Исследование системы стратегического и территориального планирования в регионе

Тема: Исследование системы стратегического и территориального планирования в регионе

Курсовая работа по дисциплине

«Региональная экономика (продвинутый уровень)»

Екатеринбург

2023

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Обоснование выбора темы и ее актуальности. Актуальность исследования обусловлена тем, что условия активно развивающейся российской экономики, требования современного законодательства, активизация инвестиционно-строительной деятельности в сфере земельно-имущественных отношений предопределили усиление внимания к градостроительной деятельности, направленной на улучшение пространственной среды жизнедеятельности общества в регионе.

Во-первых, рыночные преобразования в стране в значительной мере изменили роль градорегулирования в современном обществе. Оно сегодня регион сталкивается с новыми масштабами территориальных систем, с особенностями в организации расселения в условиях административно-территориальных преобразований и экономических отношений в сфере собственности. Новые задачи возникают в связи с необходимостью комплексного анализа территориального устройства в пределах региональных сообществ, возрастает необходимость расширения экономического подхода к территориальному размещению градостроительных образований, к расширению круга специфических требований к объектам проектирования, к новым профессиональным задачам в регионе.

Во-вторых, градостроительная деятельность в регионе определяется двумя основными компонентами – территориальным планированием и градостроительным регулированием, которые связаны между собой организационно и технологически и направлены на обеспечение устойчивого развития территорий, в которых выражены благоприятные условия проживания человека, ограничение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в интересах настоящего и будущего поколений.

В-третьих, под территориальным планированием в регионе следует понимать деятельность органов государственной власти по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и региональных нужд. Территориальное планирование в регионе позволяет субъектам планирования: государству в лице правительства, министерств или субъектов Российской Федерации – существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных актуальных результатов. В этой связи вопросы формирования, преобразования и территориального планирования устойчивого развития регионов в соответствии с потребностями населения и поиск способов максимального приближения к обозначенным приоритетам становятся в настоящее время весьма актуальными.

Объект исследования – Свердловская область, для которой развитие системы стратегического и территориального планирования является весьма актуальным.

Предметом исследования являются  факторы, современное состояние, динамика развития стратегического и территориального планирования и направления его совершенствования.

Цель работы – выявить перспективные направления совершенствования системы стратегического и территориального планирования в регионе и обосновать рекомендации по его улучшению.

Для реализации этой цели поставлены следующие задачи:

1)   определить теоретические и методические основы стратегического и территориального планирования в регионе;

2)   осуществить анализ системы стратегического и территориального планирования (на примере Свердловской области);

3) выявить перспективы развития системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы развития системы стратегического и территориального планирования на региональном уровне рассматриваются в работах таких ученых, как: В.В. Акбердина,   Е.Г. Анимица, Г.Р. Арманшина, Л.С. Архипова, Д.С. Бенц, К.В. Будаева, Н.Ю. Власова, Г.Ю. Гагарина, А.Е. Городецкий, С.Н. Мирошников, С.А. Ильминская и др.

Различные аспекты проблемы развития стратегического и территориального планирования отражены в исследованиях многих ученых, в частности, в работах Е.А. Белоусовой, Н.В. Ворошилова, И.В. Гришиной, Е.С. Губановой, А.Ю. Даванкова, Д. Ю. Двинина, П.Я. Дегтярева, В.А. Довбии, И.П. Довбии, Е.И. Кайбичевой, С.А. Маковкиной, Ю.Г. Мальцева,   Д.Ю. Ноженк, Е.В. Поповой  и др.

Информационная база исследования включает: нормативно-правовые акты, статистические материалы, труды ведущих отечественных и зарубежных авторов, периодическая печать, Интернет-ресурсы.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка использованных источников, приложений. Содержание работы изложено на 68 страницах машинописного текста, и включает 9 рисунков, 12 таблиц, 1 приложение. Список литературы состоит из 35 источников.

1 Теоретические и методические основы стратегического и территориального планирования в регионе

1.1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Стратегическое планирование регионального развития — это многогранный, сложный процесс, при котором разработчики стратегии позиционируют регион по отношению к другим регионам, определяют возможные варианты (сценарии) будущего и разрабатывают необходимые действия для достижения желаемых целей и задач долгосрочного развития.

Территориальное планирование в регионе - научная, проектная, управленческая деятельность, целью которой является оптимальное территориальное размещение и сочетание населения, производства и различных форм природопользования. Территориальное планирование является основой стратегии развития муниципального образования, определяет социально-экономическое и экологическое развитие крупных территориальных образований (регионов).

Территориальное планирование в регионе – это видение будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным. В градостроительной деятельности, как правило, речь идет о долгосрочном планировании на 10 и более лет. Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с выработкой стратегических планов в регионе. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы регионов и как их распределить во времени. Планирование в регионе должно обеспечивать достижение целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать ощущение комфорта одних групп за счет других [22, с. 268].

При оценке территории в градостроительном планировании исходят из постановки различных задач. Однако в целом такой анализ призван дать исчерпывающие сведения о территории, необходимые для принятия решений, связанных со всеми разделами планировки и со всеми временными её уровнями. Оценка территории включает анализ природных условий и ресурсов, современного размещения хозяйства и населения, а также характеристику и систематизацию резервных площадок для размещения перспективного регионального, крупного сельскохозяйственного и рекреационного строительства [27, с. 15].

Структура и последовательность разработки проблем планировочной организации территории представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 – Структура и последовательность разработки проблем планировочной организации территории [23, с. 84]

Территориальное планирование следует рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, и – применительно к региону – как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности [33, с. 27].

Территориальное планирование – это сфера практической деятельности, а также научная и учебная дисциплина, изучающая планирование развития территорий (в том числе региональных образований) [18, с. 34].

Вопросы планирования в региональном управлении являются наиболее дискутируемыми с момента начала реформ в России. Территориальное планирование в региональном образовании – это управленческий процесс, который представляет собой планирование развития территории региона для установления функциональных зон, определения мест размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения [32, с. 54].

Иерархия уровней (этапов) планирования развития региона представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 – Уровни (этапы) стратегического планирования развития региона [7, с. 11]

Территориальное планирование следует рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности. Когда развитие региона неразрывно связано с реализацией каких-либо проектов, достаточно масштабных, чтобы повлиять на социально-экономическую ситуацию в целом, то применяется проектное планирование. Программное планирование в регионе – это разработка региональных программ, охватывающих либо сектор или отрасль экономики (отраслевой подход), либо район региона (территориальный подход). Комплексное планирование в регионе – это разработка комплексной средне- или долгосрочной программы, охватывающей все отрасли и территории региона [22, с. 271].

