Проблем правового регулирования льготного обеспечения ветеранов Великой Отечественной Войны
Оглавление
Введение. 2
Глава 1 Теоретические основы социального обеспечения
отдельных категорий граждан 5
1.1 Понятие ветеран и его основные категории. 5
1.2 Правовые основы льготного обеспечения отдельных категорий
граждан. 19
Глава 2 Проблемы реализация социальной поддержки ветеранов. 28
2.1 Меры социальной поддержки. 28
2.2 Проблемы и перспективы социальной поддержки ветеранов. 44
Заключение. 52
Список использованных источников и литературы.. 57
Актуальность темы. В
последние годы в РФ происходят перманентные изменения в законодательстве о
социальном обеспечении. Появляются новые виды обеспечения, обусловленные
современными потребностями и проблемами общества (например, к таким новым видам
можно отнести государственную социальную помощь малоимущим, оказываемую на
основе принципа адресности), продолжается процесс разграничения полномочий в
сфере социального обеспечения между РФ и ее субъектами. Наряду с этими
процессами происходит реформирование системы натуральных льгот,
предоставлявшихся многим категориям граждан в советский период. В соответствии
с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» множество
льгот, ранее предоставлявшихся в натуральной форме, заменены мерами социальной
поддержки, которая может оказываться как в денежной, так и в натуральной
формах. При этом финансовое обеспечение мер социальной поддержки некоторых
категорий граждан (в частности, тружеников тыла, жертв политических репрессий,
ветеранов труда) в соответствии с вышеупомянутым законом отнесено к компетенции
субъектов РФ. Установленное данным федеральным законом правовое регулирование
существенным образом изменило принципы и подходы к социальному обеспечению
указанных категорий граждан посредством их социальной поддержки.
Негативным следствием
введения данного закона, как показывает правоприменительная практика, явились
многочисленные проблемы, в том числе равенство в праве на социальную поддержку
ветеранов при одинаковых основаниях на ее предоставление, способах
осуществления, формах и видах в контексте ст. 7 Конституции РФ, в соответствии
с которой наша страна является социальным государством.
Вышеизложенные
обстоятельства определили выбор темы исследования.
Разработанность темы
исследования. Правовые вопросы социальной поддержки отдельных категорий
населения с учетом последних изменений в законодательстве РФ не были предметом
самостоятельного диссертационного исследования. Отдельные вопросы, связанные с
оказанием социальной поддержки населения, рассматривались в диссертационных
исследованиях (например, в работе Д.Е. Кожевникова «Социальная помощь
малоимущим гражданам: правовые вопросы» Екатеринбург, 2010).
Некоторые работы
посвящены комплексному изучению льгот в социальном обеспечении (Г.Г. Пашкова.
Льготы в праве социального обеспечения. Томск, 2004), отдельные аспекты
социальной поддержки населения рассматривались в работах В.П. Галаганова, М.Л.
Захарова, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой,
Э.Г. Тучковой, М.В. Филипповой, В.Ш. Шайхатдинова и других авторов.
Объектом исследования в
настоящее работе являются совокупность правоотношений, которые связаны с
социальным обеспечением отдельных категорий граждан.
Предметом исследования
является порядок предоставления льгот ветеранам Великой Отечественной Войны и
труженикам тыла.
Цель данной работы
заключается в исследовании проблем правового регулирования льготного
обеспечения ветеранов Великой Отечественной Войны.
Задачами проведения
исследования является следующее:
1. раскрыть
теоретические основы социальной поддержки ветеранов;
2. проанализировать
нормативно-правовое обеспечение социальной поддержки ветеранов различных
категорий;
3. проблемы социальной
поддержке ветеранов различных категорий.
Структура работы:
содержит введение, общую часть, заключение и список использованных источников и
литературы.
Субъектами
материального правоотношения по предоставлению социальной поддержки ветеранам и
связанных с ним процедурных правоотношений являются физическое лицо (ветеран) и
орган социальной защиты населения. Понятие «ветераны» – собирательное и
объединяет в себе лиц, имеющих особые заслуги по защите Отечества, прошедших
безупречную военную службу или отмеченных знаками отличия за продолжительный
добросовестный трудовой стаж.
Как следует из ст.1
Закона о ветеранах, в основу деления ветеранов на различные группы заложен
характер и степень личного вклада ветерана в обеспечении благосостояния народа
и обороноспособности российского государства. Соответственно этому выделяются
четыре группы ветеранов:
1) ветераны Великой Отечественной войны;
2) ветераны боевых действий;
3) ветераны военной
службы;
4) ветераны труда. В
первую группу ветеранов в соответствии со ст. 2 Закона о ветеранах входят
ветераны Великой Отечественной войны.
По критерию участия в
боевых действиях ветераны Великой Отечественной войны делятся на военнослужащих
и приравненных к ним лиц, участвовавших в боевых действиях (подп. «а» - «ж»,
«и» п. 1 ч. 1 ст.2 Закона о ветеранах) и военнослужащих и граждан, не
принимавших в них участия и не входивших в состав действовавшей армии (подп.
«з» п. 1 ч. 1 ст. 2, п. 2 – 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах).
Другим критерием для
деления ветеранов Великой Отечественной войны является степень участия в
Великой Отечественной войне. По этому критерию в соответствии со ст. 2 Закона о
ветеранах ветераны Великой Отечественной войны делятся на четыре подгруппы:
1) участники Великой
Отечественной войны;
2) лица, работавшие на
объектах военной инфраструктуры в пределах тыловых границ действующих фронтов,
операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и
автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота,
интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других
государств;
3) лица, награжденные
знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;
4) труженики тыла и
лица, награжденные орденами или медалями СССР за труд в период Великой
Отечественной войны. С теоретической точки зрения такое положение в научной
литературе представлено как состояние «правового модуса».
В частности, В.А.
Патюлин полагал, что стадия правового модуса (готовности к реализации) является
промежуточной между общей (абстрактной) нормой и правомочием субъекта в
конкретном правоотношении. Степень и мера конкретности субъективного права и
его субъектов становится определеннее: не граждане вообще, а те из них, кто
обладает специфическими признаками, которые характеризуют их принадлежность к
определенной социальной группе[1].
Такие специфические признаки можно увидеть в
содержании ст. 2 Закона о ветеранах. Г.Г. Пашкова подчеркивает, что специальный
правовой статус (модус) выражается в особых правах, обязанностях и
правоспособности граждан[2].
При этом модусными правами указываются не элементы правоспособности, а
субъективные права, возникающие на основе специальной правоспособности и
обусловленные определенными юридическими фактами. Специальными правами
наделяются только граждане, принадлежащие к той или иной социальной группе,
принадлежность к которой получила правовое оформление (например, инвалиды и
ветераны боевых действий).
Анализ ст. 14, 15, 17 –
21 Закона о ветеранах показывает, что содержание правоспособности ветерана
Великой Отечественной войны зависит от принадлежности к той группе лиц, о
которых говорилось выше. Иными словами, речь идет о том, в каком качестве
ветераны принимали участие в обороне страны в период Великой Отечественной
войны. Объем социальной поддержки лиц, не принимавших участия в боевых
действиях и не входивших в состав действовавшей армии, меньше в силу
объективного фактора – степени риска для жизни, которому подвергались
военнослужащие, принимавшие участие в боевых действиях и приравненные к ним
лица. Об этом свидетельствует содержание ст. 15 Закона о ветеранах, п. 1
которой не предусматривает меры поддержки ветеранов, указанных в подп. «з» п. 1
ст. 2 (военнослужащие, не входившие в состав действовавшей армии), меры
социальной поддержки которым установлены ст. 17.
Как указал
Конституционный Суд РФ, различия в уровне мер социальной поддержки участников
Великой Отечественной войны
свидетельствуют об особой государственной поддержке фронтовиков и других
лиц, принимавших участие в боевых действиях, а также проживавших и работавших в
годы войны в тяжелейших условиях блокадного Ленинграда, а разрешение вопросов,
связанных с определением оснований разграничения ветеранов войны на отдельные
категории, а также с дифференциацией объема предоставляемых им прав и льгот,
как не получивших разрешения в Конституции, является прерогативой законодателя[3].
К лицам, принимавшим
участие в боевых действиях, относятся ветераны из числа граждан, указанных в
подп. «а» - «ж», «и» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах. Их разграничение, надо
полагать, основано на том, в каком качестве они принимали участие в боевых
действиях в период Великой Отечественной войны. Об этом свидетельствует
выделение в п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах в отдельные группы сотрудников
разведки, контрразведки, выполнявших специальные задания в воинских частях,
входивших в состав действовавшей армии, в тылу противника или на территориях
других государств (подп. «г»), работников предприятий и военных объектов,
наркоматов, ведомств, переведенных в период Великой Отечественной войны на
положение лиц, состоящих в рядах Красной Армии, и выполнявших задачи в
интересах армии и флота в пределах тыловых границ действующих фронтов или
операционных зон действующих флотов, работников учреждений и организаций,
корреспондентов центральных газет, журналов, ТАСС, Совинформбюро и радио,
кинооператоров кинохроники, командированных в период войны в действующую армию
(подп. «д»), лиц, принимавших участие в операциях по боевому тралению в
подразделениях, не входивших в состав действующего флота, а такжепривлекавшиеся
организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию
территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 1 февраля
1944 г. по 9 мая 1945 г. (подп. «е»), лиц, принимавших участие в боевых
действиях против фашистской Германии и ее союзников в составе партизанских
отрядов, подпольных групп, других антифашистских формирований в период Великой
Отечественной войны на территориях других государств (подп. «ж»)[4].
Как видно из ст. 2
Закона о ветеранах, при установлении круга лиц из числа ветеранов Великой
Отечественной войны, имеющих право на меры социальной поддержки, законодатель
принял во внимание необходимость ликвидации последствий вражеской оккупации
территории СССР. В подп. «е» п. 1 ст. 2 данного закона установлено, что к
участникам Великой Отечественной войны относятся: военнослужащие, в том числе
уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов
внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и командный состав
истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие
в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях
Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 г. по 31
декабря 1951 г. Изложенное выше дает основания предложить внести изменения в
подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах, изложив его в следующей редакции:
«военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной
безопасности, бойцыи командный состав истребительных батальонов, взводов и
отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по борьбе с
десантами противника и боевых действиях совместно с воинскими частями,
входившими в состав действующей армии, в период Великой Отечественной войны, а
также принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического
подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с
1 января 1944 года по 31 декабря 1951 года. Лица, принимавшие участие в
операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав
действующего флота, в период Великой Отечественной войны, а также привлекавшиеся
организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору
боеприпасов и военной техники в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945
года;лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых
заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и
территориях других государств в период с 10 мая 1945 года по 31 декабря 1951
года, в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 года
по 31 декабря 1957 года».Такая редакция подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах
позволит относить лиц, участвовавших в операциях при выполнении
правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на
территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31
декабря 1951 г., в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая
1945 г. по 31 декабря 1957 г. к участникам Великой Отечественной войны.
Юридические факты, лежащие в основе признания
гражданина ветераном определенной категории, могут быть разделены на факты,
связанные с деятельностью гражданина по защите Отечества и участия в иных
боевых действиях и вооруженных конфликтах, либо иметь связь с его трудовой
деятельностью или военной службой. В Законе о ветеранах указаны две категории
ветеранов, статус которых связан с фактом участия в вооруженных конфликтах:
ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий (исходя из
приложения к Закону о ветеранах, это – боевые действия, произошедшие после
окончания Великой Отечественной войны)[5].
