Верхние палаты парламента

Верхние палаты парламента

Введение

Актуальность исследования. Россия является федеративным государством, обладает единой системой публичной власти, в которой одним из ключевых органов государственной власти является бикамеральный Парламент.

Изучение особенностей и проблем формирования верхних палат парламентов федеративных государств позволяет определить правовые решения, отвечающие потребностям федеративного устройства государства, а также правовые решения, которые провоцируют ущемление интересов субъектов федерации, негативно отражаясь на деятельности законодательного органа государства.

Федеративная форма политико-территориального устройства предполагает наличие двух уровней государственной публичной власти и, соответственно, необходимость обеспечения представительства интересов каждого субъекта и Федерации в целом. В Российской Федерации, согласно обновленной в результате конституционной реформы 2020 г. политико-правовой системе, усилена ведущая роль Президента РФ в единой системе публичной власти.

Новый порядок формирования Совета Федерации[1] предусматривает, в том числе, полномочие Президента РФ назначать на должность представителей Федерации - сенаторов, число которых увеличено с 17 до 30 в целях достижения оптимального баланса представительства Российской Федерации и ее субъектов в парламенте. Срок полномочий представителей Российской Федерации в Совете Федерации составляет шесть лет, что согласуется со сроком полномочий самого Президента РФ.

Особое значение в обновленной конструкции организации публичной власти на федеральном уровне имеют все аспекты конституционно-правового взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой как в сфере законотворчества, так и при реализации полномочий, возложенных на них как высших органов государственной власти.

Новыеконституционные положения направлены на обновление конструкции взаимоотношений ветвей власти, поскольку она отвечает существующим потребностям внутреннего развития государства и общества, а также внешним вызовам, при этом повышается роль парламента в политической и федеральной системе.

В результате конституционной модернизации2020 года[2], таким образом,значительно повышается роль Совета Федерации, вследствие чего значимым становится исследование основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации.

Формирование бикамеральных структур парламентов в государствах объясняется различными причинами, среди которых укрепление федеративных государств (таких, как США, ФРГ, Швейцария), формирование устойчивой системы органов федеральной власти, которая базируется на принципе разделения властей.

Двухпалатные структуры федеративных государств испытывались временем, в течение которого происходили революции, войны, экономические кризисы, при этом данные события не заставили федеративные государства отказаться от бикамеральных систем парламентов.

Объектисследования - общественные отношения по поводу определенияместа и роли верхних палат федеральных парламентов (на примере Российской Федерации, США, ФРГ, Швейцарии).

Предметисследования– зарубежные модели и обновленная российская модель конституционно-правового статуса верхней палаты федерального парламента, включая порядок формирования и формы конституционно-правового взаимодействияс нижней палатой парламента в единой системе публичной власти.

Цельисследованиязаключается впроведении сравнительногоанализа конституционно-правового статуса верхних палат парламента в федеративном государстве и особенностях принципа бикамерализма в России.

Задачами исследования являются:

1) рассмотрение основных конституционно-правовых характеристик  принципа бикамерализма в федеральном парламенте;

2) исследование моделей верхних палат ряда зарубежных федеральных парламентов;

3) определение места Совета Федерации Федерального Собрания России в единой системе публичной власти;

4) рассмотрение особенностей порядка формирования Совета Федерации испособовего конституционно-правового взаимодействия с Государственной Думой с учетом конституционного обновления 2020 г.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы. К общенаучным методам, использованным при проведении исследования, относятся: диалектический метод, дедукция и индукция, анализ и синтез, системный метод исследования, метод обобщения и систематизации. К частнонаучным методам относятся: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и другие методы.

Нормативно-правовой базой исследования являются нормативные акты Российской Федерации – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента Российской Федерации, постановления Совета Федерации Федерального Собрания; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретическую основуисследования составили труды таких авторов, как: С.А. Авакьян, В.Ф. Акименко, А.М. Арбузкин, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, Т.А. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, И.П. Кененова, Е.И. Колюшин, Н.М. Кондратович, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, И.А. Старостина, М.В. Мархгейм, Б.А. Осипян, Т.Я. Хабриева, А.П. Червинская, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин,  Ю.Л. Шульженко и др.

Структура выпускной квалификационной работы отражает логику исследования, обусловлена его предметом, поставленными целью и задачами. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и библиографии. 

Глава I. Принцип бикамерализма в федеральном парламенте

1.1. Бикамерализм: основные конституционно-правовые подходы

Бикамерализм в качестве государственно-правового феномена сформировался раньше парламентаризма, вследствие чего изначально он препятствовал развитию парламентаризма, а в дальнейшем способствовал его развитию. При этом в отдельных государствах, например, Италии, бикамерализм спровоцировал формирование двухпалатного парламентаризма, включающего институты политического доверия в обеих палатах парламента.

Институт наследственной монархии не удовлетворял концепции народного суверенитета, а также данному принципу не отвечало сословное представительство[3]. При этом народное представительство и монархия в единстве с институтами присяжных заседателей - базировались на принципах Дж. Локка, Ш.Монтескье, затрагивающих аспект разделения властей и  концепция суверенитета государства Ж. Бодена. Следует подчеркнуть, что принцип суверенитета не вступал в противоречие с идеей разделенной публичной власти, дополняя её и обновляя конституционное содержание.

Вследствие этого формирование парламента в различных государствах мира базировалось на бикамерализме, а сословным представительством «верхней» палаты гарантировался консерватизм, аристократизм, верность устоям монархии. Нижние палаты парламентов позволяли обеспечивать народное представительство.

Данные эволюционные этапы были характерными для исторического развития Англии, Франции, Германии, а также дореволюционной России.

Бикамерализм является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), при которой парламент базируется на двух палатах, созданных различными методами и обладающими разной компетенцией. При этом бикамерализм представляет собой исторически сформированную традиционную систему построения парламента различных государств, которая впервые была сформирована в Англии в четырнадцатом веке.

Подходы к пониманию бикамеральной структуры парламента начали свое формирование с Англии в процессе естественного исторического развития государства и общества, что стало итогом рационального конструирования[4].

Бикамерализм, под которым подразумевается двухпалатная система является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), согласно которой парламент включает в себя две палаты, формирующихся разными методами и обладающих разной компетенцией[5].

Бикамерализм в качестве конституционно-правового института стал распространяться к двадцатому веку в государствах, обладающих разной организацией территорий в условиях республиканской и монархической форм правления.

Научные исследования, связанные с формированием доктрины бикамерализма осуществлялись либеральными государствоведами и конституционалистами с точки зрения определения динамики и тенденций в мировом конституционном развитии, опираясь на использование сравнительно-правового метода исследования. При этом бикамерализм рассматривался с позиции возможностей совершенствования отечественной конституционной модели монархического бикамерализма, которая была сформирована в 1906 г[6].

С позиции современной конституционной теории и практики демократических государств концепция парламентаризма находится в противостоянии диктатуре, автократии, при этом в большинстве случаев не исключается национальное лидерство в политическом управлении государством.

Парламентаризм всегда активно исследовался в трудах ученых, в первую очередь, в государствах, обладающих устойчивыми демократическими традициями, а в качестве способа правления парламентаризм предоставлял возможность осуществления грамотного и действенного контроля над исполнительной властью.

Как полагают исследователи, невозможно ограничивать парламентаризм посредством демократических ценностей, так как он существует вне демократического политического режима, поскольку парламентаризм является специфической системой государственного управления, которая базируется на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента[7].

Бикамерализм в структуре парламента России, а также сочетание всевозможных форм конституционного представительства обладают определенными преимуществами, а также недостатками[8]. Так, дифференциация палат Федерального Собрания РФ с позиции формы представительства, а также функций - занимает важное место в осуществлении конституционного принципа разделения властей.  При этом происходит поддержание взаимоконтроля Совета Федерации и Государственной Думы[9].

Основываясь на принципе народного суверенитета, определенного Конституцией РФ, а также праве граждан на участие в управлении государственными делами, некоторые авторы полагают, что не может существовать абсолютного разделения органов государственной власти[10], при этом система «сдержек и противовесов» положительно влияет на функционирование государственных органов в обществе[11].

На современном этапе в различных научных исследованиях отмечаются значительные отличия парламентского режима управления государством и дуалистической системы президентского режима, не предполагающей существование политической ответственности перед парламентом в общем или только перед нижней палатой.

К началу двадцатого векагосударствоведы изложили приоритетное отличие парламентарной и дуалистической форм правления, которое заключается в том, что в «дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны правителю, а в парламентарных они остаются у власти, пока являются угодными и правителю, и парламенту»[12].

Как полагал В.М. Гессен, политическая ответственность министров обладает на практике негативным характером, поскольку указанная ответственность выражается в том, что лицо, которое неугодно парламенту, министром не будет[13]. При этом, положительный аспект политической ответственности базировался на том, что правительственная деятельность согласовывалась с политической волей парламентариев. Однако проблема осуществления парламентаризма, основывалась на возможности его вырождения и ограничению лишь техническими парламентскими процедурами.

Конституционное проектирование бикамерализма в России к началу двадцатого столетия позволяет отметить, что существовало ограничение на распространение прогрессивных позиций в отношении двухпалатной структуры представительного правления среди юристов-конституционалистов и конституционных демократов, а консервативными кругами реформаторов не разделялись ценности бикамерализма и парламентаризма, которые объединялись в общий конституционный проект парламентарного бикамерализма[14].

В последнее время происходили изменения в формировании новой парадигмы мира, а концепция евроцентристского мира находится на этапе переосмысления, при этом, начиная с двадцатого века реформируемая Россия, а также отечественные конституционалисты находились в области притяжения ценностей евроцентристского мира. В отношении реформирования начала двадцатого века возможно отметить существование особого российского варианта модернизации, который заключается в возможности развития общества и государства в России. Одновременно с этим спецификой отечественного модернизационного процесса является нацеленность на возможности сохранения государственно-правовых институтов, изменяя их, опираясь на конституционные требования общества.

Необходимо подчеркнуть, что Милль Дж. С. в своем труде посвятил отдельную главу проблеме двухпалатного парламента, согласно которой бикамерализм объясняется исключительно меритократическим, аристократическим началом государственного управления, направленным на «сдерживание» демократически избранных палат[15].

При этом автором практически не акцентировалось внимание на таком значимом факторе, как существовании взаимосвязи конституционных проявлений бикамерализма и федерализма, который в период написания данного труда обладали эмпирической основой[16].

Исследование современного опыта конституционного формирования России, а также некоторых зарубежных государств, позволяет сделать вывод о том, что существуют определенные закономерности, которые заключаются в том, что федеративные государства выделяют для себя учреждение двухпалатных парламентов.

Сейчас двухпалатная система, претерпев существенные изменения и преобразования, сохраняется как в федеративных, так и в унитарных государствах. В федеративных государствах верхняя палата представляет субъекты федерации (ФРГ,США, Российская Федерация), а в унитарных государствах с развитой территориальной автономией (Франция, Испания, Италия) - формируется по политико-административным территориальным единицам[17].

В государствах, которые обладают двухпалатной системой, выборная палата обычно именуется нижней, а вторая палата является верхней. При этом, верхние и нижние палаты обладают отличиями по численности состава, порядку формирования, компетенции, а во многих государствах, которые базируются на бикамеральной структуре парламента, нижние палаты основаны на началах выборности, вследствие чего избираются гражданами посредством выборов (Российская Федерация, ФРГ, США, Швейцарии и др.), вследствие чего с нижней палатой в большинстве случаев ассоциируется идея народного представительства.

В государствах, которые обладают бикамеральным парламентом, внимание акцентируется на аспекте статуса палат, вследствие чего двухпалатность подразумевает существование независимых палат парламента, которые заседают раздельно, обладают собственным органом руководства, а также подчиняются своему регламенту[18].

Двухпалатный парламент подразумевает существование единства, то есть наличие одного органа государственной власти, а решения, которые им принимаются, являются итогом согласованной воли обеих палат, вследствие чего ни одна из них не обладает правом на отказ от обсуждения законопроектов, которые были переданы на рассмотрение другой палатой.