Таким образом, вся система территориального планирования в регионе, с точки зрения планирования социально-экономического развития региона, в целом имеет вид, изображенный на рисунке 3.

Рисунок 3 – Этапы территориального планирования и этапы планирования социально-экономического развития региона [33, с. 26]

Рассмотренная схема может использоваться для координации действий органов государственной власти региона в рамках стратегического и территориального планирования. Для того чтобы провести параллельную оценку территории в регионе, сначала выбирают основные факторы, оказывающие наибольшее влияние на тот или иной вид хозяйственного использования.

Модель последовательности комплексной оценки ресурсного потенциала территории представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 – Модель последовательности комплексной оценки ресурсного потенциала территории [25, с. 90]

Благоприятность территории для регионального строительства оценивается, как правило, по рельефу (уклоны и расчлененность), инженерно-геологическим, гидрогеологическим условиям, климату, минерально-сырьевым и бальнеологическим ресурсам, почвам и растительности, обеспеченности территории всеми видами транспорта и инженерными сетями; по санитарно-гигиеническим показателям, по условиям охраны природы, расстоянию до крупных центров и, наконец, по архитектурно-ландшафтным данным.

Благоприятность территории для сельскохозяйственного использования определяется путем ее оценки по рельефу, климату, почвам, водным ресурсам (возможность орошения), «обслуженности» транспортом, инженерными сетями, по условиям охраны природы и по расселению [13, с. 82].

Благоприятность территории для организации массового отдыха включает оценку климата, бальнеологических ресурсов, архитектурно-ландшафтных условий, водных ресурсов, условий охраны природы, «обслуженности» территории транспортом и инженерными сетями, расстояния до основных центров.

Инженерная структура территории в регионе, т. е. совокупность транспортных, водохозяйственных, энергетических и других коммуникаций и сооружений, обслуживающих социально-экономический комплекс территории и способствующих эффективному его функционированию, представляет собой чрезвычайно сложную для проектирования систему [18, с. 34].

В проектных решениях в регионе отводят все больше внимания учету и анализу функциональной сущности и пространственному размещению инженерной инфраструктуры. Сложность планировочной структуры большинства районов в регионе предопределяет и трудности в функциональном использовании их территории. В этих условиях выбор рациональных трасс транспортных и инженерных коммуникаций, местоположение соответствующих сооружений и устройств диктуется не только их функциональным назначением, но и стремлением «вписать» их в планировочную структуру района, увязав с важнейшими функциональными зонами.

Транспорт способствует кооперированию производства, освоению новых перспективных районов в регионе. Он не может рассматриваться вне зависимости от размещения производительных сил и проблем расселения. Транспорт и расселение являются как бы двумя сторонами единого процесса хозяйственного освоения районов в регионе. Развитие транспорта, особенно пассажирского, способствует устранению различий между городским и сельским образом жизни, создает необходимые условия для гармоничного развития личности современного человека и удовлетворения растущей потребности в передвижениях, повышает возможность общения, выбора мест приложения труда, проживания и отдыха [25, с. 94].

Проектные предложения по перспективам развития транспорта и организаций транспортных связей в регионе, разрабатываемые в схеме территориального планирования, должны быть направлены в первую очередь на создание магистральной транспортной сети, способной обеспечить межобластные и внутриобластные перевозки грузов и пассажиров. Предложения по организации транспортных связей в регионе следует базировать на анализе современного уровня развития всех видов транспорта, оценке влияния транспортной сети на характер использования территории, учете перспектив развития народного хозяйства и градостроительства. Главная задача разработки транспортного раздела в схемах и проектах территориального планирования в регионе состоит в приведении транспортной сети в соответствии с использованием территории (расселением, размещением промышленных и других объектов, развитием сельскохозяйственных территорий и др.) [27, с. 15].

Поиск оптимального вида инженерной подготовки территории в регионе включает три этапа. На первом этапе, основываясь на анализе и комплексной оценке территории, пригодности ее для застройки, сельскохозяйственного, лесохозяйственного или рыбо-хозяйственного освоения с учетом условий обводнения и увлажнения, наличия технических средств, устанавливают технически возможные направления подготовки территории. На втором этапе определяют целесообразные направления и виды подготовки территории с точки зрения ее положения в системе района в регионе относительно основных центров притяжения населения и сохранения экологического равновесия. На третьем этапе определяются экологические направления и виды инженерной подготовки. Экологическая эффективность определяется путем отнесения эффекта, получаемого в результате подготовки территории, к затратам на проведение работ с учетом социальных и экологических требований [34, с. 42].

Стратегия развития региона – это комплексная программа взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, градостроительных – многоуровневых и многофункциональных действий. Ответственным органом за исполнение комплексной программы является региональное управление, которое представляет собой немалое количество департаментов, решающих подзадачи этой программы. Весь комплекс градостроительной документации (в том числе генеральный план, проект планировки и правила землепользования и застройки) в регионе необходимо рассматривать как единую систему документов, обеспечивающих осуществление градостроительной деятельности в региональном образовании (городе или ином поселении) (рисунок 5).

Рисунок 5 – Структурная схема управления градостроительным развитием территории региона [13, с. 82]

Стратегическое планирование есть процесс определения целей и приоритетов, а также значений экономических показателей по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (региона) на длительную перспективу или на средний срок с одновременным формированием основ механизма их реализации [30, с. 29].

Таким образом, под анализом территории понимается комплекс исследований, направленных на выявление тех особенностей рассматриваемой территории, которые определяют направления перспективного её использования и способствуют рациональному размещению всех отраслей хозяйства, наиболее эффективной эксплуатации природных ресурсов и охране окружающей среды.

Территориальное планирование не следует понимать, как планирование физического обустройства территории. Речь идет об особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации [6, с. 278].

На основе изложенных методологических основ можно сформулировать основные задачи, решение которых должно быть выполнено при разработке Комплексного проекта градостроительного развития региона:

? комплексный проект должен стать инструментом управления территориальным развитием поселения, и обеспечить это может только его преобразование в информационный ресурс ИСОГД. Комплексный проект, с одной стороны, должен четко определять пути развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, а с другой стороны, создавать условия для участия в градостроительной деятельности юридическим и физическим лицам, предоставляя им возможности выбора при реализации своих намерений путем открытости основных положений генерального плана;

– комплексный проект – это юридический документ, позволяющий разрешить противоречия между обществом и гражданином, между бизнесом и властью. Обеспечение данного положения происходит за счет разработки и утверждения нормативно-правового акта местного самоуправления – правил землепользования и застройки.