В Законе о ветеранах
указаны две категории ветеранов, статус которых связан с фактом участия в
вооруженных конфликтах: ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых
действий (исходя из приложения к Закону о ветеранах, это – боевые действия,
произошедшие после окончания Великой Отечественной войны).
Существующее правовое
регулирование статуса данных категорий вызывает проблемы, связанные с определением
юридических фактов, лежащих в основе признания принадлежности гражданина к
ветеранам. Прежде всего, это касается ветеранов боевых действий. В соответствии
с п. 3 ст. 3 Закона о ветеранах перечень государств, городов, территорий и
периодов ведения боевых действий с участием граждан России приведен в
приложении к данному закону. Изменения в указанный перечень вносятся
федеральным законом. В данный перечень не включены некоторые боевые действия, в
которых принимали участие граждане СССР и России в иные периоды времени.
В частности, речь идет
о боевых действиях: – в Анголе с декабря 1992 г. по 1994 г.; – во Вьетнаме во
время конфликта с Китаем в феврале – марте 1979 г.; – в Египте в 1956 г.
(«Суэцкий кризис») и др. Представляется, что невключение перечисленных периодов
ведения боевых действий в Приложение к Закону о ветеранах несправедливо по
отношению к участникам этих боевых действий, умаляет престиж службы в
Вооруженных Силах РФ, не согласуется с целями, закрепленными преамбулой данного
закона[6].
Другим недостатком
Закона о ветеранах является формальная неопределенность понятия «боевые
действия». Понятие «боевые действия» широко используется как в данном законе,
так и в иных нормативных правовых актах различного уровня в целях правового
регулирования отношений по социальной защите ветеранов, однако его значение в
этих источниках не раскрывается. Советская военная энциклопедия определяет
боевые действия как «организованное применение сил и средств для выполнения
поставленных боевых задач частями, соединениями, объединениями всех видов
вооруженных сил». Военной наукой дано определение боевых действий, однако в
целях правового регулирования оно не используется, формальные критерии
отнесения событий к боевым действиям в законодательстве РФ не содержатся. В итоге
отсутствует механизм правовой защиты интересов лиц, участвовавших в иных боевых
действиях, не указанных в разделе 3 Приложения к Закону о ветеранах. Попытка
юридического определения понятия «боевые действия» была предпринята в 2000 г. в
проекте Федерального закона «О статусе участников вооруженных конфликтов и
участников боевых действий».
Так, в ст. 1 законопроекта к боевым действиям
были отнесены организованные действия частей, соединений и объединений всех
видов Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов при
выполнении боевых или служебно – боевых задач. Однако данный законопроект так и
не был принят. Вместе с тем, проблема определения правового статуса лиц,
участвовавших в боевых действиях, не указанных в разделе 3 Приложения Закона о
ветеранах, осталась и не утратила своей остроты до настоящего времени.
Правоприменительная и судебная практика свидетельствует: перечень боевых
действий, указанный в Приложении к Закону о ветеранах, носит закрытый характер
и не может распространяться на лиц, участвовавших в боевых действиях, не
указанных в нем.
Таким образом, лица,
принимавшие участие в боевых действиях, оказались искусственно разделены на
ветеранов боевых действий, указанных в разделе 3 перечня и пользующихся
соответствующими мерами социальной поддержки, и лиц, фактически участвовавших в
иных боевых действиях, но такого статуса не имеющих.
В настоящее время у
некоторых из них есть право на социальные гарантии, предусмотренные Законом РФ
от 21 января 1993 г. № 4328-I «О дополнительных гарантиях и компенсациях
военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья,
Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите
конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при
вооруженных конфликтах».
Вместе с тем, п. 2
постановления Правительства РФ от 31 марта 1994 г. № 280 «О порядке
установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях
чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им
дополнительных гарантий и компенсаций»106 предусматривает возможность
предоставления гарантий и компенсаций, установленных Законом РФ о
дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим не ранее дня введения на
соответствующей территории чрезвычайного положения или отнесения местности к
зоне вооруженного конфликта решением Правительства РФ. В дополнение к
сказанному следует отметить, что Закон РФ о дополнительных гарантиях и
компенсациях военнослужащим носит специальный характер, его нормы не распространяются
на вольнонаемный (гражданский) персонал Вооруженных Сил, принимавший участие в
боевых действиях (вооруженных конфликтах).
Решение проблемы
статуса лиц, участвовавших в боевых действиях, не включенных в раздел 3
Перечня, видится в нормативном определении понятия боевых действий в Законе о
ветеранах. Предлагается в ч. 1 ст. 3 данного закона внести следующее
определение: под боевыми действиями понимается организованное выполнение боевых
или специальных задач Вооруженными Силами Российской Федерации, воинскими или
иными специальными формированиями (органами) в условиях военного времени,
военного положения, вооруженного конфликта, чрезвычайного положения и
контртеррористической операции, поместив его перед словами: «К ветеранам боевых
действий относятся». Такое определение позволило бы избежать несправедливого
разделения участников боевых действий по техническому признаку – включению тех
или иных периодов боевых действий в перечень, действующий в настоящий момент.
В четвертую и наиболее
многочисленную подгруппу ветеранов Великой Отечественной войны в соответствии с
п. 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах входят труженики тыла. К ним относятся лица,
проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести
месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, а
также лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в
период Великой Отечественной войны. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. №
122-ФЗ в ст. 20 Закона о ветеранах были внесены изменения, в соответствии с
которыми меры социальной поддержки данной категории ветеранов стали
определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Таким образом, правовое
регулирование и финансовое обеспечение мер социальной поддержки тружеников тыла
теперь отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
Анализ региональных законодательных актов показывает, что в настоящее время
труженики тыла имеют разный уровень социальной поддержки в зависимости от места
жительства.
Например, в
соответствии со ст. 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. № 63-ЗРТ
«Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» труженики
тыла имеют право на ежемесячную денежную выплату в размере 300 руб., а также на
бесплатное зубопротезирование (изготовление и ремонт зубных протезов, кроме
расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) и
слухопротезирование.
Получается, что при
одинаковых основаниях приобретения статуса тружеников тыла, но в силу разного
уровня финансовой обеспеченности региональных бюджетов эти граждане получают
различный объем социальной поддержки в зависимости от места проживания. Полагаем,
что уровень социальной поддержки тружеников тыла не может зависеть от места их
проживания, так как это нарушает принцип запрета различного обращения с лицами,
находящимися в сходных ситуациях, поскольку независимо от места проживания все
эти граждане принадлежат к одной категории, выделенной по единым критериям.
Сравнение мер
социальной поддержки различных категорий ветеранов, предоставлявшихся до 1
января 2005 г. в соответствии с Законом о ветеранах, показывает, что по уровню
обеспечения наиболее близкой к труженикам тыла подгруппой ветеранов Великой
Отечественной войны являются военнослужащие, проходившие военную службу не
менее 6 месяцев в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. в воинских
частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав
действовавшей армии, а также военнослужащие, награжденные орденами и медалями
СССР за службу в указанный период (ст.17 Закона о ветеранах в редакции от 29
июня 2004 г.).Общими критериями, позволяющими сопоставить эти две подгруппы
ветеранов Великой Отечественной войны, являются срок военной службы или
трудовой деятельности (не менее 6 месяцев военной службы или работы в тылу), а
также отсутствие фактора риска для жизни, связанного с непосредственным
участием в военных действиях. Поэтому считаем, что труженикам тыла необходимо
предоставлять социальную поддержку наравне с военнослужащими, проходившими
военную службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не
входивших в состав действовавшей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3
сентября 1945 г. не менее шести месяцев, а также военнослужащими, награжденными
орденами или медалями СССР за службу в указанный период.В связи с этим
целесообразно исключить из Закона о ветеранах ст. 20, а наименование ст. 17
после слов «Меры социальной поддержки военнослужащих, проходивших военную
службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не
входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3
сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных
орденами или медалями СССР за службу в указанный период» дополнить словами «,
тружеников тыла».
Четвертую группу ветеранов составляют ветераны
труда, к которым в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах относятся лица:
1) имеющие удостоверение «Ветеран труда»; 2) награжденные орденами или медалями
СССР или РФ, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные
почетными грамотами Президента РФ или удостоенные благодарности Президента РФ,
либо награжденные ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и
продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере
деятельности (отрасли экономики) и имеющие трудовой (страховой) стаж,
учитываемый для назначения пенсии, неменее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин
или выслугу лет, необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном
исчислении; лица, начавшие трудовую
деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны
и имеющие трудовой (страховой) стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для
женщин.Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 388 – ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и
совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности
соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» ст. 7 Закона
о ветеранах дополнена п. 1.1, предусматривающим, что порядок учреждения
ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран
труда», федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью
которых осуществляет Правительство РФ, и награждения указанными знаками отличия
определяется Правительством РФ[7].
Порядок учреждения
ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда»,
иными федеральными государственными органами, государственными корпорациями и
награждения указанными знаками отличия определяется указанными органами,
организациями, если иное не установлено законодательством РФ. Определение
категории «Ветеран труда», содержащееся в ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах,
практически не изменилось после вступления в силу Федерального закона от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ, за исключением того, что данную категорию ветеранов
дополнили лица, имеющие удостоверение «Ветеран труда».
В настоящее время
сложилась противоречивая ситуация: с одной стороны, ст. 7 Закона о ветеранах
устанавливает круг лиц, являющихся ветеранами труда. С другой стороны, регионы
вправе самостоятельно определять условия и порядок присвоения почетного звания
«Ветеран труда» и тем самым определять круг лиц, относящихся к данной
категории. На практике нередко возникали ситуации, когда субъекты РФ,
устанавливая собственное правовое регулирование по вопросам социальной
поддержки ветеранов труда, произвольно сужали круг лиц, относящихся к данной
категории граждан.
В некоторых регионах
предпринимались попытки установить различный объем мер социальной поддержки для
ветеранов труда в зависимости от даты присвоения этого звания. Такого рода
ограничения признавались незаконными в процессе конституционного
судопроизводства и абстрактного нормоконтроля.
Другой проблемой в
правовом регулировании отношений по социальной поддержке ветеранов труда является
неопределенное положение лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в
труде. До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ
единого перечня ведомственных знаков отличия в труде не существовало, несмотря
на неоднократные попытки его принятия.
В письме Минсоцзащиты
России от 9 августа 1995 г. № 2996/1-34 сообщалось о проводимой работе по
составлению единого перечня ведомственных знаков отличия в труде, однако он так
и не был подготовлен. Совместное письмо
Минсоцзащиты и Минтруда России от 10 ноября 1995 г. «О ведомственных знаках
отличия в труде, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» не содержало
всех имеющихся ведомственных знаков отличия в труде и не прошло регистрацию в
Минюсте России.
Принимавшиеся позже
письма Минтруда России по данному вопросу также не содержали полного перечня
ведомственных знаков отличия в труде. После вступления в силу Федерального
закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Государственную Думу РФ вносился
законопроект, предусматривавший внесение изменения в ст. 7 Закона о ветеранах с
целью возложения обязанностей по нормативному закреплению перечней
ведомственных знаков отличия в труде федерального и регионального значения на
Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ соответственно[9].