Необходимо подчеркнуть, что в правилах, которыми определяется правовой статус и принципы взаимодействия палат парламентов разных государств, имеется несколько моделей. К одной из которых относятся парламенты с равным положением палат, а ко второй – с неравным положением[19], при этом учеными подчеркивается, что существуют разновидности двухпалатной системы, к которой относится «слабая» верхняя палата и система с «сильной» верхней палатой[20]. Приведенная классификация базируется на исследовании полномочий верхних палат бикамеральных парламентов в сравнении с нижними палатами, соответственно. «Слабая» верхняя палата отсрочивает принятие парламентских решений, с которыми не согласна, однако не способна препятствовать им.

Распространение представительной демократии выражено в укреплении роли национальных и региональных парламентов в государствах, которые обладают продолжительным опытом развития парламентаризма, а также осуществление его принципов. Тем не менее, среди ученых продолжаются обсуждения, затрагивающие институциональную и структурно-функциональную специфику теории и практики парламентаризма, поскольку для науки востребованным представляется проблема весомости верхних палат парламентов для осуществления принципов и эффективной реализации задач, которые поставлены перед законодательным органом. Это обуславливается представлением о незначительности роли в структуре бикамеральныхзаконотворческих учреждений[21].

Значимым представляются переходы от однопалатности к многопалатности, которые демонстрируют отсутствие четкой позиции о важности верхней палаты для политической системы государства, что подкрепляется тем, что к концу 2017 г. во множестве государств функционировало свыше 70 бикамеральных и свыше 100 однопалатных парламентов. Это объясняется тем, что за последнее время произошло повышение доли однопалатных парламентов, при этом в девятнадцатом веке значительная часть законодательных учреждений обладали двухпалатной структурой. Вследствие этого возникает вопрос актуальности бикамерализма, по этой причине с позиции различных видов парламентаризма происходит исследование данных аспектов[22].

При исследовании конституционно-правовых подходов в исследовании бикамерализма, значимым представляется то, что первые обоснования потребности в функционировании верхних палат относится к периоду формирования теории разделения властей, а потребности в подобных палатах обуславливаются слабостью парламентов в системе сдержек и противовесов вследствие зависимости представительных учреждений от исполнительной власти.

Представителями либеральных традиций таких, как Ж.Ж. Руссо, Дж. Локк, Ш. Монтескье, И. Бентам, бикамерализм изучается в качестве одного из институциональных механизмов обеспечения принципа разделения властей[23].

Следует подчеркнуть, что последователями американской традиции подчеркивалась потребность в двухпалатной парламентской системе способностью членами верхней палаты прорабатывать законотворческие акты[24], а также разделяя деятельность палат, которые обладали своими направлениями ответственности[25].

Считается, что бикамеральная структура парламента является естественной для федеративных государств, поскольку органично вписывается в традиции современных федераций[26]. При этом институт бикамерализма воспринимался учеными парламентаристами в качестве составляющей парламентского права в условиях федеративных и децентрализованных государств.

Верхние палаты нередко представляют регионы, а принцип партийности становится менее значимым, при этом в многокамеральных парламентах нередким является создание подпалат, что приводит к квазибикамеральной модели парламентаризма, которая, как полагают некоторые авторы, обеспечивает «самоконтроль» института. Вторая палата в унитарных государствах демонстрирует демократизм общества, нацеленность на представление интерес групп[27]. Таким образом, при распространении в определенных современных государствах не конституциональных органов данная позиция утрачивает свою актуальность.

Весомым при изучении функционирования вторых палат является существование особых процедур и полномочий, а при формировании верхних палат нередко применяется практика делегирования регионом представителей, использование многоступенчатой системы, которая базируется на голосовании и назначении кандидатов после согласования с региональными институтами.

По мнению ряда авторов, значимым представляется полный бикамерализм, под которым подразумевается обеспечение равенства полномочий палат, вследствие чего существует принцип равенства статусов, который препятствует разделению палат на «создателей» и «контролеров» законопроектов. При существовании разногласий парламентариями формируются комиссии для достижения компромисса, вследствие редкости существования на практике полного бикамерализма, невозможно полноценно изучать его[28].

Характерным для верхних палат представляется право вето, а также право выступления с законодательной инициативой, а основными контрольными полномочиями представляется возможность предложения рекомендаций правительству, а также постановка вопроса о доверии его деятельности[29].

Отдельно необходимо выделить преимущества бикамерализма, которые заключаются в возможности обеспечения представительства интересов народа посредством учета особенностей территориального фактора, а также подробной проработки политических решений. Причем акцентирование внимания на территориальных особенностях демонстрирует развитость гражданского общества[30]. Тем не менее, данная позиция подвергается сомнению вследствие наличия территориального представительства в государствах с условно демократическими и недемократическими режимами. Таким образом, верхняя палата рассматривается в качестве собрания государственных деятелей, которые обладают весомым политическим и административным опытом.

Среди недостатков бикамерализма возможно выделить повышенные сроки рассмотрения вопросов, риски применения исполнительной властью верхней палаты в своих интересах, а также атрофирование института. Значимым представляется то, что палата формирует дополнительную нагрузку на бюджет и нуждается в обширном административном аппарате, а также она склонна к рискам утраты функции представительства перед делегировавшим регионом.

Парламентская система в России на различных этапах эволюции базировалась на монокамеральном и бикамеральном законодательном органе.

Первым представительным институтом (сформированным в 1906 г.), от которого и происходит российский парламентаризм, был Государственный Совет Российской империи, преобразованный во вторую палату парламента. Таким образом, в начале XX векапроисходит становление монархического бикамерализма в Российской империи[31].

Выбор двухпалатной структуры объясняется веяниями эпохи, когда бикамеральные парламенты активно распространялись в государствах Старого света, при этом реальной самостоятельностью парламент не обладал несмотря на то, что конституционный эксперимент, по мнению некоторых авторов, был весьма удачным[32]. Важным представляется то, что парламент не обладал возможностью участия в реализации внешнеполитического курса.

Одновременно с созданием парламентской традиции произошло зарождение практики наблюдения за выборами несмотря на то, что в тот период она не являлась инструментом легитимации обновления власти.

В период установления Советской власти бикамеральная структура оказалась невостребованной, однако к 1936 г. был создан двухпалатный Верховный Совет СССР, однако возвращение к использованию формальных традиций парламентаризма в России осуществилось к 1989 г., когда был сформирован Съезд народных депутатов[33].

Создание верхней палаты парламента в России, а также процессы институционализации политической системы с бикамеральным учреждением базировалось на противоречивости, что объясняется противостоянием исполнительной и законодательной власти на фоне конституционного кризиса 1993 г., вследствие чего Федеральное Собрание получило контрольные полномочия. При этом, за Президентом РФ сохранялись рычаги воздействия на парламент.

Действующая Конституция РФ декларирует функционирование двухпалатного парламента с равным положением палат в отношении друг друга.Разделение терминологии на «верхнюю» и «нижнюю» палаты представляется не совсем верным, поскольку среди исследователей имеется скепсис по отношению к адекватности использования понятия «сенатор», т.к. в российской традиции сенат представлял собой орган исполнительной власти, который подчинялся императору[34].

Тем не менее, поправка 2020 г. официально закрепила наименование «сенатор Российской Федерации».

В соответствии с переходными положениями Конституции РФ, Совет Федерации первого созыва функционировал два года, создаваясь прямым путём и действовал на нерегулярной основе, а определение различных сроков и принципов обновления палат Федерального Собрания базировалось на принципе постепенной смены парламентариев и устойчивости политического курса.

Представительство регионов представляло собой положительный аспект укрепления основ парламентаризма и развития полного парламентаризма, при этом приоритетные процессы и конфликты власти не позволяли палате эффективно функционировать. Начиная с 1995 г. произошли изменения, которые затронули порядок формирования Совета Федерации. Поскольку представительство в этой палате получало руководство законодательных и исполнительных органов власти по должности, однако новая модель являлась неэффективной вследствие понижения демократичности процессов формирования и функционирования института, а также использования на практике лоббизма региональных интересов, которые не отвечали интересам граждан в субъектах РФ.

Изучение современных механизмов формирования, деятельности и полномочий палат Федерального Собрания демонстрирует, что бикамерализм носит федеративный характер, то есть механизм представительства, порядок формирования, а также компетенция верхней палаты парламента взаимосвязаны с федеративной формой политико-территориального устройства государства.

В литературе высказывается мнение, что Федеральное Собрание в настоящее время, невозможно квалифицировать в качестве органа «народного» представительства, которое является смешанным, а именно территориально-политическим и народным. Федеральное Собрание РФ в дальнейшем может изменяться в орган народного представительства[35].

Представляется, что на современном этапе отсутствие признаков народного представительства в деятельности Совета Федерации является ощутимым, однако не исключается возможность официального наименования Федерального Собрания РФ в качестве представительного органа.

Высказывается мнение, что Совет Федерации не представляет многонациональный народ как носителя суверенитета и единственный источник власти[36], при этом палата представляет субъекты Федерации, а именно их законодательные и исполнительные органы[37].

Законодательная компетенция Совета Федерации представляет собой ограниченную компетенцию, поскольку Совет Федерации представляет собой субъект права законодательной инициативы, а также верхняя палата российского парламента не обладает возможностью самостоятельно принимать законы, так как принятые Государственной Думой законы поступают в Совет Федерации для осуществления процедуры одобрения.  Конституцией РФ ограничивается перечень вопросов, которые затрагиваются в федеральных законах, которые подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. В иных случаях принятые законы могут направляться Президенту РФ без рассмотрения Советом Федерации[38].

Исследование нормативных основ эволюции бикамерализма, а также особенностей реализации процедуры конституирования палат в России, применения принципов континуитета в законотворческой деятельности, осуществление прав роспуска Государственной Думы и членов Государственного Совета, принципа публичности деятельности палат - демонстрирует важность конституционного парламентского развития, нацеленности на понимание и изучение специфики парламентских процедур в России. Всё это позволяет сделать вывод о том, что для современной парламентской деятельности в России опыт осуществления работы монархического бикамерализма[39] с точки зрения формирования парламентских процедур и прецедентов обладает конституционно-правовым значением.

Важным представляется то, что существование двухпалатного парламента не во всех случаях позволяет реализовывать принципы парламентаризма, однако им обеспечивается «разделение труда в законотворческой деятельности», а используемое разделение палат на «верхнюю» и «нижнюю» представляется условной, что позволяет подчеркивать их равный статус. Одновременно с этим регулярность использования палатами, которые представляют субъекты Федерации, своих полномочий, находится в зависимости от наличия межинституциональных противоречий.

 Кроме того, высокий уровень самостоятельности региональных представителей, существование взаимосвязи с административными единицами, делают институт более сильным.

При использовании данного подхода к правовому регулированию конституционных отношений верхняя палата парламента обладает легитимностью, которая базируется на всеобщем избирательном праве, а также исключается дублирование представительства палат. Кроме того, палаты обладают правом на то, чтобы считаться институтом народного представительства, что подразумевает переход от формального наименования парламента «народно-представительным» к фактическому конституционному статусу органа народного представительства.

С широкой трактовки, теоретического понимания, следует подчеркнуть, что бикамерализм является формой устройства парламента, однако не обязательно народного представительства, а наименование парламента органом народного представительства может являться формальным. Сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте предоставляет возможность получать тождественность парламентаризма и народного представительства, которые основываются на признании народного суверенитета и иных основных ценностей конституционной демократии.

1.2. Верхние палаты зарубежных федеральных парламентов (на примере США, ФРГ, Швейцарии)

Парламенты прошли различные этапы эволюции, вследствие чего они из совещательных органов при монархах преобразовались в отдельные коллегиальные органы власти при развитии в политической и конституционной практике идей естественного права, народного суверенитета и разделения властей[40].

Представительство в верхних палатах субъектов федераций формируется на паритетной основе, как в США, Швейцарии, а также пропорционально численности граждан. При этом, в Сенате США  представлены граждане только штатов.

Конституционно-правовой институт бикамерализма после кризиса 1970-ых годов стал общепризнанным, что представляется признаком развития демократии и импульса к дальнейшему распространению. За последние годы количество двухпалатных парламентов в различных государствах значительно увеличилось, при этом верхняя палата занимает важное место в качестве органа представительства интересов субъектов федерации, вследствие чего немаловажным представляются особенности реализации федеративных начал в формировании состава верхней палаты.

В существующих 28федерациях верхние палаты создаются из представителей субъектов федерации, что является характерным для Сената США, Бундесрата ФРГ, Совета Федерации Федерального Собрания.