1.2 Особенности развития системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области

Анализ документов стратегического планирования, проведенный в отношении регионов Большого Урала (субъекты РФ, входящие в состав Уральского экономического района, и Тюменская область с автономными округами), показал, что итоги плановой и прогнозной деятельности хоть и характеризуются некоторыми межрегиональными различиями, имеют и ряд общих черт. 

Проверка наличия у рассматриваемых субъектов РФ ключевых документов стратегического планирования регионального уровня, разработка которых предусмотрена Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4], демонстрирует отсутствие некоторых из них у большинства регионов (таблица 1).

Таблица 1 – Сопоставление регионов Большого Урала с точки зрения наличия  ключевых документов стратегического планирования [18, с. 35]

++ документ разработан после принятия 172-ФЗ

+ документ разработан до принятия 172-ФЗ ? документ не разработан

На всех территориях сформировались локальные (региональные) подходы к стандартизации деятельности в сфере стратегического планирования, не противоречащие при этом федеральным правилам, определенным в 172-ФЗ; Пермский край, нормативный акт которого (Закон Пермского края №598-ПК от 02.04.2010  «О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края») был разработан  еще в 2010 г., нельзя считать исключением, поскольку документ был актуализирован в 2015 г. в целях адаптации его содержания к федеральному законодательству. Кроме того, во всех регионах к настоящему времени налажена работа по созданию среднесрочных прогнозов социально-экономического развития. 

Между тем, долгосрочные прогнозные документы,  а также планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития в большинстве регионов Большого Урала отсутствуют. Ситуация усугубляется потерей актуальности ориентиров, которые были отражены в большинстве стратегических документов, разработанных в субъектах РФ в прошлом (ряд стратегий социально-экономического развития определяют направления трансформации региональных комплексов только до 2020 г.). Это свидетельствует о неготовности органов управления к долгосрочному планированию своей деятельности [15, с. 73].

Система стратегического планирования – это направление внутренней политики и комплекс принципов, методов и инструментов управления развитием региональных территорий и государства в целом, предполагающий увязку целей и задач развития в долгосрочной перспективе с ресурсами, имеющимися для их достижения, с учетом закономерностей развития территории как объекта управления. Рассматривая систему стратегического планирования в Свердловской области можно выделить следующие основные ее элементы (таблица 2).

Таблица 2 ? Система стратегического планирования в Свердловской области[1]

Документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований.

Система территориального планирования – это направление внутренней политики и комплекс принципов, методов и инструментов управления развитием научной, проектной, управленческой деятельности, целью которой является оптимальное территориальное размещение и сочетание населения, производства и различных форм природопользования. Система территориального планирования является основой стратегии развития муниципального образования, определяет социально-экономическое и экологическое развитие крупных территориальных образований (регионов).

Система документов стратегического планирования Свердловской области соответствует подходу, заложенному в Федеральном Законе № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4]. Отличительной чертой системы стратегического планирования в области является наличие локального уровня. Так, в г. Екатеринбург разрабатываются стратегии социально-экономического развития административных районов города. Это так называемое низовое стратегическое планирование, появившиеся в последнее время и подтверждающее необходимость трансформации и усложнения объектов стратегического планирования.

1.3 МЕТОДИКА РАЗРАБОТКИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

В Свердловской области идея жизнеспособной единой системы стратегического и территориального планирования формировалась уже давно, основываясь на опыте разработки стратегии социально-экономического развития крупнейшего города региона, который выявил и отсутствие единых подходов, и необходимость совмещения горизонтов стратегического планирования в границах хотя бы области, и несогласованность документов социально-экономического и территориального планирования. Стратегии муниципальных образований, расположенные на территории Свердловской области, были разработаны в разное время, с применением разных методических подходов, соответственно, их стратегические приоритеты довольно проблематично скоординировать с приоритетами стратегического развития Свердловской области.

Метод стратегического планирования перерос в специализированную отрасль профессиональной управленческой деятельности. Основой эффективной практической реализации целевых программ – это комплексный характер, согласованность по уровням и ветвям власти, а также долгосрочность прогнозов и научность обоснованных целей государственного развития, которые должны быть разработаны в соответствии с принципами объективности, экономической оправданности и достоверности. Стратегический подход гарантирует высокую эффективность и соответствующую результативность управленческой деятельности; позволяет рационально и экономно расходовать Стратегия как инструмент социально-экономического развития региона: от разработки к реализации бюджета; придает прозрачность и повышает открытость государственного сектора, расширяя контрольные возможности общества.

Программно-целевые методы такого типа планирования в государственном управлении рассчитаны на длительный срок реализации, на множественность мероприятий, проведенных во исполнение цели программы и, собственно, на постановку самой этой глобальной цели [22]. Стратегический подход реализуется и в отношении разработки системных решений определённых проблем. Его сущность заключается в выработке и обосновании основных целей социального, экономического и прочего развития, а также разработке системы мероприятий по достижению цели при обеспечении необходимыми ресурсами. Программно-целевой метод применяется как для решения народнохозяйственных, так и локальных проблем. Необходимость планирования при таком методе обусловлена усложнением межотраслевых связей и выходом проблем в одной отрасли за ее рамки.

Межотраслевой и широкомасштабный характер таких проблем требует соответствующего подхода, который, в свою очередь, должен быть комплексным, целенаправленным и обоснованным. Самое главное в программно-целевом подходе – это обеспечение мероприятий, направленных на достижение какой-либо цели соответствующими ресурсами. То есть при данном методе управления одним из главных предварительных действий является планирование, в том числе и финансовое. Говоря о методах стратегического планирования в государственном управлении, нельзя забывать, что именно в этой сфере вопросы финансирования стоят наиболее остро, так как финансирование производится из бюджета, где средства ограничены. Также нужно помнить о фактической обоснованности проблем, на решение которых направляются ресурсы и последовательности мероприятий, которые планируется проводить во исполнение цели программы [14].

Стратегическое долгосрочное планирование обычно осуществляется путем принятия программных актов, где закреплены цели и задачи программы, а также ряд мероприятий, которые требуют уточнения и развернутого продолжения в отраслевых актах. Разработка целевых программ для решения вопросов государственного значения приобрела большие масштабы за последние годы, это связано как с прогрессом методик управления, так и с преимуществами стратегического метода планирования [17].

Стратегическое планирования социально-экономического развития субъектов РФ, в условиях необходимости обеспечения конкурентоспособности территории, имеет исключительное значение. Законом о стратегическом планировании устанавливается, что комплексное развитие регионов РФ осуществляется на основании положений стратегии социально-экономического развития, которая разрабатывается органами власти субъекта РФ на долгосрочный период. Стратегия развития региона устанавливает приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития, ожидаемые результаты реализации, показатели достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ является основополагающим актом регионального стратегического планирования: на ее основе принимаются государственные программы, схемы территориального планирования и иные нормативные акты. Соответственно, стратегия социально-экономического развития является основой нормативного обеспечения стратегического планирования развития территорий в РФ, от сути и содержания которой напрямую зависит эффективность реализации отраслевой и межотраслевой региональной политики.