Однако он не получил поддержки со стороны Правительства РФ. В заключении по
законопроекту говорилось, что вопрос отнесения граждан, награжденных
ведомственными наградами, к ветеранам труда, урегулирован и дополнительного
нормативно – правового регулирования не требует. Отмечалось также, что в случае
принятия законопроекта возникает несоответствие: одними и теми же полномочиями
будут наделены Правительство РФ и субъекты РФ, поскольку в рамках имеющихся
полномочий органы государственной власти субъектов РФ вправе самостоятельно
принимать решения о присвоении гражданам звания «Ветеран труда».
Полагаем, что
изменения, предлагавшиеся в проекте Федерального закона № 441677-4 «О внесении
изменений в статью 7 Федерального закона «О ветеранах» необходимы, поскольку в
настоящее время отсутствует ясность по вопросу об отнесении некоторых наград к
числу ведомственных знаков отличия в труде, что приводит к ущемлению прав лиц,
имеющих трудовые заслуги перед обществом. Например, апелляционное определение
Тульского областного суда от 23 августа 2013 г. по делу № 33-2105/2013 по иску
Проценко Г.В. к ГУ ТО «Управление социальной защиты населения г. Тулы» содержит
вывод, что несмотря на отсутствие в региональном законодательстве значка ЦК
ВЛКСМ «За активную работу в комсомоле» среди ведомственных знаков отличия в
труде, дающих право на присвоение звание ветерана труда, по своим сущностным
признакам он может быть признан таковым, поскольку присвоен за долголетний
добросовестный труд в период осуществления трудовой деятельности, а изменение
порядка применения п. 1 ст. 7 Закона о ветеранах в смысле его ограничительного
толкования носит дискриминационный характер по отношению к лицам, обращающимся
в органы социальной защиты в целях присвоения звания «Ветеран труда» в
настоящее время, поскольку ставит их в неравное положение с лицами, ранее уже
получившими данное звание по тем же основаниям. Считаем, что нормативное
закрепление перечней ведомственных знаков отличия в труде на федеральном уровне
будет способствовать установлению более четких критериев для определения круга
лиц как ветеранов труда, имеющих право на социальную поддержку.
Основные цели
социальной политики России определены в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ – создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Правовые
средства для достижения данной цели перечислены в ч. 2 данной статьи: охрана
труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера
оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб,
установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Социальная поддержка отдельных групп населения основывается на нормах
Конституции РФ, в ч. 1 ст. 39 которой закрепляется право каждого на социальное
обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для
воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Конституционный Суд
РФ в одном из своих решений особо указал на то, что перечень случаев
(социальных рисков), с которыми Конституция РФ связывает право на социальное
обеспечение, не является исчерпывающим. Относя установление таких случаев к
сфере законодательного регулирования, Конституция РФ тем самым подтверждает
обязанность государства гарантировать гражданам социальное обеспечение при
наступлении не только названных в ее ст. 39, но и других социальных рисков,
признаваемых законодателем в качестве основания для его предоставления (п. 2).5
Термин «социальная
поддержка» получил широкое распространение в связи с принятием Федерального
закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, заменившего предоставлявшиеся отдельным
категориям населения социальные льготы мерами социальной поддержки. Ранее
термин «меры социальной поддержки» упоминался в Указе Президента РФ от 26
декабря 1991 г. № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения
в 1992 году», согласно которому в связи с тяжелой экономической ситуацией в
стране были учреждены территориальные и республиканские фонды социальной
поддержки населения, а правительства республик в составе России, органы
исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и
Санкт – Петербурга получили право самостоятельно определять формы организации
социальной поддержки малообеспеченных групп населения.
Такой вывод согласуется
с предложением М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова о том, что в качестве юридической
конструкции «социальное обеспечение» должна быть отведена роль юридической
конструкции «социально-обеспечительное обязательство». Аргументируется данное
предложение тем, что юридические конструкции «социальное обеспечение»,
«организационно-правовые формы социального обеспечения», «социальная защита
населения» не отвечают критериям базовой отраслевой юридической конструкции,
консолидирующим все институты отрасли. - См. подробнее:
Таким образом,
первоначально социальной поддержкой охватывались малообеспеченные граждане.
Затем в соответствии с Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по
социальной поддержке многодетных семей» были установлены преимущества и для
такой категории граждан по оплате жилищно – коммунальных услуг, обеспечению лекарственными
средствами, пользованию общественным транспортом, в сфере образования.
Недостатком данных правовых актов явилось отсутствие в них определения понятия
социальной поддержки, поэтому на практике это привело к размыванию границ между
понятиями «льгота», «социальная поддержка», «социальная помощь», поскольку в
Указе Президента РФ от 26 декабря 1991 г. № 328 термины «социальная поддержка»
и «социальная помощь» отождествлялись. В нормативных правовых актах РФ о
социальном обеспечении термин «льгота» не раскрывается.
Выделяемая М.В.
Филипповой четвертая группа льгот по сути не является льготами, а представляет
собой возмещение причиненного вреда здоровью и имуществу граждан в результате
техногенных катастроф и носит компенсационный характер. Такая точка зрения
находит подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря
1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи
1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[10].
В основе дифференциации правового статуса граждан, пользующихся льготами, лежат
реализованные юридически значимые обстоятельства, которые служат основанием для
разделения указанных граждан на определенные категории получателей льгот (по
видам льгот, их целевому назначению).
Федеральный закон от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ изменил сложившуюся систему социальных льгот: льготы
отдельным категориям граждан (преимущественно материального характера) заменены
мерами социальной поддержки. Также были перераспределены организационно –
управленческие и финансовые полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Наряду с этим,
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусмотрел замену мерами
социальной поддержки ряда льгот, предоставлявшихся в связи с трудовой
деятельностью: специалистам государственной ветеринарной службы (ст. 6 Закона
РФ от 17 июня 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»24), социальным работникам (ст.
36 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании
граждан пожилого возраста и инвалидов»25), работникам организаций по добыче и
переработке угля (ст. 21 Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О
государственном регулировании в области добычи и использования угля, об
особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»),
некоторым другим. Замену льгот мерами социальной поддержки целесообразно
оценивать с позиции реализации принципа социальной справедливости.
В.Д. Зорькин
справедливо отмечает, что оторванность законов от реальной социально –
экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением,
культурными традициями имеют негативный эффект для социальной справедливости в
обществе27. Защитой от таких ошибок служит механизм конституционного
судопроизводства. Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды
субъектов РФ неоднократно рассматривали вопросы замены льгот мерами социальной
поддержки. Поэтому правовые позиции, изложенные в актах конституционного
судопроизводства, имеют особое значение. Они позволяют: а) выявлять
конституционно – правовой смысл тех или иных оспариваемых норм социально –
обеспечительного характера; б) указывать
правотворческим органам направления совершенствования законодательства
РФ о социальном обеспечении; в) формулировать вытекающие из Конституции РФ
принципы правового регулирования социальной защиты населения; г) выделять
важнейшую функцию конституционного судопроизводства, какой является защита
социальных прав граждан от «системных» нарушений, связанных с введением в
действие неконституционных норм, ущемляющих право человека и гражданина на
социальное обеспечение.
Реформирование системы
социальных льгот и их замена мерами социальной поддержки встретило
неоднозначные оценки общества и специалистов. В соответствии с Федеральным
законом от 22 августа 2004 г. № 122–ФЗ расходные обязательства по
предоставлению льгот и мер социальной поддержки были разделены между
федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. При этом
Российская Федерация взяла на себя финансирование льгот и мер социальной
поддержки Героев Советского Союза, Героев России, полных кавалеров Ордена
Славы, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров Ордена Трудовой Славы,
инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних
узников фашистских концлагерей, ветеранов боевых действий, блокадников, членов
семей умерших участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых
действий, инвалидов и граждан, подвергшихся радиации. Финансирование мер
социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, жертв
политических репрессий, тружеников тыла, пенсионеров является расходными
обязательствами субъектов РФ[11].
Многие льготы, предоставлявшиеся ранее в натуральной форме, были заменены
ежемесячной денежной выплатой с целью компенсации их стоимости в денежном
выражении. Прежде всего, денежными выплатами были заменены транспортные льготы,
бесплатная выдача лекарств и бесплатное санаторно – 24 курортное лечение.
Наиболее уязвимой группой населения при этом оказались пенсионеры, поскольку
льготы для них устанавливались региональным законодательством. С введением в
действие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ во многих субъектах
РФ пенсионеры их утратили без предоставления какой – либо компенсации
Практика применения
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122- ФЗ выявила другую проблему –
перераспределение полномочий между органами государственной власти федерального
и регионального уровня. Об этом свидетельствуют обращения органов
государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с запросами о
разъяснении на этот счет конституционно – правового смысла положений
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Так, согласно определения
Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. № 462 – О «Об отказе в принятии к
рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности
частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации
жертв политических репрессий»31 в запросе Сахалинской областной думы о проверке
конституционности ч. 1 и 2 ст. 16 Закона РФ от 18 октября1991 г. № 1761 – I «О
реабилитации жертв политических репрессий» отмечается, что передача субъектам
РФ полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и
лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, противоречит
установленному Конституцией РФ разграничению предметов ведения между Российской
Федерацией и ее субъектами и не обеспечивает соблюдение принципа равенства прав
и свобод человека и гражданина, поскольку в силу разных финансовых возможностей
субъектов РФ права указанных категорий граждан в разных регионах будут
существенно отличаться.
Конституционный Суд РФ
отказал в принятии к рассмотрению данного запроса, т.к. социальная защита на
основании ст. 72 Конституции РФ входит в предмет совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, что предполагает право федерального законодателя
определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти
РФ и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, равно
как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. С
данной позицией Конституционного Суда РФ трудно согласиться.
С проблемой незаконных
и необоснованных ограничений в субъектах РФ по поводу социальной поддержки
отдельных категорий граждан сталкиваются не только региональные, но и
федеральные «льготники». Не всегда суды общей юрисдикции в субъектах РФ
способны восстановить их нарушенные права. Например, Пермский краевой суд
отказал38 в признании недействующим и не подлежащим применению абз. 2 п. 5,
абз. 1 п. 8 Порядка предоставления ежемесячных денежных компенсаций на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющим
право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с федеральным
законодательством. Оспариваемые положения регулировали порядок предоставления
гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки на основании ст. 14 – 16
Закона о ветеранах и ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181 – ФЗ
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон об
инвалидах)40, ст. 160 Жилищного кодекса РФ оплаты 50 % расходов на жилищно –
коммунальные услуги. Данная мера социальной поддержки предоставлялась в
заявительном порядке и лица, имевшие на нее право в соответствии с федеральным
законодательством, в целях осуществления подлежащих выплате сумм обязывались
предоставлять копии документов, подтверждающих оплату жилищно – коммунальных
услуг.
Верховный Суд РФ
отменил указанное решение суда и определил удовлетворить требование заявителей
о признании положений данного Порядка, устанавливавших обязанность
вышеперечисленных граждан – получателей мер социальной поддержки предоставлять
копии документов, подтверждающих оплату жилищно – коммунальных услуг,
недействующими и не подлежащими применению в связи с их противоречием
федеральному законодательству, которое не предусматривает заявительного порядка
предоставления этой меры социальной поддержки41. Наибольшие трудности
испытывают обратившиеся в суд граждане, оспаривающие размер денежной выплаты,
предоставляемой субъектами РФ в качестве меры социальной поддержки. Например,
Красноярский краевой суд отказал в удовлетворении требований о признании
недействующими и не подлежащими применению п. 1, 2, 4, 5, 8 ст. 2 Закона
Красноярского края от 10 декабря 2009 г. № 9-417042 «О внесении изменений в
отдельные законы края в области социальной поддержки ветеранов,
реабилитированных лиц и других категорий граждан»[12].