Парламенты именуются «представительными учреждениями», а в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты РФ и их интересы.

Отличия в порядке формирования парламентов затрагивают нормы избирательного права для участия в выборах, которые в каждом государстве устанавливаются отдельно, что касается и выдвижения кандидатур в верхние и нижние палаты. При этом некоторыми государствами не выделяются отличия для участия в выборах в обеих палатах, а в иных государствах определен высокий возрастной ценз для участия в выборах, что относится к США, где одна треть состава верхней палаты обновляется каждые два года.

В демократических государствах равенство в сфере законодательства характеризовало положение палат несмотря на то, что каждая из палат обладала специальными полномочиями, например, в США обе палаты обладают равными правами в законодательной сфере, при этом каждая палата имеет специальные полномочия. Сенат США считается «сильной» верхней палатой вследствие того, что он на равных правах принимает участие в законодательных процессах[41].

В качестве одной из традиционных федераций выступают США, в которых Конгресс обладает двухпалатной структурой, а также в состав Сената входит по два представителя от всех субъектов Федерации, при этом структура федеративного парламентаризма в США является весьма разнообразной.

Принцип разделения властей в США обладает собственной интерпретацией, поскольку идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье были адаптированы к условиям американского государства. При этом, в литературе подчеркивается, что «невозможно не поразиться изобретательности, которая была проявлена авторами конституции, поскольку ими была сформирована сложная форма правления, которая при этом является уравновешенной и застрахованной от злоупотреблений»[42].

Вариант системы разделения властей в США основывается на определенных значимых началах, к которым относится то, что все ветви власти обладают разными источниками формирования, поскольку носителем законодательной власти является Конгресс, состоящий из двух палат. Палата представителей выбирается гражданами, а Сенат избирается легислатурами штатов (однако в 1913 г. в Конституцию США были внесены поправки, затрагивающие возможность избрания сенаторов гражданами определенных штатов).  При этом, носителем исполнительной власти является Президент, который выбирается при помощи косвенных выборов, подразумевающих то, что выборщики осуществляют выборы, а их избирает население. Носителем судебной власти является Верховный Суд США, который формируется Президентом и Сенатом, а должностным лицам исполнительной ветви власти запрещено быть конгрессменами. Одновременно с этим законодатели не обладают правом занимать должности в органах исполнительной власти.

Также органы государственной власти в США, опираясь на Конституцию, обладают различными сроками полномочий, при этом палата представителей выбирается на два года, а Сенат каждые два года обновляется на одну треть. Президент США выбирается сроком на четыре года, а члены Верховного Суда и иные федеральные судьи занимают свои должности пожизненно. Следовательно, длительность полномочий должностных лиц является различной, вследствие чего не происходит полной замены личного состава.

Отцами-основателямифедеративного устройства США были разработаны механизмы, при которых все ветви власти являются независимыми друг от друга, однако они являются взаимосвязанными. Опираясь на положения Конституции США, законопроекты, которые принимаются Конгрессом, становятся законами лишь после их подписания Президентом.

Президент обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается лишь в ситуациях повторного одобрения опротестованных биллей большинством в две трети голосов обеими палатами.

Конгресс США обладает правом на отклонение законопроектов Президента, которые вносятся посредством креатуры в палатах (формально Президент США не обладает правом законодательной инициативы, но на практике законотворческая деятельность предопределена ежегодными посланиями Конгрессу). Значимым представляется то, что Президент США должен представлять на утверждение Сената осуществляемые назначения и заключаемые договоры, а Конгресс обладает правом на привлечение Президента к ответственности в порядке импичмента (в случае признания его виновным)[43].

Необходимо подчеркнуть, что судебная власть в США обладает правом на предоставление толкования Конституции и иных законов, а Верховный Суд, в качестве высшего органа конституционного контроля обладает правом на аннулирование законов Конгресса, а также нормативных актов главы исполнительной власти, кроме того, судьи назначаются Президентом, утверждаются Сенатом и могут быть привлечены к ответственности Конгрессом.

Таким образом, функциональная компетенция между направлениями власти в Конституции США не разграничивается подробно, при этом из их названия следует, что законодательная власть направлена на создание законов, исполнительная власть на их исполнение, а судебная власть на осуществление правосудия. По этой причине, опираясь на конституционные положения, приоритетными «разработчиками» права являются органы законодательства, а не прецеденты. Можно сделать вывод, что понятие «прецедент» не применяется в Конституции США.

Принцип разделения властей, который закрепляется Конституцией США, предопределяет специфику американской правовой системы, отличающей ее от права Англии, а также сближающей ее с континентальным правом.

В отношении признания прецедента как источника американского права, можно отметить, что оно не имеет конституционных оснований и обусловлено преобладающим в государстве типом мышления, который проистекает из английского права. По мнению ученых, механизмы судебного правотворчества сформировались в государстве при создании американской правовой системы под влиянием правила прецедента, которое проистекает из английской практики. Это стало основой превращения судебных решений в значимый источник права[44].

Принцип федерализма, который закреплен в Конституции США, основан на приоритетных началах, которые непосредственно относятся к определению системы источников американского права, поскольку Конституцией разграничиваются законодательные полномочия между федерацией и субъектами.

Закрепление порядка разграничения законодательных полномочий между федерацией и штатами, должно исключать конфликты между источниками федерального права и источниками права штатов, так как федеральные законы принимаются лишь по конкретным вопросам, которые приведены в Конституции, помимо этого, в разделе 9 Конституции США определяются ограничения законодательных полномочий Конгресса в виде запретов на принятие определенных законов, к примеру,законов с обратной силой.

Однако, в конституционном регулировании США существуют свои проблемы, которые затрагивают ситуацию, связанную с разделом 8 Конституции США, согласно которому предусматривается значимая для центральной власти возможность расширения компетенции Конгресса посредством издания законов, которые «необходимы» для осуществления предписанных законом федеральных полномочий. Опираясь на данное положение, была изложена доктрина «подразумеваемых полномочий», согласно которой Конгресс имеет подразумевающиеся, как и прямо указанные полномочия, которые передаются ему с той же полнотой, что и последние[45].

Как полагает А.А. Мишин, на практике это подразумевает, что возникающие предметы правового регулирования Конгрессом относятся к своей компетенции[46].

По мнению В.И. Лафитского, принцип «подразумеваемых» полномочий, предоставляет возможность закреплять верховенство федерации в различных сферах социальной, экономической и политической жизни[47]. При этом концепция дуалистического федерализма, которая предусматривается Конституцией США - допускает «совпадение» компетенций федерации и штатов в сфере, в которой допускается принятие законов Конгрессом и легислатурами штатов (банковская деятельность, налоги, правосудие).

Можно сделать вывод, что принцип разделения власти и принцип федерализма, которые представляются наиболее значимыми конституционными основами правовой системы США, а также системы двухпалатности, предопределяют определенные особенности, а именно:

- признание главным «творцом» правовых норм законодательных органов, следовательно, приоритетным формальным источником права;

- наличие дуалистической системы правовых источников, под которыми подразумевается федеральное законодательство и законодательства штатов;

- существование верховенства федерального законодательства во главе с Конституцией США в отношении законодательства штатов;

- отсутствие закрепления в Конституции США судебного прецедента как формального источника американского права, что привело американское общее право по юридической силе на низший уровень в иерархии правовых форм.

Приведенная специфика в большей мере отличает конституционное право США, а также его бикамерализм от английского права, при этом сближая его с государствами континентального права, что позволяет изучать правовую систему США в качестве комплексной. При этом деятельность верхней палаты – Сената представляется весьма значимой и разносторонней.

В сравнительном плане, ФРГ (Федеративная Республика Германии) обладает так же обширными традициями федерализма, идеи которого отражаются в уникальной правовой природе конституционной конструкции Бундесрата.

До настоящего времени ведутся дискуссии в отношении правового положения Бундесрата, а также его места в системе органов государственной власти, следовательно, формируются вопросы в отношении того, является ли Бундесрат верхней палатой парламента, а также относится ли он к организации парламентского типа, либо самостоятельному конституционному органу.

В отношении Германии при осуществлении конституционных принципов существует своя специфика, которая подчеркивается немецкими правоведами, политологов, подчеркивающих существование однопалатного парламента государства, так как высшим органом законодательной власти является лишь Бундестаг.

Различные подходы к характеристике Бундесрата является основой для дискуссий и споров, затрагивающих его статус и значимость во властной структуре ФРГ, при этом, наиболее интересной представляется позиция немецких политологов, которая затрагивает вопрос определения отношения данного института к верхней палате законодательной ветви власти.

Согласно ст. 77 Основного закона для Федеративной Республики Германии (далее по тексту – Основной закон ФРГ), федеральные законы принимаются Бундестагом, при этом Бундесрат в Германии не рассматривается учеными как верхняя палата парламента, то есть немецкими авторами предполагается, что парламент государства является однопалатным, который представлен лишь Бундестагом. При этом, Бундесрат считается органом представительства исполнительной власти земель, что рассматривается в трудах Х. Херлеса, который предпринял попытку обоснования предположений о том, что Бундесрат занимает значимое место в германском обществе: Бундесрат наряду с Бундестагом является одной из палат законодательного собрания[48].

В трудах немецких ученых внимание акцентируется на истории формирования и институционализации, принципах функционирования Бундесрата в качестве самостоятельного института, который является независимым от Бундестага, исполняет как законодательные, так и исполнительные функции[49].

Как полагают российские ученые, Бундестаг и Бундесрат являются взаимосвязанными и взаимодополняющими органами законодательной власти Германии, при этом, по мнению И.М. Бусыгиной, верхняя палата парламента, Бундесрат, является органом прямого представительства земель на федеральном уровне[50].

Н.В. Сыманюк полагает, что интересы земель находятся под защитой Бундесрата, который представляет собой верхнюю палату парламента, представительный орган земель. Бундестаг является нижней палатой, которая представляет собой представительный орган,  выражающий интересы немецкого народа[51].

Причисление Бундесрата к верхней палате парламента в Германии является весьма сложным и проблематичным вопросом, вследствие чего является актуальным изучение особенностей парламента, что позволит сформулировать выводы относительно полномочий и функций палат.

Статус и властные полномочия Бундестага схожи с Государственной Думой Федерального Собрания. Однако приоритетной функцией Бундестага является принятие законов, создание федерального правительства партией, которая получила на парламентских выборах большинство, избрание Федерального канцлера. Бундестаг осуществляет контроль над деятельностью правительства и занимается вопросами принятия государственного бюджета. При недовольстве исполнением предвыборной программы, а также различных ошибок, Бундестаг обладает правом внесения вотума недоверия правительству, при этом, при отставке канцлера правительство также уходит в отставку[52].

В отношении Бундесрата, его положение, компетенции и функции обладают определенными отличиями от функций, полномочий и компетенций Совета Федерации Федерального Собрания. Следует отметить, что формирование Бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, по мнению В.И. Васильева, предусматривалось первой Конституцией Германии от 1871 г. Бундесрат обладал правом абсолютного вето, а также исполнял функции верхней палаты федерального парламента[53].

Необходимо отметить, что в Веймарской республике место Бундесрата занимал Рейхсрат, однако его полномочия были урезанными, а также он не имел права абсолютного вето.

Современный Бундесрат обладает весьма обширными полномочиями, а его правовой статус определяется ст. 49-53 Основного закона ФРГ, при этом Бундесрат формируется из членов земельных правительств и не связан со сроками полномочий. Аспекты назначения в данном институте относятся к полномочиям правительств каждой из земель, вследствие чего постоянными членами являются премьер-министр, земельный министр, министр внутренних дел, экономики и юстиции, а иные члены правительства исполняют функции заместителей постоянных членов Бундесрата[54].

Важным является то, что Бундесрат обладает достаточным объёмом полномочий, которые в различной мере связаны с законодательным процессом, например, право совместного с Бундестагом избрания членов федерального Конституционного Суда, согласия на назначение Генерального прокурора ФРГ, а также право президента Бундесрата исполнять обязанности при потере федеральным президентом способности исполнять свои обязанности. Посредством Бундесрата земли представляют свои интересы перед федеральным центром.

В Германии законодательной инициативой одновременно с федеральным правительством, членами Бундестага, обладает и Бундесрат, однако перед внесением законопроектов на рассмотрение Бундестага, правительство направляет их в Бундесрат, что позволяет получить заключение. Законопроекты, которые направляются Бундесратом, обсуждаются и одобряются федеральным правительством.