Для обеспечения взаимоувязки стратегических приоритетов развития региона и стратегических приоритетов отдельных муниципальных образований, расположенных на ее территории, было принято решение актуализировать стратегий социально-экономического развития всех муниципальных образований с применением единых методических рекомендация [26, с. 119].

Методические рекомендации по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития муниципальных образований были разработаны и утверждены Министерством экономики и территориального развития Свердловской области. При формировании методики была учтена необходимость выстраивания взаимосвязи между документами социально- экономического и территориального планирования (в идеальном случае – одновременной подготовки стратегии и генерального плана) и совмещение горизонтов стратегического планирования различного уровня и выстраивание единой системы показателей [19, с. 27].

Важную роль сыграл организационной аспект процесса разработки стратегий. В целях координации стратегий отраслей и муниципальных образований сформирована система экспертных советов и открытого рассмотрения проектов стратегических документов на Совете стратегического развития с участием администраций муниципалитетов, отраслевых органов исполнительной власти области и представителей региональных экспертных советов «Наука», «Бизнес», «Общественность», «СМИ». По состоянию на 01 января 2020 года утверждены 73 стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области и 23 отраслевые и межотраслевые концепции стратегий социально-экономического развития Свердловской области [4].

Впервые по единой методологии одновременно подготовлены отраслевые стратегии и стратегии развития всех городских округов и муниципальных районов. Уникальность подхода и сложность в его реализации заключались в необходимости формирования связей между социально-экономическим и территориальным планированием в рамках одного документа, а также увязке региональных отраслевых и муниципальных приоритетов.

Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее Указ – № 204) по ключевым направлениям экономического и социального развития создают важную программу действий по формированию нового облика страны и ее регионов. Достижение заявленной цели заставляет пересмотреть некоторые приоритеты, обозначенные в областной стратегии, и требует большей мобилизации ресурсов. На сегодня это одна из первоочередных задач при разработке и актуализации региональных стратегических документов [30, с. 34].

Муниципальные стратегии, отраслевые и межотраслевые концепции стратегий социально-экономического развития Свердловской области соответствуют по своим целям, задачам и значениям показателей, включенных в стратегии, Указу № 204 ввиду формирования их уже после его принятия, что было заложено в методике их подготовки. Стоит отметить трудности с точки зрения тех или иных управленческих процедур, связанных с тем, что в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4] нет указаний на национальные проекты как на документы стратегического планирования. Это вызывает неоднозначность в понимании их места в системе управления [32, с. 57].

Пандемия коронавируса и нестабильный внешний фон стали серьезными вызовами для страны и ее регионов. Введение ограничений для отдельных видов экономической деятельности снизило деловую активность отдельных отраслей, обусловило снижение уровня спроса, падение реальных доходов населения и рост безработицы, падение объемов налоговых поступлений в бюджетную систему. Следовательно, изменились условия для достижения приоритетов регионального развития.

Следует отметить, во-первых, усложнение объектов стратегического планирования. Первые стратегии были разработаны в крупнейших городах Российской федерации, то сегодня система стратегического планирования охватывает отдельные муниципальные образования, сельские поселения, агломерации, макрорегионы, формируются мега проекты развития (например, «Уральское созвездие») и т.п. Однако, увеличение числа стратегических документов не всегда приводит к улучшению их качества. С другой стороны, уменьшение количества документов стратегического планирования не сможет проблемы согласованности документов. Следует активизировать внедрение системы цифрового стратегического планирования Свердловской области, что приведет к сокращению цикла принятия управленческих решений и повышению их эффективности [7, с. 11]. Во-вторых, несовершенство законодательства в сфере стратегического планирования, принятого в разные годы, приводит к отсутствию полного согласованного методического обеспечения для разработки стратегий на разных территориальных уровнях.

В-третьих, отсутствует эффективная координация процессов стратегического и территориального планирования и управления, вертикальная и горизонтальная интеграция документов стратегического планирования территорий и отдельных отраслевых стратегий. Приоритеты регионального уровня не совпадают с приоритетами федерального, или приоритетами отраслевых стратегий. Следует обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса, сосредоточив концентрацию финансовых ресурсов на наиболее приоритетных направлениях [22, с. 271].

В-четвертых, в условиях ограничительных мер в период пандемии COVID-19 требуется поиск баланса между охраной здоровья и восстановлением экономики путем интеграции в существующие программы и проекты дополнительных мер по поддержке бизнеса и улучшения условий жизни населения, своевременная актуализация стратегических документов на всех уровнях [27, с. 15]. Более активное внедрение цифровых технологий в стратегическом планировании и прогнозировании (цифровые платформы, живые лаборатории, цифровые двойники) на всех его этапах приведет к большей согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов.

Вывод по первой главе.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что для успешной реализации национальных проектов, достижения на местах поставленных в национальных проектах целей необходимо не только согласование с действующими или вновь подготовленными документами стратегического планирования, но применение наиболее эффективных методов управления. Достижение определенных результатов в установленный срок с использованием ограниченных ресурсов, как финансовых, так и кадровых, является определяющим признаком проектной деятельности, именно переход к проектному управлению начиная с муниципального уровня будет способствовать повышению эффективности государственного управления страны в целом.

Внедрение проектной деятельности в органах государственной власти на сегодняшний момент является серьезной задачей, в решении которой должны принимать реальное участие все уровни власти. Реализация национальных проектов осуществляется не только федеральными и региональными органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, а также с привлечением организаций (юридических лиц), путем реализации конкретных проектов на конкретных территориях, это создает предпосылки организации проектной деятельности на все уровни управления государственной власти, начиная с муниципальной власти Свердловской области.

2 Анализ системы стратегического и территориального планирования (на примере Свердловской области)

2.1 Тенденции системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области

Система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определённую целостность, единство. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ [2] территориальное планирование – это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или региональных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, региональных образований [29, с. 18].

Документами системы территориального планирования региональных образований являются [21, с. 69]:

1) схемы территориального планирования региональных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Систему стратегического планирования в Свердловской области составляют 33 государственные программы, реализуемые на территории Свердловской области, можно объединить в 3 блока: «Социальное развитие», «Модернизация и инновационное развитие» и «Государственное управление» (таблица 3).