Оспариваемые нормы закона предусматривали
замену мер социальной поддержки репрессированных лиц, предоставлявшихся в форме
ежемесячной денежной выплаты на проезд на всех видах пассажирского транспорта
(кроме такси), бесплатного проезда на железнодорожном транспорте пригородного
сообщения, денежной компенсации 100 % стоимости установки квартирного телефона,
денежной компенсации 100 % стоимости проезда в пределах России на
железнодорожном транспорте один раз в год туда и обратно, ежемесячной денежной
выплатой в размере 300 руб.44.
Заявители мотивировали
свои требования недостаточным размером ежемесячной денежной выплаты, которая не
покрывает стоимости ранее предоставлявшихся мер социальной поддержки. Отказ в
удовлетворении требований суд обосновал тем, что совокупный объем
финансирования мер социальной поддержки репрессированных и лиц, пострадавших от
политических репрессий, увеличился, следовательно, требования ч. 2 ст.153
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не нарушены. Что касается
конкретных мер социальной поддержки данной категории граждан, то их
установление относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. На федеральном уровне
не закреплены конкретные меры социальной поддержки репрессированных лиц, потому
субъекты РФ в этой части вправе устанавливать собственное правовое
регулирование. Представляется спорной позиция суда, что ежемесячная денежная
выплата не является компенсацией льгот, право на которые заявители имели до 1
января 2005 г., поскольку она противоречит преамбуле Федерального закона от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ и правовой позиции Конституционного Суда РФ,
изложенной в определении от 22 апреля 2010 г. № 513-О-О, согласно которой
ежемесячная денежная выплата является элементом механизма восполнения потерь
для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий 46.
Резюмируя изложенное, считаем возможным сделать следующий вывод: несмотря на
то, что в Конституции РФ социальная поддержка не упоминается в связи с правом
человека и гражданина на социальное обеспечение, ее фактическое существование
как одно из проявлений социального государства, закрепленного Конституцией РФ,
можно рассматривать в качестве одного из видов социального обеспечения.
В соответствии со ст. 8
Закона о ветеранах меры социальной поддержки ветеранов предусматриваются данным
законом и иными нормативными правовыми актами. П. 1 ст. 13 рассматриваемого
закона устанавливает систему мер социальной поддержки ветеранов, включающую: 1)
пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством РФ;
2) получение ежемесячной денежной выплаты; 3) получение и содержание жилых
помещений; 4) оплату коммунальных услуг; 5) медицинское, протезноортопедическое
обслуживание[13].
Так, на федеральном
уровне ветеранам были отменены такие меры поддержки как обеспечение
строительными материалами для жилищного строительства, изготовление и ремонт
зубных протезов, обеспечение транспортными средствами, бесплатный проезд на
городском и пригородном транспорте. Региональное законодательство о мерах
социальной поддержки разноречиво. В отдельных регионах страны введены виды
социальной поддержки преимущественно в денежной форме, например, такие, как
ежемесячная денежная выплата, предусмотренная ст. 23.1 Закона о ветеранах.
Например, ст. 6, 21 Закона Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс
Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» социальной
поддержки, в то время как в ст. 13 Закона о ветеранах аналогичная социальная
поддержка указана в качестве ее форм.
Иной подход к вопросу о
формах социальной поддержки отражен в Законе г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70
«О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы». П. 1
ст. 4 этого Закона предусматривает, что меры социальной поддержки отдельных
категорий граждан обеспечиваются путем предоставления им соответствующих
социальных услуг без оплаты или на льготных условиях и ежемесячных денежных
выплат. В г. Москве согласно ст. 6 – 8 указанного Закона предусмотрено
сохранение ряда социальных льгот в натуральной форме, предоставлявшихся ранее в
соответствии с Законом о ветеранах до 1 января 2005 г. Это касается бесплатного
изготовления и ремонта зубных протезов, бесплатного обеспечения лекарствами по
рецептам врачей, права на бесплатный проезд по г. Москве всеми видами
городского пассажирского транспорта, права на бесплатный проезд железнодорожным
пригородным транспортом, предоставления 50 % скидки по абонентской плате за
квартирный телефон.
Таким образом, формами
социальной поддержки отдельных категорий жителей г. Москвы являются натуральная
(предоставление соответствующих социальных услуг без оплаты) и денежная. Ст. 2
Закона Вологодской области от 25 мая 2005 г. № 366 «О мерах социальной
поддержки отдельных категорий граждан» предусматривает осуществление социальной
поддержки в формах ежемесячной денежной выплаты, ежемесячной денежной
компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, ежегодной
денежной компенсации на приобретение твердого топлива и сжиженного газа,
ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения,
отопления, освещения, компенсации расходов по оплате проезда (туда и обратно)
один раз в год по территории РФ.
Таким образом,
региональное законодательство содержит различные подходы к определению видов и
форм социальной поддержки ветеранов. По нашему мнению, такое положение дел
является следствием отсутствия единой терминологии в федеральном
законодательстве, регулирующем предоставление социальной поддержки. В этих
условиях регионы вынуждены самостоятельно заполнять правовой вакуум, исходя из
собственногоправопонимания, что не может не отражаться на общем положении дел в
данной сфере.
Другой проблемой в
правовом регулировании мер социальной поддержки является разный уровень
финансовой обеспеченности региональных бюджетов, что негативно влияет на
обеспечение принципа равенства в праве на социальное обеспечение. Применительно
к ветеранам это означает, что категории ветеранов (ветераны труда и
приравненные к ним по статусу ветераны военной службы, труженики тыла),
обеспечение которых до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004
г. № 122-ФЗ производилось в соответствии с Законом о ветеранах по единым
правилам одинаковыми видами социального обеспечения на всей территории
государства, теперь получили различное правовое регулирование на
региональномуровне[14].
Например, ст. 22 Закона
о ветеранах (в редакции от 24 июня 2004 г.) предусматривала бесплатное
изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатный проезд на всех видах
городского пассажирского транспорта. И если Законом города Москвы от 3 ноября
2004 г. № 70 предусмотрено сохранение данных мер социальной поддержки для этой
категории ветеранов в прежних видах и формах (ст. 6 Закона), то Законом
Вологодской области от 25 мая 2005 г. № 366 такие меры не предусмотрены (ст. 3
областного Закона предусматривает для ветеранов труда лишь ежемесячную денежную
выплату в размере 750 руб., а также 50 % компенсацию расходов на оплату жилого
помещения и жилищно-коммунальных услуг).
В другом случае
труженикам тыла до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ на основании ст. 20 Закона о ветеранах (в редакции от 4 июля 2004 г.)
предусматривались следующие меры социальной защиты, предоставлявшиеся на всей
территории России: 1) льготы по пенсионному обеспечению и налогообложению в
соответствии с законодательством РФ; 2) получение от кредитных организаций
разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов,
садовых домиков, благоустройство садовых участков в соответствии с
законодательством РФ; 3) преимущество при вступлении в садоводческие,
огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, бесплатное
получение земельных участков в размерах, определяемых законодательством РФ, для
жилищного строительства; 4) бесплатное пользование при выходе на пенсию
поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов
соответствующих уровней и средств обязательного медицинского страхования, к
которым указанные лица были прикреплены в период работы, бесплатное оказание
медицинской помощи в государственных или муниципальных учреждениях
здравоохранения; 5) оплата в размере 50 % стоимости лекарств, приобретаемых по
рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами РФ, не ниже норм,
устанавливаемых Правительством РФ; 6) бесплатные изготовление и ремонт зубных
протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и
металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях
здравоохранения по месту жительства, а также бесплатное обеспечение другими
протезами и протезноортопедическими изделиями;7) бесплатный проезд лиц,
указанных в настоящей статье, на всех видах городского пассажирского транспорта
(кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на
автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и
междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых,
внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых,
межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на
условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов РФ в
соответствии с законодательством РФ; 8) оплата в размере 50 % стоимости проезда
на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; 9) использование
ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без
сохранения заработной платы сроком до 14 рабочих дней в году; 10) преимущество
при приеме в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального
обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи
на дому.
В настоящее время
труженики тыла обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с
законодательством субъектов РФ, большинство из которых отказались от
предоставления таких мер в натуральной форме, а денежные выплаты этой категории
граждан в рамках оказания социальной поддержки существенно варьируются от
региона к региону, что следует рассматривать как нарушение принципа равноправия
на социальное обеспечение.
Ограничение социальной
поддержки исключительно видами, предоставляемыми в неденежной форме, в
настоящее время нецелесообразно, так как в стране сложились рыночные
экономические отношения, и развитие мер социальной поддержки, оказываемых в
денежной форме, представляется логичным. Следует развивать такую систему
социальной поддержки, в которой бы сочетались как денежная, так и неденежная
формы ее оказания. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Закон о
ветеранах введена ст. 23.1, предусматривающая ежемесячную денежную выплату для
данной категории граждан в дифференцированном размере от 927 руб. для
военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях,
военно – учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период
с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. неменее шести месяцев, военнослужащих,
награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период, лиц,
работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной
обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных
сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах
тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на
прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членов экипажей судов
транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в
портах других государств, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны,
участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, членов
семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп
самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а
также членов семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда
до 3088 руб. для инвалидов войны. В литературе отмечается относительная
самостоятельность этой меры социальной поддержки, её отличие от компенсационных
выплат и субсидий.
Конституционный Суд РФ
в определении от 27 декабря 2005 г. № 502-О указал, что по своей правовой
природе ежемесячная денежная выплата представляет собой элемент механизма
восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот
и гарантий, и направлена на обеспечение гарантирования стабильности
юридического статуса этой категории граждан. Тем самым, ежемесячная денежная
выплата как вид социальной поддержки, компенсируя льготы в натуральной форме,
предоставлявшиеся до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004
г. № 122-ФЗ, выполняет функцию поддержания уровня доходов отдельных категорий
населения, нуждающихся в особой социальной защите[15].
В отличие от пособий,
размеры которых устанавливаются с учетом районного коэффициента к заработной
плате, что в определенной мере компенсирует дополнительные расходы, связанные с
проживанием в регионах с особыми климатическими условиями, размеры ежемесячной
денежной выплаты в настоящее время от районного коэффициента не зависят, что,
по нашему мнению, негативно влияет на достижение цели выравнивания
материального положения ветеранов по сравнению с остальными членами общества.
Поэтому предлагается изменить п. 5 ст. 23.1 Закона о ветеранах, изложив его в
следующей редакции: «Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации
один раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного федеральным
законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый
период прогнозного уровня инфляции. В районах и местностях, в которых в
установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате,
размеры ежемесячной денежной выплаты определяются с учетом этих
коэффициентов.», а п. 7 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты
отдельным категориям граждан в Российской Федерации,135 предусматривающий
соответствующую выплату без учета указанных коэффициентов – исключить. В
отдельных регионах страны ежемесячная денежная выплата также предусмотрена в
качестве меры социальной поддержки ветеранов.