Как и в России, в Германии существуют конституционные и федеральные законы, при этом федеральные законы принимаются большинством членов Бундестага при согласии Бундесрата, а конституционные законы принимаются квалифицированным большинством в обеих палатах. Важным представляется то, что Бундестаг обладает правом на принятие обычных законов, а Бундесрат обладает правом их опротестования[55].

Можно сделать вывод, что Бундесрат принимает участие в принятии конституционных и федеральных законов, одновременно с Бундестагом он обладает правом на избрание членов Конституционного Суда ФРГ, а также с его согласия назначается Генеральный прокурор Германии.

В Основном законе ФРГ, как и в России, существуют исключительные компетенции федерального центра, совместные или конкурирующие компетенции, исключительные компетенции земель, однако отличия между Россией и Германией заключается в том, что если в России разделение осуществляется по перечню вопросов, то в Германии оно осуществляется в законодательной сфере. Также в Конституции РФ рассматривается «предмет ведения», а в Основном законе ФРГ рассматривается разделение компетенций федерального центра и земель.

В Германии в нормативных правовых актах и научных источниках выделяется компетенция федерации, которая конкурирует с компетенцией федерации и земель.

Рассуждения о статусе Бундесрата, таким образом, приводят к выводу о том, что вне зависимости от того, признается ли Бундесрат верхней палатой парламента ФРГ, он принимает весьма активное участие в управлении государством, а также в законодательных процессах.

По мнению Х. Лауфера, Бундесрат занимает ключевое место в конституционном закреплении принципа федерализма в политической системе ФРГ, а данный институт в определенной мере исполняет функции, которые схожи с функциями Совета Федерации[56].

Следует отметить, что существует определенная обоснованность аргументов немецких ученых, которые полагают, что Бундесрат взаимосвязан с исполнительной властью земель и исполняет ее волю. Вследствие чего занимает промежуточное положение между законодательным и исполнительным органами государственной власти Германии.

Для формирования представления о верхних палатах парламента различных федераций, следует рассмотреть особенности формирования верхней палаты в Швейцарии, которая является центральноевропейским государством, которое обладает относительно небольшими размерами, а также является одним из экономически развитых государств.

Основы Швейцарии излагаются в Конституции Швейцарии и Законе об организации Правительства и Администрации Швейцарии. Согласно ст. 1 Конституции, Швейцария включает 26 кантонов, при этом они представляются в качестве суверенных, так как их суверенитет не ограничивается Конституцией, поскольку они обладают правами, которые не относятся к Швейцарскому Союзу.

В соответствии со ст. 148 Конституции Швейцарии, верховная власть в государстве осуществляется Союзным Собранием, которое включает две палаты: Национальный Совет и Совет Государств, которые являются равными между собой. Национальный Совет состоит из двухсот представителей народа, которые избираются на основе пропорциональной системы, а Совет Государств состоит из сорока шести представителей кантонов. При этом высшим органом исполнительной власти Швейцарии является Союзный Совет, состоящий из семи членов, которые избираются Союзным Собранием после каждого обновления Национального Совета[57].

В Союзном Совете председательствует Союзный президент, который избирается Собранием из членов Союзного Совета сроком на один год, а перевыборы на будущий год исключены.

Решения Союзного Совета принимаются на основе принципа коллегиальности, вследствие чего обеспечивается организация и целенаправленное исполнение задач. При этом, Союзная Администрация разделяется на департаменты, во главе которых стоят члены Союзного Совета, а приоритетным административным управлением является Союзная Канцелярия (ст.179 Конституции Швейцарии)[58].

Союзным Советом определяются цели государственной политики, методы их достижения, им планируется деятельность правительства, при этом Совет информирует общественность о своей деятельности, что позволяет сохранять баланс между общественными и частными интересами. Союзный Совет обладает правом направления проектов законодательства в Союзное Собрание, а также принимает законодательные положения (Постановления), если это предусмотрено Конституцией.

На Союзный Совет возлагается ответственность за поддержание отношений с другими государствами. Союзным Советом подписываются и ратифицируются международные соглашения, а также право на принятие постановлений и решений, направленных на обеспечение безопасности.

Союзный Совет Швейцарии занимает важное место, поскольку помимо прочих функций и полномочий им издаются постановления для противодействия существующим угрозам, которые нарушают публичный порядок, а также угрожают безопасности государства. Данные постановления ограничиваются по времени действия. Кроме того, Союзный Совет обладает возможностью мобилизации вооружённых сил.

Важным представляется то, что Союзный Совет Швейцарии несёт ответственность за поддержание взаимоотношений между государством и кантонами, обладает возможностью утверждения кантонального законодательства. Союзный Совет обладает правом на возражение против договоров между кантонами или между кантонами и зарубежными государствами, вследствие чего им обеспечивается соблюдение законов Швейцарии, а также кантональных конституций и договоров.

Для избрания Союзного Совета Швейцарии, фракции в парламенте стремятся к компромиссу при помощи многосторонних переговоров, что подразумевает, что умеренные кандидаты представляются более приемлемыми для парламента, в сравнении с более радикальными представителями своих партий, что провоцирует сокращение возможности формирования идеологического разделения Союзного Совета.

Опираясь на низкую текучесть членов Союзного Совета Швейцарии в совокупности с принципом коллегиальности в принятии решений, можно отметить, что имеет место взаимный процесс сближения советников.

Также в Швейцарии существует общая презентация политики, а также отсутствует гласность в деятельности Союзного Совета, кроме того, функционирование коллегиальной системы находится в зависимости от того, является ли внутренний порядок осуществления переговоров и принятия решений в Союзном Совете справедливым в отношении его членов[59].

Независимость членов Союзного Совета от Парламента Швейцарии является индивидуальной и коллективной.Проблемой является наличие слабых механизмов контроля деятельности Союзного Совета, которые при этом являются особенностями, демонстрирующими прочность позиций Совета в конституционной и политической системе Швейцарии.

Важным является то, что коллегиальность решений сокращает действенность исполнения правительственных функций, так как политическая ответственность советников является размытой в Союзном Совете в качестве единого органа. Поскольку вся отраслевая власть сконцентрирована у советников, происходит ограничение политической силы Союзного Совета, что провоцирует перегрузку в деятельности его членов. Этаперегрузка, как отмечается в литературе, создаёт барьеры для эффективного использования возложенной на Совет политической власти, что позволяет укреплять Союзную Администрацию[60].

Необходимо подчеркнуть, что в отношении судей Союзного Совета Швейцарии не предусмотрены меры дисциплинарной ответственности, вследствие чего они зависимы от Союзного Собрания, которое представляется органом, избирающим судей. В Швейцарии судьи избираются на ограниченный срок, вследствие чего они нередко оказываются заложниками политически важных процессов, что провоцирует понижение рейтинга[61].

Оценка значимости Союзного Собрания позволяет сделать вывод о том, что орган законодательной власти Швейцарии является слабым, поскольку, опираясь на традиционную позицию, избирательная и законодательная функции парламента в большей мере ограничиваются, а контрольные функции обладают узкой сферой применения.

Значимым является то, что Союзный Совет Швейцарии является правительственным органом, а также фактическим коллективным главой государства. При этом, подобный статус высшего органа исполнительной власти и его положение не позволяет характеризовать форму правления Швейцарии в качестве парламентской или президентской, поскольку он является иным видом республиканской формы правления, а именно директоральной республикой, для которой характерно отсутствие иерархии и ответственности.

В Швейцарии существует «формула», посредством которой происходит распределение мест в Союзном Совете, при этом, данный принцип не закрепляется положениями Конституции, а формируется посредством сложившейся практики, вследствие которой политические партии создают правительство так, что их представители становятся членами Союзного Совета в определенных пропорциях.

Учитывая особенности формирования верхней палаты в Швейцарии, можно отметить меньшее идеологическое разделение Союзного Совета, способствующее выдвижению умеренных кандидатов в состав Совета, что представляется в качестве приемлемого для парламента варианта, в котором каждый советник избирается индивидуально. В Совете отмечается низкая текучесть членов, что взаимосвязано с принципом коллегиальности принятия решений, вследствие чего существует процесс сближения между советниками, способствующий формированию взаимного уважения, солидарности среди членов правительства.

Решения Союзного Совета Швейцарии принимаются коллегиально, а в делах особой важности решения принимают после совместных обсуждений, в прочих ситуациях допускается упрощенный порядок принятия решений. Деятельность Союзного Совета распределена между его членами, опираясь на компетенцию департаментов, которыми они возглавляются.

Важным является то, что для принятия решений Союзный Совет нуждается в кворуме, который включает не менее четырех членов. А также на заседании присутствует Союзный канцлер, который обладает правом совещательного голоса, возможностью вносить предложения, которые затрагивают Союзную Канцелярию.

К особенностям относится закрытый характер заседаний Совета, что обусловлено тем, что советники после принятия решений независимо от их личного мнения должны придерживаться общей позиции Совета.

Также необходимо подчеркнуть, что коллегиальное управление Швейцарией охарактеризовано определенными особенностями, к которым относится увеличение количества конфликтов при принятии решений, а также преобразованием стиля политики членов Совета в индивидуальный, персонализации политики, а также увеличением партийного влияния на принимаемые решения.

Можно отметить, что демонстрация обществу членами правительства Швейцарии своих личных позиций по определенным вопросам, формирует поводы для публичного обсуждения.

Современными проблемами Союзного Совета Швейцарии является перегруженность работой, которая является основой изменения полномочий в административную сферу, а также отсутствие четких политических взглядов на ситуацию. При этом, существует необходимость в определенных структурных ограничениях, к примеру, короткому сроку председательства в Союзном Совете, а также в обеих палатах парламента, вследствие чего ставится под сомнение деятельность с позиции эффективности функционирования.

Для повышения эффективности деятельности Союзного Совета Швейцарии, укрепления его политического влияния, предлагаются меры, направленные на расширение полномочий Президента, а также состава Союзного Совета. При этом, на практике, не все предложения принимаются и реализуются.

Союзный Совет Швейцарии устанавливает целесообразную организацию Союзной Администрации, а также нацелен на ее адаптацию к ситуации, кроме того, он обладает возможностью отклонения от организационных положений прочих союзных законов. Исключением являются случаи, в которых Союзное Собрание ограничивает организационную компетенцию Союзного Совета, что позволяет увеличивать действенность Союзной Администрации.

Союзный Совет также осуществляет надзор над Союзной Администрацией, при этом, опираясь на особые положения, осуществляется надзор за децентрализованными административными единицами, носителями административных задач, которые не относятся к компетенции Союзной Администрации.

При этом, верховная власть в Швейцарии принадлежит Союзному Собранию, что укрепляет его статус.

В ходе проведенного исследования статуса верхних палат США, ФРГ и Швейцарии можно сделать вывод о том, что существуютзначительные отличия в структуре бикамеральных законодательных органов, а также в особенностях их функционирования. При этом, за период существования бикамерализма в качестве основы общенациональных, представительных и законодательных учреждений, был накоплен значительный опыт.

С позиции существующих проблем бикамерализма и использования положительного опыта организации двухпалатных парламентов значительный интерес представляет опыт развитых федеративных государств, таких, как США, ФРГ, Швейцария.

Выбор приведенных государств для исследования двухпалатных парламентов обуславливается тем, что они предоставляют возможность сформировать представление об особенностях и отличиях функционирования бикамеральных парламентов.

Глава II. Совет Федерации в единой системе публичной власти России

2.1. Порядок формирования Совета Федерации

Официальным наименованием палаты Парламента РФ является Совет Федерации Федерального Собрания РФ[62], однако в большинстве случаев не используется официальное наименование, поскольку Совет Федерации именуется «верхней палатой», «второй палатой», однако, подобных наименований нет в российском законодательстве.

С момента учреждения Совета Федерации в Конституции РФ были использованы разные способы его формирования. Данные законодательные изменения представляют собой основу развития российского парламентаризма, а также федеративной государственности[63].

Первым шагом на пути к возникновению Совета Федерации было Положение о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[64].

Согласно Положению, палата должна была избираться непосредственно населением субъектов Федерации. Выборы должны были проводиться на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам и создавались в рамках границ субъектов РФ (один округ на территории каждого субъекта Федерации). В каждом субъекте РФ избирались по два представителя в Совет Федерации, при этом каждый избиратель получил право подачи голоса сразу за двух кандидатов. В соответствии с  положениями Конституции РФ 1993 г. члены Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе[65].