Таблица 3 – Сравнительная характеристика государственных программ Свердловской области[2]

Продолжение таблицы 3

Окончание таблицы 3

В приоритетный блок «Социальное развитие» включены семь госпрограмм, направленных на выполнение социальных обязательств и развитие человеческого потенциала. Блок «Модернизация и инновационное развитие» включает восемь госпрограмм, оказывающих влияние на темпы экономического развития области [18, с. 33].

Третий блок «Государственное управление» включает 18 госпрограмм, направленных на повышение эффективности управления и выполнение полномочий исполнительными органами власти области. Распределение количества госпрограмм по тематическим блокам неравномерно. Также анализ государственных программ, реализуемых на территории Свердловской области, говорит о неоднородности представленных документов. Так в программах закреплено различное количество оцениваемых показателей и подпрограмм, что свидетельствует о различной трудоемкости их  реализации [20, с. 104].

Период реализации государственных программ разнится не существенно. В основном годом окончания программы является 2024, год начала реализации программ зависит от даты принятия или внесения изменений в программу. Количество целевых показателей существенно отличается по программам (от 3 до 51).

2.2 Динамика системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области

В стратегии социально-экономического развития Свердловской области до 2030 года [5] закреплены три ключевых приоритета: новое качество жизни, новая индустриализация и территория для жизни и бизнеса. Достижение приоритетов предполагается посредством реализации проектов.

На основе анализа соответствия основных приоритетов, целей и задач, заложенных в действующей Стратегии социально-экономического развития Свердловской области, и действующих на территории области государственных программ, можно говорить, что лишь 19 из 33 программ (58%) увязаны (согласованы) со Стратегией. Также следует отметить крайне неравномерное распределение количества государственных программ по разным приоритетам и задачам. Большинство программ соответствуют первому и второму приоритету Стратегии.

Анализ финансирования реализации государственных программ Свердловской области рассмотрен в таблице 4.

Таблица 4 – Финансирование государственных программ Свердловской области[3]

Анализ финансирования реализации государственных программ Свердловской области показывает, что примерно 2/3 осуществляется за счет средств регионального бюджета. Финансирование государственных программ Свердловской области рассмотрено на рисунке 6.

Рисунок 6 – Финансирование государственных программ Свердловской области[4]

Финансирование государственных программ Свердловской области (по источникам финансирования) рассмотрим в таблице 5.

Таблица 5 – Финансирование государственных программ Свердловской области (по источникам финансирования)[5]

Для областного бюджета из года в год остается примерно на одном и том же уровне. Финансирование государственных программ Свердловской области (по источникам финансирования) рассмотрим на рисунке 7.

Рисунок 6 – Финансирование государственных программ Свердловской области (по источникам финансирования)[6]

Тогда как достижение третьего приоритета регионального развития не подкреплено проектами. При этом структура паспорта государственной программы предполагает фиксацию целей и задач социально-экономического развития региона, указанных в Стратегии, а это значит, что все государственные программы Свердловской области должны быть нацелены на ее реализацию и взаимоувязаны с ней. Как следует из таблицы, не подкреплены проектами задачи инновационного развития, развития малого и среднего предпринимательства, территорий опережающего экономического роста и муниципальных образований Свердловской области, также без внимания остались вопросы развития туристического и транспортно-логистического потенциалов.

Рассмотрим схему территориального планирования Свердловской области. На основе комплексного анализа территории, современного использования земель и перспективной специализации в Свердловской области Схемой выделены четыре функционально-планировочных района:

1) центральный - район комплексного перспективного развития, сформированный на базе богатых и разнообразных минерально-сырьевых ресурсов, многоотраслевой промышленности и развитых транспортных связей; здесь сосредоточена вся черная и цветная металлургия, подавляющая часть химической, машиностроения и металлообработки, а также строительная индустрия;

2) юго-восточный - аграрно-индустриальный район;

3) юго-западный - аграрно-индустриальный район;

4) северо-восточный - лесопромышленный район, в перспективе с развитием функций горнорудного и нефтедобывающего производства.

Схемой территориального планирования Свердловской области предусматривается сохранение существующих и строительство новых транспортных коридоров. Главный широтный коридор, являющийся частью формирующегося международного транспортного коридора МТК-2 «Евразия». Его образуют железнодорожные магистрали: Казань - Екатеринбург - Омск, Киров - Пермь - Екатеринбург и автомагистрали: Москва - Пермь - Екатеринбург, Екатеринбург - Каменск-Уральский - Шадринск - Курган, проектируемая новая автодорога Казань - Ижевск - Екатеринбург. Меридиональный коридор имеет региональное значение и представлен железнодорожными линиями: Кустанай - Челябинск - Екатеринбург - Нижний Тагил - Серов - Ивдель - Лабытнанги, Лысьва - Дружинино - Бердяуш, Серов - Алапаевск - Каменск-Уральский - Челябинск, а также автодорогой Челябинск - Екатеринбург - Серов - Ивдель. В северной части области широтные направления представлены автодорогой Пермь - Чусовой - Нижняя Тура - Серов - Ханты-Мансийск - Сургут, дополненной в пределах расчетного срока автодорогой Киров - Березники - Краснотурьинск - Ивдель.

В перспективе формируется Северный широтный коридор, представленный железной и автомобильной дорогами Архангельск - Сыктывкар - Ивдель - Ханты-Мансийск - Сургут - Томск. Предусматривается возможность развития диагональных транспортных направлений: Уфа - Екатеринбург - Туринск - Ханты-Мансийск, Пермь - Верхотурье - Гари - Урай - Ханты-Мансийск, а в отдаленной перспективе автодороги Тюмень - Таборы - Пелым - Ухта, проходящей по наименее обжитой восточной части области, планировочно поддерживающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий и способствующих развитию интеграционных связей с другими регионами - соседями Свердловской области, прежде всего в рамках Уральского федерального округа.

Схема территориального планирования Свердловской области согласована с Курганской, Тюменской, Челябинской областями, Пермским краем, Ханты-Мансийским автономным округом - Югра, Республикой Башкортостан, Министерством регионального развития Российской Федерации, рассмотрена на заседании Комиссии по реализации Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года.

Следует отметить, что пандемия коронавируса, ограничительные меры борьбы с ней приводят к необходимости преодолевать негативные эффекты снижения экономической деятельности и разрабатывать систему антикризисных мероприятий в целях выхода из кризиса. С этой точки зрения реализуемые государственные программы требуют пересмотра. Наиболее актуальными направлениями антикризисной поддержки являются: социальная поддержка населения, поддержка волонтерства, поддержка малого и среднего бизнеса. К сожалению, специальные программы в указанных сферах в Свердловской области отсутствуют.

