Стратегическое управление в сфере природоохранной деятельности (на примере г. Москвы)

  • Вид работы:
    Дипломная (ВКР)
  • Предмет:
    Госслужба
  • Язык:
    Русский
    ,
    Формат файла:
    MS Word
  • Опубликовано:
    2020-03-11
Вы можете узнать стоимость помощи в написании студенческой работы.
Помощь в написании работы, которую точно примут!

Стратегическое управление в сфере природоохранной деятельности (на примере г. Москвы)

ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ


СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. 3

I.   Город и его экологические проблемы: объект управления и сфера природоохранной деятельности. 7

1.1. Экологические проблемы Москвы. Истоки возникновения и актуализации этих проблем в начале XXI века. 7

1.2. Структура, основные направления и оценка эффективности природоохранной деятельности в условиях крупного города. 15

II.  Стратегическое планирование природоохранной деятельности в условиях крупного города. 30

2.1. Теоретические и практические основы оперативного, тактического и стратегического управления, в том числе в природоохранной деятельности. 30

2.2. Критерии и оценка эффективности природоохранной деятельности в контексте оперативного, тактического и стратегического управления. 41

III.   Анализ природоохранной деятельности городских властей Москвы. 52

3.1. Наиболее экологически значимые направления деятельности городских властей Москвы (жилое и транспортное строительство, благоустройство и озеленение, обращение с твердыми бытовыми отходами и др.). 52

3.2. Анализ и оценка результатов реализации городских проектов с точки зрения эффективности оперативного и стратегического управления. 63

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 72

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ.. 75

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды является видом экологического управления, органично встроенным в общую систему деятельности по охране окружающей среды организации. Содержание муниципального экологического управления обусловлено ролью местного самоуправления, которая отведена ему Конституцией Российской Федерации. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления — это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда.

Актуальность темы исследования. Необходимость решения задач природоохранной деятельности в Российской Федерации обусловлена сложившейся экологической ситуацией, которая на многих ее территориях характеризуется как острая и очень острая. Деградация окружающей природной среды проявляется в ускорении опустынивания, потери пахотных земель, химическом загрязнении почвы; сокращении естественных и искусственных процессов лесовосстановления; распаде экосистем и исчезновении видов дикой флорой и фауны; изменении режима водных объектов, загрязнении и эвтрофировании.

Дополнительную актуальность работе придает тот факт, что на сегодняшний день становление институтов местного самоуправления далеко от завершающей стадии. Происходит периодический пересмотр и передача полномочий между органами государственной власти в субъектах и органами местного самоуправления, а также делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Однако, даже принимая во внимание такой переходный характер в деятельности органов местного самоуправления ни в коем случае нельзя допустить того, чтобы вопросы охраны окружающей среды уходили на второй план. Это в свою очередь требует дополнительного теоретического осмысления вопросов компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Степень изученности проблемы. Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической литературе уделяется большое внимание, здесь необходимо отметить научные работы известных авторов, таких как, В.И. Фадеев, Н.В. Кичигин, А.П. Анисимов, Ю.В. Бабина и др. Однако далеко не все вопросы организации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а, следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.

С ростом уровня городской жизни, техническим и научным прогрессами мы постепенно отдаляемся от нашего первоисточника жизни - нашей матери Природы. Именно поэтому с каждым годом все больше внимания уделяется вопросам экологии, и не случайно 2015 и 2017 года объявлены годом Экологии.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В соответствии с актуальностью работы выдвинута следующая гипотеза исследования: природоохранная деятельность органов местного самоуправления города федерального значения Москвы будет улучшаться, если при ее планировании будет осуществляться анализ деятельности прошлых лет, а также будет проведен анализ причин недостатков, которые выявлены в процессе деятельности.

Цели и задачи исследования.

Целью исследования является анализ природоохранной деятельности органов местного самоуправления г. Москвы и разработка рекомендаций для ее совершенствования.

Цель обусловила постановку следующих задач:

-   Изучить экологическую ситуацию в г. Москве и проанализировать основные категории экологических проблем.

-   Рассмотреть реализацию полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

-   Определить направления стратегического планирования природоохранной деятельности в г. Москве.

-   Разработать мероприятия для совершенствования природоохранной деятельности органов местного самоуправления г. Москвы.

Объектом исследования в данной работе являются органы местного самоуправления города федерального значения город Москва.

Предмет исследования – природоохранная деятельность органов местного самоуправления города федерального значения город Москва.

Методы исследования. Для решения поставленных задач в работе использовались следующие методы исследований: комплексный анализ структурных материалов, статистических данных и научной литературы; структурно-функциональный метод; обобщение и систематизация теоретического материала; статистические методы; количественный и качественный анализ информации. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и социологический.

Информационной базой исследования являются учебная литература, монографии отечественных авторов, периодические юридические и экологические издания «Конституционное и муниципальное право», «Муниципальная служба: правовые вопросы», «Журнал российского права», «Российский юридический журнал», «Экологическое право», «Справочник эколога».

Эмпирическую базу исследования составляют официальные документы органов местного самоуправления, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и природоохранное законодательство.

Научная новизна данного исследования заключается в том, что в нем предпринята попытка разработки ряда предложений по управлению в сфере природоохранной деятельности в муниципальном образовании. Данные рекомендации помогут не только органам местного самоуправления г. Москвы, но и других городов.

Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами, содержит: введение, три главы, заключение, список использованных источников.

I.   Город и его экологические проблемы: объект управления и сфера природоохранной деятельности.

 

1.1. Экологические проблемы Москвы. Истоки возникновения и актуализации этих проблем в начале XXI века.

 

Экологическая политика государственных и муниципальных органов направлена на поддержание состояния окружающей среды в оптимальном для нее самой и человека состоянии. Анализируя экологическую политику, нельзя не затронуть те проблемы, на предотвращение которых она направлена. В связи с этим нужно проанализировать экологическую обстановку в Москве и определить, какие ее аспекты нуждаются в регулировании со стороны органов власти.

Выбросы CO2. Наибольшее количество выбросов СО2 (не менее 90%) приходится на энергетику и транспорт. В связи с этим, Правительством Москвы для снижения выбросов СО2 в атмосферу, в большей степени делается упор на «экологизацию» этих отраслей. Так, для снижения выбросов от работы электростанций и котельных основное внимание уделяется повышению эффективности генерации энергии. Кроме того, реализуются мероприятия по снижению энергоемкости, что достигается путем ограничения потребления (повышается эффективность использования энергии при производстве работ, услуг, продукции, а также совершенствуется культура потребления в быту). К данным мерам можно отнести сокращение использования мазута на ТЭЦ города, повышение КПД ТЭЦ. Решением этой проблемы, в том числе является курс на использование альтернативных источников энергии. Особое внимание уделяется экологизации транспорта, поскольку по состоянию на апрель 2017 года в г. Москва было зарегистрировано 4,88 млн. легковых машин, которые в среднем выбрасывают в день до 9 кг CO2 [11]. Из всего автомобильного парка 90,4% составляли легковые автомобили, 8,5 % – грузовые автомобили, 1,1% – автобусы. Для снижения поступления углекислого газа в Москве проводятся следующие мероприятия: внедрение эффективных механизмов обновления транспортного парка, в том числе и общественного (например, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 01.07.2014 № 354-ПП «О мерах по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух автомобильным транспортом» автобусы, которые въезжают в город (в пределах МКАД и на МКАД), должны соответствовать как минимум экологическому классу 3) с улучшенными экологическими характеристиками (учитывая переход на последние редакции международных экологических стандартов ? ЕВРО-4 и выше, см. рисунок ниже); внедрение электробусов; увеличение количества выделенных полос для общественного транспорта; контроль качества моторного топлива на АЗС; ограничение скорости движения автотранспортных средств; строительство и реконструкция улично-дорожной сети.

Концентрация мелкодисперсных частиц класса РМ 2,5

Главным антропогенным источником выбросов частиц класса РМ 2,5 является транспорт. 17 ноября 2014 г. в Восточном административном округе (АО) был введен пилотный проект «грузового каркаса», в его состав входило 86 улиц. С 1 декабря 2016 г. ограничено движение грузовиков и в Северо-Восточном АО – 107 улиц, а также в Северном АО – 81 [12], т.е. передвижение грузовых автомобилей осуществляется только по отведенным для них улицам в объезд жилой застройки. В рамках данного мероприятия улицы были разделены на две зоны: «грузовой каркас» и «жилая застройка». По улицам «грузового каркаса» разрешено движение грузового транспорта, а в жилых зонах может осуществлять движение грузовой транспорт с разрешенной максимальной массой более 2,5 тонн только в целях обслуживания предприятий или жителей внутри района. Кроме того, власти города запретили движение грузового транспорта грузоподъемностью более 12 тонн и ниже экологического класса 2 в пределах МКАД и на МКАД, а также грузового транспорта грузоподъемностью более 1 тонны и ниже экологического класса 3 в пределах Третьего транспортного кольца.

Очистка сточных вод

На Курьяновское, Люберецкое, Южнобутовское и Зеленоградское очистные сооружения (аэрационные станции) поступают все хозяйственно-бытовые и промышленные сточные воды, которые попадают в городскую систему канализации Москвы. На этих сооружениях сточные воды проходят полный цикл очистки, что позволяет исключить сброс неочищенных сточных вод в природные водоемы. Каждый день очистные сооружения принимают более 3 млн. м3 канализационных сточных вод [15]. Станциями аэрации очищаются и сбрасываются сточные воды в приёмники – в расположенные рядом водоемы (р. Москва и др. реки). Снижение массы загрязняющих веществ, которые сбрасываются в водные объекты, достигается путем высокой степени очистки городских стоков. Очистные сооружения применяют современные методы обработки осадка: осадок сгущается на ленточных сгустителях, сбраживание в метантенках, уплотняется и обезвоживается на центрифугах (декантерах). Диспетчерские службы города контролируют все стадии очистки вод. В специальных лабораториях станции проверяют степень очистки воды. После получения обезвоженного осадка сторонние организации вывозят его за пределы территории очистных сооружений. Это делается для того, чтобы обезвредить/утилизировать и/или использовать для производства готовой продукции.

Борьба с твердыми бытовыми отходами.

Образование отходов производства и потребления нарастает в регионах России темпами, опережающими их переработку, обезвреживание и утилизацию. В целом по России за последние 10 лет произошло увеличение ежегодного количества отходов примерно на 40% [3]. Подобная тенденция характерна для Московской области. На территории, составляющей менее 0,5% площади России размещается примерно пятая часть образующихся в стране отходов. Ежегодно в Московской области образуется порядка 3–5 млн. т твердых и прочих коммунальных отходов, в г. Москва – более 5 млн. т, т.е. столица формирует отходов больше, чем вся область. Общий объем образования отходов в области составляет порядка 20 млн. т. ежегодно. Источники образования отходов распределены по территории области неравномерно, большая часть расположена в пределах Малого московского бетонного кольца, в непосредственной близости от г. Москвы.