В конце 1995 года был принят Федеральный закон 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[66], определивший второй порядок представительства субъектов Федерации в верхней палате. Так, в Совет Федерациивходили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.Должностной принцип формально отвечал ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Высказывается мнение, что механизм образования верхней палаты, закреплённый в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации» - помог преобразовать верхнюю палату в ограничитель нижней[67]. Важным является то, что формирование верхней палаты по должности,закрепляло совершенно иное структурирование Совета Федерации – по интересам субъектов Федерации, что лишало возможности доминирования в ней какой-то одной политической силы.

Следующий порядок формирования и представительства субъектов в верхней палате, был регламентирован Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[68].

Одной из ключевых причин внесения изменений в порядок формирования верхней палатыявилась необходимость обеспечения такого порядка, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе[69].Данным законом было определено, что существуют возрастные требования, а также требования к гражданству.

Третий порядок формирования Совет Федерации устанавливает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначался высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Полномочия членов Совета Федерации осуществлялись на постоянной основе.

4 февраля 2009 года Совет Федерации одобрил Федеральный закон от14.02.2009 № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».  В соответствии с которым кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в верхней палате может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъектаРФ. Федеральным законом был установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации могли доработать свой срок полномочий.

Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[70]определил, что представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[71] предусмотрел назначение Президентом РФ сенаторов — представителей Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа всех сенаторов.

Пятый порядок формирования Совета Федерации был закреплён в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»[72].

Так, порядок формирования верхней палаты, основанный на поправке в Конституцию РФ 2020 г., установлен в Федеральном законе от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[73]. В новом законе предусмотрено, что в соответствии со ст. 95 Конституции РФ выделяется три категории сенаторов РФ:

1) по два представителя от субъектов РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Наделение полномочиями сенатора РФ осуществляется законодательным органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ на срок полномочий указанного органа, основываясь на волеизъявлении избирателей определенного субъекта государства;

2) не более тридцати представителей РФ, назначаемых Президентом РФ, из которых некоторые представители (не более семи) могут быть назначены пожизненно. При этом, представителями РФ в верхней палате, осуществляющими полномочия сенаторов РФ пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере общественной и государственной деятельности;

3) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, - пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора РФ.

В соответствии с федеральным законом 2020 г., сенатором государства может быть гражданин РФ, который достиг возраста тридцати лет, обладает безупречной репутацией, проживает постоянно на территории государства, при этом, не имеет гражданствалибо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Значимым представляется то, что для получения полномочий сенатора РФ – представителя субъекта Федерации, существует дополнительное требование, подразумевающее то, что кандидат должен являться гражданином РФ, а также постоянно проживать на территории конкретного субъекта РФ на протяжении пяти лет, которые предшествуют его выдвижению на должность. В определенных ситуациях требования о постоянном проживании не используются.

Наделение полномочиями сенатора РФ, который является представителем от субъекта РФ, проводится законодательным органом государственной власти нового созыва, а также избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) на срок полномочий органа, опираясь на волеизъявление избирателей конкретного субъекта РФ[74].

При прекращении Президентом РФ своих полномочий, который при этом принял решение об исполнении полномочий сенатора РФ, должен подать в Совет Федерации письменное заявление, которое подтверждает принятое решение. При этом, заявление подается однократно.

Решение о наделении полномочиями сенатора РФ принимается Президентом РФ. Сенаторы являются представителями государства, исключая представителей РФ, которые пожизненно исполняют полномочия сенатора, назначаются сроком на шесть лет.

 Вфедеральном законе 2020 г. определяются случаи, при которых граждане РФ не могут являться кандидатами для наделения полномочиями сенатора. Следует подчеркнуть, что этот перечень расширен по сравнению с прежним федеральным законом 2012 г.

Важным является то, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, а сенаторами не формируются фракции и партийные объединения.

Статус сенатора РФ определяется Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[75].

Следует отметить, что структура Федерального Собрания определяется положениями Конституции РФ, а структура Совета Федерации обозначается лишь в общем виде, то есть указывается, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и заместителей, формирует комитеты, а также участвует в формировании Счетной палаты. При этом, Регламентом Совета Федерации[76] предусматриваются иные структуры Совета Федерации, которые занимают важное место в его деятельности.

В литературе предлагается рассматривать Совет Федерации в качестве органа представительства носителей региональных, социальных, экономических, профессиональных интересов, вследствие чего предлагается конституционно закрепить участие основных классических университетов (Московского и Санкт-Петербургского) в осуществлении публичной власти с позиции президентской квоты[77], т.е. сенаторами могут быть назначены деканы юридических факультетов ведущих университетов – Московского и Санкт-Петербургского.

На современном этапе существует множество подходов, каждый из которых направлен на совершенствование действующего законодательства, которое затрагивает особенности формирования и функционирования Совета Федерации.

При этом, в настоящее время существуют определенные проблемы, которые связаны с формированием Совета Федерации.

Авторы, изучавшие правовые проблемы, связанные с порядком формирования, конституционно-правовым статусом «верхней палаты» парламента в России, продолжают проводить исследования. По мнению В.М. Тлумача, это объясняется тем, что существует необходимость реализации на практике принципа федерализма в системе государственной власти, что позволяет обеспечивать интересы граждан[78].

Приоритетным предназначением Совета Федерации в единой системе публичной власти (понятие которой закреплено в ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»[79]) -  представляется законодательная власть, при этом дуалистическая специфика его правового положения выражается в осуществлении функций общенационального государственного органа, а также территориального представительства интересов субъектов Федерации, при этом деятельность верхней палаты парламента в качестве общенационального органа определяется полномочиями, которые закреплены положениями Конституции РФ[80].

Порядок формирования Совета Федерации представляет собой наиболее значимую проблему как с позиции конституционно-правового регулирования, так и с политической позиции, так как от направлений формирования зависит действенность исполнения законодательных и представительных функций, что подчеркивается различными авторами[81].

По мнению С.Н. Кожевникова, первоначально приоритетным направлением и целью принятия законов являлось удаление руководства исполнительной и законодательной власти субъектов РФ из состава Совета Федерации вследствие того, что региональное руководство субъектов РФ должно акцентировать внимание на деятельности на рабочих местах[82].

С момента учреждения верхней палаты в научной литературе активно обсуждается вопрос: Совет Федерации должен назначаться или избираться?

Высказываются мнения, что удаление от электората процессов, связанных с формированием верхней палаты парламента в России, негативно отражается на нем, ослабляя его.

По мнению В.Е. Чиркина, выборы представляют собой наиболее демократический метод формирования парламента[83].

Как полагает Е.В. Виноградова, Парламент РФ определяется в конституционных положениях России в качестве законодательного органа, а также представительного органа, вследствие чего существует необходимость усиления представительности при формировании Совета Федерации, которая достигается посредством формирования верхней палаты парламента на основе выборов[84].

С.А. Авакьян в начале 2020 г. рассуждал относительно возможности внесения изменений в Конституцию РФ, согласно которымвводятся выборы населением субъектов РФсенаторов в соответствии с федеральным законом. При этом, ученым отмечается, что парламентарии именуются сенаторами, а не депутатами Совета Федерации, что не играет значимой роли, поскольку в зарубежных государствах члены верхней палаты парламента не именуются депутатами[85].

Как с законодательной, так и с конституционной позиции представляется использование выборного способа формирования Совета Федерации, который базируется на принципе равного прямого избирательного права при тайном голосовании, поскольку данный способ формирования в большей мере соответствует представительной специфике парламента государства, а также придерживается тенденций развития современного парламентаризма[86].

С.А. Авакьян полагает, что «члены палаты делегируются органами законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ и в дальнейшем место Совета Федерации станет более прочным и ярким при введении выборов парламентариев гражданами государства»[87].

Следовательно, сенаторы должны избираться напрямую гражданами, которые проживают на территории определенных субъектов РФ, поскольку подобный порядок формирования позволяет развивать демократические начала и положения, закрепленные в Конституции РФ.

В свою очередь, противники выборного порядка формирования верхней палаты утверждают, что это входит в противоречие с конституционной моделью его создания, установленной в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Вторым существенным недостатком выборного порядка формирования верхней палаты является вероятное отдаление избранных сенаторов от населения и органов власти субъектов Федерации[88].

Таким образом, одной из проблем до сих пор является определение того, каким должен быть рациональный порядок формирования Совета Федерации, который мог бы привести к продуктивным итогам деятельности верхней палаты.

В отношении регламентации содержания конституционно-правового статуса Совета Федерации, можно подчеркнуть, что учеными-конституционалистами, которые исследуют данную область, предлагалось внести изменения в федеральные законы, которые регулируют статус Совета Федерации[89].

Некоторые реформы и изменения нацелены на правовое положение Совета Федерации, а иногда они сопряжены с изменением полномочий или статуса другого органа государственной власти, однако не все предложения и поправки в дальнейшем получают закрепление в законодательстве.

Аспекты конституционно-правового статуса Совета Федерации представляются весьма дискуссионными, вследствие чего они находят свое отражение в научных исследованиях различных авторов.

Согласно Конституции РФ, регламентируется значимая гарантия деятельности членов Совета Федерации, под которой подразумевается неприкосновенность, а также определяются положения, которые затрагивают организационные аспекты деятельности и структуры Совета Федерации. Значимым представляется то, что каждая палата принимает свой регламент, а также осуществляет разрешение вопросов внутреннего распорядка деятельности[90].

Как полагает С.А. Авакьян, не получается формирование эффективного Совета Федерации, поскольку за последнее десятилетие было применено несколько способов формирования, при этом, не имеется обширного сообщества экспертов в верхней палате парламента, которое могло бы проводить оценку принятых Государственной Думой законов[91].

Регулярное внесение изменений в порядок формирования Совета Федерации свидетельствует о том, что постоянно осуществляется поиск наиболее рациональной модели.

Закрепление в законодательстве института парламентского расследования, а также регулярное практическое использование положений Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[92] может стать значимой стадией развития контрольных полномочий палат Федерального Собрания РФ. Это обуславливается тем, что участие Совета Федерации в расследованиях могло бы увеличить значимость и укрепить место верхней палаты в качестве палаты, которая отражает мнение наций и народностей, которые проживают в субъектах РФ.

 На современном этапе существует проблема нарушения принципа разделения властей, которое отмечается на практике при формировании Совета Федерации, вследствие включения в его состав представителей исполнительной власти.

Представляется, что сохраняет свою дискуссионность подход о том,  что законодательная власть на федеральном уровне осуществляется руководством исполнительной власти субъектов РФ, а также их представителями, составляющими значительную долю членов Совета Федерации.

Основополагающим принципом конституционного строя России является то, что власть в государстве основывается на разделении на законодательную, исполнительную и судебную. При этом, каждая из ветвей власти является самостоятельной и независимой при осуществлении полномочий.

Данный принцип базируется на том, что всевозможные виды деятельности в сфере осуществления государственной власти должны выполняться органами, которые взаимодействуют друг с другом, при этом объединение различных функций в одном органе формирует предпосылки для определения диктатуры, однако принцип разделения властей не устраняет властного единства, поскольку рассматривается функциональное ее разделение[93].

Принцип разделения властей предполагает сбалансированность полномочий глав государства и парламента, который контролирует правительство.

На современном этапе в России существует проблема, которая заключается в отсутствии этой сбалансированности, что объясняется определенными причинами, к которым относится то, что в государстве не имеется четкого правового закрепления полномочий ветвей государственной власти, что оказывает влияние на размывание принципа разделения власти с позиции организации структур и механизмов функционирования государства. Другой составляющей проблемы является то, что не имеется взаимодействия ветвей власти вследствие того, что данные ветви пытаются достичь поставленных целей, опираясь лишь на автономию, самостоятельность, исключительность, независимость от прочих ветвей власти[94].

В настоящее время федеральные законы принимаются Парламентом России, который включает представителей исполнительной власти субъектов РФ, а также законодательно-представительных органов, которые находятся под их влиянием[95].

Важно, что значительная доля законопроектов подготавливается в министерствах, ведомствах, службах, то есть исполнительной властью формируются законы, которые должны ей исполняться.

