История участия Италии в парламентских объединениях Европы

История участия Италии в парламентских объединениях Европы

История участия Италии в парламентских объединениях Европы

В последние годы деятельность парламентской дипломатии достигла стремительного развития во всем мире. Это произошло в связи с тремя крупными процессами современной истории: демократизацией; региональной интеграцией; глобализацией.

Постепенное смещение больших порций суверенитета из области национального до международного ставит так, все больше и больше затягивая в Парламентах тему легитимности и демократического контроля решений и, возможно, появится возможность иметь рядом с инструментами традиционной дипломатии правительств, мест межпарламентского диалога, сотрудничества и противостояния.

Именно поэтому они выполняют задачи парламентской дипломатии, функции не «типичные» законодательных собраний и, что может привести к двум типам фонда: отношения параллельные и взаимодополняющие в государственных органах; участие в мероприятиях и обсуждениях мест межпарламентских представительных учреждений, региональные или международные темы.

По мере консолидации феномена межпарламентского сотрудничества/дипломатии наблюдается тенденция к расширению сферы действий межпарламентских институтов от познавательного/консультативного до совещательного/законодательного измерения. Почти ни один международный парламентский орган в настоящее время не имеет законодательной власти и функции контроля над соответствующим межправительственным учреждением, но есть проекты и видения, направленные на расширение прерогатив международных парламентских органов и которые все чаще смотрят на Европейский парламент как модель регионального (в данном случае прямого) представительства.

Рост числа и политического веса мест парламентской дипломатии укрепил историческую характеристику, то есть приверженность достижению мира между народами. Как часть международной сети, депутаты имеют предрасположенность к выполнению и координации процессов консультаций, чтобы способствовать расширению сотрудничества между государствами, посредником в переговорах для разрешения конфликтов, может также использоваться больше свободы и маневренности по сравнению с ограничениями внешней политики и традиционной дипломатии.

Есть те, кто циклически критикует как чрезмерное умножение международных парламентских органов, особенно в некоторых регионах, где произошла бы своеобразная «инфляция» таких стран, как Европы, Латинской Америки и Африки. Эта тенденция, которая может привести к дублированию и наложению органов и членства, возможно, неизбежно в политической и географической экспансивной фазе этих явлений.

Попытки рационализации, которые примиряли развитие и эффективности парламентской дипломатии могут улучшить восприятие этой реальности в общественной дискуссии, так долго, чтобы быть в курсе, и защищать само значение сотрудничества и диалога между представителями народов.

Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) является совещательным органом и движущей силой Совета Европы. ПАСЕ состоит из ряда представителей от каждого государства-члена, и его президент, который избирается ежегодно из числа своих членов максимум на три сессии. В то время как каждое государство-член имеет один голос в Комитете министров, в Парламентской ассамблее именно демографический вес страны определяет число представителей и, следовательно, приписанные голоса.

Учитывая четное число представителей и заместителей, Ассамблея насчитывает в общей сложности 648 членов плюс 18 наблюдателей.

Италия вступила в Совет Европы 5 мая 1949 года. Она является членом - основателем Организации. Итальянская делегация включает 18 членов и равное количество заместителей. Политический состав каждой национальной делегации должен отражать различные политические течения, присутствующие в национальном парламенте. Национальные делегации также должны включать процентную долю представителей наименее представленного пола, по крайней мере, равную доле их собственного парламента.

Постоянное представительство, базирующееся в Страсбурге, имеет задачу представлять Италию в Совете Европы, старейшей общеевропейской межправительственной организации. Основная миссия Совета Европы заключается в создании общего демократического и правового пространства на европейском континенте, гарантирующего уважение основополагающих принципов, касающихся прав человека, демократии и верховенства закона.

Чтобы облегчить процесс присоединения стран Центральной и Восточной Европы, Ассамблея в 1989 году определила статус специального гостя, который был распространен на все национальные законодательные собрания европейских и неевропейских государств, которые ратифицировали Заключительный акт или присоединились к Хельсинки.

В Ассамблее и ее комиссиях специальные гости пользуются различными правами, за исключением прав активного и пассивного голосования Ассамблея может, по рекомендации Бюро, предоставлять статуты наблюдателей национальным парламентам государств, не являющихся членами Совета Европы, которые отвечают требованиям пункта 1 Уставной резолюции (93) 26 Комитета министров о статусе наблюдателя.