В отличие от зарубежных стран основным способом утилизации отходов в Подмосковье, как и в Российской Федерации в целом, остается складирование на полигонах, которые зачастую организуются и эксплуатируются с нарушением экологических требований и норм, большинство из них открывалось в отработанных карьерах без учета природоохранных требований и исполнения инженерных мероприятий, большинство полигонов закрыты в связи заполнением и окончанием сроков эксплуатации. С каждым годом назревала ситуация, при которой будет исчерпана возможность размещения отходов на значительной части действующих полигонов Московской области. Еще в 2008 г. большая часть полигонов имела коэффициент заполнения от 0,7 до 0,9, общая площадь составляла ~ 360 га. В 2010 году на территории области действовало 43 полигона ТБО общей площадью ~ 700 га (деятельность 3 полигонов была приостановлена, 15 полигонов – закрыты). В 2010 г. остаточная вместимость полигонов области составляла ~ 23 млн. т. В 2011 г. действовал 41 полигон ТБО площадью 689 га. Количество и остаточная вместимость полигонов существенно различались по удаленности от столицы и направлениям, около трети были сконцентрированы в 30-километровой зоне от Москвы. Максимальный остаточный ресурс имели полигоны, расположенные в восточном направлении: “Тимохово” и “Кучино”, остаточная вместимость которых оценивалась в ~ 16 и 4 млн т соответственно (более 60% от общей вместимости). Остаточный потенциал полигонов, расположенных в юговосточном направлении, был увеличен за счет дополнительных землеотводов полигона ТБО “Торбеево” (Люберецкий м. р.) и полигона ТБО “Воловичи” (Коломенский м. р.), и за счет сортировки отходов и капсулирования остатков перед захоронением на полигоне ТБО “Торбеево”. Наибольший дефицит полигонных мощностей наблюдался в южном секторе области за счет предстоящего завершения эксплуатации полигонов ТБО “Малинки” (Подольский м.р.), “Жерновка” (Серпуховский м. р.), “Съяново2” (Серпуховский м. р.), “Каширский”. В 2012 г. объем накопления на полигонах превысил 136 млн. т., действовало 39 полигонов ТБО общей площадью 710 га [2], остаточной вместимостью порядка 28 млн. т. В 2013 г. у более половины полигонов закончился срок эксплуатации, закрыты были 4 (“Левобережный”, г.о. Химки; “Электросталь”; “Сафоново”, Раменский м. р.; “Быково”, Павлово-Посадский м. р). По состоянию на 1 января 2016 г. на территории Московской области действовали 23 полигона, остаточная вместимость которых составляет около 40 млн т [2]. При таком объеме образования отходов в Московском регионе мощности действующих полигонов хватит на 3–4 года работы. Критическая ситуация, связанная с исчерпанием остаточной вместимости полигонов, провоцирует рост тарифов на услуги по утилизации отходов, что в свою очередь, стимулирует появление несанкционированных мест размещения отходов.

На территории Москвы и Московской области практически все полигоны исчерпали свои ресурсы, для увеличения уровня переработки отходов необходимо строительство мусороперерабатывающих заводов, однако перед этим необходимо перестроить процесс сбора отходов, т.е. внедрить систему их разделения уже в домохозяйствах. Пилотными муниципалитетами, где стартовал двухконтейнерный сбор мусора в 2017 г., были выбраны 12 городов Подмосковья – Волоколамск, Красногорск, Солнечногорск, Химки, Дубна, Мытищи, Ивантеевка, Ногинск, Балашиха, Шатура, Домодедово и Озеры.

Промышленная переработка отходов в Подмосковье в 2002 г. практически отсутствовала, сортировка отходов и прессование вторичного сырья осуществлялась на 2 полигонах, в 2007 г. на полигоне “Торбеево” в Люберецком районе был введен в эксплуатацию современный комплекс фирмы “EUREC” (Германия) по брикетированию и пакетированию “хвостов”, остающихся после мусоросортировочного комплекса, с проектной мощностью 130 тыс. тонн/ год. В 2008 г. были построены мусоросортировочные комплексы в Орехово-Зуевском, Истринском (полигон ТБО “Павловское”), Сергиево-Посадском (полигон ТБО “Парфёново”) м.р., г.о. Электросталь (полигон ТБО “Электросталь”) действовало 18 мусоросортировочных комплексов и прессовых пунктов. С 2010 г. действуют 23 мусоросортировочных комплекса, пункта прессования и сортировок (16 мусоросортировочных комплексов и 7 прессовых пунктов общей производительностью 1,5 млн. т, Щелковском, Подольском, Дмитровском, Истринском муниципальных районах, г.о. Домодедово), перерабатывается около 5% ТБО.

В Москве действуют 4 мусоросжигательных завода: “Спецзавод № 2” (СВАО, в зоне жилых кварталов); “Спецзавод №3” (ЮАО); “Cпецзавод № 4” (ВАО на территории промзоны “Руднево”, сжигание твердых бытовых и биоотходов); Ветеринарно-санитарный завод “Эколог” (г. Люберцы, утилизация зараженного мяса и трупов животных). Достигнуто соглашение о строительстве в Подмосковье 4 мусоросжигательных заводов (госкорпорация “Ростех”, Наро-Фоминский, Воскресенский, Ногинский, Солнечногорский районы Московской области), однако начнут работу они еще через 3–4 года. А жители Воскресенска уже протестует против строительства мусоросжигательного завода.

Ряд подходов, основываясь на определенной методологии анализа, позволяет комплексно оценить степень воздействия объекта захоронения отходов на окружающую среду. Нами была проведена оценка экологического риска объектов захоронения отходов (на примере полигона “Тимохово”) на основе методики Н.Н. Слюсарь [1], предложившей оценивать экологический риск полигонов по различным группам критериев. Ее методика основывается на использовании открытых данных об объектах захоронения отходов (в первую очередь данных региональных кадастров отходов производства и потребления), результатов мониторинга на объектах. Оценка проводится с учетом следующих групп критериев: территориальные, геологические и гидрогеологические, технологическое обустройство участка захоронения отходов, биохимическая стабильность отходов. Фактор влияния каждого критерия определяется геоэкологическими требованиями к месту складирования/захоронения отходов, а также технической оснащенности полигонов. Объект захоронения отходов с более высоким показателем суммарного экологического риска (потенциалом опасности) является источником высокого риска для здоровья населения и объектов окружающей среды. Разработанный методический подход для оценки экологического риска старых свалок и полигонов позволяет на основе доступной открытой информации проранжировать объекты захоронения отходов по степени их потенциального воздействия на окружающую среду, дать предварительную оценку состояния объектов захоронения. Крупнейший в Подмосковье полигон «Тимохово» в Ногинском районе введен в эксплуатацию в 1977 г. на месте отработанного карьера гжельско-кудиновских глин глубиной 10–15 м. Проектная вместимость – 42,5 млн. т, остаточная вместимость – 17,8 млн. т мусора (до 1,1 млн. т отходов в год), срок эксплуатации – до 2032 г. Площадь полигона – 113,8 га, мощность залегания слоя отходов – около 20–25 м, абсолютные отметки высот поверхности полигона – до 152 м. С начала эксплуатации полигона на нем захоронено более 16 млн. т отходов. Принимает бытовые и приравненные к ним отходы от 20 районов г. Москвы, населенных пунктов Ногинского и прилегающих к нему районов. Полигон должен иметь СЗЗ от 500 метров, однако до близлежащего СНТ “Уголек” около 330 м, что не соответствует нормам СанПин. Анализ розы ветров показывает, что полигон оказывает воздействие на все населенные пункты вблизи него. Наблюдениями за содержанием газов в атмосфере отмечаются превышения ПДК сероводорода, метилмеркантана, аммиака. Превышение ПДК почв отмечается для группы металлов: Сг, Mn, РЬ, в пределах тела свалки – более чем в 10 раз. При организации полигона не был оборудован гидроизоляционный экран, в связи с чем фильтрат загрязняет подземные воды, инфильтруясь через породы зоны аэрации. Гидрогеологические условия района характеризуются наличием водоносных и водоупорных горизонтов. Водозаборный узел расположен в северной части дер. Тимохово. В состав водозаборного узла входят две артезианские скважины, которые эксплуатируют подольско-мячковский + касимовский (совмещенный) водоносные горизонты. Эксплуатируемые водоносные горизонты защищены от поверхностного загрязнения многометровыми толщами глин и известняков, их область пита-ния лежит далеко к югу и юго-западу от территории скважин, что позволяет исключить возможное влияние на водоносные горизонты полигона ТБО. Согласно нормам СанПин, полигон желательно размещать на ровной территории, исключающей возможность смыва атмосферными осадками части отходов и загрязнения ими прилегающих земельных площадей и открытых водоемов, вблизи расположенных населенных пунктов, “Тимохово” же граничит с озерами, которые могут быть загрязнены фильтратом. Фильтрат оказывает негативное влияние на подземные воды при вертикальной фильтрации в первый от поверхности водоносный горизонт. В 2014 г. на полигоне была построена первая очередь системы сбора и обезвреживания свалочного газа, пробурено 30 вертикальных газовых скважин для сбора газа, возведено 4 газосборных станций, введен в эксплуатацию высокотемпературный факел, который позволил обезвреживать 1500 куб. м газа в час. Для очистки фильтрата используется специальная установка с технологией обратного осмоса производительностью 400 м3/сутки. По данным АГСкомплекса, в составе отходов полигона – 3% металлических отходов (алюминий, сталь), 4% – крупногабаритных отходов (различная мебель, строительные отходы), опасные отходы – 5% (лаки, краски, аккумуляторы, батарейки), далее 6% – электронных отходов (от телефонов до телевизоров), примерно такое количество стеклянных отходов, 13% – полимеры (бутылки, игрушки, резина), 14% – прочие отходы (текстиль, кожа, резина), 22% – бумага и 28% – органические отходы).

В итоге оценка экологического риска полигона “Тимохово” равна 629,1, она означает, что природоохранные мероприятия на объекте выполняются не в полном объеме, объект является источником воздействия на окружающую среду.

Таким образом, нами рассмотрены основные экологические проблемы г. Москвы и кратко обозначены практические мероприятия для их решения. Однако ни одно мероприятие не может быть реализовано без управленческих аспектов. В связи с этим необходимо рассмотреть деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение благоприятной экологической обстановки в городе.

 

1.2. Структура, основные направления и оценка эффективности природоохранной деятельности в условиях крупного города.

 

Научно-техническая революция отодвинула на задний план проблемы экологии. Только с середины ХХ века проблемам окружающей среды и экологии стали уделять внимание на государственном уровне. Выработка государственной политики Российской Федерации, в том числе, основывается на том, что природные ресурсы и охрана окружающей среды в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 9, 36, 42, 72) [1] используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на благоприятную окружающую среду, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

До сих пор нет четкого определения термина «экологическая политика». Различные определения рассмотрим в таблице 1.

 

Таблица 1 - Определения понятия «экологическая политика»

№ п/п

Автор

Определение экологическая политика

1.

Н. Ф. Реймерс

это политика по отношению к окружающей природной среде.

2.

У. К. Терлуков

это система конкретных мер, предпринимаемых властными структурами по защите окружающей среды [34].

3.

Аналитический ежегодник

4.

Н. В. Шуленина

взаимодействие различных экономических, политических и социальных структур, направленных на реализацию стратегии в сфере охраны природы и окружающей среды, а также деятельность, которая регулирует отношение общества к природе с целью ее защиты и развития [35].

5.

А. Г. Воронов

организацией совокупность намерений и принципов относительно экологических показателей ее деятельности, которая создает основу для разработки конкретных целей и задач [22].

6.

Ю. Климов

деятельность субъекта экологического управления, направленная на решение актуальных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды [24].

 

Таким образом экологическую политику (экополитику) можно рассматривать, как совокупность мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности общества и гармоничного, сбалансированного развития природы.

Основными субъектами экополитики являются: государство, общество, рыночные структуры. Выделяются три типа экополитики:

- управленческий - реализуется исполнительной властью при помощи экспертных оценок в рамках заданной компетенции;

- плюралистический - реализуется при совместном участии организаций гражданского общества и исполнительной власти;

- коллективный - реализуется при передаче полномочий по принятию решений группам заинтересованных граждан.

Иерархия экополитики, по Н. Ф. Реймерсу [30], состоит как минимум из четырех уровней:

1) международно-глобальная экополитика заключается в проведении международно-правовых, политических и внешнеполитических акций с учетом экологических ограничений в социально-экономическом развитии, мирового потенциала природных ресурсов и их глобального размещения. Например, устанавливаются экономические зоны в Мировом океане, квоты (доли, нормы) на изъятие тех или иных запасов природных ресурсов, согласуется плата за загрязнение окружающей среды, вводятся запреты на сброс тех или иных веществ (например, промывных вод из танкеров, озоноразрушающих веществ) и т.д.;

2) региональная (макрорегиональная) экополитика охватывает интересы одного континента или иного крупного региона мира (Европы, Средиземноморья, бассейна Дуная и др.) и предусматривает создание пограничных заповедников, сотрудничество стран в контроле за трансграничным переносом загрязнений по воздуху, воде, установление региональных квот изъятия живых природных ресурсов и т.д.;

3) национальная (государственная) экополитика предполагает принятие и реализацию социально-экономических управленческих решений, и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий (акваторий, воздушного пространства) страны, ее природно-ресурсного потенциала;

4) локальная экополитика – это аналог государственной в границах малых территориальных образований (например, бассейна реки, экономического района, политико-административных единиц). Она может включать региональную и местную экополитику.

Цели и задачи экополитики устанавливаются на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровнях они конкретизируются, исходя из специфики территории. Кроме того, определяются приоритеты, т.е. среди целей и задач экополитики выделяют первоочередные.