Например, Закон
Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О социальной поддержке
отдельных категорий граждан в Воронежской области»136 устанавливает
дифференцированную ежемесячную денежную выплату: для тружеников тыла (386
руб.), ветеранов труда и приравненных к ним лиц (326 руб.), реабилитированных
лиц (439 руб.), лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (386
руб.). В ст. 11 данного Закона указано, что денежные выплаты осуществляются в
следующих видах: ежемесячная денежная выплата, материальная помощь, пособие,
субсидия, денежная компенсация, иные денежные выплаты. При этом в п. 8 ч. 1 ст.
37 рассматриваемого Закона предусмотрена ежемесячная денежная выплата за проезд
в пассажирском транспорте городского сообщения в размере 66 руб. для членов
семьи погибшего военнослужащего, которая по своим признакам более соответствует
субсидии, то есть имеющей целевое назначение полной или частичной оплаты
предоставляемых гражданам социальных услуг.
В отличие от
упоминавшегося Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О
социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области», п. 8
ч. 1 ст. 37 которого предусматривает ежемесячную денежную выплату за проезд как
одну из видов денежной формы социальной поддержки, в Законе Республики
Татарстан подобная выплата именуется субсидией (п. 2 ст. 8 Закона).Однако
принятое во исполнение данного Закона Республики Татарстан Положение о порядке
предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным
категориям населения в Республике Татарстан (утверждено постановлением Кабинета
министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 г. № 542 в ред. от 15 апреля
2015 г.) в целях материальной поддержки некоторых категорий населения в части
транспортных расходов регулирует порядок предоставления таких мер, как
ежемесячная денежная выплата на проезд (раздел 9 Положения) и ежемесячная
субсидия на проезд (разделы 5 – 6 Положения).
Конституционный Суд
Республики Татарстан в постановлении от 4 июля 2012 г. № 49-П сделал акцент на
отличии в правовой природе ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной п. 50
вышеуказанного Положения и иных ежемесячных денежных выплат, полномочия на установление
которых были переданы Российской Федерацией ее субъектам в соответствии с
Федеральным законом № 122-ФЗ, указав, что данная денежная выплата основывается
не на нормах федерального законодательства, а является дополнительной мерой
социальной поддержки, установление которой является правом, а не обязанностью
Республики Татарстан, и определяется ее финансовыми возможностями.
Самостоятельное и
обособленное положение в системе мер социальной поддержки населения занимают
целевые единовременные или периодические денежные выплаты. К таковым в рамках
социальной поддержки ветеранов можно отнести субсидии (например, на
приобретение жилого помещения или на оплату жилого помещения и жилищно –
коммунальных услуг) и компенсационные выплаты (например, компенсация стоимости
протеза, пп. 10 п. 1 ст. 16 Закона о ветеранах). В отраслевой литературе
содержатся различные мнения относительно правовой природы субсидии.
В рамках системы
социальной поддержки населения субсидии могут предоставляться не только
малоимущим, но и другим категориям граждан без учета уровня их доходов. В
частности, как уже отмечалось выше, многие регионы, реализуя полномочия,
предоставленные ст. 23.2 Закона о ветеранах, установили субсидию на оплату
коммунальных услуг для некоторых категорий ветеранов. В ст. 13 Закона о
ветеранах, определяющей основные направления социальной поддержки всех
категорий ветеранов, закрепляется поддержка государства, направленная на
получение и содержание ветеранами жилых помещений, оплату коммунальных услуг.
Получение жилья остается серьезной проблемой, напрямую влияющей на качество
жизни большинства граждан, поскольку их собственные доходы в большинстве
случаев не позволяют приобрести жилье самостоятельно без поддержки государства.
Ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, закрепляя право каждого на жилище, в ч. 3 указанной
статьи содержит положение, согласно которому малоимущим и иным указанным в
законе гражданам, нуждающимся в жилом помещении, оно предоставляется бесплатно
или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных
фондов в соответствии с установленными законом нормами. В ст. 14 – 19, 21
Закона о ветеранах, конкретизирующих меры социальной поддержки в рамках
направлений, закрепленных в ст. 13, нуждаемость ветеранов в жилом помещении
указана в качестве основания получения жилого помещения (например, пп. 4 п. 1
ст. 14, пп. 3 п. 1 ст. 15)[16].
Нынешняя редакция
Закона о ветеранах предусматривает обеспечение жильем категорий ветеранов,
вставших на учет до 1 января 2005 г., за счет федерального бюджета в порядке,
предусмотренном ст. 23.2 указанного Закона. В соответствии с данной статьей
полномочия по обеспечению ветеранов жильем передаются РФ ее субъектам, а
осуществляются ими исходя из числа лиц, имеющих право на данные меры социальной
поддержки, нормы общей площади жилья, установленной законодательством в
дифференцированных размерах в зависимости от категории ветеранов, и рыночной
стоимости 1 квадратного метра в субъекте РФ. Ветераны, вставшие на учет после 1
января 2005 г., обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным
законодательством РФ. Конкретные формы обеспечения, в соответствии с п. 6 ст.
23.2 Закона о ветеранах, определяются нормативными правовыми актами субъектов
РФ. Полагаем, что технический признак (дата постановки ветерана на учет в качестве
нуждающегося в улучшении жилищных условий) не может являться основанием для
дифференциации прав этой категории граждан, связанных с обеспечением их жилыми
помещениями.
Конституционный Суд РФ
в постановлении от 10 ноября 2009 г. № 17- П, признавая аналогичные по
содержанию нормы п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о ЧАЭС не
соответствующими ч. 2 ст. 19, 40, 42, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, указал на
отсутствие механизма обеспечения правового равенства участников ликвидации
аварии на Чернобыльской АЭС в вопросах их обеспечения жилыми помещениями,
поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок
предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа
пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, равно как и их право на
внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем непосредственно
не предусмотрены[17].
Аналогичным образом в
Жилищном кодексе РФ отсутствуют специальные нормы, регулирующие предоставление
жилья ветеранам. Издание Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об
обеспечении жильем 98 ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945
годов»146 несколько улучшило положение данной категории ветеранов, поскольку
первоначально данный указ предусматривал до 1 мая 2010 г. завершить обеспечение
всех нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной
войны.
С другой стороны,
ветераны, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий после 1
января 2005 г., столкнулись с необходимостью доказывать факт своей
необеспеченности, что ставило их в ущемленное положение. Только в 2009 г. был
принят Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 327147, внесший изменения в
Закон о ветеранах, оговаривающий, что ветераны обеспечиваются жилыми
помещениями вне зависимости от их имущественного положения.
В субъектах РФ наиболее
распространено предоставление ветеранам субсидий на приобретение жилья. Размеры
субсидий в среднем по субъектам РФ составляют 1 млн. руб. В ранее действовавших
нормах Закона о ветеранах предусматривалось обеспечение жильем отдельных
категорий ветеранов путем безвозмездного (бесплатного) предоставления жилых
помещений. В соответствии с пп. 2 – 3 п. 3 ст. 23.2 указанного Закона размер
субсидии, предназначенной для приобретения жилого помещения, рассчитывается
исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки;
общей площади жилья 36 кв. м. и средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей
площади жилья по субъекту РФ, устанавливаемой федеральным органом
исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
На практике сложилась
ситуация, при которой размер выплачиваемых субсидий может оказаться меньше
стоимости жилья, предоставляемого ветеранам. Это связано с тем, что субсидии
выплачиваются исходя из средней рыночной цены 1 квадратного метра общей площади
жилья по субъекту РФ, поскольку рыночные цены на жилье в столице субъекта и на
его периферии могут существенно отличаться. По нашему мнению, денежная субсидия
на приобретение жилого помещения должна в полной мере покрывать затраты на жилье
с тем, чтобы заслужившие его ветераны не были вынуждены доплачивать из своих
собственных средств его полную стоимость.
Возможно предложить
внести изменения в пп. 2 – 3 п. 3 ст. 23.2 Закона о ветеранах, заменив слова
«средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту
Российской Федерации» словами «средней рыночной стоимости 1 квадратного метра
общей площади жилья в пределах единиц административно – территориального
деления субъекта Российской Федерации».
Более десяти лет проводится
масштабная реформа жилищно – коммунального хозяйства, целями которой в
соответствии с концепцией реформы, утвержденной Указом Президента РФ от 28
апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно – коммунального хозяйства в Российской
Федерации», являются поэтапный переход от бюджетного дотирования к оплате в
полном объеме жилищно – коммунальных услуг потребителями при условии
обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического
стимулирования улучшения качества обслуживания. Вступивший в силу с 1 марта
2005 г. Жилищный кодекс РФ и принятые в его развитие Правила содержания общего
имущества в многоквартирном доме (утверждены постановлением Правительства РФ от
13 августа 2006 г. № 491150) установили новые права и обязанности собственников
квартир в многоквартирном доме. Наряду с правами на общее имущество
многоквартирного дома собственники квартир стали обязаны следить за состоянием
дома и своевременно проводить его
капитальный ремонт. Однако в реальности значительное число жилых многоквартирных
домов на момент принятия данных нормативных правовых актов находились в ветхом
или аварийном состоянии. Их ремонт требовал значительных средств, которыми
собственники квартир не располагали. Параллельно этому процессу продвигалась
реформа единой энергосистемы, итоги которой неоднозначны.
Из негативных
последствий этой реформы специалистами были выделены снижение надежности
энергосистемы вследствие ликвидации специализированных ремонтных организаций и
непрофессионализма управленцев, пришедших в отрасль в результате
реформирования, рост управленческих издержек и потерь энергии в сетях,
непрозрачность ценообразования. В этих условиях социально – экономическое
положение уязвимых групп населения (а к таким, к сожалению, относятся и
ветераны) требует выработки особых мер социальной поддержки по оплате жилищно –
коммунальных услуг. Закон о ветеранах предусматривает в качестве такой меры
оплату в размере 50 % коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз
бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия – в пределах
нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с
законодательством РФ), распространяя ее действие в отношении четырех категорий
ветеранов: 1) инвалидов войны (в том числе совместно с ними проживающие члены
семьи); 2) участников Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в пп.
«а» - «ж» и «и» пп. 1 п. 1 ст. 2 данного Закона; 3) лиц, награжденных знаком
«Жителю блокадного Ленинграда», ставших инвалидами вследствие общего
заболевания, трудового увечья и иных причин; 4) нетрудоспособных членов семьи
погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны,
ветеранов боевых действий, состоявших у него на иждивении и получающих пенсию
по случаю потери кормильца (либо имеющие право на ее получение), а также членов
семей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних
дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно –
исполнительной системы и органов государственной безопасности, погибших при
исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей).
Сама формулировка нормы
о 50 % оплате стоимости коммунальных услуг в законе о ветеранах практически не
претерпела существенных изменений в связи с принятием Федерального закона от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ. Однако после его введения в действие в отношении
некоторых ветеранов и членов их семей было допущено произвольное ухудшение
условий использования данной мерой социальной поддержки. В частности, в
соответствии с п. 17 Положения о льготах для инвалидов Отечественной войны и
семей погибших военнослужащих (утвержденного Постановлением Совмина СССР от 23
февраля 1981 г. № 209152) инвалидам Отечественной войны и проживающим совместно
с ними членам семьи предоставлялась скидка 50 % при оплате жилищно-коммунальных
услуг, которая в случае смерти инвалида сохранялась за его женой. П. 3 ст. 11
Закона о ветеранах в редакции от 29 июня 2004 г. закреплял норму, согласно
которой права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов
их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством
Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены.