Ассамблея устанавливает количество членов делегаций стран-наблюдателей. Соответствующие парламенты не обязаны представлять полномочия Председателю Ассамблеи, но они должны стремиться назначать делегации, которые отражают различные мнения, присутствующие в них. Члены этих делегаций заседают в Ассамблее без права голоса и имеют право выступать только с разрешения Председателя Ассамблеи. Они могут участвовать в заседаниях комиссий, как это установлено в статье 47.5. Парламентская Ассамблея включает в себя ряд внутренних структур:

- Формирование политических групп было поощрено, чтобы выявить европейскую и не национальную перспективу.

В настоящее время в Ассамблее действуют пять политических групп: Социалистическая группа (СОК), Европейская народная партия (ЕНП), Альянс либералов и демократов за Европу (АЛДЕ), Группа европейских левых (ГЕ) и Европейская партия консерваторов (СЕ). Эти группы должны взять на себя обязательство придерживаться ценностей, пропагандируемых Советом Европы, и, в частности, политического плюрализма, прав человека и верховенства закона. Председатель Ассамблеи и президенты политических групп образуют Комиссию президентов.

- Бюро Ассамблеи состоит из президента и двадцати вице-президентов, президентов политических групп или их делегатов и председателей комиссий. В целом, более крупные страны имеют постоянное место в Бюро, а более мелкие страны - по очереди. Бюро выполняет несколько функций: подготовка повестки дня Ассамблеи, возврат документов в комиссии, координация деятельности, переговоры с другими международными организациями.

- В Постоянный комитет входят Бюро и председатели национальных делегаций. Обычно он собирается не реже двух раз в год, и его основная задача - действовать от имени Парламентской Ассамблеи, когда она не заседает.

- Большинство докладов, рассмотренных на пленарных заседаниях или в Постоянном комитете, готовятся специализированной комиссией. Девять комиссий Ассамблеи:

- Комитет по политическим вопросам и демократии (87 мест);

- Комиссия по правовым вопросам и правам человека (81 место);

- Комиссия по социальным вопросам, здравоохранению и устойчивому развитию (81 место);

- Комиссия по миграции, беженцам и вынужденным переселенцам (81 место);

- Комиссия по культуре, науке, образованию и средствам массовой информации (81 место);

- Комиссия по равным возможностям и недискриминации (81 место);

- Комиссия по соблюдению обязательств и обязательств государств-членов (Комиссия по мониторингу - 93 места);

- Комиссия по регламенту, иммунитету и институциональным вопросам (38 мест);

- Комиссия по выборам судей Европейского суда по правам человека.

- Все комитеты (за исключением Комиссии по соблюдению обязательств и обязательств государств-членов) имеют равное количество заместителей одной и той же национальности, которые пользуются теми же правами, что и владельцы, но не могут принимать председательство в комиссии. Кандидаты в члены Комиссии предлагаются национальными делегациями и утверждаются Парламентской Ассамблеей.

Кроме того, большинство комиссий имеют подкомитеты по конкретным темам и могут создавать специальные комиссии для конкретных видов деятельности. Даже если комиссии занимаются в основном отчетами, у них есть полная свобода рассматривать любые вопросы, относящиеся к их компетенции: по конкретным вопросам комиссии организуют семинары, интервью и конференции, результаты которых затем используются для подготовки докладов, представляемых Ассамблее.

Комиссии встречаются как в Страсбурге, так и в Париже, иногда в Брюсселе, когда планируется совместная встреча с органом Европейского парламента или в Будапеште, в Европейском молодежном центре.

Сессии Парламентской Ассамблеи разделены на четыре части, каждая из которых длится около недели, и состоится в конце января, в конце апреля, в конце июня и начале октября. Официальные языки - английский и французский. Во время пленарных заседаний итальянский, немецкий и русский языки используются в качестве дополнительных рабочих языков. Только члены, должным образом назначенные национальной делегацией и подписавшие реестр присутствия во время заседания, имеют право голоса.

Обычно Ассамблея голосует, используя электронную систему голосования. В случае выдвижения кандидатур голосование проводится тайным голосованием. Для решения таких вопросов, как проект рекомендации или заключения Комитета министров или принятие срочной процедуры, требуется большинство в две трети голосов.

Для проекта резолюции или других решений требуется большинство поданных голосов. Если выборы Президента и Вице-президентов находятся в пределах обычных прерогатив, Парламентская Ассамблея также предусматривает следующие выборы: Генеральный секретарь, Заместитель Генерального секретаря Совета Европы и Генеральный секретарь Ассамблеи (избираются тайным голосованием с пятилетний срок); судьи Европейского суда по правам человека; Уполномоченный по правам человека.