Реализация экополитики в муниципалитете требует создания природоохранных организаций, которые решают различные задачи. Существуют органы общей и специальной компетенции. Структура государственного управления природоохранной деятельности в России на рисунке 1.

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы.

Государственные органы специальной компетенции выполняют только природоохранные функции; в свою очередь, они подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

 

Рисунок 1 - Структура государственного управления природоохранной деятельностью в России [32]

 

На национальном и региональном уровнях используется понятие стратегических целей. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями. Таким образом, выработка стратегии в области природопользования основывается на комплексном географическом анализе территории. Так, стратегическими целями Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются:

- учет экологических и природно-географических условий конкретных территорий при решении проблем развития экономики страны;

- сохранение генетического здоровья населения;

- рациональное использование природно-ресурсного потенциала России;

- сохранение биологического разнообразия.

Для реализации стратегических целей, исходя из внутренних и внешних объективных предпосылок, намечаются конкретные направления действий. Например, это разработка единой системы природоохранного законодательства, экологических нормативов, переход на международные экологические стандарты хозяйственной деятельности, формирование эффективной системы органов управления в области природопользования и т.п.

На основе выделенных направлений определяются механизмы их реализации и конкретные методы – инструменты экополитики.

Известно около 40 различных инструментов экополитики. Они делятся на фискальные и нефискальные. К нефискальным инструментам относят, например, правовое обеспечение природоохранной деятельности, экологическое нормирование, образование и др. Фискальные инструменты (непосредственно связанные с финансами) бывают двух типов:

а) связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования, налоги);

б) связанные с государственными издержками (природоохранные целевые инвестиции, государственная поддержка экологических направлений НИОКР, государственное финансирование природоохранных мероприятий, экологических программ и пр.).

В настоящее время многие суверенные государства закрепляют в своем законодательстве положения о возможности ограничения некоторых своих прав и делегирования части полномочий в экологической сфере международным структурам и организациям. Степень такого делегирования фиксируется соответствующими международными договоренностями и соглашениями. Нормативные акты, издаваемые наднациональными органами, в ряде случаев имеют большую юридическую силу, чем акты национального законодательства. Одним из средств унификации и совершенствования российского экологического законодательства является создание единообразных модельных законодательных актов [36].

Целями государственной политики Российской Федерации в области экологического развития являются решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности [15].

Тем не менее, несовершенство законодательной и административно-организационной базы Российской Федерации в вопросах регулирования экологической политики государства наблюдается как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сформированный массив федерального законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области экологического нормирования предпринимательской деятельности, мало способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов экономической деятельности [23].

Вопросы защиты окружающей среды на определенной территории и их решение возлагаются на органы местного самоуправления. При этом муниципальная экологическая политика должна быть ориентирована, прежде всего, на устойчивое развитие территории.

Таким образом, становится актуальным вопрос взаимодействия между органами муниципальной власти и местного самоуправления и руководством промышленных предприятий. В настоящее время инструментарий воздействия муниципалитета на промышленные и производственные объекты, функционирующие на территории муниципальных образований, очень скуден. Потому, показатели результатов финансово-хозяйственной деятельности промышленных и производственных предприятий, приводимые в официальной отчетности организаций и в средствах массовой информации, не объективны и носят сугубо информационный характер.

Экологическая безопасность территории является существенным элементом общественной безопасности. Экологическая безопасность - это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий [8]. В связи с этим местные власти муниципальных образований, особенно в городах, где наблюдается неблагополучная экологическая ситуация, одной из своих задач ставят разработку и реализацию муниципальной экологической политики, согласованной с региональной и федеральной экологической политикой государства и с особенностями ее реализации на конкретной территории.

Охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий [8].

Муниципальная экологическая политика - это политика, направленная на реализацию государственной политики в сфере экологической безопасности территории на уровне местного самоуправления.

Основные отличия направлений государственной и муниципальной экополитики в таблице 2.

 

Таблица 2 - Государственная и муниципальная экологическая политика[1]

 

Государственная экологическая политика

Муниципальная экологическая политика

Цели

- учет экологических и природно-географических условий конкретных территорий при решении проблем развития экономики страны;

- сохранение генетического здоровья населения;

- рациональное использование природно-ресурсного потенциала России;

 - сохранение биологического разнообразия;

- стабилизация и оздоровление экологической обстановки на территории муниципального образования;

- создание и функционирование информационных систем для принятия эффективных решений в сфере экологической политики, в т.ч. системы экологического мониторинга;

- сохранение и восстановление естественных экологических систем путем проведения природоохранных мероприятий;

- уменьшение негативного воздействия на окружающую среду;

 

- уточнение и разграничение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области природопользования и охраны окружающей среды

- повышение эффективности экологического образования, просвещения и информирования населения;

- применение экономических методов стимулирования использования экологически безопасных видов хозяйственной и иной деятельности;

- разработка и реализация эколого-ориентированных нормативных правовых актов, экологических программ и проектов;

- координация деятельности юридических, физических лиц, индивидуальных предпринимателей по обеспечению экологической безопасности на территории муниципального образования;

- развитие гражданского общества, формирование эколого-ориентированного поведения членов общества.

Задачи

- повышение экологической эффективности и обеспечение «зеленого роста» экономики;

- сохранение и восстановление природной среды;

- предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата;

- обращение и переработка отходов, ликвидация накопленного ущерба.

- обеспечение экологической безопасности населения;

- снижение выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения, сбросов сточных вод в водные объекты;

- снижение негативного влияния на окружающую среду и здоровье населения отходов производства и потребления;

- оздоровление водных объектов в черте города, создание зон рекреации;

- совершенствование системы управления охраной окружающей среды, повышение эффективности экологического контроля;

- охрана и воспроизводство природных комплексов;

- повышение уровня экологических знаний и культуры населения муниципального образования

 

Государственная экополитика направлена на принятие и реализацию социально-экономических управленческих решений, и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий (акваторий, воздушного пространства) страны, ее природно-ресурсного потенциала, а муниципальная экополитика является аналогом государственной.

Муниципальная экологическая политика в одном из своих направлений ориентирована на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий крупных промышленных предприятий, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования. Проведение эффективной муниципальной экологической политики улучшит экологическую ситуацию на всех уровнях:

1) «локальном» (или «объектовом»), т. е. на крупных хозяйственных объектах, функционирующих на данной территории;

2) «муниципальном», т. е на территории муниципального образования;

3) «региональном», т. е на территории субъекта федерации;

4) «федеральном», т. е в государстве в целом;

5) «глобальном», т. е. на всей планете [23].

Исходя из вышеизложенного, основные задачи государственного и муниципального управления в сфере экологии в Российской Федерации можно сформулировать следующим образом:

- формирование эффективных систем экологического аудита, контроля и мониторинга, выявление и экологическая инвентаризация экономических субъектов и осуществляемых ими производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды на территории муниципального образования;

- создание муниципальной экологической программы;

- разработка механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов;

- выработка и реализация эффективной системы административных мер, организационных мероприятий и экономических рычагов, обеспечивающих сохранение качества компонентов окружающей среды на территории муниципального образования [23].

Роль органов муниципальной власти и местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования можно систематизировать следующим образом:

- обеспечение надлежащего санитарного состояния территорий муниципального образования;

- участие в формировании и реализации экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- разработка природоохранных программ с перечнем конкретных мероприятий, реализуемых в муниципальном образовании с описанием объема и источников их финансирования из местного бюджета;

- реализация мероприятий, направленных на охрану отдельных природных объектов, расположенных на территории муниципального образования (атмосферный воздух, водные объекты, ландшафтные территории муниципального образования);

- участие в охране окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности (таких как, например, в сфере промышленного производства, градостроительной деятельности и др.);

- деятельность в сфере градостроительства, застройки и заселения жилых кварталов на территории муниципального образования;

- разработка и финансирование путем привлечения средств из местного бюджета на реализацию проектов и программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения населения, проживающего и занятого в активной экономической деятельности на территории муниципального образования;

- некоторые другие [23].

Таким образом, формирование муниципальной экологической политики осуществляется с учетом результатов анализа существующей экологической ситуации на территории муниципального образования и тенденций ее развития. На основании проведенной оценки экологической ситуации формируется перечень существующих проблем, выбираются направления муниципальной экологической политики и определяются ее приоритетные аспекты, а также разрабатываются конкретные проекты мероприятий по решению выявленных экологических проблем.

На предприятиях необходимо создание экологических служб, которые будут обеспечивать решение актуальных проблем. Одной из основных задач совместной работы экологических служб предприятий и муниципальной власти является формирование экологического сознания населения и экологическое воспитание молодежи, проживающей на территории муниципального образования.

Муниципальные власти могут влиять на деятельность предприятий, функционирующих на территории муниципального образования. На основе анализа экологической политики предприятия должны вырабатываться экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия с целью устранения или нейтрализации неблагоприятных факторов, возникающих в результате деятельности предприятий и вредного воздействия их производства на окружающую среду, включающие:

- перепрофилирование, перебазирование, диверсификацию или ликвидацию экологически опасных производств;

- внедрение прогрессивных безотходных и экологически безопасных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств, функционирующих на территории муниципального образования;

- многооборотное ресурсопользование и внедрение технологий вторичного производства в деятельность производственных и промышленных предприятий территории (в том числе реализация мероприятий по утилизации отходов производства, проектов оборотного водоснабжения и т.п.);

- создание и контроль за функционированием санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств, расположенных на территории муниципального образования;

- использование экономических инструментов регулирования природопользования, в числе которых следует отметить льготное налогообложение, субсидии на реализацию экологически безопасных проектов и иные методы финансового стимулирования природоохранных мероприятий, реализуемых на конкретных производствах в муниципальном образовании [23].

Еще одним направлением муниципальной экополитики является участие органов местного самоуправления в реализации HR-проектов по формированию экологического сознания и повышению уровня социальной экологической ответственности персонала предприятий, осуществляющих производственную деятельность на территории муниципальных образований. Прежде всего, это участие должно проявляться в финансовом стимулировании подобных проектов, а также предоставлении организационно-методической, научной и административной базы для реализации данных проектов. Для этого необходимо проводить постоянное тесное взаимодействие экологических служб местной администрации с экологическими отделами и службами предприятий. Кроме этого, к реализации экологических проектов в рамках корпоративных экологических политик целесообразно привлекать также представителей общественных экологических организаций и объединений, людей, обладающих высоким уровнем социальной ответственности и сформированным эколого-ориентированным мышлением [23].

Экологическая политика является важной составляющей муниципальной политики. Аспекты экологии учитываются во всех сферах деятельности предприятий на территории муниципального образования, таким образом на органы местного самоуправления возложена важная задача по охране природы на местах, охраны здоровья населения, предотвращения техногенных катастроф.

Правовая основа экологической политики включает в себя комплекс взаимосвязанных законов и подзаконных актов, обеспечивающих государственное регулирование экологических отношений при взаимодействии общества и природы на современном этапе социально-экономического и экологического развития Российской Федерации.

Определение юридической силы нормативного правового акта на уровне федерации производится согласно иерархии правовых актов.

1. Конституция Российской Федерации.

2. Международные договоры РФ, нормы и принципы международного права.

3. Федеральные законы.

4. Акты палат Федерального Собрания РФ, Указы и распоряжения Президента РФ.

5. Постановления Правительства РФ.

6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ГОСТы, ОСТы, межведомственные документы, ведомственные документы).

В Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отдельная глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды» определяет систему экологических нормативов, критерии их установления [8].

Федеральный закон № 219-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внедряет на территории государства новую систему экологического нормирования и обеспечивает переход предприятий на наилучшие доступные технологии [4].

Муниципальное нормотворчество в сфере экополитики зависит от федерального законодательства. В настоящее время на муниципальном уровне сосредоточены весьма обширные и влиятельные природоохранные полномочия, которые можно подразделить на собственные, осуществляемые в пределах конституционно определенной компетенции субъекта РФ за счет средств регионального бюджета, и переданные Российской Федерацией, осуществляемые за счет субвенций федерального бюджета и под контролем уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Тенденция смещения управленческих полномочий в регионы особенно отчетливо выразилась в сфере природопользования (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире») [21].