2.3 Особенности системы стратегического и территориального планирования в регионе

Законодательство Свердловской области определяет стратегическое планирование как «механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения». В регионе нормативно закреплен процессный подход к разработке стратегии социально-экономического развития муниципальных образований [5]. 

Эмпирической базой сравнительного анализа муниципальных практик стали документы стратегического планирования четырех городских округов Свердловской области (Асбестовский городской округ, городской округ Богданович, городской округ  Краснотурьинск, Режевской городской округ), имеющие численность населения от 45 до  65 тысяч человек. Муниципальные образования обладают крупными промышленными производствами на своей территории, а также размещают на официальных сайтах актуальные редакции стратегий социально-экономического развития и результаты своей  деятельности.

Сравнение проводилось по трем группам критериев: формальное соответствие методическим рекомендациям региона; методическое и технологическое обеспечение реализации стратегии; учет социально-экономических особенностей территории и разработка специфических направлений развития. Критерии позволяют выявить соответствие структуры стратегии нормативным требованиям и определить ее технологическую значимость в реализации стратегического планирования. В таблице приведены результаты анализа стратегий социально-экономического развития муниципальных образований с указанием критериев (таблица 6 и Приложение А).

Таблица 6 – Сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Свердловской области[7] 

Продолжение таблицы 6

Окончание таблицы 6

Таким образом, формальным требованиям соответствуют все анализируемые стратегии, однако технологическая наполненность стратегий различна. Целеполагание стратегии не отражает социально-экономические особенности территории, что влечет за собой разработку шаблонных стратегических программ и отсутствие развития необходимых территории.

В разделах «Стратегические направления развития городского округа» муниципальные образования описали стратегические приоритеты по рекомендованным стратегическим направлениям, без учета территориальной специфики. Стратегические программы однотипны и отличаются лишь статистическими данными. Городской округ Богданович и Режевской городской округ в данном разделе частично использовали идентичные формулировки в проводимых SWOT-анализах и методах реализации. Из данных анализа можно увидеть, что практических во всех стратегиях отсутствует глубокое описание механизма и технологий реализации стратегии, в большинстве случаев представлена лишь схема взаимодействия участников. 

Проанализировав стратегии нескольких муниципальных образований Свердловской области, можно сделать вывод о том, что в большинстве своем стратегии являются документами, которые после разработки не несут практической значимости. Использование процессного подхода в разработке и реализации стратегий социально-экономического развития не позволило сформировать качественную стратегию социально-экономического развития. Территориальные стратегии должны разрабатываться экспертными советами с привлечением общественных институтов, зачастую у местных разработчиков такие возможности привлечения экспертов и общественность ограничены. 

Стратегический план основных показателей развития Свердловской области на 2023 год дан в таблице 7.

Таблица 7 – Стратегический план основных показателей развития Свердловской области на 2023 год[8] 

Окончание таблицы 7

Согласно стратегическому плану планируется повышение практически всех показателей развития Свердловской области на 2023 год.

Стратегический план основных показателей развития Свердловской области на 2024-2025 год дан в таблице 8.

Таблица 8 – Стратегический план основных показателей развития Свердловской области на 2024-2025 год[9] 

Окончание таблицы 8

Результаты анализа нормативно-правовых документов подтверждаются данными экспертного опроса. В качестве экспертов выступили квалифицированные специалисты в сфере государственного и муниципального управления, имеющие достаточный опыт разработки и экспертизы документов стратегического планирования. Основной проблемой, влекущей за собой низкое качество разрабатываемых документов, эксперты отмечают отсутствие у разработчиков необходимых компетенций в сфере стратегического планирования: «у муниципалитетов, особенно небольших и отдаленных от центра не хватает ресурсов написать качественную стратегию, нет навыков анализа, отсутствует грамотная муниципальная статистика … нет согласованности действий на разных уровнях власти, методическая помощь от региона формализована»; «методические рекомендации больше ориентированы на областной центр и малым муниципальным образованиям не обеспечить процесс разработки стратегий в данном виде...». Серьезные пробелы, по мнению информантов, наблюдаются «в методологических аспектах и методическом обеспечении технологического процесса планирования и реализации стратегических документов» [18, с. 34].

Эксперты единодушно отметили, что «нужно развивать системное и проектное мышление, реализацию системного и проектного подходов к стратегическому планированию_». 

Вывод по второй главе.

Вектором возможных технологических изменений может служить расширение использования проектного подхода и совмещение его с реализуемым процессным. Достоинства проектного подхода могут обеспечить целевую и экономическую эффективность деятельности разработчиков, консультантов и стейкхолдеров.

Использование проектного подхода при разработке и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований позволит вывести процесс стратегического планирования на новый качественный уровень, поскольку проектирование предполагает учет конкретной ситуации в процессе разработки решения, транспарентность технологии и инструментов декомпозиции основных направлений стратегии на конкретные мероприятия в системе связного локального проектирования.

3 Перспективы развития системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области

3.1 Основные направления развития стратегического и территориального планирования в Свердловской области

Стратегия, имеющая весьма декларативный характер, несмотря на разработанные сценарии развития, подкреплена множеством региональных программных актов социально-экономического развития. На первом этапе реализации стратегии их было принято 47, на втором – 124. Стоит отметить, что каждый из этапов Стратегии социально-экономического развития является более длительным, нежели предыдущий, что создает определенные риски не достижения установленных целевых показателей. С увеличением длительности этапов Стратегии, увеличивается и количество основанных на ее положениях программных актов регионального значения, направленных на достижение конкретных целевых показателей в конкретных отраслях. Основным недостатком нормативного обеспечения стратегического планирования долгосрочного развития Свердловской области является их разобщенность по срокам реализации.

Стратегия социально-экономического развития была разработана сроком на 20 лет, притом что прогнозы социально-экономического развития региона разрабатываются ежегодно и являются краткосрочными (на трехлетних срок). Также, стоить отметить несогласованность по срокам и целям региональных программных актов, реализуемых в смежных отраслях [9]. Таким образом, в качестве основного недостатка стратегического долгосрочного планирования развития Свердловской области можно отметить несогласованность реализации Стратегии социально-экономического развития и программных актов регионального значения, а также многократное превышение сроков основного программно-целевого акта по развитию региона над сроками периодического социально-экономического прогнозирования.

Развитие социальной сферы и социальной инфраструктуры как ее части в соответствии с потребностями населения создает основу стратегического и территориального планирования Свердловской области. Как показали проведенные исследования в Свердловской области проявляется проблема неоднородности ее развития, что «подталкивает» людей к поиску более благоприятных и комфортных для проживания условий. Но, несмотря на возможность формирования хороших условий проживания, инвестиции в социальную инфраструктуру могут оказаться бесполезными, если на территориях не организованы рабочие места с оплатой труда работников, размер которой обеспечивает необходимый и достаточный уровень и качество жизни. Следует отметить, что выравнивание экономических условий региона повлечет за собой выравнивание потенциала социальной сферы села. Достижение такого движения в направлении наращивания социально-экономического потенциала может быть обеспечено только в тесной взаимосвязи федерального, регионального и муниципального уровней управления.