Следует отметитьи новую процедуру предварительного нормоконтроля Конституционного Суда РФ, закреплённую в п «а» ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ в 2020 г. Согласно данной норме, в случае обращения Президента РФ с запросом, Конституционный Суд РФ проверяет конституционность:

- проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ;

- проектов федеральных конституционных законов;

- проектов федеральных законов;

- принятые Федеральным Собранием РФ, но не подписанные Президентом РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы[96].

Таким образом, проект правового акта может быть подвергнут правовой экспертизе в рамках конституционного судебного нормоконтроля.

Важно, что принцип осуществления государственной власти, основываясь на её разделении, весьма успешно функционирует, при этом он обладает определенными недостатками, которые обладают как теоретическим, так и практическим характером.Это отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ[97].

Высказываются мнения, что на федеральном уровненеобходимо закрепить конституционно-правовой статус и роль в системе разделения властей таких государственных органов, как Счетная палата РФ, органов прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, а также избирательных комиссий.

В качестве направлений разрешения проблемы предлагается внести в Конституцию РФ дополнительные положения, подразумевающие использование правовых методов сдерживания ветвей власти посредством двух других, следовательно, сформировать противовесы для всех ветвей власти.

Другой не менее значимой проблемой в сфере формирования Совета Федерации является назначение Президентом РФ представителей Российской Федерации, вследствие чего возникает вопрос, не нарушается ли принцип разделения властей.

На современном этапе существует несколько точек зрения, затрагивающих отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Поправка о порядке формирования Совета Федерации, внесенная в Конституцию РФ, подразумевает то, что Совет Федерации включает представителей только субъектов РФ, однако само государство в верхней палате не представляется, при этом нормы Конституции РФ расширяют полномочия Президента РФ, предоставляя ему возможность участвовать в деятельности законодательной власти.

При назначении членов Совета Федерации, Президент РФ обладает возможностью оказывать влияние на деятельность верхней палаты, посредством изменения количества голосов при принятии решений. Опираясь на общепринятое мнение, Президент РФ представляется гарантом Конституции РФ, при этом он не относится ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, которые являются характерными для исполнительной власти.

Внедрение в конституционные положения соответствующих изменений, затрагивающих порядок формирования Совета Федерации, демонстрирует вмешательство Президента в функционирование законодательной власти, предоставляя ему возможность внедрять «необходимых» людей.  Причем, назначение членов верхней палаты вступает в противоречие с нормами о выборном формировании Совета Федерации, вследствие чего актуальным считается предложение о введении прямых выборов в верхнюю палату.

Другой позицией в рамках формирования Совета Федерации, является то, что положения Конституции РФ определяют, что он обладает правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти.

Данные положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о том, что институт президентства в России отличается от института исполнительной власти. В связи с этим, наделение Президента РФ полномочиями по назначению в верхнюю палату представителей в системе «сдержек и противовесов», которая свойственна принципу разделения властей не вступает в противоречие с конституционно-правовой основой взаимодействия органов государственной власти России.

Назначение Президентом РФ представителей в верхнюю палату парламента согласуется с концепцией о значимости и месте верхней палаты в качестве органа, который состоит из лиц, обладающих высоким профессиональным и политическим опытом.

Вследствие существования проблемы формирования Совета Федерации, актуальным является то, что сенаторов должны избирать граждане России, так как предложения о предоставлении возможности Президенту РФ напрямую назначать сенаторов Совета Федерации является неверным, поскольку вызывает сомнения, затрагивающие положения независимости законодательной власти.

В рамках изучения существующих проблем, затрагивающих формирование Совета Федерации, важной среди них представляется проблема ответственности сенаторов, а именно их привлечения к административной и дисциплинарной ответственности.

В настоящее время спорным представляется вопрос о том, возможно ли по отношению к парламентариям использовать дисциплинарную ответственность, поскольку не вполне определены основания и порядок привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности. При этом, согласно законодательству России, им частично затрагиваются меры конституционно-правового воздействия, а также отсутствуют особые нормы о конституционно-правовой ответственности.

Деятельность сенаторов в качестве государственных служащих взаимосвязана с исполнением публичных функций государственных органов, в которых они занимают должность гражданской службы, при этом осуществляется реализация властных полномочий государственного органа, вследствие чего сенаторы, как государственные служащие, обладают специальными правами, обладающими властной публично-правовой спецификой, которых не имеют иные категории работников[98].

Значимым представляется и то, что парламентарии обладают не только полномочиями, но и ответственностью, обязательствами, соответственно, при неисполнении обязательств в отношении государственного служащего применяются определенные меры ответственности[99].

Должностные обязанности, которые устанавливаются должностным регламентом, определяются для реализации государственными органами своих задач и функций, вследствие чего если государственные служащие исполняют свои обязанности недобросовестно, их действия квалифицируются в зависимости от тяжести правонарушения в качестве дисциплинарных проступков, административных правонарушений.

На современном этапе институт дисциплинарной ответственности нуждается в реформировании, так как он проявляет неэффективность использования мер дисциплинарных взысканий к проступкам, при этом в пределах института государственной службы нередко используется именно дисциплинарная ответственность, которая нередко взаимосвязана с административной ответственностью.

В практике нередко возникают спорные ситуации при привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности в пределах служебных проверок[100].

Несмотря на то, что меры административной ответственности нередко являются более объективными, государственные служащие ограничены дисциплинарной ответственностью.

Согласно «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ[101]административной ответственности подлежат должностные лица, которые совершают административные правонарушения вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей (что относится и к исполнению обязанностей сенаторами). Однако, в отношении отдельных должностных лиц предпочтительными считают меры дисциплинарной ответственности, что обусловлено тем, что использование мер административной ответственности провоцирует значительные последствия[102].

Необходимо подчеркнуть, что законодательством не определены виды юридической ответственности, которые необходимо использовать в отношении сенаторов, а также соответствующих государственных служащих за совершение правонарушений. Опираясь на это, подобный подход не оказывает эффективного влияния на правонарушения, вследствие чего не обеспечивают превентивные меры.

Таким образом, современное законодательство обладает определенными пробелами, что провоцирует то, что некоторые государственные служащие могут быть уволены за незначительные проступки, при этом другие государственные служащие, злоупотребляющие своими полномочиями, нередко подвергаются лишь выговорам.

На современном этапе в законодательстве не имеется определенных понятий мер дисциплинарной ответственности, применяемых в отношении сенаторов, а также оснований наложения дисциплинарной ответственности, вследствие чего формируются пробелы в законодательстве, и поэтому требуется его совершенствование в отдельных аспектах.

В настоящее время значимым представляется то, что в пределах поправок в Конституцию РФ в 2020 г. были расширены кадровые полномочия Совета Федерации. Они заключаются в проведении консультаций при назначении Президентом РФ кандидатов на должности руководителей федеральных органов государственной власти в отношении обороны, государственной безопасности, юстиции и др., а также Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Подобное изменение в отношении назначения руководителей силовых ведомств взаимосвязано с полномочием по утверждению Совета Федерации указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также позволяет сделать процесс назначения прокуроров в регионах более открытым.

Продолжительное время в доктрине конституционного права приводилась необходимость закрепления в Конституции РФ контрольных функций Совета Федерации, учитывая продолжительное осуществление данных полномочий согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[103], что было необходимо для конкретизации системы сдержек и противовесов в качестве механизма взаимоконтроля между органами власти.

Важность парламентского контроля заключается в том, что подобный контроль представляет собой осуществление прав граждан в качестве источника власти, а также права на осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти. Нововведения в Конституции РФ (ст.103.1) затронули вопрос предоставления палатам Федерального Собрания права на парламентский контроль, а также направление запросов руководителям государственных органов и органов местного самоуправления.

Подобные поправки представляют собой уточняющие нормы, ими закрепляется в законе практика контрольной деятельности обеих палат парламента (Регламенты Государственной Думы[104] и Совета Федерации), опираясь на действующее законодательство.

Таким образом, после поправок, внесенных в Конституцию РФ, произошло увеличение значимости Совета Федерации посредством расширения его полномочий в формировании государственных органов, совершенствовании системы сдержек и противовесов в России при помощи комплексного конституционно-правового регулирования взаимоотношений верхней палаты с иными ветвями власти в единой системе органов публичной власти.

2.2. Конституционно-правовое взаимодействие Совета Федерации и Государственной Думы

В системе конституционно-правового взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы особое значение имеет то, что каждая из палат осуществляет самостоятельную деятельность, а также обладает исключительными полномочиями.

Одна из палат представляет собой представительный орган от имени граждан России, напрямую выражающий интересы избирателей, а Советом Федерации подобная деятельность осуществляется в косвенной форме.

Основным принципом верхней и нижней палат является место в системе разделения властей, а также принцип единства публичной власти. Причем функции и полномочия парламента в качестве высшего государственного органа власти подразумевают то, что у верхней и нижней палаты имеются самостоятельные полномочия, а также определенное место в законодательном процессе, системе разделения властей.

В 2018 г. в Совете Федерации состоялось обсуждение особенностей взаимодействия Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти России. В нём участвовали как члены Государственной Думы, Совета Федерации, так и представители федеральных органов исполнительной власти.

В рамках обсуждения докладов и выступления участников, затронувших проблемы и аспекты взаимодействия Совета Федерации с представительными (законодательными) органами государственной власти, было отмечено, что данное взаимодействие базируется на принципах законности, равенства, коллективного свободного обсуждения, системности.

Основываясь на этом, а также следуя конституционным положениям Совета Федерации в системе органов государственной власти, следует подчеркнуть, что Совет Федерации в качестве «палаты регионов», нацелен на взаимодействие с представительными органами государственной власти субъектов РФ в отношении совместного ведения, а также учета интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов.

В ходе обсуждений был сделан вывод о том, что требуется полноценная реализации механизмов работы Совета законодателей при Федеральном Собрании РФ, а также формировании мер правового, информационного характера, которые позволят полноценно учитывать мнения и опыт субъектов РФ при принятии федеральных законов.

В рамках обсуждений было отмечено, что системное совершенствование взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой должно подразумевать решение определенных задач, к которым относятся:

- подбор эффективных направлений взаимодействия при изучении законодательных инициатив;

- увеличение качества юридической и технической подготовки документации;

- предоставление помощи законодательным органам государственной власти субъектов Федерации при подготовке финансового и экономического обоснования к проектам федеральных законов;

- обеспечение приоритетного порядка прохождения законопроектов, которые сформированы законодательными (представительными) органами государственной власти[105].

Законодательные процедуры в России, связанные с взаимодействием двух палат парламента, начинаются в одной палате при принятии законов, и продолжаются в другой при их одобрении.

В подобной ситуации возможности взаимодействия, а также влияния верхней палаты на содержание принимаемых законов являются ограниченными, поскольку роль верхней палаты сведена к одобрению или неодобрению законодательных решений.

При этом, отмечается заимствование по аналогии из зарубежного опыта законотворчества, опираясь на который в двухпалатных парламентах законодательные процессы концентрируются в палате, которая формируется посредством прямых выборов и представляет граждан государства.

Таким образом, происходит отход от традиционного порядка изучения законопроектов на совместном заседании палат, который заложен в законотворческой деятельности парламента в России, что продолжалось до принятия Конституции РФ в 1993 г.

В механизмах взаимодействия двух палат парламента в России заложена истинная возможность палат, подразумевающая автономное влияние на содержание будущих законов, опираясь на функциональное назначение, что позволяет обеспечивать интересы Федерации и её субъектов.

При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации, федеральные законы считаются принятыми, если при повторном голосовании за них голосует не менее двух третей от общего количества депутатов Государственной Думы, при этом в подобном случае влияние Совета Федерации на Государственную Думу является ограниченным.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ, в обязательном порядке Советом Федерации рассматриваются федеральные законы, которые приняты Государственной Думой в отношении: федерального бюджета; федеральных налогов; финансового, валютного, кредитного регулирования; ратификации международных соглашений России; статуса государственных границ и др.

Согласно ст. 108 Конституции РФ, федеральные конституционные законы в обязательном порядке рассматриваются Советом Федерации, при этом, опираясь на парламентскую практику, данные законы, как и послания Президента РФ, рассматриваются верхней палатой в первую очередь.