Правотворческая компетенция органов местного самоуправления ограничена рамками вопросов местного значения и включает, с учетом некоторых различий в полномочиях органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов и городских округов (ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [8], ст. 14–16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]):

-   организацию мероприятий по охране окружающей среды;

-   организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных

-   отходов;

-   организацию благоустройства и озеленения территорий, использования, охраны, защиты,

-   воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий;

-   организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от

-   чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

-   создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и

-   курортов местного значения;

-   осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

-   установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и

-   бытовых нужд.

Так же Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] определяет полномочия, переданные государственной властью органам местного самоуправления решение следующих вопросов:

-   организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

-   предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий;

-   создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения;

-   осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

-   осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

-   нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.

.

 

 

II.   Стратегическое планирование природоохранной деятельности в условиях крупного города.

 

2.1. Теоретические и практические основы оперативного, тактического и стратегического управления, в том числе в природоохранной деятельности.

 

В настоящее время в России многие организации и предприятия  в большей степени заинтересованы в одном: как добиваться экологической эффективности. Они контролируют влияние собственной работы, продукции и услуг на окружающую среду (ОС). Всё это делается в критериях всё наибольшего ужесточения законодательства, нацеленных на службу охраны находящейся вокруг среды, а например же в критериях совместного подъема опасения заинтересованных сторон вопросами  охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Их задача состоит в том, дабы эту работу по охране находящейся среды проводили не отдельные фирмы и организации, а решались эти вопросы на муниципальном уровне или уровне региональном,  и были задействованы все организации,   на среду. работа, по мнению,  в на всех (государственном, отраслевом, РФ). охраной быть на:

1)   и в среды;

2)   в организациях;

3)   легитимных работников,   от и проф.  заболеваний;

4)   и в и   работодателей, объединений работодателей, государственных,   органов, самоуправления, в лице их органов, их и   органов.

Беря во то, что в в окружающей и в с не власти, среды,  и Российской в среды, в     была цель эти функции. управления в Федерации,   в себя три уровня:

1.   Федеральный. в Российской в с «Об или по его власти, охраны и власти. и всех и в среды, органов власти.   и либо   в и все по   по ОС во взаимодействии с субъектов, работодателей, и на РФ. по ОС   и   страхования.

2.   Отраслевой. Управление в ,   и , а так же РФ.

3.   Субъектный   Федерации. на на и   РФ в возможностей.

Органы на   в и им на Российской в порядке.

и и по за ним вопросов. Все эти задачи с и все быть с рационального, применения, леса, недропользования, объектов, воздуха, и так далее. в соответствующей деятельности, несомненно, все задачи.  При этом, и планирование, учёт на ресурсы,       по работе и же, контроль. (технологи, инженера, производства, так и службами, охраной природы. В случае, если на по природы, то в вся и по ресурсов, как считать, на   из функционирующего подразделения, чаще на инженера.  и регулируется, в части, и его специфики. и ОС комитетами, министерствами, службами в или же деятельности, в если их с или же на нас среду. Так же как и в с управлением, спецификой или же деятельности, предприятий, в её систему, на природу.

В для   социального, и управления. Он становления и и людей, и с и ОС. База - в предоставленной сфере. Это сотрудничество, без сомнения, бы управления. В   за на органах, в ОС и природопользования. Конституционной их 10 Федерации, в себе на законодательную, и ветви. Как мы видим, в ОС и – главная в в целом. Его роль в и в ОС и ( - предприятие). Они и правовыми для законодательства, имея при к принуждению. На по в страны. Как видно, прежде всего, с них за прав и об в целом.

в и ОС   на базе ряда способов. Под ними методы государственного, на и . на административные, и моральные.  С роли в в с его обширно. внедрением и надо в с быть ископаемых. и государственного, муниципального и как быть потому, что органы, и не функций  по ресурсов. и быть к в и ОС. При к принципа и в целом.

и органы, различной и на уровнях. Они на 3 и и органы.

ОС и в том, собственно что они   в в ряду с иных задач, к их экономики, (здравоохранение, и т.д.) культуры, защиты, обороны, и т.д.

В   компетентности, управление и ресурсов, входят:

1.   РФ;

2.     России;

3.     России;

4.   РФ;

5.   администрации.[22]

внимание ресурсов. с 2007 года ( с   на   и районов, были из в 2007 7,3, 10,2, 2009 -16,9 миллионов рублей.

Средства, на и в и регионы, водопользователей, обьектами. Но в то же время, по из и ОС, в 2007 году от за водными не в бюджет, в 2008 лишь 597 рублей, а в 2009 году она 3,7 рублей. Если же от водопользователей, то в в 37,5   рублей.

видим, что сумму, намного   в от плательщиков. Все были и на рек.

государственного, в и среды, непосредственно ли в этом органы? хотя бы властей, в с на власти, и то, что раньше все депутатов, и и ОС, что было в «Об и среды».

Примем во то, что с роль РФ в и и к эффективного   об зоны и зоны действия, на «Об среды».  того, на ряд полномочий, РФ, более чем к и Думе (ГД). ГД в том, что с РФ для по России. С того, что финансирование для и среды, ГД за при - это и есть управления.  по статьям по к Собрания.  Имея базу, для и - палата.

Управление и не РФ, но и его администрации. За всё в Федерации,  в его были по экологических и и по в и РФ. Впрочем, на момент, из этих уже упразднена.

В со ст. 114 РФ РФ:

1.   обеспечивает в в и природопользования;

2.   и на ресурсы;

3.   меры по контролю и прав граждан;

РФ:

1.   в и безопасности;

2.   меры по реализации прав на среду, по благополучия;

3.   по и ресурсов, и базы Федерации;

4.   координирует по бедствий, ДТП и катастроф, и их последствий.

РФ в «Об среды», иных об среде. В частности, РФ:

1.   разработку и и программ;

2.   и на РФ в природопользования, среды;

3.   и федерального фонда;

4.   и о среды;

5.   и и сбросов в среду, ресурсов, отходов;

6.   и ее за ресурсами, природной среды, отходов, виды воздействия;

7.   об и и их в фонд Федерации;

8.   непрерывного и граждан;

в и на как законодательством, так и нормативными РФ. Она в себя и и ОС; организацию и на и над и среды.

в окружающей и как от 6.10.2003 г. «Об в Федерации», так и законодательства.

на всей в городских, сельских и на иных территориях. Это — в стране, в и природы. При в виду, что проблемы, как правило, имеют характер. и общества, и РФ и по или самоуправления значения, из населения, его и иных традиций. и иные, в с государственных, образований.

В государственных, вопросы, которые смысл, а и возможности, самоуправления. К относятся:

1.   владение, и ресурсами, которые к самоуправления;

2.   населения;

3.   и и образований;

4.   по на территории образования;

5.   значения, и недр для значения;

6.   и муниципального образования;

7.   в на образования;

8.   и службы.

и состояния Орла, вывод, что являются:

1.   и и среды;

2.   сохранение и разнообразия, в том и и растений;

3.   информирование, и населения;

4.   и образования;

 

2.2. Критерии и оценка эффективности природоохранной деятельности в контексте оперативного, тактического и стратегического управления.

 

С течением времени увеличивается численность населения, а значит и потребности общества. Это ведет к росту промышленного производства, которое в свою очередь сопровождается негативным воздействием на окружающую среду. Происходит загрязнение веществами, вредными для живых организмов.

Современное промышленное производство характеризуется высоким уровнем воздействия на окружающую природную среду, при оценке которого прослеживается зависимость между производственными и экологическими факторами: при росте объема производства на 1% и неизменном его техническом уровне прирост выбросов загрязняющих веществ в атмосферу составляет 1,3 %, сбросов в водные объекты – 0,9 %, образование отходов – 1,7 %. При этом расчеты показывают, что потребность в затратах на восстановление и охрану компонентов экосистемы территории постоянно возрастает. В настоящее время основным источником финансирования природоохранной деятельности является плата за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на окружающую природную среду. Несмотря на постоянный рост этих платежей, затраты на природоохранную деятельность в РФ остаются явно недостаточными и составляют примерно 1% от ВВП, тогда как в развитых странах – 3-4% [3].

Мировое сообщество активно обсуждает данную проблему, так в 1992 году в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, на которой была принята концепция устойчивого развития. Основной смысл устойчивого развития сводится к гармонизации экономического и экологического развития. Экономическое развитие Российской Федерации базируется на истощении природного капитала, который в свою очередь подразделяется на возобновляемые (ресурсы растительного и животного мира) и невозобновляемые (нефть, газ и др. полезные ископаемые) ресурсы. Экспортный спрос по большей части на невозобновляемые ресурсы. В связи с чем, в погоне за ростом экономических показателей на второй план уходит состояние окружающей среды, а значит, и состояние возобновляемых ресурсов. Принимая во внимание тот факт, что численность населения постоянно растет, становится очевидным, что с течением времени спрос будет расти на возобновляемые ресурсы. Чем больше природных ресурсов останутся не тронутыми, не попавшими под негативное воздействие со стороны экономики, тем будет больше возможностей их использования в других экономических процессах, отличных от промышленного производства, например, экологический туризм, производство лекарственных средств (с использованием лекарственных растений) и т.п. Вследствие чего существует потребность в мониторинге и контроле использования природных ресурсов, их сохранности в экологически чистом виде.

Разрешение противоречия между нарастанием экологических проблем и масштабами природопользования возможно при переориентации общественного производства на экологический путь развития.

Актуальность «экологизации» взаимоотношений производства и окружающей природной среды на уровне промышленного предприятия обусловлено тем, что именно здесь осуществляются технологические и производственные процессы с активным вовлечением естественных ресурсов окружающей природной среды в производство, происходит основное воздействие на экосистему. Система управления в обобщенном виде формулируется следующим образом: эколого-экономическая эффективность деятельности предприятия достигается путем производства конкурентоспособных видов продукции, удовлетворяющих потребности человека и улучшающих качество жизни при одновременном снижении негативного воздействия на окружающую среду и ресурсоемкости производства через весь жизненный цикл. Реализация данного концептуального подхода требует перехода от управления экологической деятельностью предприятия как самостоятельной, изолированной от его экономики, сферой, к экологоэкономическому управлению, ориентированному на решение двух задач: снижение негативного воздействия на окружающую природную среду и улучшение экономических показателей [1,2,3].

Для этого в систему управления предприятием необходимо интегрировать подсистему экологического управления, что позволит реализовывать цели и принципы концепции устойчивого развития при планировании, проведении и контроле хозяйственных действий для обеспечения сбалансированного, бесконфликтного функционирования экосистем и развития предприятия.

Ведущая роль в управлении природоохранной деятельностью принадлежит государству. Именно оно с помощью экономических инструментов должно стимулировать и регулировать деятельность предприятий в области охраны окружающей среды. Особое значение приобретает формирование эффективного механизма управления, основанного на анализе состояния окружающей среды (экологическом анализе), с учетом постановки стратегических целей.

Стратегическое управление – функция управления, которая распространяется на долгосрочные цели и действия компании.

Экологическая стратегия общий план действий, рассчитанных на реальные возможности и сроки их достижения, в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов.

Анализ и оценка состояния окружающей природной среды играет важную роль в разработке экологической стратегии.

Процесс стратегического планирования состоит из следующих этапов:

1) подготовительный этап (выбор миссии и экологически значимой цели);

2) анализ и оценка экологической ситуации;

3) разработка альтернативных экологических стратегий, их анализ и формулирование главной стратегии;

4) реализация экологической стратегии (на основании разработки стратегических программ);

5) оценка эффективности реализации стратегии (проводится путем расчета разработанных показателей и сравнения их с прошлыми и запланированными значениями).

Таким образом, экологический анализ является важным звеном в цепочке стратегического планирования управления природоохранной деятельностью.

Базируясь на функциональной модели системы показателей PSR (Pressure, State, Responce воздействие, состояние, социальные отклики) представления экологической информации, Е.В. Балдеску предложена система показателей экологического анализа.

В связи с тем, что рост экономики происходит на базе истощения природных ресурсов, то было обращено внимание на логику экологической коррекции чистого внутреннего продукта. Удельный показатель выбросов в атмосферный воздух (Уд выб в атм) рассчитывался как отношение общего объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух за год на территории исследуемого объекта (В в атмосф) к размеру внутреннего регионального продукта (ВРП):

Уд выб в атм = В в атмосф / ВРП

Результаты этих расчетов, по анализу ученых, будут способствовать разработке эффективной экологической стратегии [2].

