по службе и виды (история вопроса) // Публичное право сегодня. 2021. № 2(8). С. 102.

[44]Урюкова Ю.В. Понятие, особенности и значение аттестации государственных гражданских служащих в России и в зарубежных странах // Социально-экономические, организационные, политические и правовые аспекты обеспечения эффективности государственного и муниципального управления.: Материалы V Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. Барнаул: ООО «Печатник», 2022. С. 68.

[45]Постановление Правительства РФ от 09.09.2020 № 1387 (ред. от 20.06.2023) «Об утверждении единой методики проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 21.09.2020, № 38. ст. 5868; Собрание законодательства РФ. 26.06.2023, № 26. ст. 4820.

[46] Попова В.В. Институт аттестации государственных гражданских служащих: история, современное состояние и проблемы // Вестник. Государство и право. 2021,. № 3(30). С. 50.

[47]Муханова У.Д. Аттестация государственных гражданских служащих как элемент прохождения государственной гражданской службы (на примере Владимирской области) // Аллея наук. 2021. № 1(52). С. 482.

[48]Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 31.12.2012, № 53 (ч. 1). ст. 7598; Собрание законодательства РФ. 01.01.2024, № 1 (ч. 1). ст. 66.

[49]Латыпов Р.Т., Ручкин А.В., Лобода А.Е. Оценка эффективности профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих (на материалах Министерства общего и профессионального образования Свердловской области // Вестник экспертного совета. 2018. № 4(15). С. 93.

[50] Постановление Правительства РФ от 18.05.2019 № 619 «О государственном образовательном сертификате на дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего Российской Федерации (вместе с Положением о государственном образовательном сертификате на дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего Российской Федерации)» // Собрание законодательства РФ. 27.05.2019, № 21. ст. 2579.

[51] Дополнительное профессиональное образование кадров государственной гражданской и муниципальной службы в 2022 году// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11110/document/13288.

[52] Караваева Ю.С., Н.И. Петренко Профессионализм и компетентность гражданских служащих как принцип гражданской службы // Новое конституционное измерение глазами молодежи: Сборник статей по материалам Республиканской межвузовской научно-практической конференции. Йошкар-Ола: АНО ВО «Межрегиональный открытый социальный институт», 2021. С. 135.

[53]Ульяницкая О.В., Малкин Г.А. Повышение профессионализма государственных служащих как важная предпосылка развития государственной службы // Наука и практика в образовании: электронный научный журнал. 2023. Т. 4. № 1 .С. 43.

[54] Ряжская Т.В., Фаустов И.В. Основные направления повышения профессионализма государственных гражданских служащих (на материалах Орловской области) // Среднерусский вестник общественных наук. 2021. Т. 16. № 2. С. 221.

[55]Федеральный закон от 29.07.2017 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2017. № 31 (Часть I), ст. 4824.

[56] Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) Режим доступа URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/87674-7 (Дата посещения 19.05.2024)

[57]См. Заключения по проекту федерального закона № 87674-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», внесенному Правительством Российской Федерации // Система обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) Режим доступа URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/87674-7 (Дата посещения 19.05.2024);

[58]Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 15.06.1998 № 11-5 «О Модельном законе «Об основах государственной службы» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 1998, № 18. С. 103-128.

Конституционно-правовые основы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих в РФ

Конституционно-правовые основы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих в РФ

Похожие работы на - Конституционно-правовые основы развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих в РФ