Продолжительное время ситуация была сопряжена с проблемами, которые связаны с тем, что при не рассмотрении Советом Федерации в установленные сроки, федеральный конституционный закон мог вступать в силу без одобрения Совета Федерации. Вследствие этого, Конституционным Судом РФ были представлены соответствующие разъяснения, опираясь на которые рассмотрение в Совете Федерации законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в этой палате, должно начинаться не позднее двух недель с момента их передачи в Совет Федерации. При этом, если рассмотрение закона не было завершено, то данный закон не одобряется, вследствие чего его рассмотрение продолжается вплоть до вынесения решения[106].

Согласно положениям Конституции РФ, федеральные конституционные законы поступают в верхнюю палату парламента как законопроект, а не как в ситуации с обычными федеральными законами в качестве принятого Государственной Думой закона. Причем положение закона он приобретает лишь после одобрения в установленном порядке обеими палатами, вследствие чего верным представляется то, что значимым условием превращения проекта закона в закон Парламента РФ представляется достижение между Советом Федерации и Государственной Думой полного согласия в отношении законопроекта на стадии обсуждения.

В соответствии с Регламентом Государственная Дума направляет в Совет Федерации для рассмотрения проекты законов, которые были одобрены Государственной Думой, при этом председателем Государственной Думы между сессиями проекты законов направляются на долгосрочный период в Совет Федерации, когда данные проекты законов затрагивают налоговую, бюджетную, таможенную политику[107].

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ).

Законопроекты вносятся в Государственную Думу конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в Государственную Думу.

Регламент Государственной Думы устанавливает, что «до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект - имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы (коллегиального органа)».

На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.

Современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к сенаторам, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими субъектах РФ.

Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты в сфере социально-экономического развития России.

Согласно Конституции РФ единственным источником власти в России является её многонациональный народ, и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы, при этом нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

Российская конституционная система не предоставляет каких-либо преференций законодательным инициативам Совета Федерации и его членов.

Если Совет Федерации внёс законопроект, то после поддержки его нижней палатой российского парламента на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — верхняя палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы.

В этой связи отмечается, что верхняя палата не может одновременно входить в Государственную Думу с проектом закона и сама же потом одобрять или отклонять принятый по ее инициативе закон[108].

Кроме того, Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно вносить изменения в текст принятого Государственной Думой закона.

Осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами Российской Федерации.

Справедливым представляется суждение С.А. Авакьяна, полагающего, что Совет Федерации должен оставаться органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права, а не собственной[109].

Отдельно следует подчеркнуть, что деятельность палат парламента в сфере законопроектов осуществляется «параллельно», то есть подразумевается участие верхней палаты при обсуждении законопроектов с момента их поступления в Государственную Думу, однако на современном этапе подобная практика является весьма распространенной. Согласно Регламенту Совета Федерации, комитеты должны рассматривать законопроекты, которые были внесены в Государственную Думу, подготавливать отзывы, а также направлять на согласование с комитетами Государственной Думы, что подкрепляется также положениями Регламента Государственной Думы.

Таким образом, взаимодействие Совета Федерации и Государственной Думы осуществляется, в первую очередь, в законодательном процессе, что подкрепляется тем, что палаты российского парламента обладают возможностью собираться для совместного заслушивания посланий Президента РФ. Также, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета палаты парламента формируют Счетную палату РФ, порядок деятельности которой определён соответствующим федеральным законом[110].

В рамках взаимодействия палаты Парламента РФ проводят совместные парламентские расследования, которые направлены на защиту гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека. В частности, палаты обеспечивают контроль за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления для устранения причин и последствий событий, которые являются основанием для проведения парламентских расследований. Также парламентские расследования направлены на выявление причин и условий формирования фактов, которые служат основанием для проведения данного расследования.

Решение о проведении парламентских расследований принимается верхней и нижней палатой Федерального Собрания РФ совместно, что лишь подчёркивает уровень взаимодействия палат, при этом парламентской комиссией для проведения расследований являются члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.

Можно сделать вывод, что Федеральное Собрание РФ в лице Совета Федерации и Государственной Думы играют важную роль в процессах управления государством, причем значимым представляется их постоянное взаимодействие между собой, на котором базируются процессы управления.

Однако, на современном этапе существуют определенные проблемы, связанные с данным взаимодействием палат парламента, препятствующие полноценному раскрытию возможностей обеих палат.

Одной из проблем представляется то, что парламент в России возможно причислить к парламентам с неравным статусом палат, что отражается в принятии законопроектов, поскольку при внесении законопроекта в нижнюю палату его дальнейшее принятие относится к рассмотрению в Совете Федерации, полномочиями которого представляются в качестве одобрения или отклонения законопроекта.

При этом, для преодоления разногласий, существует возможность повторного принятия законопроекта на рассмотрение нижней палаты, вследствие чего процедура рассмотрения верхней палатой становится необязательной. Это объясняется тем, что Государственная Дума сможет принять законопроект в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Справедливым представляется мнение А.И. Абрамовой о том, что при повторном принятии законопроектов, возможности влияния Совета Федерации на содержание принимаемых законов являются ограниченными, то есть его роль сведена к одобрению или неодобрению законодательных решений.

При этом, подчеркивается то, что при рассмотрении законопроекта Государственной Думой, она не ограничена временными рамками как Совет Федерации, который должен предоставлять ответ в течение двух недель, что, на современном этапе представляется невозможным с позиции качества рассмотрения законопроектов[111].

Данная проблема выделяется и Е.И. Колюшиным, который полагает, что Совет Федерации занимает место неконструктивного критика, который ограничен во времени для одобрения или отклонения закона, при этом, не обладающий возможностью корректировки отдельных положений[112].

Еще одной не менее значимой проблемой взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой представляется отсутствие разнообразия в согласительных инструментах, которые используются обеими палатами для разрешения разногласий. Согласно опыту зарубежных государств, решение указанной проблемы может увеличить действенность деятельности парламентариев.

Также проблемой представляется отсутствие возможности внесения законопроектов в Совет Федерации, при этом, приоритетной позицией против такого подхода является вероятность усиления регионального лоббизма.

В научной литературе выделяется проблема совокупности палат парламента в России несмотря на то, что они совместно формируют единый орган, при этом являются разобщенными, поскольку базируются на политических и социальных институтах, которые не совпадают между собой. Этим обуславливается возможное противостояние двух палат парламента.

В настоящее время не менее актуальной представляется проблема высоких темпов принятия законов, что создает возможность понижения качества законов при увеличении их количества. В подобной ситуации качественные показатели уходят на второе место[113]. Вследствие существующей скорости принятия законов не имеется реальной возможности их обсуждения, рассмотрения и согласования, что негативно отражается на качестве законов.

Таким образом, разрешение существующих проблем, которые связаны с взаимодействием Совета Федерации и Государственной Думы, представляется особым этапом совершенствования законодательных процедур, поскольку подбор определенных способов разрешения проблем находится в зависимости от различных субъективных и объективных факторов, значимости проблемы. Разрешение существующих проблем должно быть сопряжено с Регламентами обеих палат Парламента РФ.

С позиции конституционализма, опираясь на федеративную специфику государственности, в России не может быть полного преобладания в законотворчестве одной палаты над другой, при этом решение некоторых проблем взаимодействия двух палат парламента в России предоставит возможность сбалансировать политическое значение и влияние Совета Федерации, а также сделать конституционную систему более демократической и уравновешенной.

Заключение

На основе сравнительного исследования статуса верхних палат парламента с позиции федералистского аспекта можно сформулировать ряд выводов.

Исследование нормативных основ, эволюции бикамерализма, а также особенностей реализации процедуры конституирования палат в России,  применения принципов континуитета в законотворческой деятельности, принципа публичности деятельности палат, демонстрирует важность конституционного парламентского развития, нацеленности на исследование специфики парламентских процедур в России.

Следует подчеркнуть, что бикамерализм является формой устройства парламента, однако не обязательно народного представительства, а наименование парламента в качестве органа народного представительства может являться формальным. Сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте предоставляет возможность получать тождественность парламентаризма и народного представительства, которые основываются на признании народного суверенитета и иных основных ценностей конституционной демократии.

Современная конституционная доктрина и зарубежная парламентская практикасвидетельствуют о значительных отличиях в структуре бикамеральных законодательных органов, а также об особенностях их функционирования. При этом, за период существования бикамерализма в качестве основы общенациональных, представительных и законодательных учреждений, был накоплен значительный опыт.

С позиции существующих проблем бикамерализма и использования положительного опыта организации двухпалатных парламентов, значительный интерес представляет опыт развитых демократических государств, к которым относится США, ФРГ, Швейцария, а также иные государства. В представленных государствах на практике осуществляются демократические принципы организации государственной власти, а также формируются конституционные предпосылки для демократического и действенного функционирования институтов законодательной власти.

Выбор приведенных государств в исследовании двухпалатных парламентов обуславливается тем, что они предоставляют возможность сформировать представление об особенностях и отличиях функционирования бикамеральных парламентов.

Было определено, что существует проблема противоречивости мнений зарубежных и российских правоведов в отношении правового положения Бундесрата в Германии, а также его значимости в системе органов государственной власти ФРГ. Следовательно, дискуссионные вопросы возникли в отношении того, является ли Бундесрат верхней палатой парламента, а также относится ли он к организации парламентского типа, либо является самостоятельным органом государственной власти.

В ходе проведенного исследования было определено место Совета Федерации в единой системе публичной власти.

На основе сравнительного анализаразличных порядков формирования Совета Федерации, был сделан вывод о том, что предпочтительным вариантом формирования верхней палаты Парламента РФ было бы избрание сенаторов напрямую гражданами, которые проживают на территории определенных субъектов РФ, поскольку подобный порядок формирования позволяет развивать демократические начала и положения, закрепленные в Конституции РФ.

С позиции конституционализма, с учетом федеративной специфики государственности, в России не может быть полного преобладания в законотворчестве одной палаты над другой, при этом решение некоторых проблем взаимодействия двух палат парламента в России предоставит возможность сбалансировать политическое значение и влияние Совета Федерации, а также сделать конституционную систему более демократической и уравновешенной.

Можно сделать вывод, что функции Совета Федерации в законодательном процессе заключаются в контроле над качеством законов, а также достижении политического и общественного согласия. Помимо этого, функции Совета Федерации заключаются в предоставлении субъектам РФ возможности выражения воли, однако в отдельных сферах место верхней палаты является не столь значимым, как в некоторых зарубежных государствах.

В исследовании выявлено, что законодательная компетенция Совета Федерации весьма ограничена, поскольку несмотря на обладание правом законодательной инициативы, он не обладает возможностью самостоятельно принимать законы, так как принятые Государственной Думой законы поступают в Совет Федерации для осуществления процедуры одобрения. При этом, Конституцией РФ ограничивается перечень вопросов, которые затрагиваются в федеральных законах, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой. В иных случаях принятые законы могут направляться Президенту РФ без рассмотрения Советом Федерации.

В настоящее время значимым представляется то, что в пределах поправок в Конституцию РФ в 2020 г. были расширены кадровые полномочия Совета Федерации. Они заключаются в проведении консультаций при назначении Президентом РФ кандидатов на должности руководителей федеральных органов государственной власти в отношении обороны, государственной безопасности, юстиции и др., а также Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Подобное изменение в отношении назначения руководителей силовых ведомств взаимосвязано с полномочием по утверждению Совета Федерации указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также позволяет сделать процесс назначения прокуроров в субъектах РФ более открытым.

В ходе проведенного исследования был выделен ряд наиболее значимых и актуальных проблем в сфере формирования Совета Федерации, а также его взаимодействия с Государственной Думой, к которым относятся:

- проблема определения рационального порядка формирования Совета Федерации, который мог бы привести к продуктивным итогам деятельности верхней палаты;

- проблема нарушения принципа разделения властей, которое отмечается на практике при формировании Совета Федерации, вследствие включения в его состав представителей исполнительной власти;

- проблема отсутствия сбалансированности, что объясняется определенными причинами, к которым относится то, что в государстве не имеется четкого правового закрепления полномочий ветвей государственной власти, что оказывает влияние на размывание принципа разделения властей с позиции организации структур и механизмов функционирования государства;

- вопрос о месте в системе единой публичной власти контрольно-надзорных органов;

- проблема назначения Президентом РФ сенаторов как представителей Российской Федерации;

- проблема ответственности сенаторов, а именно их привлечения к административной и дисциплинарной ответственности;

- проблема того, что при нерассмотрении Советом Федерации в установленные сроки, федеральный конституционный закон мог вступать в силу без одобрения Совета Федерации;

- проблема неравности статуса палат;

- проблема ограниченности влияния Совета Федерации на содержание принимаемых законов при их повторном рассмотрении;

- проблема отсутствия разнообразия в согласительных инструментах, которые используются обеими палатами для разрешения разногласий;

- проблема отсутствия возможности внесения законопроектов в Совет Федерации;

- проблема разобщенности палат парламента в России несмотря на их единство, поскольку базируются на политических и социальных институтах, которые не совпадают между собой;

- проблема высоких темпов принятия законопроектов, что создает возможность понижения качества законопроектов при увеличении их количества.