Обострение проблем окружающей природной среды и её влияние на экономику вызывает необходимость изучения состояния экологических ресурсов, их изменений под действием деятельности человека и природных процессов. Все это требует определения места экологических ресурсов в системе природных, их классификации, а также формулирования их свойств.

Однако экологические ресурсы не являются объектом рыночных отношений (государственная собственность, общественный характер потребления и т.д.). В связи с этим теория и практика экономической оценки экологических ресурсов обозначается концепцией экономической ценности, оценкой экологической емкости территории, укрупненной оценкой условного ассимиляционного потенциала экосистемы территории.

На основе анализа подходов к экономической оценке экологических ресурсов Елкиной Л.Г. предложен способ их оценки на основе расчета ассимиляционного потенциала территории в натуральном выражении (Ат), который определяется суммированием условного ассимиляционного потенциала водных объектов (Ав), почвогрунтов (Ап), атмосферного воздуха (Аа): А т = Ав

+ Ап + Аа.

Доказана возможность стоимостной оценки этого показателя по формуле: ЭРТ = ЭАТ = Ав*Ув +А п*Уп + Аа*Уа,

где ЭРТ – стоимостная оценка экологических ресурсов территории; Ув , Уп , Уа – показатели удельного ущерба, наносимого одной условной тонной загрязняющих веществ (отходов) окружающей среде территории.

Поскольку негативное воздействие промышленного предприятия на окружающую природную среду представляет собой разновидность природопользования, то плата за загрязнение окружающей природной среды является, по сути, разновидностью платы за использование природных ресурсов, а в качестве ресурсов выступает ассимиляционная способность природной среды (экологические ресурсы). Известно, что величина платы определяется на основе ставки, которая значительно ниже значения удельного ущерба, наносимого одной тонной загрязняющих веществ и промышленных отходов. Следовательно, в соответствии с действующим в настоящее время механизмом регулирования потребления ассимиляционного потенциала территории, величина скрытого дохода (рента – Р), получаемого предприятиями-потребителями экологических ресурсов, может быть определена по формулам:

Рm = ЭРm – ПРm,

ПРm = ПРam + ПРвm + ПРom,

где ЭРm объем экологических ресурсов, используемых отдельными предприятиями; m – число предприятий-потребителей экологических ресурсов территории; ПРm – сумма платы (нормативная или фактическая) за потребление всей совокупности экологических ресурсов m-тым предприятием, руб.; ПРam, ПРиm, ПРom – суммы платы (нормативная, фактическая) за потребление экологических ресурсов по их видам (атмосфера, вода, почва), руб.

Так, исследованиями ученых показано, что вовлечение предприятиями ассимиляционного потенциала территории в свой хозяйственный оборот путем интервенции отходов производства в окружающую природную среду – есть потребление ими экологических ресурсов территории, что позволило разработать способ экономической оценки экологических ресурсов, используемых предприятием [3].

Для экономической оценки биоресурсов учеными была использована концепция общей экономической ценности (стоимости), так как она позволяет, наряду с учетом имеющими рыночную цену природными благами, учитывать косвенную стоимость использования данных благ, связанную с оценкой регулирующих функций природы, а также стоимость неиспользования, определяемую на основе «готовности платить». Концепция общей экономической ценности (стоимости) биоресурсов предназначена для определения экономических выгод от экосистемных услуг, которые могут быть потеряны обществом в случае утраты природного объекта.

Так, Балдеску Е.В. была исследована территория планируемого природного парка на предмет инвестиционной привлекательности или другими словами экономической ценности биоресурсов, которая составила 993-1041 млн. руб/год (или $ 33,1-34,7 млн./год). При средних затратах общества на сохранение, исследуемого ученым, природного объекта равных 10-20 млн. руб/год создание природного парка явилось целесообразным. В дальнейшем территорию природного парка возможно использовать для развития экологического и других видов туризма, что, по мнению ученых, позволит создать дополнительные рабочие места для местного населения и поспособствует социально-экономическому развитию исследуемого региона [2].

В последние годы возрос интерес к взаимосвязи между бизнесом и экологией, что становится мощным импульсом развития общества в целом. Усиление мирового экологического движения, разработка и начало осуществления концепции устойчивого развития, с одной стороны, и развитие прибыльной экологии, например, переработка твердых бытовых отходов, с другой стороны, способствовали изменению отношения к окружающей среде. Так, экологоориентированность, в общем случае, приводит к увеличению издержек производства, в то время как ресурсосбережение — к сокращению. Наиболее перспективным в этом плане является совмещение в единой технологической цепочке ресурсосбережения и экологической ориентированности. В этом случае возможно снижение себестоимости продукции за счет снижения ресурсоемкости единицы продукции при одновременном понижении нагрузки на окружающую среду.

Таким образом, наиболее важными аспектами стратегического управления природоохранной деятельностью является достижение баланса между экономическим развитием и состоянием окружающей среды. А разрешение накопившихся эколого-экономических противоречий требует перестройки традиционного экономического мышления, которое и является исходной причиной их обострения. Воспроизводство экологических благ приобретает все большую актуальность.

В конце XX – начале XXI в. возросла роль энергоносителей, увеличился спрос на сырьевые ресурсы. В связи с этим в повестке международных отношений стала чрезвычайно востребованной тема Арктики. Из-за таяния ледников, вызванного изменениями климата, арктические пространства становятся более доступными. Все это открывает новые возможности, создавая при этом и новые проблемы.

Арктику принято считать зоной сотрудничества. Несмотря на кризис в отношениях c большинством западных стран, управление арктическими природными ресурсами является одним из наиболее важных направлений сотрудничества России и Норвегии.

На основе заключенного в сентябре 1992 г. «Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» страны несут коллективную ответственность за сохранение окружающей среды в приграничных районах. Для руководства и координации работ, связанных с выполнением упомянутого Соглашения, была учреждена Смешанная российско-норвежская комиссия по сотрудничеству в области охраны окружающей среды. С российской стороны ответственным за реализацию Соглашения является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, с норвежской стороны – Министерство климата и окружающей среды Норвегии. На заседаниях комиссии определяются основные векторы взаимодействия, а также составляется рабочая программа сотрудничества. 18–19 февраля 2019 г. состоялось очередное, уже 20-е заседание комиссии.

В природоохранном сотрудничестве России и Норвегии можно выделить несколько направлений: предотвращение загрязнения морских и сухопутных территорий (в том числе загрязнения радиоактивного), сохранение биоразнообразия, охрана памятников культуры.

Баренцево море является общей экосистемой для двух стран; морская территория богата природными ресурсами. Для Норвегии сотрудничество по предотвращению загрязнения такого рода ресурсов приоритетна, поскольку морская территория в 6 раз больше сухопутной. С 1994 г., времени подписания соответствующего соглашения, Норвегия и Россия тесно взаимодействуют в Баренцевом море при ликвидации аварийных разливов нефти. На 20-м заседании Комиссии были обсуждены инициативы по борьбе с загрязнением моря пластиковыми отходами. Страны договорились расширять знания об источниках и о степени загрязнения Баренцева моря [Samarbeid 2019].

Богаты металлами и минералами и приграничные и арктические районы Норвегии и России. Оба государства являются участниками международных соглашений (Киотский протокол и др.), следуя которым стремятся сократить выбросы вредных веществ в атмосферу. На постоянной основе страны обмениваются опытом по выполнению взятых на себя обязательств.

В практической плоскости остро стоит вопрос об экологической безопасности работы горно-металлургической компании «Норильский Никель», в частности – о сокращении выброса в атмосферу тяжелых металлов [Grenseomradene 2017]. Так, министр климата и окружающей среды Норвегии Ула Эльвестюен в ходе 20-го заседания комиссии рассказал о том, что 25 января 2019 г. жители норвежской коммуны Сёр-Варангер ощутили в атмосфере повышенное содержание сернистого ангидрида. Людей с заболеваниями сердца и легких предупредили о необходимости оставаться дома [Mote 2019]. Эльвестюен подчеркнул, что хотя за последние годы выбросы от горнометаллургического комбината сократились, они все еще слишком высоки. Министр природных ресурсов и экологии РФ Дмитрий Кобылкин сообщил, что у горно-металлургической компании «Норильский Никель» имеются планы по сокращению промышленных объектов вблизи российско-норвежской границы.

С 1992 г. осуществляется российско-норвежское сотрудничество в сфере исследований радиоактивного загрязнения северных районов. Деятельность на данном направлении в основном сводится к мониторингу окружающей среды, подготовке к чрезвычайным ситуациям, оценке взаимодействия органов государственного управления. Среди конкретных проектов здесь – закрытие хранилища отработанного ядерного топлива российских атомных подводных лодок в губе Андреева (Мурманская область). Тут находилась построенная и введенная в эксплуатацию в начале 1960-х годов береговая техническая база, которая располагалась всего в 45 км от российско-норвежской границы.

Сохранение биоразнообразия является еще одним ключевым вектором сотрудничества двух стран. Норвегия и Россия имеют общие популяции уязвимых видов животных и птиц (белые медведи, белые чайки, белые совы и др.) и видов, находящихся под угрозой исчезновения (атлантические моржи и др.), ареалом обитания которых являются Баренцево море, Шпицберген и Земля Франца-Иосифа. Совместная деятельность основана на «Конвенции о биологическом разнообразии» 1992 г. и других международных природоохранных соглашениях, в которых участвуют обе страны. Цель сотрудничества в данном случае состоит в том, чтобы сохранить природное разнообразие, заботясь об уязвимых и исчезающих видах, а также о средах их обитания.

С 1995 г. Россия и Норвегия взаимодействуют в области сохранения культурного наследия. Так, в течение нескольких лет российские и норвежские мастера обменивались опытом реставрации бревенчатых домов. В «Рабочей программе сотрудничества на 2016–2018 гг.» были предусмотрены два проекта по сохранению объектов культурного наследия, реализация которых продолжится в 2019–2021 гг. Первый проект посвящен такого рода объектам на полуострове Рыбачий; он предусматривает, в частности, развитие экотуризма в регионе. Второй проект – картографирование объектов, построенных советскими военнопленными в Норвегии. Целью его является сохранение истории немецких концентрационных лагерей времен Второй мировой войны [Sluttrapport 2018].

Подводя итоги, следует отметить, что приграничные районы России и Норвегии имеют прекрасную природную среду. Однако с конца XX в. Арктика подвергается постоянно усиливающемуся антропогенному воздействию, связанному со спросом на энергоносители. Активная промышленная деятельность в этих районах оказывает негативное воздействие на природу. Поэтому важной составляющей сотрудничества двух стран является мониторинг окружающей среды, цель которого – сокращение загрязнений, также изучение их воздействия на природу, сохранение биологического разнообразия района, разработка плана по управлению охраняемыми территориями, общими популяциями животных и водными ресурсами.

Российско-норвежское сотрудничество в сфере защиты окружающей среды представляет собой успешный пример плодотворного межгосударственного взаимодействия, помогающего выстроить конструктивные добрососедские отношения на основе взаимного доверия.

 

III. Анализ природоохранной деятельности городских властей Москвы.

 

3.1. Наиболее экологически значимые направления деятельности городских властей Москвы (жилое и транспортное строительство, благоустройство и озеленение, обращение с твердыми бытовыми отходами и др.).

 

Изучение проблем развития экологического законодательства города Москвы, как отмечают специалисты, осуществляется преимущественно с целью составления отчетов, планов работы, докладов и выступлений в средствах массовой информации [1; 4; 18; 20]. В то же время направления развития экологического законодательства города Москвы очень разнообразны, круг регулируемых вопросов весьма объемен, темпы развития характеризуются быстротой и интенсивностью [1]. В этой связи большое значение имеет научное обоснование экологической правовой политики города Москвы, определение уровня эффективности и целесообразности законодательства в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Осознание важности сохранения дикой природы Москвы проявилось еще в нача­ле XX в., когда ученые-биологи выступи­ли с предложением о создании националь­ного парка «Лосиный Остров», эта идея нашла поддержку на всех уровнях, однако не была реализована. Первый практичес­кий шаг в охране природы Москвы, как и других городов страны, был сделан на го­сударственном уровне в 1920-е гг. Город­ские леса были выделены в отдельную категорию земель с особым природоох­ранным статусом и режимом содержания, направленным в первую очередь на сохра­нение и восстановление лесной среды. Пашни, выпасы и другие сельскохозяйст­венные угодья также были отнесены к са­мостоятельной категории земель и не мог­ли использоваться в иных целях [7].