При этом большая роль в реализации стратегического и территориального планирования Свердловской области в области политики социального развития территорий отведена именно муниципалитетам как органу власти, имеющему тесную взаимосвязь с людьми на местах. На региональном уровне управления именно она выступает в единстве как инструмент и фактор экономического развития сельской территории [11]. В целях повышения эффективности реализации социальной политики федерального центра региональный уровень должен быть включен как активное звено в систему программно-целевого управления развитием социальной сферы. Другими словами, развитие социальной сферы села должно осуществляться на основе стратегического управления, соответственно с задействованием всего инструментария этого подхода к формированию потенциала будущего, в данном случае социального.

Стратегическое управление социальным развитием региона предполагает осуществляемое на системной и планомерной основе формирование и реализацию его стратегии. Миссия развития социальной сферы села состоит в создании благоприятных условий проживания людей в сельской местности, предполагающая достаточную возможность удовлетворения текущих и перспективных материальных и духовных потребностей.

Следует отметить, что угрозы социальному развитию, стоящие перед Свердловской областью, во многом продиктованы экономическими трудностями в создании фондов, средства которых будут достаточны для ликвидации «узких» мест в социальной инфраструктуре как основного условия высокого качества жизни людей. На региональном уровне управления стратегическое планирование развития социальной сферы должно обеспечивать:

- реализацию согласованной с федеральным и региональным уровнями стратегии развития через непротиворечивость в целевых значениях показателей;

- общественного участия в стратегическом планировании региональных образований;

- проведение динамического стратегического анализа развития территорий;

- применение единых методик стратегического анализа и планирования развития территорий, в том числе их социальной сферы;

- преемственность стратегического планирования;

- ориентацию на потребности населения в социальных услугах;

- сбалансированность системы целеполагания, что предполагает, что элементы одного иерархического уровня должны быть сомасштабны и формулироваться в единой логике (за исключением крупных инвестиционных проектов);

- многовариантность развития с учетом вероятности их реализации на основе прогнозных количественных данных и экспертных оценок;

- сбалансированность и качество системы оценки стратегии социального развития территории [23].

Именно в рамках социальных планов формируются программы, содержащие конкретные мероприятия и источники финансирования затрат на их реализацию. В социальной сфере программы развития на региональном уровне должны быть направлены на:

- улучшение экологического состояния территорий проживания людей;

- повышение доходов населения через социальную поддержку и привлечение работников на выполнение общественно необходимых работ;

- минимизацию безработицы на территории муниципалитета.

В целях совершенствами нормативного обеспечения стратегического долгосрочного планирования развития Свердловской области можно предложить следующие меры корректирующего воздействия:

- дробление Стратегии социально – экономического развития на несколько целостных программных актов в соответствии с количеством периодов реализации Стратегии, что позволит сократить избыточность ведомственных программных актов и обобщить и систематизировать конкретные цели на указанных период;

- увеличение сроков периодического социально – экономического прогнозирования развития региона (до среднесрочных периодов – 5-6 лет).

Указанные меры позволят повысить степень согласованности системы нормативных актов, составляющих нормативное обеспечение стратегического планирования развития Свердловской области, которое имеет в вопросах долгосрочного планирования первостепенное значение как организационная и целевая основа.

3.2 Совершенствование системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области

С учетом достигнутого уровня развития социальной сферы территорий региона дальнейшая стратегическая работа по повышению уровня и качества жизни населения должна осуществляться с учетом следующих рекомендаций:

1) в сфере транспортного обеспечения:  регулярное внесение необходимых изменений в действующую маршрутную сеть районов и корректировка расписаний движения на основе фактической потребности населения;  участие в софинансировании закупки перевозчиками районов, в том числе в лизинг автобусов на традиционных видах топлива и на газомоторном топливе и/или организация механизма софинансирования обновления парка АТП через целевые средства, предоставляемые победителям отборов в рамках заключаемых контрактов на осуществление перевозок по маршрутам с регулируемыми тарифами, одним из условий которого является осуществление перевозок населения на новых автобусах;  планирование в бюджетах районов максимально возможных объемов финансирования расходов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения в границах региональных районов, что позволит сохранить стабильность транспортного обслуживания для населения, проживающего в сельской местности; привлечение к транспортному обслуживанию населения автобусов с вместимостью, оптимальной для сложившихся пассажиропотоков, а при критически низком уровне пассажиропотока по маршрутам регулярных перевозок – организация перевозок пассажиров легковым такси (в целях снижения издержек и расходов транспортных предприятий) [26].

2) в сфере образования:  обеспечить реализацию мероприятий, направленных на увеличение доли детей в возрасте 1-6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в региональных образовательных учреждениях до 100%;  обеспечить контроль за показателями регионального сегмента региональной информационной системы доступности дошкольного образования с целью своевременного прогнозирования и устранения возможного дефицита мест в детских садах;  принять меры по привлечению бюджетных и внебюджетных средств на приведение зданий дошкольных организаций в пригодное для эксплуатации состояние;  принять меры, направленные на привлечение региональных и внебюджетных средств на приведение зданий общеобразовательных организаций в соответствии современным требованиям обучения; организовать эффективную работу по оздоровлению детей школьного возраста в течение учебного года и летний период;  разработать и реализовать совместно с учреждениями здравоохранения комплекс мер, направленных на оздоровление и реабилитацию детей;  развивать здоровьесберегающие технологии в образовательном процессе в целях профилактики первичной заболеваемости детей;  реализовать образовательные программы, способствующие формированию мотивации к физической активности, сохранению и укреплению здоровья;  активизировать санитарно-гигиеническую работу среди несовершеннолетних и их родителей по формированию приверженности к здоровому образу жизни.

3) в сфере культуры:  принять меры, направленные на увеличение заработной платы работников культуры; продолжить осуществлять ежемесячный мониторинг и статистические наблюдения за численностью и заработной платой работников культуры;  увеличить обеспеченность клубами и учреждениями клубного типа путем заключения 3-х сторонних договоров с образовательными организациями муниципалитетов на пользование помещениями для проведения культурно-массовых мероприятий в свободное от учебы время; совершенствовать кадровую политику в отрасли культуры на региональном уровне, направленную на целевую подготовку специалистов для сельской местности, привлечение молодых специалистов, имеющих профильное высшее образование, и закрепление их на рабочих местах;  расширить практику участия региональных учреждений культуры в грантовых конкурсах;  активизировать участие работников региональных учреждений культуры в конкурсах на получение стимулирующих выплат;  содействовать обеспечению молодых специалистов культуры жильем [5].