Выделенные проблемы позволили сделать вывод о том, что на современном этапе законодательство в сфере формирования Совета Федерации, а также его взаимодействия с Государственной Думой, нуждается в совершенствовании.

[1]Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ.2020. № 52 (Ч. I). Ст. 8585

[2] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

[3] Баранчиков В.А., Цатурян Т.В. Государственно-правовые проблемы формирования сословного представительства в России // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 42.

[4] Кравец И. А. Конституционный дизайн, государственные преобразования и российский бикамерализм в начале XX века // Право и политика. 2018. №4. С.60-106.

[5] Червинская А.П. Бикамерализм и федерализм: взаимодействие конституционных феноменов // Вестник Поволжского института управления. 2019. №5. С. 45-50.

[6] Косачев К. И. Межпарламентский союз и Россия: история сквозь века // Международная жизнь. 2017. № 9. С. 1-16.

[7] Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 9-12.

[8] Червинская А.П. Бикамерализм как принцип устройства парламента: исторический опыт и проблемы современной России // Государство и право. №10. 2019. С.166-174.

[9] Ливеровский А.А., Стовповая Н.В. Конституционный принцип разделения государственной власти: проблемы преподавания // Конституционное право и конституционная компаративистика в системе российского юридического образования. М. 2009. С. 245.

[10] Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики:Автореф.дис….докт.юрид. наук. М., 2010. С. 9.

[11] Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16.

[12] Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и Общество. 2014. № 9 (117). С.1082-1094.

[13] Гессен В.М. Основы конституционного права // Право. 1917. С.41.

[14] Дзыбова С. Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2.

[15] Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. 263 с.

[16] Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб. б.г. 386. 120. IV с.

[17] Дзыбова С. Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2.

[18] Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституционное право зарубежных стран // Саратов.: СГЮА. 2019. С.103.

[19] Сравнительное конституционное право зарубежных стран. М.:Юрайт, 2017.  С.518.

[20] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 1997. С.89.

[21] Антюшин Н. А. Роль «верхних» палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137.

[22] Антюшин Н. А. Роль «верхних» палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137.

[23] Филиппова Н. А. Бикамерализм в постсоветских государствах: тенденции развития института // Политическая экспертиза: Политэкс. 2005. № 3. С. 37-48.

[24] Ачкасов В. А., Куликов В. В. Сравнительный анализ современного бикамерализма // Политическая экспертиза: Политэкс.  2005. № 3. С. 6-15.

[25] Чечелев С. В. Конгресс федеративных штатов Америки: особенности организации и деятельности // Правоприменение. Т. 1. 2017. № 3. С. 25-41.

[26] Булаков О. Н. Бикамерализм как структурная организация современного парламента // PolitBook. 2013. № 3. С. 99-107.

[27] Там же

[28] Аналитический вестник Совета Федерации № 10 (667). Роль и место верхних палат парламентов в современных государствах (материалы заседания научно-методического семинара Аналитического управления 30 марта 2017 года). М. 2017.

[29] Кравец И. А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42-46.

[30] Автономов А. С. Истоки и смысл двухпалатности парламентов // Вiсник Марiупольського державного утверситету. Серiя: право. 2013. № 5. С. 35-42.

[31] Кравец И. А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и общество. 2014. № 9 (117). С. 1082-1094.

[32] Кравец И. А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42-46.

[33] Парламентаризм в государствах-участниках Межпарламентской ассамблеи Содружества Независимых Государств. // Под общ. ред. Ткаченко С. Л., Гладея Д. Г. СПб., 2017. С. 60.

[34] Антюшин Н. А. Роль «верхних» палат в бикамеральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. №3 (50). С. 127-137.

[35] Медведева Т.П. Конституционно-правовая реформа - возможность введения прямых выборов членов Совета Федерации // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов. М. 2014. С.108.

[36] Фадеев В.И. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве (историко-теоретические аспекты) // Lex Russica (Русский закон). 2007. № 2. С. 226-244.

[37] Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): Автореф.дис…. канд. юрид. наук. Казань. 2003. 197 с.

[38]Червинская А.П. Федеративный бикамерализм в Российской Федерации // Вестник Поволжского института управления. 2020. №1. С. 35-42.

[39]  Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и Общество. 2014. № 9 (117). С.1082-1094.

[40] Лукин М.Л. Общественный договор: влияние на становление американской государственности, современные концепции // Норма. Закон. Законодательство. Пермь. 2013. С. 45–47.

[41] Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. Саратов.: СГЮА, 2019. С.82

[42] Невинс А., Комманджер Г. История США. От английской колонии до мировой державы. Нью-Йорк, 2005. С. 131.

[43] Рыжонкова Е. А. Особенности правового статуса членов верхних палат парламентов зарубежных федеративных государств на примере США // Отечественная юриспруденция. 2016. №8 (10). С. 5-10.

[44] Петрова Е. А. Конституционные основы правовой системы США // Теория и практика общественного развития. 2010. №4. С. 182-186.

[45] Лафитский В.И. Конституционные основы федерализма в США // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 116-127.

[46] Петрова Е. А. Конституционные основы правовой системы США // Теория и практика общественного развития. 2010. №4. С. 182-186.

[47]Лафитский В.И. Конституционные основы федерализма в США // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 116-127.

[48] Примова Э.Н. К вопросу об особенностях законодательной власти ФРГ // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2018. № 1. С. 92-102.

[49] Там же.

[50] Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. № 5. С. 110-120.

[51] Сыманюк Н. В. Сравнительное конституционно-правовое исследование порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии: Автореф.дис…. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 14.

[52] Примова Э.Н. К вопросу об особенностях законодательной власти ФРГ // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2018. № 1. С. 92-102.

[53]Васильев В. И. Федерализм и избирательная система в Германии // Полис. 1995. № 4. С. 139-145.

[54] Примова Э.Н. К вопросу об особенностях законодательной власти ФРГ // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2018. № 1. С. 92-102.

[55] Там же.

[56]Битюцкий Е. В. Бундесрат. Подмена понятий // Проблемы экономики и юридической практики. 2010. №5. С. 18-21.

[57] Осипян Б.А. Мудрость Конституции Швейцарии как правомерного и целесообразного государства // Вопросы управления. 2018. № 3 (52). С. 15-25.

[58] Осипян Б.А.  Мудрость Конституции Швейцарии как правомерного и целесообразного государства // Вопросы управления. 2018. № 3 (52). С. 15-25.

[59] Осипян Б.А.  Мудрость Конституции Швейцарии как правомерного и целесообразного государства // Вопросы управления. 2018. № 3 (52). С. 15-25.

[60] Шаханин В. А. Конституционно-правовой статус Союзного Совета Швейцарского Союза // Свое издательство. Санкт-Петербург. 2018. С. 34-37.

[61]Петрова М.А. Органы центральной власти современной Швейцарии: тенденции развития:Автореф.дис…. канд. юрид. наук. М., 2014. С 20.

[62] Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 17.02.2021) // СЗ РФ. 2002. №7. Ст. 635.

[63] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» // Издание Совета Федерации. М. 2009. С. 54.

[64] Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 (ред. от 10.01.2003) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1993. №42. Ст. 3994.

[65] Ушков А.М., Амиантов А.А. Особенности формирования Совета Федерации: от первого созыва до наших дней // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. №3. 2012. С.88-96.

[66]Федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

[67]Булаков О.Н. Развитие Совета Федерации Российской Федерации // Образование и право. №10. 2021. С. 32-36.

[68] Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (ред. от 17.10.2011) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

[69]Булаков О.Н. Развитие Совета Федерации Российской Федерации // Образование и право. №10. 2021. С. 32-36.

[70] Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ .2012. № 50 (часть 4). Ст. 6952.

[71]Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4202.

[72]Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

[73] Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 52 (Часть I). Ст. 8585.

[74] Официальный сайт Совета Федерации. См.: [Электронный ресурс]: URL: #"_Hlk98153374"> Старостина И.А. Парламент России в контексте конституционных поправок // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С.41-44.

[78] Тлумач В.М. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: к проблеме порядка формирования // Известия Байкальского государственного университета. 2010. № 5 (73). С. 155-158.

[79]Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.

[80] Сайфутдинова В.М. Представительство регионов в Совете Федерации: политико-правовой аспект // Вестник Кемеровского государственного университета. 2014. № 2(58). С. 147-151.

[81] Власенко А. В. Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Молодой ученый. 2018. № 47.  С. 64-67.

[82] Кожевников С. Н. К вопросу о возможности изменения Конституции Российской Федерации // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2014. № 3(2). С. 86-91.

[83] Чиркин В.Е. Элементы эволюции верхних палат современного парламента // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. № 1. С. 106–120.

[84] Виноградова Е.В., Данилевская И.Л. Совет Федерации – от депутатов до сенаторов. К вопросу формирования верхней палаты парламента в конституционной модели современной России // Государство и право. №9. 2020. С.7-17.

[85] Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31 - 44.

[86] Виноградов О.В., Кокорин И.С. Теоретические и правовые проблемы формирования Совета Федерации Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2019. №2 (56). С. 57-65.

[87]Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 20-25.

[88] Лысенко В.И. Некоторые вопросы развития избирательной политики и права в Российской Федерации в 90-е годы // Федеральное собрание России: Опыт первых выборов. М.: Изд-во Института государства и права Российской академии наук. 1994. С. 6-27. 

[89]Миерхольд А. А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Lex Russica. 2018. №11 (144).

[90] Комарова В. В., Варлен М. В., Лебедев В. А., Таева Н. Е. Конституционное право России. // М.: КноРус. 2019. С. 63.

[91] Авакьян С. А. Конституционное право России.  В 2 т. Том 2. М.: Инфра-М. Норма, 2021. С. 236.

[92]Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

[93]Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 2017. С. 108.

[94] Рамазанова Д.Э. Проблемы реализации принципа разделения властей // Государственная служба и кадры. 2020. №1. С. 40-41.

[95] Дюков К.В. Принципы разделения, тенденции и пути совершенствования государственной власти в новейшей истории России: Автореф.дис…. канд. полит. наук. М., 2005. С 24.

[96]Вязовская Т.Н., Евсеева Л.А., Змиевская Д.В., Галиева Г.В. Предварительный конституционный судебный контроль в Российской Федерации // Вестник Российского университета кооперации. 2020. № 3. С. 103-107.

[97] Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31 - 44.

[98] Пышкина. Д. С. Проблемы привлечения государственного служащего к административной и дисциплинарной ответственности // Молодой ученый. 2020. № 35 (325). С. 127-129.

[99]Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2012 № 31-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7571.

[100] Мукасеева Н. Н., Огрина Г. В. Актуальные проблемы административной и дисциплинарной ответственности государственных служащих // Юридическая наука. 2019. № 5. С. 83–85.

[101]Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.03.2022) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

[102] Мукасеева Н. Н., Огрина Г. В. Актуальные проблемы административной и дисциплинарной ответственности государственных служащих // Юридическая наука. 2019. № 5. С. 83–85.

[103] Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

[104] Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01. 1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ред. от 22.02.2022) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

[105]О взаимодействии Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти // Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ. [Электронный ресурс]: URL: #"https://base.garant.ru/1575717/">Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01. 1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ред. от 22.02.2022) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

[108]Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Юрайт, 2015. С. 54.

[109]Авакьян С. А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 2. М.: Инфра-М. Норма, 2021. С.163

[110] Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

[111] Абрамова А. И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7 (139).  С. 32.

[112]Колюшин Е. И. Конституционное право России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 416.

[113] Володин В.В. О принятии Государственной Думой законов в 2018 г. [Электронный ресурс]: URL: https://ria.ru/20181227/1548822204.html (дата обращения: 28.02.2022).