В 1935 г. принимается 1-й Генераль­ный план реконструкции Москвы, одной из приоритетных задач которого стало со­хранение и увеличение площади городс­ких лесов, а также выделение пригород­ных лесов в лесопарковый защитный пояс столицы и их строгая охрана. В этом до­кументе леса Москвы и лесопаркового за­щитного пояса рассматривались как «...ре­зервуар чистого воздуха», и их использо­вание ограничивалось, главным образом, оздоровительным отдыхом [8]. Лесные массивы и открытые ландшафты образо­вали «зеленый пояс» вокруг Москвы и «зеленые клинья» внутри города [8, 9]. Главным назначением «зеленых поясов» считалось ограничение территориального роста городов за счет окружающих при­родных и сельскохозяйственных ландшаф­тов, а также создание условий для отдыха населения [10].

Последующие генеральные планы Москвы также предусматривали сохране­ние и увеличение площади лесов и других природных территорий, а в Генеральном плане 1999 г. впервые поставлена задача сохранения и восстановления биологи­ческого разнообразия [11].

С 1980-х гг. в Москве усилилось обще­ственное природоохранное движение, в которое, наряду с учеными и творческой интеллигенцией, стали включаться и рядо­вые граждане [12, 13]. Руководство Моск­вы сделало некоторые шаги навстречу природоохранной общественности; в этот период в Москве произошел переход от решения наиболее острых частных про­блем к природоохранным мерам общего­родского значения. Энтузиасты охраны природы выступили с инициативой со­хранения всех природных и озелененных территорий. В 1989 г. на уровне законода­тельной власти города были разделены понятия «природные территории» и искус­ственно созданные «зеленые насаждения», поставлена задача сохранения в Москве именно природных территорий, флоры и фауны, принято решение о формирова­нии системы особо охраняемых природ­ных территорий (ООПТ) к 1995 г. [11].

В 1998 г. утвержден «Природный ком­плекс Москвы», в состав которого были включены практически все незастроен­ные территории [11, 14]. Главная задача заключалась в сохранении экологически эффективных поверхностей и всех водных объектов; по существу была создана эко­логическая сеть, объединяющая все при­родные территории, что признано важней­шей задачей в крупном городе [15]. Осо­бую ценность в Москве, безусловно, пред­ставляют крупные и малонарушенные природные территории, которые получили статус ООПТ. Сохранение именно круп­ных природных территорий признано ключевым в охране природы любого реги­она [11], первой ООПТ Москвы в 1983 г. стал национальный парк «Лосиный Ост­ров», в 1992 г. создается природный парк «Битцевский лес», а к 2010 г. в Москве уже сформирована сеть ООПТ, включившая почти все лесные массивы и большую часть незастроенных речных долин, т. е. около 15 % площади города [16].

В конце 1980-х гг. создана отдельная управленческая структура — Комитет по охране природы Москвы (с 2000 г. — Де­партамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы). Деятель­ность этого учреждения первоначально ограничивалась проведением экологичес­ких экспертиз различных проектов, затра­гивающих природные и парковые терри­тории Москвы. Однако со временем в по­ле зрения Департамента стал входить зна­чительно более широкий круг вопросов, зачастую имеющих весьма отдаленное от­ношение к охране природы [17].

В целом до начала 2000-х гг. природо­охранная деятельность в Москве в основ­ном была направлена на выделение и со­хранение природных территорий, в после­дующем появляются новые направления деятельности [11]. Нельзя не упомянуть программу экологической реабилитации водных объектов и усилившееся благоуст­ройство природных территорий.

Водные объекты Москвы оказались в центре внимания из-за кризисного состо­яния, для их реабилитации была разрабо­тана специальная программа. Однако без внимания осталась первоочередная зада­ча — снижение уровня загрязнения вод­ных объектов и восстановление их эко­системных характеристик, в результате многие реки и пруды Москвы по существу превратились в гидротехнические соору­жения с искусственными берегами. Са­мым наглядным примером тому служит р. Яуза, которая почти на всем протяже­нии русла была заключена в искусствен­ные берега, а пойма реки превращена в парк. Реализация «программы...» еще бо­лее осложнила предусмотренное Генпла­ном 1999 г. создание экологической сети Москвы, поскольку именно на речные до­лины возлагалась главная роль экологи­ческих коридоров [5, 18].

В 2002 г. в Москве принимаются новые правила создания и содержания зеленых насаждений, которые никак не учитыва­ют природоохранные задачи. Эти правила применяются и на природных территори­ях, где стали широко использовать ас­фальт, тротуарную плитку, наружное ос­вещение и др., а естественный травяной покров заменять однородными газонами. Содержание благоустроенных таким обра­зом территорий сводится к частому вы­стриганию травянистой растительности и полному удалению опавшей листвы. Зако­номерно, что все это привело к сокраще­нию в черте города площади природных сообществ [19].

В 2000-е гг. еще одной инициативой департамента стало восстановление неко­торых исчезнувших в городе видов расте­ний и животных, в соответствующих био­топах были высажены растения 22 редких в Москве видов и выпущены позвоночные животные шести видов. Положительный результат получен в основном для расте­ний, причем лишь в тех случаях, когда к этой работе были привлечены профессио­нальные ботаники. Реинтродукция живот­ных, как правило, не дала результатов, что закономерно, поскольку методы реинтро­дукции диких животных в условиях горо­да еще весьма слабо разработаны [20]. Исключение составило восстановление двух популяций обыкновенного ужа (Natrix natrix) и разведение сапсана (Falco peregri- nus) в питомнике с последующим его вы­пуском и началом гнездования на высо­тных зданиях Москвы [11].

Другим примером деятельности в Мос­кве официальных природоохранных орга­нов может служить экологическое просве­щение, которое, действительно, признано чрезвычайно актуальной задачей в городе [21]. В Москве на многих крупных ООПТ организованы образовательные центры, оборудованы учебные тропы, регулярно проводятся экскурсии. Однако такая де­ятельность сводится в основном к демон­страции внешне привлекательных или необычных объектов, а истинные эколо­гические проблемы остаются за рамками такой работы, которая часто дублирует школьную программу. Ознакомится с ти­пичными примерами можно в официаль­ном докладе, подготовленным Департа­ментом [16].

В 2000-м г. издана Красная книга горо­да Москвы [9], в основу которой положе­ны многолетние исследования москов­ских ботаников и зоологов. В 2011 г. вышло второе издание [6] с анализом произошед­ших изменений. Красная книга Москвы имеет прикладное значение и могла бы использоваться при принятии решений и преодолеть разрыв, существующий меж­ду научными знаниями и практикой ох­раны природы [21, 22]. Однако охранный статус конкретных видов еще не гаранти­рует их сохранения даже на ООПТ. В це­лом Красная книга Москвы остается инс­трументом мониторинга и в практическом плане не используется в жизни города.

Возможны различные критерии классификации актов, составляющих законодательство города Москвы. Так, система законодательства города Москвы в области охраны окружающей среды, отражая указанные особенности городской системы управления, включает:

устав города Москвы, определяющий основные полномочия органов государственной власти города федерального значения и перечень полномочий Московской городской Думы по принятию нормативных правовых актов в указанной сфере. В Уставе города Москвы определены основные принципы рационального природопользования, а также направления взаимодействия органов государственной власти Москвы и Московской области по охране окружающей среды;

- межотраслевые законы города Москвы:

«О комплексном природопользовании в городе Москве»;

«Об экологическом мониторинге в городе Москве»;

«О государственном экологическом контроле в городе Москве»; кодекс города Москвы об административных нарушениях и др.;

- специальные (отраслевые) законы города Москвы:

«О городских почвах»;

«Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»;

«О защите зеленых насаждений»;

«Об отходах производства и потребления в городе Москве»;

«О схеме размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве» и др.

В законах города Москвы раскрывается содержание основных правовых дефиниций, определяются участники правоотношений, их права и обязанности, разграничиваются полномочия между Московской городской Думой и Правительством Москвы по вопросам правового регулирования в данной сфере, определяются элементы системы управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в городе Москве, устанавливаются конкретные полномочия уполномоченного Правительством Москвы органа исполнительной власти и их должностных лиц, устанавливаются механизмы взаимодействия государственных органов Москвы с органами местного самоуправления и экологическими общественными организациями, определяются источники финансирования соответствующих фондов и мероприятий в сфере охраны окружающей среды.

В систему законодательства Москвы также входят подзаконные нормативные правовые акты Правительства Москвы и уполномоченных им органов исполнительной власти города Москвы в рассматриваемой сфере деятельности, принятые в рамках установленных законами Москвы полномочий.

Значительная часть законодательства города Москвы в сфере охраны природы и рационального природопользования связана с обновлением законодательных актов с учетом изменений в федеральных законах, обусловленных новыми экономическими и политическими условиями. Речь идет, в частности, об отмене Закона города Москвы «О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами» [8], о внесении изменений в большинство законов города Москвы в области охраны окружающей среды в январе 2006 г. после принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [5].

Важно отметить, что законами Москвы определяется собственная компетенция органов государственной власти Москвы в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Большинство из действующих в Москве законов в рассматриваемой сфере не имеют аналогов на федеральном и региональном уровне [6; 17]. В этой связи представляется полезным более подробно остановиться на их содержании. В законах города Москвы реализовано право опережающего регулирования вопросов совместного ведения, не нашедших отражения в федеральных законах. Однако в случае их принятия соответствующие положения законов города Москвы должны быть отменены или приведены в соответствие с федеральным регулированием.

Примером опережающего правового регулирования является введение новых правовых институтов, отсутствующих на федеральном уровне (компенсационное озеленение, комплексное природопользование), и отдельных норм (например, в Законе города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» об административной ответственности за нарушение правил применения материалов, используемых в качестве противогололедных, за сброс или размещение снега вне специально отведенных мест хранения и удаления).

Особый вид законов связан с инкорпорацией норм международного права. Инкорпорация норм международного права в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в законодательство города Москвы осуществляется путем принятия специальных законов (например, в развитие Орхусской конвенции, принятой в 1998 г. в Дании, которая устанавливает право на доступ к информации об окружающей среде [3], был принят Закон об экологическом мониторинге [17], урегулировавший вопросы правового статуса, режима предоставления и получения экологической информации) или включения отдельных норм (групп норм) в подзаконные акты (постановления Правительства Москвы, устанавливающие требования к моторному топливу с точки зрения охраны атмосферного воздуха, регулирующие процесс перевода автотранспорта на требования Евро-2 и Евро-3) [15].

Вклад законодательства города Москвы в развитие механизма конституционно-правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования проявляется в расширении круга объектов правовой защиты и сфер правового регулирования (в круг объектов включены, например, территории природного комплекса, примером новой сферы регулирования является экологическая безопасность продуктов питания); в частичной ликвидации диспропорции между материальными и процессуальными нормами экологического законодательства города Москвы. Во многих нормативных правовых актах (чаще всего на уровне подзаконных актов) сформулированы детальным образом правовые порядки (например, порядок создания и ведения Единого городского фонда данных экологического мониторинга, создания и содержания зеленых насаждений, расчета размера вреда окружающей среде (ее отдельным компонентам) и т.п.).

Московское экологическое законодательство развивается на фоне непрекращающейся реформы федеральных органов исполнительной власти (их структура непрерывно меняется на протяжении последних 15 лет) и соответствующей реформы органов государственной власти субъектов РФ, включая город Москву. Исходя из теории компетенции, разработанной профессором Ю. А. Тихомировым, компетенция субъектов федеративных отношений служит фокусом государственной социально-экономической деятельности. По его мнению, «следует обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов Федерации и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большему объему полномочий соответствует тот «набор» структур, который может их реализовать. Нередко обнаруживается «скопление» органов разных уровней на узком участке деятельности» [19].

В этой связи задачи совершенствования экологического законодательства города Москвы и его эффективной реализации требуют не просто привязки его к административной реформе, но и оптимизации данной структуры.