Таким образом,
вышеупомянутое Положение о льготах применялось во взаимосвязи с нормами Закона
о ветеранах, а действие льготы по 50 % оплате жилищно – коммунальных услуг,
установленной ст. 14 Закона о ветеранах, распространялось на членов семьи
инвалида войны, проживающих совместно с
ним. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, исключив норму п. 3 ст.
11 Закона о ветеранах, ухудшил положение проживающих с инвалидами Великой
Отечественной войны членов их семей. Организации, оказывающие
жилищно-коммунальные услуги, стали отказывать в предоставлении 50 % скидки по
оплате жилищно – коммунальных услуг указанной категории граждан, а суды
признавали такой отказ правомерным. Примером служит постановление Президиума
Ярославского областного суда от 13 декабря 2006 г. по делу № 44г-182/06,
отменившего решение Заволжского районного суда г. Ярославля, в соответствии с которым
был признан незаконным отказ муниципального учреждения по управлению жилищным
фондом «Дирекция единого заказчика» Заволжского района г. Ярославля в
предоставлении меры социальной поддержки по оплате 50 % жилищно – коммунальных
услуг члену семьи ветерана Великой Отечественной войны.
В данном случае
недостатки Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были исправлены
лишь в 2010 г., когда Федеральным законом от 2 июля 2010 г. № 149-ФЗ156 были
внесены изменения в пп. 9 п. 1 ст. 14 Закона о ветеранах, прямо устанавливающие
право совместно проживающих с инвалидами войны членов их семей на меру
социальной поддержки в виде 50 % оплаты коммунальных услуг. В ст. 14 – 19, 21
Закона о ветеранах закреплено право отдельных категорий ветеранов на 50 % оплату
коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других
отходов, газ, электрическая и тепловая энергия – в пределах нормативов
потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством
РФ).
Таким образом, уровень
социальной поддержки ветеранов как потребителей коммунальных услуг зависит от
величины установленных нормативов потребления коммунальных услуг и тарифов,
определяемых ресурсоснабжающими организациями.
В настоящее время
ведется работа по введению социальных норм потребления коммунальных услуг[18].
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по
обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и
повышении качества жилищно – коммунальных услуг» на Правительство РФ была
возложена обязанность до сентября 2012 г. разработать комплекс мер,
направленных на переход к установлению социальнойнормы потребления коммунальных
ресурсов. Распоряжением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. № 1650-р162
утвержден комплекс мер, направленных на переход к установлению социальной нормы
потребления жилищно – коммунальных услуг, среди которых осуществление пилотных
проектов в ряде регионов России с целью апробации действия новой системы. На
основании постановления Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 614 «О порядке
установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии
(мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской
Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления
электрической энергии (мощности)» объем
поставки электроэнергии в пределах социальной нормы потребления устанавливается
органами государственной власти субъектов РФ и должен составлять не менее 70 %
от объема поставки электроэнергии населению и приравненных к нему категорий
потребителей. При этом величина социальной нормы потребления для субъектов РФ,
на территории которых будут реализовываться пилотные проекты по введению
социальной нормы, составляет менее 150 кВт•ч на одного человека в месяц.
Результаты реализации пилотных программ по
введению в регионах социальных норм потребления показали недостаточную их
проработанность по вышеуказанным показателям. Поэтому распоряжением
Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 645-р165 в комплекс мер по введению
социальной нормы потребления коммунальных услуг были внесены изменения,
исключавшие положения, предписывавшие введение социальной нормы потребления
коммунальной услуги по водоснабжению, услуг по отоплению и газоснабжению.
Отдельные виды социальной поддержки ветеранов, осуществляемой в форме
предоставления благ нематериального характера, такие, как предоставление
преимуществ при вступлении в жилищные, жилищно – строительные, гаражные
кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения
граждан следует признать не получившими должного развития, поскольку
законодательство соответствующих кооперативах и объединениях не указывает на
конкретные преимущества таких граждан, связанные с осуществлением такого права.
Таким образом, в настоящее
время на региональном уровне отсутствует единый подход к определению форм и
видов социальной поддержки ветеранов, что в ряде случаев приводит к снижению
достигнутого ранее уровня их социального обеспечения.
Поскольку система
социальной поддержки объединяет в себе различные по формам, видам и целевому
предназначению меры, реализуемые на разных уровнях (федеральном, региональном),
осуществление мер социальной поддержки имеет определенные особенности. Рассматривая
социальную поддержку ветеранов как часть системы государственного социального
обеспечения, следует остановиться на анализе материальных и процедурных
правоотношений по поводу ее оказания. В науке постепенно эволюционировали
взгляды на материальные отношения по социальному обеспечению.
Ст. 28 Закона о
ветеранах устанавливает правило, в силу которого реализация мер социальной
поддержки ветеранов осуществляется по предъявлении ими удостоверений единого
образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР (до
1 января 1992 г.) либо Правительством РФ.
Постановлением Минтруда
России от 11 октября 2000 г. № 69180 утвержденаИнструкция о порядке и условиях
реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых
действий, иных категорий граждан, установленных законом о ветеранах. К
сожалению, данной Инструкцией не установлена процедура предоставления мер
социальной поддержки, а закреплены, в основном лишь требования к документам
(удостоверениям) ветеранов, предоставляемым в органы социальной защиты.
Обратимся к анализу правовых норм,
содержащихся в иных нормативных правовых актах. В соответствии с п. 7 ст. 23.1
Закона о ветеранах ежемесячная денежная выплата производится в порядке,
определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере
здравоохранения и социального развития. Такой порядок установлен приказом
Минтруда России от 30 октября 2012 г. № 353н. Для назначения ежемесячной
денежной выплаты ветеран обращается в территориальный орган Пенсионного Фонда
России по месту жительства (месту пребывания либо по месту своего фактического
проживания) с заявлением и документами, подтверждающими такой статус.
Ежемесячная денежная выплата начисляется с учетом волеизъявления гражданина об
отказе от получения набора социальных услуг (социальной услуги) или о
возобновлении предоставления набора социальных услуг (социальной услуги),
предусмотренных Законом о государственной социальной помощи.
При этом в соответствии
с п. 1.5.1 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям
граждан (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2004 г. №
328) заявление об отказе от набора социальных услуг подается до 1 октября
действий, иных категорий граждан, установленных текущего года на период с 1
января года, следующего за годом подачи такого заявления.На практике заявители
сталкиваются с ситуацией, при которой гражданин, получавший ежемесячную
денежную выплату и отказавшийся от набора социальных услуг, при обращении за
назначением ежемесячной денежной выплаты в более высоком размере (либо по иному
основанию) не сможет получить её в полном объёме в год обращения без вычета
стоимости набора социальных услуг, так как этому препятствует правило п. 1.5.1
вышеуказанного Порядка, устанавливающее возможность отказа лишь на следующий за
обращением год. Тем самым возможность таких граждан распоряжаться денежными
средствами ежемесячной денежной выплаты ограничивается, поскольку часть данной
выплаты принудительно списывается на финансирование набора социальных услуг
В п. 1.10 Порядка
предоставления набора социальных услуг необходимо сделать дополнение, согласно
которому изменение основания для назначения ежемесячной денежной выплаты не
влечет за собой прекращение действия ранее поданного заявления об отказе от
получения набора социальных услуг. Отдельные проблемы реализации мер социальной
поддержки возникают при превышении полномочий субъектами РФ[19].
В частности, некоторые
регионы устанавливают правила осуществления мер социальной поддержки,
обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета, что не входит в их
полномочия. Например, в соответствии с абз. 4 – 6 п. 4, а также п. 17 Положения
о порядке предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих
в Республике Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики
Марий Эл от 24 июня 2008 г. № 157183, для начисления ежемесячной денежной
компенсации граждане представляют копии правоустанавливающих документов на
жилое помещение, копии квитанций об оплате коммунальных услуг, а также
документы о фактически предоставленных услугах за год, на основании которых
орган социальной защиты населения производит перерасчет размера начисленной
ежемесячной денежной компенсации за истекший год.
В определении
Верховного Суда РФ от 11 января 2012 г. № 12-Г11-9, признавшего вышеуказанные
положения недействующими, указано, что передача Российской Федерацией своих
полномочий по осуществлению некоторых мер социальной поддержки субъектам РФ не
свидетельствует о правомерности установления иных, чем предусмотрено
федеральным законодательством, условий их предоставления, а предоставление мер
социальной поддержки определенной категории граждан является публично –
правовой обязанностью органов государственной власти, заключающейся
вустановлении такого порядка их реализации, который обеспечивал бы социально
незащищенным гражданам получение законных льгот в полном объеме без возложения
дополнительных обязанностей и введения каких-либо ухудшающих их положение
условий, способных создать препятствия для реализации социальных прав184.
Принадлежность
гражданина к определенной категории населения сама по себе не достаточна для
реализации некоторых мер социальной поддержки. В частности, при обеспечении
ветеранов жильем Закон о ветеранах указывает на критерий нуждаемости в
улучшении жилищных условий. Соответственно, в целях реализации этой меры
социальной поддержки заявитель должен представить документы, подтверждающие
такого рода нуждаемость.
Изложенное позволяет
предложить дополнить ст. 23 Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О
донорстве крове и ее компонентов» ч. 5 следующего содержания: «Предоставление
лицам, награжденным почетным знаком «Почетный донор России» мер социальной
поддержки, предусмотренных частью 1 статьи 23 настоящего Федерального закона,
не может служить основанием для отказа от предоставления данным лицам мер
социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации по иным основаниям».
К недостаткам
регионального законодательства, определяющего порядок реализации обеспечения
жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов в виде субсидий на
приобретение жилого помещения, по нашему мнению, следует отнести нечеткость
определения сроков такого обеспечения. В большинстве случаев нормативными
правовыми актами субъектов РФ конкретный срок перечисления субсидий на лицевые
счета граждан не установлен.
В целом, обязанности получателей мер
социальной поддержки (материальных благ) немногочисленны. Например, Порядок
осуществления ежемесячной денежной
выплаты отдельным категориям граждан Российской Федерации, утвержденный
постановлением Минтруда России от 22 января 2015 г. № 35н (далее – Порядок от
22 января 2015 г.) в п. 25 предусматривает единственную обязанность граждан,
имеющих право на ежемесячную денежную выплату, которая состоит в
безотлагательном уведомлении территориального органа Пенсионного Фонда России
об обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты,
илипрекращение оснований для ее выплаты. По нашему мнению, формулировка данной
обязанности в п. 25 Порядка от 22 января 2015 г. неудачна, поскольку в ней
используется оценочная категория «безотлагательно».
Кроме того, полагаем,
что должен быть сформулирован исчерпывающий перечень обстоятельств, о
наступлении которых получатель ежемесячной денежной выплаты обязан известить
территориальный орган Пенсионного Фонда РФ, так как существующая формулировка
«обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты или
прекращения оснований для ее выплаты» является оценочной и оставляет
возможности для субъективной трактовки заинтересованных лиц. Представляется,
что с целью избежать неопределенности п. 25 Порядка от 22 января 2015 г.