Члены Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (КПП) избираются Комитетом министров Совета Европы по списку из трех имен, составленному Бюро Ассамблеи. Ассамблея принимает три типа текстов: рекомендации, резолюции и мнения.

Рекомендации включают рекомендации, адресованные Комитету министров, за выполнение которых несет ответственность правительство.

Резолюции отражают решения Ассамблеи по вопросам, входящим в ее компетенцию, или выражение мнений, которые несут ее собственную ответственность. Мнение в основном выносится Ассамблеей по вопросам, порученным ей Комитетом министров, таким как присоединение новых членов Совета Европы или проекты соглашений.

Парламентская ассамблея ОБСЕ (ОБСЕ-ПА). Структура и принципы работы Парламентской ассамблеи ОБСЕ содержатся в окончательной резолюции о создании парламентской ассамблеи ОБСЕ, принятой парламентской конференцией государств-членов ОБСЕ (Мадрид, 2 и 3 апреля 1991 года). Ассамблея впервые собралась в Будапеште в июле 1992 года.

- содействие межпарламентскому диалогу, как инструменту для достижения демократического развития в зоне ОБСЕ;

- содействие механизмам предотвращения и разрешения конфликтов;

- поддержка укрепления и консолидации демократических институтов в государствах-участниках ОБСЕ;

- содействие развитию институциональных структур ОБСЕ.

Ассамблея принимает заявления, резолюции и рекомендации, адресованные правительствам, парламентам и гражданскому обществу по вопросам содействия правам человека и основным свободам, экономического и экологического сотрудничества, военно-политических вопросов.

Ассамблея состоит из делегаций национальных парламентов, которые могут включать от минимум 2 до максимум 17 парламентариев пропорционально населению стран-членов.

Итальянская делегация состоит из 13 парламентариев, назначаемых президентами Палаты депутатов и Сената Республики, по назначению президентов парламентских групп. Срок полномочий членов делегации-срок Законодательного собрания, в течение которого они были назначены, по окончании которого они остаются в должности до назначения новой делегации, и, тем не менее, не более шести месяцев, если они были переизбраны в парламент.

Ассамблея ОБСЕ собирается два раза в год: ежегодная сессия проходит в июле в одной из стран-членов. По этому поводу проводятся заседания генеральных комиссий, постоянной комиссии и пленарного Собрания. В конце ежегодной сессии ожидается принятие окончательного заявления, а также любых резолюций и рекомендаций. За принятие таких актов Ассамблея принимает решение большинством членов. Окончательное заявление передано Совету министров иностранных дел ОБСЕ, действующему президенту и национальным парламентам.

В конце каждой ежегодной сессии проходят выборы на верхние посты ассамблеи (президента, вице-президентов) и трех генеральных комиссий. Зимняя встреча проходит в феврале в Вене и состоит из заседания Постоянной комиссии и генеральных комиссий, которые собираются по отдельности и в совместном месте. На зимнем заседании генеральные комиссии не могут принять резолюции, однако они могут представить предложения о разрешении Постоянной комиссии. К этим обязательствам добавляются осенние заседания, состоящие из заседания Постоянной комиссии, специального семинара и Средиземноморского форума. Внеочередные сессии могут быть созваны президентом по просьбе Постоянной комиссии.

В рамках собрания были созданы три комиссии: политические дела и безопасность; экономические дела, Наука, техника и окружающая среда; демократия, права человека и гуманитарные вопросы. Председатель Ассамблеи избирается в конце ежегодной сессии Ассамблеей в течение одного года, возобновляемой только один раз. Центральным органом Ассамблеи является Бюро, состоящее из Председателя Ассамблеи, 9 вице-президентов, казначея, президентов, вице-президентов и генеральных докладчиков трех Комиссий.

Политические решения Ассамблеи принимаются Постоянной комиссией, в состав которой входят члены Бюро Ассамблеи и президенты национальных делегаций (однако только президенты национальных делегаций имеют право голоса в постоянной комиссии, так что каждая национальная делегация имеет право голоса).

Постоянная комиссия, в отличие от установленной для собрания, но в соответствии с правительственной инстанцией, принимает решения по принципу «консенсуса минус один». Постоянная комиссия может создавать специальные комитеты для конкретных целей. На сегодняшний день существует шесть таких вопросов: Беларусь; Молдова; прозрачность и реформа ОБСЕ; миграция; борьба с терроризмом; регулирование.