Ученые выделяют различные факторы развития экологического законодательства [2], то есть обстоятельства, явления и процессы, его формирующие. Их можно подразделить на политические, экономические, нравственно-психологические (этические), социальные, организационно-правовые и иные. К числу иных относятся: смена политической системы, сопровождающаяся усилением президентской власти, формализацией многопартийности, выбранным курсом на слияние законодательной и исполнительной власти; ориентация на еще более интенсивную эксплуатацию природных ресурсов; отсутствие экологической санации предприятий при смене собственника, ликвидации и перебазировании; утрата обществом интереса к проблемам охраны окружающей среды; конфликтность природоохранной деятельности; противоречия интересов между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными ведомствами, участвующими в охране окружающей среды и контроле за использованием природных ресурсов; снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных и природоохранных органов и др. Большинство из перечисленных факторов оказывают негативное воздействие на процесс охраны окружающей среды.

В то же время, как отмечает, в частности, Л. Е. Бандорин, как общая тенденция наблюдаются явления и процессы, в которых преобладает позитивное начало, а влияние на развитие экологического законодательства, его институтов и норм носит в основном положительный характер. В первую очередь это само существование данной отрасли права и законодательства, принятие за последние годы целого ряда как федеральных законов, так и законов города Москвы; создание специальных государственных экологических структур (экологической милиции, природоохранной прокуратуры и пр.); политико-правовые решения, в которых провозглашаются согласие с общепризнанными принципами международного права, принципами международной охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т.п. [1].

Наиболее важной задачей развития экологического законодательства города Москвы является разработка его концепции.

Начиная с 1990-х годов Правительством Москвы принимаются различные экологические программы. Так, например, постановлением Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 865 «О разработке комплексной экологической программы Москвы» [9] были одобрены первоочередные мероприятия по стабилизации экологической обстановки в городе на 1993-1995 гг. и дано поручение Москомприроде разработать Комплексную экологическую программу Москвы на период до 2005 г. с ежегодной реализацией ее отдельных этапов.

Во исполнение данного поручения на рассмотрение Правительства Москвы была вынесена и одобрена постановлением от 27 сентября 1994 г. № 860 Комплексная экологическая программа Москвы на период до 2005 г. и первоочередные мероприятия на 1995-1996 гг. [7]. Для реализации мероприятий данной Программы за последующие годы было выпущено более ста распорядительных документов Правительства Москвы, направленных на улучшение экологической обстановки в городе. Приняты Законы города Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы» [10], от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» [6], от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» [16]. Также был утвержден Порядок разработки, согласования и утверждения проектов планировки производственных территорий города Москвы, разработана электронная экологическая карта-схема города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 655 была одобрена Целевая программа по улучшению экологической обстановки в городе Москве, финансируемая за счет средств предприятий и организаций, освобождаемых от уплаты налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет города Москвы [11]. Аналогичные программы были одобрены постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. № 160-ПП [12] и постановлением Московской городской Думы от 11 июля 2001 г. № 115 [13].

В 2003 г. была разработана и утверждена постановлением Правительства Москвы от 25 февраля 2003 г. № 102-ПП [14] Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2003-2005 гг., а в 2005 г. была принята Целевая среднесрочная экологическая программа города Москвы на 2006-2008 гг. Эта программа определяет в качестве приоритетных следующие направления природоохранной деятельности: снижение негативного воздействия автотранспорта на атмосферный воздух города и усиление контроля за объемами выбросов загрязняющих веществ промышленными предприятиями и предприятиями теплои электроэнергетики; реабилитацию почвенного покрова в ходе сокращения площади производственных территорий, подлежащих реорганизации; улучшение качества поверхностных и подземных вод, реабилитацию водных объектов города Москвы с применением природоприближенных технологий; сокращение зон шумового дискомфорта; энергои ресурсосбережение; увеличение доли вторичных ресурсов, извлекаемых из отходов производства и потребления; защиту и расширение «зеленых зон», увеличение площади природного комплекса на 258,14 га; развитие системы особо охраняемых природных территорий города (создание восемнадцати новых особо охраняемых природных территорий), завершение работ по восстановлению биоразнообразия на особо охраняемых природных территориях; усиление роли экологического образования и просвещения в образовательных учреждениях, в средствах массовой информации; развитие и совершенствование системы экологического мониторинга природной среды. Для реализации перечисленных направлений потребуется принятие новых либо частичное изменение действующих нормативных правовых актов.

С целью продолжения работ по улучшению экологической обстановки в городе Москве, а также реализации системного подхода в области природопользования и охраны окружающей среды постановлением Правительства Москвы была утверждена Экологическая доктрина города Москвы ? основополагающий экологический документ города до 2010 г.

Перспективы совершенствования законодательства города Москвы связаны с совершенствованием Экологической доктрины города Москвы и разработкой на ее основе Концепции охраны окружающей среды и рационального природопользования на долгосрочный период. В ней должны найти отражение не только вопросы экологической доктрины, но и современные принципы и механизмы эффективной защиты окружающей среды, обеспечения устойчивого развития данного субъекта РФ в контексте дальнейшей рационализации природопользования, оптимизации разделения властных полномочий, повышения роли судов как инструмента обеспечения законных экологических интересов

 

3.2. Анализ и оценка результатов реализации городских проектов с точки зрения эффективности оперативного и стратегического управления.

 

Экологическая политика г. Москвы складывается в результате взаимодействия различных политических сил и субъектов. В настоящее время для обозначения политических сил и субъектов, участвующих в процессе принятия общественно значимых решений в области экологической политики, применяются следующие термины: заинтересованные стороны, ключевые игроки и др. Принято считать, что интересы ключевых игроков, как правило, диаметрально противоположны, однако им приходится находить компромиссные решения в конфликтных ситуациях. Состояние здоровья населения и качество окружающей среды во многом зависят от того, насколько сбалансированы взаимоотношения между всеми участниками политического процесса в сфере экологии.

В области экологической политики зарубежными специалистами выделяются следующие ключевые игроки: властные структуры, органы местного самоуправления, СМИ, НКО (некоммерческие организации), научная общественность, молодежь и др. СМИ в данном контексте являются неким связующим звеном между населением и властными структурами, обеспечивая информационный обмен между ними. В свою очередь, властные структуры регулируют конфликтные ситуации, возникающие в результате столкновения интересов между населением и предпринимательством в основном путем совершенствования законодательства.

Механизм принятия управленческих решений по вопросам экологической политики характеризуется: балансом трех ветвей власти, правом граждан получать достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды (свобода массовой информации, слова и запрет цензуры) и правом на ее обеспечение, а также правами: на охрану здоровья, на возмещение причиненного ущерба здоровью в случае экологического правонарушения, на обращение лично, а также коллективно в органы власти, в суд с жалобами на органы власти в случае неисполнения ими своих полномочий. Граждане имеют право осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Кроме того каждый обязывается сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Обеспечение основных прав и свобод является предметом ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а вопросы охраны окружающей природной среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Система законодательства о работе СМИ, НКО, бизнеса, функционировании органов государственной власти широко представлена в федеральных и московских законах, которые условно можно подразделить на следующие направления: регулирование деятельности органов власти города; взаимодействие между органами власти и населением; информационная политика, направленная на освещение деятельности органов власти в области экологической политики; состояние окружающей природной среды.

В соответствии с законодательством принимать участие в формировании экологической политики может практически каждый путем: получения депутатских полномочий, устройства на работу во властные структуры, участия в качестве эксперта при органах власти города, а также путем вступления в НКО, которые, в свою очередь, отстаивают права членов организации. Экологические интересы также оформляются в виде законодательной инициативы проекта нормативного правового акта. Порядок рассмотрения и принятия правового акта утвержден Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 14 декабря 2001 г. №70 (ред. от 13.12.2006) «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» и рядом других документов1.

Одним из участников экологической политики является Контрольно-счетная палата Москвы, которая регулярно осуществляет проверку эффективности системы планирования и исполнения расходов на природоохранные мероприятия. Прокуратура г. Москвы осуществляет проверку соблюдения экологического законодательства. Для реализации поставленной задачи в ее составе в 2001 г. была образована Межрайонная природоохранная прокуратура.

Для решения вопросов экологической политики в Правительстве Москвы создан специальный уполномоченный орган власти Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы. В настоящее время Департамент является координатором Целевой среднесрочной экологической программы г. Москвы на 20062008 гг. (постановление Правительства Москвы от 28 марта 2006 г. № 219-ПП), целью которой является систематизация природоохранных мероприятий по всем сферам окружающей среды.

Для реализации экологической политики в Москве и принятия управленческих решений также созданы следующие городскиеорганизации: ГПУ «Мосэкомониторинг», ГУ «Экоанализ», ГУП «Экотехпром», МГУП «Промотходы», Управление по организации обезвреживания и переработки отходов производства и потребления Москвы, Экологическая милиция.

В Московской городской Думе ответственность за реализацию экологической политики распределена в равной степени между всеми депутатами МГД. Для работы в этом направлении 14 января 1998 г. создана комиссия по экологической политике Московской городской Думы. Комиссия собирается один раз в одну-две недели. К ее работе могут привлекаться заинтересованные лица, эксперты. За годы работы комиссии постепенно сформировался примерный круг приглашаемых специалистов  это члены НКО, представители органов исполнительной власти города (чаще всего Департамента жилищно-коммунального хозяйства и Департамента природопользования и охраны окружающей природной среды), прокуратуры, научной общественности, эксперты промышленных предприятий. В спорных случаях, когда затрагиваются интересы определенной группы граждан, на заседаниях комиссии присутствуют представители данной группы. Так, например, при несогласии жителей определенного района с новым строительством на близлежащей к их домовладениям территории в заседании комиссии активно участвуют представители общественности района.

Регулярно повестка дня комиссии по экологической политике бывает посвящена рассмотрению вопросов, которые жители города не смогли решить на уровне префектуры, муниципального собрания. Чтобы избежать суда, жители Москвы обращаются с письмом на имя председателя комиссии. В подобных случаях на заседания комиссии приглашаются представители всех противоборствующих сторон, прокуратуры. Заседания комиссии по подобной тематике, как правило, имеют острый дискуссионный характер.

В последние два десятилетия важным достижением, безусловно, было создание в черте города сети ООПТ, причем в пе­риод наивысшей строительной активно­сти. Важно, что к ее разработке были при­влечены располагающие необходимыми данными специалисты, без чего невоз­можно принятие экологически обосно­ванных решений [22]. Однако в Москве, как и в других городах, юридическая за­щита не смогла предотвратить дальней­шую урбанизацию природных территорий и обеднение биоразнообразия города в це­лом [14, 23].

Показателен пример национального парка «Лосиный Остров», который посто­янно подвергается попыткам коммерчес­кого освоения; в 2012 г. вся территория парка в границах Москвы переведена в рекреационную зону, что позволяет раз­вивать развлекательные виды отдыха, размещать спортивные объекты и др. На многих ООПТ Москвы также планируется застройка или парковое благоустройство, причем в первую очередь наиболее значи­мых для сохранения биоразнообразия от­крытых местообитаний.

Существует мнение, что освоение от­крытых местообитаний не вызывает ак­тивного протеста со стороны жителей, как это происходит при вырубке и застройке леса, более бережное отношение к кото­рому закреплено устоявшимися культур­ными традициями [24, 25]. Такая же тре­вожная ситуация сложилась и с уникаль­ными для города верховыми болотами — памятниками природы, вокруг которых осуществляется активная градостроитель­ная деятельность, что неизбежно приве­дет к их утрате. Показано, что в России эффективность природоохранных стату­сов снижается по мере усиления админис­тративного давления [26].

В целом положительные результаты для сохранения природы в Москве при­несла наиболее распространенная в мире природоохранная стратегия, направлен­ная на выделение и сохранение природ­ных и природоподобных местообитаний [1, 27]. Создание ООПТ и выделение при­родного комплекса Москвы во многом является результатом усилий природоох­ранной общественности, однако она по понятным причинам не может осущест­влять управленческие функции [28]. Уп­равление природными территориями воз­лагается на чиновников, которые обычно не обладают необходимой квалификацией и далеко не всегда являются сторонника­ми природоохранных идей. В результате ООПТ воспринимаются и преподносятся москвичам как городские парки, а сохра­нение и восстановление дикой природы подменяется парковым благоустройством со всеми вытекающими последствиями.

Весьма важное для мегаполисов вос­становление природных сообществ [1] в Москве только провозглашается, на деле же экологическая реабилитация нару­шенных земель и восстановление на них природных сообществ со свойственной им флорой и фауной не осуществляются. Экологическое просвещение и реинтро­дукция животных и растений по тем же причинам дали весьма скромные резуль­таты.