4) в сфере энергосбережения:  активно проводить пропаганду энергосберегающих технологий и энергоэффективного образа жизни, особенно в учреждениях образования и здравоохранения, которые составляют наиболее значительную часть учреждений бюджетного сектора области;  изучить преимущества и экономический эффект энергоэффективного капитального ремонта многоквартирных домов, с дальнейшим возмещением части средств на его проведение в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 21.12.2020 №2202 и от 17.01.2017 №18.

Социально-экономические проблемы последних лет не только не дискредитируют модель стратегического планирования, но и, напротив, убедительно свидетельствуют о том, что успешное решение этих проблем возможно только на основе последовательного утверждения модели государственного и муниципального управления, опирающейся на необходимые для этого правовые, экономические, институциональные, информационные и иные ресурсы. Очевидно, что одного Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» для решения этой задачи недостаточно; необходима целая система законов, подзаконных нормативно-правовых актов, документов методического характера. Формально, многое из этого уже сделано.

Так, в настоящее время в Федеральном реестре значится уже более 60 тысяч документов стратегического характера. Во многих регионах России основные нормативные правовые акты по вопросам стратегического планирования обновлялись уже несколько раз. Активно подключается к практике стратегического планирования и муниципальное звено управления, хотя в этом процессе очень заметны элементы формального подхода. Но даже при этом подготовка и реализация субфедеральных документов стратегического планирования должны быть оценены позитивно, так как они помогают соответствующим звеньям управления глубже, масштабнее осознать проблемы социально-экономического развития «своих» территорий и выявить возможные пути их решения на длительную перспективу.

Вывод. Комплексная реализация вышеперечисленных мер позволит создавать в Свердловской области комфортные условия для жизни людей в регионе.

Вывод по третьей главе. Проведенное исследование позволяет заключить, что реальное содержание «Основ…» пока не позволяет четко позиционировать их в системе документов стратегического планирования. До уровня закона указанный нормативный акт не может подняться в силу своего правового статуса, хотя характер изложения материала в документе наиболее тяготеет именно к «жанру» законодательного акта. Но при этом тот же характер изложения материала явно не позволяет трактовать «Основы…» как рабочий документ стратегического планирования. Можно сказать, что документ по многим позициям как бы лишен логической «финализации», то есть ставит много задач без указания на то, как и где (в том числе в документальном плане) эти задачи должны быть решены.

Резюмируя, можно заключить, что для обеспечения существенного вклада Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в практику Свердловской области, они должны быть дополнены Планом их реализации с перечнем необходимых нормативных правовых и методических документов, раскрывающих конкретные стороны и процедуры воздействия «Основ…» на систему стратегического планирования в масштабах страны и ее регионов. Логично предположить, что целый ряд положений «Основ…» целесообразно утвердить в формате дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ на началах полной согласованности этих документов.

Заключение

Территориальное планирование предполагает разработку оптимальной с социальной точки зрения траектории движения к запланированному состоянию территориальной среды, при этом траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей. В этой связи текущая цель территориального планирования региона – разработка и постоянный оперативный пересмотр стратегий, планов и программ территориального развития региона, алгоритмов и механизмов их реализации, создание новых, универсальных индикаторов, нацеленных на преодоление зависимости от траектории предшествующего развития, по которым определяется эффективность и результативность принимаемых управленческих решений.

При этом анализ существующих территориальных стратегий различных регионов страны подтверждает факт разработки ими стратегий социально-экономического развития, не соответствующих в должной мере современным требованиям и условиям развития территорий и направленных, скорее, на цели повышения уровня экономического развития региона в целом. Отсутствие детализированных планов в рамках стратегий развития регионов свидетельствует о необходимости разработки механизма реализации стратегий устойчивого развития отдельной территории, уделив особое внимание динамичности и гибкости разрабатываемых стратегических планов, опирающихся на обновленный универсальный инструментарий, который может эффективно трансформироваться по мере изменения внешних и внутренних условий, а постоянный мониторинг и контроль основных индикаторов плана и его последующая корректировка становятся важнейшими этапами в структуре разрабатываемых стратегий территориального развития. Территориальное развитие представляет собой изменение, улучшение и жизнеспособность территории, рост численности местных жителей участвующих в решении её проблем, увеличение числа бизнес-структур, осуществляющих свою деятельность на данной территории и т.д.

Факторами институционализации территориального планирования Свердловской области являются: усиление роли специализированных структур, реализующих функцию разработки целевых программ развития местных сообществ; разработка стратегических планов развития местных сообществ как необходимого компонента регионального управления; развитие комплексного подхода при формировании программ и оценке их эффективности; применение нового подхода к организации территориального планирования, в основу которого положена технология, обеспечивающая интеграцию стратегий, которые разрабатываются на каждом уровне (муниципалитет, регион, федерация); постановка новых задач и приоритетов в стратегическом развитии ресурсного потенциала территории; обновление и корректировка состава индикаторов, используемых в планировании и мониторинге; удлинение горизонта планирования. Отсутствует эффективная координация процессов стратегического и территориального планирования и управления, вертикальная и горизонтальная интеграция документов стратегического планирования территорий и отдельных отраслевых стратегий Свердловской области. Приоритеты регионального уровня не совпадают с приоритетами федерального, или приоритетами отраслевых стратегий. Следует обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса, сосредоточив концентрацию финансовых ресурсов на наиболее приоритетных направлениях.

Территориальное развитие Свердловской области должно включать в себя не только повышение экономического благополучия, но также экологического, социального, культурного и психологического. Оно подразумевает также исследования, открытия и нововведения во всех системах: социальной, экономической, политической, экологической и т.д. Это процесс создания и укрепления человеческих ценностей. Развитие – это возможность видеть всё с новой точки зрения, а также прогнозировать изменения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.   Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, 14.03.2020 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». – Режим доступа: #"OLE_LINK46">

Реестр утвержденных стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области

[1] Составлено автором по: [5, 27, 35].

[2] Составлено автором по: [5, 17, 35].

[3] Составлено автором по: [5, 21, 35].

[4] Составлено автором по: [7, 26, 35].

[5] Составлено автором по: [5, 27, 35].

[6] Составлено автором по: [5, 22, 35].

[7] Составлено автором по: [5, 29, 35].

[8] Составлено автором по: [5, 24, 35].

[9] Составлено автором по: [5, 28, 35].