нуждается в изменении, при котором получатель ежемесячной денежной выплаты
будет обязан известить территориальный орган Пенсионного Фонда России о
наступлении обстоятельств, вследствие которых гражданином утрачено право на
данную выплату. Это необходимо, поскольку наступление иных обстоятельств,
влияющих на изменение размера ежемесячной денежной выплаты (например,
установление другой группы инвалидности, приобретение получателем ежемесячной
денежной выплаты нового статуса, дающего право на выплату в большем размере),
во – первых, подтверждается решениями уполномоченных государственных органов, а
во – вторых, в большинстве случаев зависит от волеизъявления самого гражданина,
располагающего возможностью выбора оснований предоставления социальной
поддержки. Изменение обязанности по предоставлению социальной поддержки связано
с возникновением обстоятельств, указанных в законодательстве, с наступлением которых
обязательство в прежнем виде не может быть сохранено.
Применительно к видам
социальной поддержки, оказываемой ветеранам, такого рода изменение возможно в
отношениях по осуществлению денежных выплат. В соответствии с п. 12 Порядка от
22 января 2015 г. изменение размера ежемесячной денежной выплаты возможно в
результате волеизъявления гражданина – получателя, выразившего намерение
воспользоваться либо отказаться от использования набора социальных услуг,
предусмотренного главой 2 Закона о государственной социальной помощи. В этом
случае основанием изменения обязанности территориального органа Пенсионного
Фонда России по ежемесячной денежной выплате будет являться соответствующее
заявление гражданина – получателя. Такое заявление может быть им подано до 1
октября текущего года. Сама же выплата в измененном размере будет
производиться, начиная с января года, следующего за годом подачи заявления.
Другим основанием для
изменения размера ежемесячной денежной выплаты в соответствии с п. 9 – 11
Порядка от 22 января 2015 г. является изменение группы инвалидности получателя.
В этом случае основаниями для перерасчета размера выплаты являются выписка из
акта освидетельствования в федеральном учреждении медико-социальной экспертизы
в совокупности с решением территориального органа Пенсионного Фонда России. В
иных видах социальной поддержки ветеранов изменение обязанностей органа, ее
осуществляющего, невозможно. В большинстве случаев прекращение оказания
социальной поддержки связано с утратой гражданином права на ее получение,
вызванной его смертью (объявления судом умершим или безвестно отсутствующим).
П. 17 Порядка от 22 января 2015 г. говорит и об иных обстоятельствах,
вследствие которых 128 гражданин утрачивает право на ежемесячную денежную
выплату, но не называет их. По нашему мнению, к таким обстоятельствам, прежде
всего, следует отнести утрату гражданином правового статуса, дающего право на
социальную поддержку. Закон о ветеранах не предусматривает возможности лишения
гражданина звания ветерана. Вместе с тем, лишение специального, воинского или
почетного звания, классного чина и государственных наград в качестве санкции за
совершение тяжкого или особо тяжкого преступления предусмотрено ст. 48
Уголовного кодекса РФ. Такая санкция является факультативной и применяется по
усмотрению суда с учетом личности виновного, так как санкции статей Особенной
части Уголовного кодекса РФ этот вид наказания не устанавливают. В случае ее
применения основанием для прекращения социальной поддержки гражданина будет
являться вступивший в законную силу приговор суда, лишающий гражданина
специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных
наград. В данном случае законодательством предусмотрена лишь возможность
прекращения оказания социальной поддержки ветеранов в связи с лишением по
приговору суда специального, воинского или почетного звания, классного чина и
государственных наград.
Таким образом,
основаниями прекращения социальной поддержки ветерана определенной категории
являются не только его смерть (признание судом умершим или безвестно
отсутствующим), но и утрата им права на ее получение по основаниям,
предусмотренным действующим законодательством РФ.
Со дня принятия
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ прошло более десяти лет.
Данный закон изменил ранее существовавшую систему льгот в праве социального
обеспечения посредством введения мер социальной поддержки. За прошедший период
законодательство РФ, регулирующее отношения по социальной поддержке,
подверглось многочисленным трансформациям. Многие вопросы как теоретического,
так и прикладного характера в правотворчестве до настоящего времени так и не
решены. А это в повседневной жизни многих миллионов соотечественников негативно
сказывается на их материальных интересах. В правовом регулировании социальной
поддержки существует значительное количество проблемных ситуаций, требующих
тщательной проработки и значительной корректировки с тем, чтобы на практике
такая поддержка отвечала своему целевому предназначению.
Социальная поддержка
представляет собой вид государственного социального обеспечения в структуре
правового института «Государственная социальная помощь и социальная поддержка»
Особенной части отрасли права социального обеспечения, регулирующего отношения
по предоставлению отдельным категориям граждан денежных выплат, натуральных и
нематериальных благ за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов
РФ.
Признаками,
позволяющими отграничить социальную поддержку от иных видов социального
обеспечения, являются следующие: а) основанием возникновения права на
социальную поддержку является принадлежность к социальной группе, нуждающейся в
особой социальной защите, трудовая или служебная деятельность отдельных
категорий граждан, а также наличие заслуг перед обществом и государством. В
некоторых случаях предоставление
социальной поддержки требует наличия признака нуждаемости у субъекта –
получателя; б) права и обязанности граждан, имеющих право на социальную
поддержку, носят, как правило, социально – алиментарный характер; в)
финансирование социальной поддержки осуществляется за счет средств бюджетов РФ
и ее субъектов; г) оказывается в денежной и неденежной формах;
Социальная поддержка является разновидностью
организационно – правовой формы социального обеспечения за счет средств
государственного бюджета. Социальная поддержка осуществляется в денежной и
неденежной формах. Денежная форма социальной поддержки выражается в
предоставлении гражданам ежемесячных денежных выплат, социальных выплат,
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Меры социальной поддержки,
оказываемые в неденежной форме, предоставляются в виде бесплатного оказания
услуг (в том числе набора социальных услуг, предоставляемого в соответствии с
главой 2 Закона о государственной социальной помощи), бесплатного обеспечения
товарами, предоставления преимуществ при вступлении в садоводческие,
огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.
В ряде случаев право на некоторые меры
социальной поддержки требует от субъекта – получателя помимо принадлежности к
определенной законом категории граждан наличия признака нуждаемости, что
указывает на сочетание субъектного (категориального) и адресного принципов в
оказании социальной поддержки.
Меры социальной поддержки ветеранов выполняют
функцию поощрения за безупречную воинскую службу, достижения в трудовой
деятельности. Иными функциями данных мер являются улучшение материального
положения ветеранов, а также стимулирование граждан к добросовестному труду.
При определении
категорий ветеранов законодатель, на наш взгляд, допустил несправедливость, не
предусмотрев в приложении к Закону о ветеранах в качестве оснований для
признания ветеранами боевых действий ряд вооруженных конфликтов, в которых
граждане РФ принимали участие в качестве военнослужащих и гражданских
специалистов СССР и РФ (боевые действия в Анголе с декабря 1992 года по 1994
год; боевые действия во Вьетнаме во время конфликта с Китаем в феврале – марте
1979 года; боевые действия в Египте в 1956 году («Суэцкий кризис»); боевые действия
в Ираке во время войны с Ираном с сентября 1980 года по август 1988 года (для
личного состава Военно – Морского Флота СССР, обеспечивающего боевое прикрытие
судоходства в Персидском заливе); и ряд других боевых действий.
В отношении ветеранов
Великой Отечественной войны законодатель допустил непоследовательность в
применении критериев для определения данной категории ветеранов. Это
проявляется, в частности, в том, что согласно пп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о
ветеранах к участникам Великой Отечественной войны относятся военнослужащие, в
том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава
органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и
командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа,
принимавшие участие в боевых операциях поликвидации националистического
подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с
1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г., в то время как лица, осуществлявшие
боевое траление в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г. и
разминирование территорий в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г. в
соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 3 вышеуказанного закона относятся к ветеранам
боевых действий, что приводит к различиям в объеме оказываемой государством
поддержки этих категорий ветеранов.
В ч. 1 ст. 3 Закона о ветеранах предлагается
закрепить следующее нормативное определение боевых действий: под боевыми
действиями предлагается понимать организованное выполнение боевых или
специальных задач Вооруженными Силами
Российской Федерации, воинскими или иными специальными формированиями
(органами) в условиях военного времени, военного положения, вооруженного
конфликта, чрезвычайного положения и контртеррористической операции. Такое
определение позволило бы избежать несправедливого разделения участников боевых
действий по техническому признаку – включению тех или иных периодов боевых
действий в приложение к Закону о ветеранах, действующее в настоящий момент. 10.
Выделяются формы и виды социальной поддержки. Полагаем, что социальная
поддержка осуществляется в денежной и неденежнойформах, а также в форме
предоставления нематериальных благ. Денежная форма социальной поддержки
выражается в предоставлении гражданам ежемесячных денежных выплат, социальных
выплат, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Меры социальной
поддержки, оказываемые в натуральной форме, предоставляются в виде бесплатного
оказания услуг (в том числе набора социальных услуг, предоставляемого в
соответствии с главой 2 Закона о государственной социальной помощи),
бесплатного обеспечения товарами. Предоставление нематериальных благ
осуществляется в виде преимуществ при вступлении в садоводческие,
огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, при поступлении в
государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального
образования.
Ежемесячная денежная
выплата как вид социальной поддержки, компенсируя льготы в натуральной форме,
предоставлявшиеся до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004
г. № 122-ФЗ, призвана выполнять функцию поддержания уровня доходов отдельных
категорий населения, нуждающихся в особой социальной защите. В отличие от
пособий, размеры которых устанавливаются с учетом районного коэффициента к
заработной плате, что в определенной мере компенсирует дополнительные расходы,
связанные с проживанием в регионах с особыми климатическими условиями, размеры
ежемесячной денежной выплаты в настоящее время от 133 районного коэффициента не
зависят, что негативно влияет на достижение цели материальной поддержки.
Поэтому предлагается дополнить п. 5 ст. 23.1 Закона о ветеранах словами «В
районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные
коэффициенты к заработной плате, размеры ежемесячной денежной выплаты
определяются с учетом этих коэффициентов».
В исследовании установлено, что в настоящее
время на региональном уровне отсутствует единый подход к определению форм и
видов социальной поддержки ветеранов, что в ряде случаев приводит к снижению
достигнутого ранее уровня их социального обеспечения. Предлагаемые дополнения в
действующее законодательство позволят устранить имеющиеся недочеты в социальной
поддержке граждан России.
Законы и иные
нормативные акты
1.
Конституция Российской Федерации,
принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. ?
1993. ? № 237.
2.
Всеобщая декларация прав человека,
принята Генеральной Ассамблеей ОНН от 10 декабря 1948 года // Российская
газета. ? 1995. ? № 67.
3.
Конвенция Международной Организации
Труда «О медицинской помощи и пособиях по болезни» от 25 июня 1969 года № 130
// Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957 ?
1990. Т. II. ? Женева: Международное бюро труда. ? 1991. ? С. 1581 ? 1599.
4.
Международный пакт «Об экономических,
социальных и культурных правах» принят 16 декабря 1966 // Бюллетень Верховного
Суда Российской Федерации. 1994. ? № 12. – Ст. 27.
5.
Конвенция Международной Организации
Труда «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в
области социального обеспечения» от 28 июня 1962 года № 118 // Конвенции и
рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 ? 1990. Т. II. ?
Женева: Международное бюро труда. ? 1991. ? С. 1330 ? 1337.
6.
Конвенция Международной Организации
Труда «Об основных целях и нормах социальной политики» от 22 июня 1962 года №
117 // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда.
1957 ? 1990. Т. II. ? Женева: Международное бюро труда. ? 1991. ? С. 1321 ?