Можно присоединиться к мнению, что ключевую роль в охране природы Москвы сыграла общественность, благодаря кото­рой и были получены главные природо­охранные результаты [11]. К сожалению, постоянно растущие потребительские ин­тересы снижают привлекательность при­родоохранного движения среди простых горожан [29, 30], и Москва в этом отно­шении не является исключением. Как и в других мегаполисах, интерес москвичей к охране природы ослабевает также в связи с потерей возможности общения с ней из-за постоянного отдаления загородных ландшафтов от места жительства, уплот­нения застройки, повсеместного парково­го благоустройства.

В первую очередь это относится к де­тям и молодому поколению, что в буду­щем предопределяет еще большее равно­душие к природе и ее охране [29, 30]. Опыт многих городов свидетельствует о необходимости привлечения к охране при­роды не только специалистов разного про­филя, но и самых широких слоев обще­ства, т. е. она должна стать неотъемлемой частью общегородской жизни. В Москве же, как и в России в целом, решение эко­логических вопросов считается уделом специалистов, а не широких слоев обще­ственности [31].

Таким образом, в Москве можно выде­лить два противоположных подхода к природе города. Общественность пытает­ся бороться с градостроительным освое­нием природных и озелененных террито­рий, тогда как городская власть не имеет возможности и желания сокращать на них строительную деятельность и не жалеет средств на их дальнейшее градострои­тельное освоение или парковое благоуст­ройство.

В Москве сложилась ти­пичная для многих городов ситуация с ох­раной природы, когда при проявле­нии очевидных угроз в ее адрес, специа­листы-экологи, общественность и непра­вительственные организации пытаются воздействовать на власть для их снижения или устранения [33]. На этом фоне основ­ная часть населения и городские власти фактически остаются в стороне от охраны природы и воспринимают ее лишь как источник потребительского удовольствия или прибыли; деятельность даже офици­альных природоохранных структур Моск­вы часто носит декларативный характер и по существу не связана с охраной и вос­становлением природы. Мировой опыт показывает, что успешное достижение этих целей возможно только при тесном взаимодействии науки и природоохран­ной общественности с проектировщика­ми, чиновниками и основной частью на­селения [30, 32]. Из-за отсутствия такого взаимодействия руководство Москвы не имеет ясных ответов на основополагаю­щие природоохранные вопросы: что ох­ранять и как измерить результативность природоохранной деятельности [33]. За­кономерно, что деятельность московских ООПТ оценивается не по показателям биоразнообразия или площади восстанов­ленных природных сообществ, а по объ­емам выполненных работ по благоуст­ройству территории. При этом сама при­рода рассматривается лишь как место для развития спорта и развлекательного отды­ха, во многом это происходит из-за отда­ленности негативных последствий унич­тожения природы и отсутствия зримой связи между принимаемыми сегодня ре­шениями и последующим ухудшением ее состояния [32].

Охрана природы в Москве не представ­ляется руководству города сложной задачей и приравнивается к парковому благоуст­ройству. Узкий круг специалистов, немно­гочисленные энтузиасты и общественные организации не могут повлиять на прини­маемые решения и изменить сложившуюся ситуацию [7, 33], это наглядно демонстри­рует Красная книга Москвы, которая оста­ется всего лишь рекламой мнимой при­родоохранной деятельности. В принципе основная природоохранная проблема сов­ременной Москвы заключается не в от­сутствии конкретных знаний о путях со­хранения природы в городе, а в невозмож­ности применить эти знания на практике.

Таким образом, к современной Москве в полной мере относится мнение о непо­нимании необходимости сохранения ди­кой природы в городе и потребительского к ней отношение не только со стороны ру­ководства города, но и большинства горо­жан [22]. Опыт Москвы еще раз показы­вает, что решить подобную непростую за­дачу силами только энтузиастов охраны природы невозможно, для этого необхо­дима интеграция природоохранных ре­шений в городское планирование, градо­строительную деятельность, коммуналь­ное хозяйство и даже в повседневную жизнь горожан. Совершенно очевидно, что разовыми мероприятиями, пускай и даже самыми правильными, данную про­блему не решить. Необходима смена фо­куса внимания от сохранения уцелевшей дикой природы на экологические при­нципы функционирования всего города [33, 34].

Важным средством влияния на экологическую политику является общественная деятельность. Для совершенствования экологического законодательства при комиссии по экологической политике МГД создан специальный Общественный экспертный совет. В него входят эксперты, обладающие большим опытом работы в данной сфере, имеющие общественное или научное признание. Работа Общественного экспертного совета осуществляется на общественных началах (без оплаты), заседания проводятся обычно не чаще одного раза в месяц. Членами совета (состав которого регулярно переизбирается) являются представители научных институтов, общественных экологических организаций, Торговопромышленной палаты, некоторых муниципалитетов города всего около 30 человек.

Именно Общественный экспертный совет является особой формой взаимодействия избирателей, депутатов МГД, представителей органов исполнительной власти, в результате работы которого принимаются решения об альтернативных путях выхода из затруднительных ситуаций, сложившихся в городе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проведенный теоретический анализ позволяет сделать следующие выводы.

Под муниципальной экологической политикой понимается деятельность местного самоуправления, направленная на реализацию государственной политики в сфере экологической безопасности территории.

К сфере охраны окружающей среды на муниципальном уровне относится сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий

Экологическая безопасность муниципального образования заключается в состоянии защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Анализ муниципальной экологической политики г. Екатеринбурга показал:

- на муниципальном уровне под воздействием государственной программы принимаются законы и постановления во всех сферах деятельности муниципальной территории;

- экологическая политика муниципального образования занимает важное место в деятельности органов местного самоуправления;

- нормативно-правовые акты разрабатываются на федеральном уровне, учитывается во всех сферах деятельности на муниципальном уровне, при этом муниципалитет имеет собственную программу охраны окружающей среды в соответствии с муниципальными реалиями.

В настоящее время в Москве, по мнению экспертов, наиболее активно участвуют в экологической политике несколько общественных организаций: WWF (Всемирный фонд дикой природы), Союз охраны птиц России, Гринпис России, Всероссийское общество охраны природы, Некоммерческое Партнерство «Гильдия экологов», российская экологическая политическая партия «Зеленые» и конструктивно-экологическое движение «Кедр», Российский зеленый крест и др. Все перечисленные общественные организации по мере необходимости и в соответствии с направлениями своей деятельности принимают участие в работе комиссии по экологической политике, выступают в качестве экспертов по написанию законопроектов, вносят свои предложения по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей природной среды. Представители одних общественных организаций являются членами Общественного экспертного совета, другие приглашаются к сотрудничеству по мере необходимости.

Важнейшим инструментом влияния на экологическую политику являются средства массовой информации. Они создают информационный поток от органов власти к населению, освещая деятельность органов власти, информируя население о принятых и планируемых нормативных правовых актах, влияют на формирование общественного мнения по злободневным вопросам. СМИ также являются каналом обратной связи, они стимулируют ответную реакцию населения, что помогает органам власти точнее выявлять проблемные ситуации и. своевременно принимать оптимальные решения.

В настоящее время в СМИ широко освещаются экологические проблемы как в общественно-политических журналах, таких, как «Власть», «Профиль», «Итоги», так и в СМИ экологического направления. Наиболее известные журналы в области экологии:

«Экология и жизнь», «Деловой экологический журнал», «Экология и промышленность России», «Экология XXI зек», «Федеральный вестник экологического права. Экосинформ», «Экология производства», «Экогеа!», «Экоград». Проблемы использования и охраны природных ресурсов России освещаются в еженедельной газете «Природноресурсные ведомости».

В сети Интернет создано большое количество (более 30) сайтов экологической направленности, среди них порталы: «Природа России» (www.priroda.ru), «Экопортал» (www.ecoportal.ru), Агентство экологической информации ИНЭ-КО (www.ecoinform.ru), Портал информационной поддержки предпринимателей по вопросам экологии (www.businesseco.ru) и др. Освещение информации экологического характера ведется в электронных СМИ, таких, как Газета.ру (ww.gazeta.ru), Полит.ру (www.polit.ru) и др.

В настоящее время появились новые формы взаимодействия общественности с органами государственной власти, направленные не только на улучшение диалога между властью и населением, но и на воспитание молодежи с целью обучения ее навыкам политической борьбы и принятия управленческих решений. К таким формам относится деятельность Студенческого Правительства дублеров при Мэре Москвы и Молодежной палаты при МГД.

 

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

 

1. Бандорин Л. Е. Основные направления и задачи развития экологического города Москвы // Экологическое право. 2008. № 2. С. 218-230.

2. Дубовик О. Л. Факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 45-47.

«О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусская конвенция) // Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. Нью-Йорк Женева: Изд. ООН и ЕЭК, 2000. С. 58-87.

4. Кузнецова О. Н. Влияние конституционных норм на формирование экологического законодательства города Москвы // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 236-244.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

6. О защите зеленых насаждений: закон города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 // Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 7.

7. О Комплексной экологической программе Москвы на период до 2005 г. и о первоочередных мероприятиях на

1995-1996 гг.: постановление Правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. № 860 // Там же. 1998. № 11.

8. О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы о налогах: закон города Москвы от 20 октября 2004 г. № 64 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 63.

9. О разработке комплексной экологической программы Москвы: постановление Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 865 // Вестник Мэрии Москвы. 1994. № 22.

10. О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы:

закон города Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 // Там же.

11. О Целевой программе по улучшению экологической обстановки в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 655 // Там же. 2000. № 34.

12. О Целевой программе по улучшению экологической обстановки в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. № 160-ПП // Там же. 2001. № 11.

13. О Целевой программе по улучшению экологической обстановки в городе Москве на 2001 год: постановление Московской городской Думы от 11 июля 2001 г. № 115 // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8.

14. О Целевой среднесрочной экологической программе города Москвы на 2003-2005 гг.: постановление Правительства Москвы от 25 февраля 2003 г. № 102-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 16.

15. Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы: постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 г. № 24-ПП // Там же. 2005. № 0.

16. Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве: закон города Москвы от 26 сентября 2001 г.

№ 48 // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 1.

17. Об экологическом мониторинге в городе Москве: закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. № 65 // Там же. 2004.

№ 11. Ст. 262.

18. Степаненко В. С. Конституционные предпосылки экологической политики города Москвы // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 232-236.

19. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. 218 с.

20. Транин А. А. Конституция Российской Федерации и развитие экологического законодательства столицы России // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. М.: Институт государства и права РАН, 2005. С. 244-250.

21. Емельянов С.В., Бубнов Г.Г., Магомедов Г.Д., Кахриманова Д.Г. Методы государственного регулирования и стимулирования в социально-экономическом развитии региона // Экономика и предпринимательство. – 2014. – № 6 (47). – С. 326–330.

22. Ильина И.Н. Реорганизация производственных территорий города Москвы: экономические, организационные и градостроительные аспекты. – М.: Экономика, 2005.

23. Никульчев Е.В., Ильин С.Ю., Емельянов С.В. Управление маркетинговыми исследованиями // Экономика и предпринимательство. – 2014. – № 6 (47). – С. 754–756.

24. Петрушин В.Н., Никульчев Е.В., Чертихина И.А. Эмпирическая оценка интервальных решений // Известия высших учебных заведений. Проблемы полиграфии и издательского дела. – 2011. – № 6. – С. 51–63.

25. Ресин В.И. Управление развитием крупного города: опыт системного подхода. – М.: Голос, 1996.

26. Ресин В.И., Попков Ю.С. Развитие больших городов в условиях переходной экономики. – М.: УРСС, 2000.

27. Суетин С.Н., Титов С.А. Управление портфелем проектов: стратегический уровень проектного управления // Экономика и предпринимательство. – 2014. – № 5–2. – С. 509–515

28. Слюсарь Н.Н. Использование результатов оценки экологического риска для разработки программ вывода из эксплуатации старых свалок, их дальнейшая рекультивация по степени опасности // Вестник МГСУ. 2016 № 8. С. 88–99.

29. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Московской области. – Режим доступа: httр//www. msko.gks.ru.

30. Федеральная служба государственной статистики. – Режим доступа: #"all">


[1] Составлено самостоятельно автором.

Похожие работы на - Стратегическое управление в сфере природоохранной деятельности (на примере г. Москвы)

 

Не нашел материал для своей работы?
Поможем написать качественную работу
Без плагиата!