Кроме того, председатель Ассамблеи может назначить своих специальных представителей в областях, представляющих особый интерес. На сегодняшний день названы десять из них: Восточная Европа; посредничество; антисемитизм, расизм и нетерпимость; арктические проблемы; Южный Кавказ, Юго-Восточная Европа, равные возможности, Средиземноморье, Торговля людьми.

Парламентская Ассамблея играет первостепенную роль в наблюдении за выборами в ОБСЕ. Среди депутатов, участвующих в краткосрочной наблюдательной миссии, действующий президент назначает одного из них своим специальным координатором. Они будут руководить миссией наблюдателей как на парламентском, так и на правительственном уровне и представлять выводы наблюдательной деятельности, тесно сотрудничая с главой миссии БДИПЧ.

На сегодняшний день более 5000 депутатов Ассамблеи приняли участие в 155 наблюдательных миссиях. Ассамблея имеет международный секретариат, который базируется в Копенгагене. В феврале 2003 года Международный секретариат открыл офис связи в Вене с целью улучшения отношений между правительственной стороной ОБСЕ и Парламентской Ассамблеей.

Евроскептицизм в Италии рос вместе с ростом антиэстеблишментских партий с 1990-х гг. он стал мейнстримом в 2010-х гг. благодаря последовательным событиям, вызвавшим разочарование в политике Европарламента. Прошедшее десятилетие кризиса в управлении еврозоной после финансового кризиса 2008 года, возрождения России, экономического спада, притока беженцев в 2015-2016 годах и Brexit привело к «испарению солидарности» по всему ЕС[4].

В Италии сочетание долгосрочной неспособности справиться с экономическими и политическими реформами и иммиграционной проблемой было взрывоопасным. Однако эта страна не должна рассматриваться как выброшенная на поверхность. Ее уникальная история не должна затмевать тот факт, что Италия во многом опережала события последних лет в европейской политике. Это может послужить предупреждением и уроком для всей остальной Европы.

На протяжении десятилетий участие в европейских институтах имело первостепенное значение для послевоенной Италии. Это помогло стране обрести международную легитимность после фашизма, закрепило ее демократию в стабильных региональных институтах и способствовало экономическому росту. С 1970-х годов сложился широкий межпартийный консенсус в отношении того, что Италия не только принадлежит к евроатлантическим структурам Европейского экономического сообщества и НАТО, но и является их преданным и активным членом. Это сотрудничество продолжалось и после окончания Холодной войны и трансформации политической системы Италии, причем страна играла конструктивную роль в последовательных реформах договоров, которые создал Европарламент.

Членство в Европарламенте еще больше укрепило институциональные и политические реформы в Италии. Это широко рассматривалось, по крайней мере до недавнего времени, как необходимое условие модернизации страны.

Итальянцы-единственные граждане ЕС, которые приняли «европейский налог» в 1990 – е годы, чтобы позволить ему присоединиться к европейскому механизму стабильности-необходимый шаг для того, чтобы стать частью Еврозоны. Во всем мире и в большей степени, чем граждане любого другого государства-члена, итальянцы продолжали доверять ЕС гораздо больше, чем своим национальным институтам.

У Берлускони были проблемы с «вмешательством» ЕС в национальные дела; он не был романтиком в отношении роли европейской интеграции в обеспечении мира, демократии и процветания; и он предпочитал личные отношения международным институтам. Таким образом, его дипломатические усилия по налаживанию дружеских отношений с президентом России Владимиром Путиным и президентом США Джорджем Бушем-младшим были обратно коррелированы с его ограниченными инвестициями в ЕС.

Например, когда в 2002 году ЕС согласовал европейский ордер на арест – важный шаг в укреплении внутренней безопасности после терактов 11 сентября, - Берлускони до самого последнего момента не давал своего согласия. Еще один пример недостаточного внимания к разработке политики ЕС произошел, когда в 1999 году был введен евро и в Италии наблюдался быстрый рост цен. В то время как президент Европейской комиссии (и бывший премьер-министр Италии) Романо Проди указывал, что правительство не создало предусмотренных комитетов для мониторинга роста цен, Берлускони обвинил Брюссель.

Что важно в этот период, так это не столько предпочтения, выраженные Италией в отношении индивидуальных политических решений, сколько ее транзакционный подход к членству в ЕС.

К 2010-м годам этот приоритет, казалось бы, оставил политические расчеты в пользу внутренней политики после двух десятилетий электоральной нестабильности, частой смены правительств, в том числе технических, и сложных дилемм с Брюсселем. Италия потеряла престиж в годы правления Берлускони, и страна начала недоинвестировать в ЕС.