1329.
7.
Конвенция Международной организации
Труда «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца 64
от 29 июня 1967 года № 128 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс. 8.
Конвенция Международной Организации Труда «О минимальных нормах социального
обеспечения» от 28 июня 1952 года № 102 // Справочно-правовая система
КонсультантПлюс.
8.
Испанская конституция одобрена
генеральными кортесами на пленарных заседаниях конгресса депутатов и сената от
31 октября 1978 года, утверждена испанским народом на референдуме от 06 декабря
1978 года, подписана Е.В. королем перед генеральными кортесами от 27 декабря
1978 года // BoletinOficialdelEstado. ? 1978. ? № 311.
9.
Рекомендации Международной Организации
Труда от 12 мая 1944 года № 67 «Об обеспечении дохода» // Конвенции и
рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 ? 1956. Т. I. ?
Женева: Международное бюро труда. 1991. ? С. 591 ? 612. 11. Жилищный кодекс
Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ // Российская газета. ?
2005. ? № 1.
10.
Трудовой кодекс Российской Федерации от
30 декабря 2001 года № 197-ФЗ // Российская газета. ? 2001. ? № 256.
11.
. Семейный кодекс Российской Федерации
от 29 декабря 1995 года № 223-ФЗ // Российская газета. ? 1996. ? № 17.
12.
Федеральный закон Российской Федерации
от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан
Российской Федерации» // Российская газета. ? 2013. ? № 295.
13.
Федеральный закон Российской Федерации
от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» // Российская газета. ? 2000. ? №
13.
14.
Федеральный закон Российской Федерации
«О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ //
Российская газета. ? 1999. ? № 142.
15.
. Закон Российской Федерации «О
дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную
службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики
Таджикистан, а также выполнявшим задачи в условиях чрезвычайного положения и
при вооруженных конфликтах» от 21 января 1993 № 4328-1 // Российская газета. ?
1993. ? № 25. 18. Постановление Правительства Московской области от 11 июля
2006 года № 655/26 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения
звания «Ветеран труда» гражданам, имеющим место жительства в Московской
области» // Информационный вестник Правительства Московской области. ? 2006. ?
№ 8. 19. Указ Президиума Верховного Совета Союза Советских Социалистических
Республик «Об учреждении медали «Ветерана труда» от 18 января 1974 года // Справочно-правовая
система КонсультантПлюс.
16.
Указ Президиума Верховного Совета Союза
Советских Социалистически Республик «Об учреждении медали «За отвагу» от 17
октября 1938 года // Справочно-правовая система КонсультантПлюс. 21. Указ
Президиума Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик «Об
учреждении медали «За боевые заслуги» от 17 октября 1938 года //
Справочно-правовая система КонсультантПлюс. 22. Указ Президента Российской
Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской
Федерации. ? 2004. ? № 11. ? Ст. 945.
17.
Материалы судебной практики
18.
Постановление Конституционного Суда РФ
от 1 декабря 1997 г. № 18- П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите
граждан, 150 подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 50. - Ст. 5711.
19.
Постановление Конституционного Суда РФ
от 18 марта 2004 г. № 6- П «По делу о проверке конституционности части второй
статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной
противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и
психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно – исполнительной системы,
и их семей» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и
Мещанского районного суда города Москвы» // Собрание законодательства РФ. -
2004. - № 13. - Ст. 1251.
20.
Постановление Конституционного Суда РФ
от 10 ноября 2009 г. № 17- П «По делу о проверке конституционности пункта 2
части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской
Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от
22 августа 2004 года № 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда
Курской области и жалобами граждан А.В.Жестикова и П.У.Мягчило» // Собрание
законодательства РФ. - 2009. - № 48. - Ст. 5866.
21.
Определение Конституционного Суда РФ от
4 декабря 2003 г. № 423- О «По запросу Коституционного суда Республики
Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14
Федерального закона «О ветеранах» // Российская газета. - 27 января 2004 г.
22.
Определение Конституционного Суда РФ от
15 февраля 2005 г. № 17- О «По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны
на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О
трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2005.
- № 16. - Ст. 1479.
23.
Определение Конституционного Суда РФ от
1 декабря 2005 № 462-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской
областной Думы 151 о проверке конституционности частей первой и второй статьи
16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» //
Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 733.
24.
Особое мнение судьи Конституционного
Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по определению Конституционного Суда
Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 462-О // Собрание законодательства
РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 733.
25.
Определение Конституционного Суда РФ от
27 декабря 2005 г. № 502- О «По жалобе гражданина Зимницкого Сергея Валерьевича
на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона
от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. - 2006. - № 8. - Ст. 944.
26.
Определение Конституционного Суда РФ от
11 июля 2006 г. № 353-О «По запросу Псковского областного суда о проверке
конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона
от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» // Пенсия. - 2006. - № 12. - 152.
27.
Определение Конституционного Суда РФ от
7 декабря 2006 г. № 542- О «По запросу Законодательного Собрания Республики
Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154
Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также
жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями
конституционного права на местное самоуправление» // Собрание законодательства
РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1260.
28.
Определение Конституционного Суда РФ от
1 апреля 2008 г. № 479- О-П «По жалобе граждан В.В. Маштакова и Э.Н. Маштаковой
на нарушение их конституционных прав положениями Федерального закона «О
внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О ветеранах» и Закона
Калининградской области «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»
в Калининградской области» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 44.- Ст.
5136.
29.
Определение Конституционного Суда РФ от
29 января 2009 г. № 32- О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Резникова Анатолия Мироновича на нарушение его конституционных прав
подпунктом 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О ветеранах» // Документ
официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика. Решения
высших судов».
30.
Определение Конституционного Суда РФ от
22 апреля 2010 г. № 513- О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Иванова Анатолия Евгеньевича на нарушение его конституционных прав статьей 3
153 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Документ официально
опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика. Решения высших
судов».
31.
Определение Конституционного Суда РФ от
12 апреля 2011 г. № 550- О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданки Хорхординой Людмилы Валентиновны на нарушение ее конституционных прав
положениями пункта 1 статьи 30, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона
Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» // Вестник
Конституционного Суда РФ. - 2011. - № 6.
32.
Постановление Конституционного суда
Республики Коми от 30 сентября 2011 г. «По делу о проверке конституционности
Приложения № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран
труда», утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19
декабря 2007 года № 302 «Об утверждении Положения о порядке и условиях
присвоения звания «Ветеран труда» на территории Республики Коми», по запросу
прокурора Республики Коми» // Республика. – 2011. - № 185.
33.
Постановление Уставного Суда
Калининградской области от 26 января 2012 г. № 1-П «По делу о соответствии
Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункта 3 пункта 2 Порядка
и условий присвоения звания «Ветеран труда», определенных Постановлением
Правительства Калининградской области от 25 февраля 2011 года № 129 «О порядке
и условиях присвоения звания «Ветеран труда» // Калининградская правда. - 2012. - № 17. - 154
34.
Постановление Конституционного Суда
Республики Коми от 23 мая 2012 г. «По делу о проверке конституционности абзаца
первого части 1 статьи 12 Закона Республики Коми от 12.11.2004 г. № 55-РЗ «О
социальной поддержке населения в Республике Коми» по жалобе В.И. Гурьева» //
Республика. – 2012. - № 99-100.
35.
. Постановление Конституционного Суда
Республики Татарстан от 4 июля 2012 г. № 49-П «По делу о проверке
конституционности абзаца восьмого пункта 6 и пункта 50 Положения о порядке
предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным
категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного постановлением
Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года № 542 (в
редакции постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 21 июня 2011
года № 496), в связи с жалобой гражданина Г.В. Панова» // Республика Татарстан.
13 июля 2012 г. № 139. 19. Определение Верховного Суда РФ от 31 октября 2006 г.
по делу № 58-В06-93. // [Электронный ресурс]: Документ официально опубликован
не был. СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика. Решения высших судов».
36.
Определение Верховного Суда РФ от 19
января 2011 г. № 44-Г10-63 // Документ официально опубликован не был. СПС
«КонсультантПлюс: Судебная практика. Решения высших судов».
37.
Определение Верховного Суда РФ от 30
ноября 2011 г. № 16-Г11-45 // Документ официально опубликован не был. СПС
«КонсультантПлюс. Судебная практика. Решения высших судов».
38.
Определение Верховного Суда РФ от 11
января 2012 г. № 12-Г11-9 // Документ официально опубликован не был. СПС
«КонсультантПлюс: Судебная практика. Решения высших судов».
39.
Определение Верховного Суда РФ от 25
января 2012 г. № 20-Г11-16 // [Сайт Верховного Суда Российской Федерации]. -
URL: #"all">
[1]Патюлин В.А. Государство и
личность в СССР (Правовые аспекты взаимоотношений). М.: Изд-во Наука, 1974. С.
221
[2] Пашкова Г.Г. Льготы в праве
социального обеспечения. Дисс. … канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 71.
[3] Определение Конституционного
Суда РФ от 29 января 2009 г. № 32-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы гражданина Резникова Анатолия Мироновича на нарушение его
конституционных прав подпунктом 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О
ветеранах» // [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был // СПС
«КонсультантПлюс»
[4] Сулейманова
Г.В. Право социального обеспечения: учебник и практикум для прикладного
бакалавриата по юридическим направлениям и специальностям. - М. :Юрайт, 2016. –
С. 56.
[5] Сулейманова
Г.В. Право социального обеспечения: учебник и практикум для прикладного
бакалавриата по юридическим направлениям и специальностям. - М. :Юрайт, 2016. –
С. 299.
[7]Ларин А. Ю.
Гражданское право России. Учебник. – М.:
Книжный мир, 2015. – С. 55.
[8]Кауфман А.А.
Право социального обеспечения в схемах и определениях: учеб.пособие. - М.:
Проспект, 2016. – С. 99.
[9]Аракчеев В.С. Социальное обеспечение как понятийная
категория права // Вестник Томского государственного университета. – 2018.
- № 355. - С. 83.
[10]Постановление
Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18- П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной
защите граждан, 150 подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 50. - Ст. 5711.
[11]Зеленина А.Ю.
Правовое регулирование процедур в праве социального обеспечения // Вестник
Томского государственного университета. - 2019. - № 357. – С. 44.
[12]Решение
Красноярского краевого суда от 14 мая 2010 г. // Документ официально
опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика. Суды общей
юрисдикции».
[13]Ларин А. Ю.
Гражданское право России. Учебник. – М.:
Книжный мир, 2015. – С. 98.
[14]Ларин А. Ю.
Гражданское право России. Учебник. – М.:
Книжный мир, 2015. – С. 88.
[15]Определение
Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 502- О «По жалобе гражданина
Зимницкого Сергея Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями
статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 8. - Ст. 944.
[16]Путило Н.В. К
вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. – 2019. - № 4.
– С. 7.
[17]Постановление
Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2009 г. № 17- П «По делу о проверке
конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой
статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»
(в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) в связи с
запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан
А.В.Жестикова и П.У.Мягчило» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 48. -
Ст. 5866.
[18]Теория и
практика применения норм гражданского права / под ред. Н. М. Коршунова, Ю. Н.
Андреева. – М.: Закон и право, 2015. – С. 99.
[19]Теория и
практика применения норм гражданского права / под ред. Н. М. Коршунова, Ю. Н.
Андреева. – М.: Закон и право, 2015. – С. 97.